Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы государственной правоохранительной службы Российской Федерации
1. Правоохранительная служба как вид государственной службы Российской Федерации, ее отличительные признак и особенности 12-29
2. Государственные органы, службы и учреждения в которых предусматривается правоохранительная служба 29-50
3. Зарубежный опыт организации правоохранительной службы и системы правоохранительных органов 51-69
Глава 2. Правовое обеспечение государственной правоохранительной службы Российской Федерации
1. Конституционные основы правового обеспечения правоохранительной службы 70-90
2. Современное законодательное обеспечение правоохранительной службы 90-109
Глава 3. Приоритетные направления развития правового обеспечения государственной правоохранительной службы Российской Федерации
1. Административно-правовой статус служащего правоохранительной службы и направления его совершенствования 110-132
2. Особенности прохождения правоохранительной службы и их правовое закрепление 132-146
Заключение 147-164
Список использованных источников и литературы
- Правоохранительная служба как вид государственной службы Российской Федерации, ее отличительные признак и особенности
- Государственные органы, службы и учреждения в которых предусматривается правоохранительная служба
- Конституционные основы правового обеспечения правоохранительной службы
- Административно-правовой статус служащего правоохранительной службы и направления его совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование государственной службы Российской Федерации, которое являлось неотъемлемой частью проводимой в стране административной реформы, привело к принятию 27 мая 2003 г. Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», установившего направления развития государственной службы и ее фундаментальные основы.
Законодательно закрепив разделение государственной службы на государственную гражданскую, военную и правоохранительную, названный закон фактически предопределил то, что их правовое регулирование должно осуществляться на основании специального закона о виде государственной службы.
В настоящее время правоохранительная служба остается единственным видом государственной службы Российской Федерации, в отношении которой специальный закон не принят, а действующее законодательство не систематизировано и не в полной мере отвечает современным потребностям развития правоохранительной системы. Помимо этого, в науке административного права отсутствуют единые теоретические подходы к определению специфики правоохранительной службы и тех государственных органов, которые следует относить к правоохранительным.
Сегодня представляется возможным констатировать, что с момента принятия Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», правовому обеспечению правоохранительной службы не уделялось должного внимания. Фактически, это привело к тому, что:
1. В науке административного права, равно как и в действующем законодательстве до настоящего момента однозначно не определены правовая сущность и содержание данного вида государственной службы, а ее
функциональное назначение, которое состоит в обеспечении безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью и защите прав и свобод человека и гражданина, не позволяет однозначно определить те государственные органы, службы и учреждения, которые следует относить к правоохранительным и в которых возможно прохождение правоохранительной службы.
2. Отсутствует унифицированный подход к регулированию правового
статуса служащего правоохранительной службы. Его элементы установлены
различными нормативными правовыми актами, регламентирующими
деятельность того или иного правоохранительного органа, а в некоторых
случаях - и положениями законодательства о государственной гражданской
службе, что не всегда учитывает особенности правоохранительной службы.
Система государственных гарантий и компенсаций, предоставляемых
служащим, также разрознена по видам правоохранительных органов,
необходим пересмотр ее качественных показателей.
3. Требуют переоценки подходы к кадровому обеспечению
правоохранительной службы. Положения действующих нормативных
правовых актов, регламентирующих вопросы отбора кандидатов и
поступления на правоохранительную службу, не создают прочного
законодательного барьера для потенциальных нарушителей служебной
дисциплины и нуждаются в доработке.
Очевидно, что от преодоления названных негативных тенденций во многом зависит формирование единой правовой основы правоохранительной службы и развитие данного вида государственной службы Российской Федерации в целом.
В пользу актуальности выбранной темы говорит и тот факт, что формирование современной правовой основы для государственной правоохранительной службы явилось одной из задач, поставленных в рамках Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»,
утвержденной Указом Президента РФ № 261 от 10 марта 2009 г. Данная программа, в свою очередь, основывается на положениях Концепции административной реформы в 2006 — 2010 годах, одобренной Распоряжением Правительства РФ № 1789-р от 25 октября 2005 г. (ред. от 10 марта 2009 г.)
Одним из обязательных элементов, находящихся в основе гражданского общества и правового государства, является эффективная, социально ответственная и открытая система правоохранительных органов. Для ее построения и формирования к ней положительного отношения со стороны граждан, в настоящее время необходимо принимать действенные меры по приданию правовому обеспечению правоохранительной службы завершенного вида, что затруднительно без проведения исследований в этой области и выработки соответствующих предложений по совершенствованию правового обеспечения правоохранительной службы. Это обусловило актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Общетеоретической базой исследования послужили труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного и административного права. Среди них: А.С.Автономов, А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглай, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, К.С.Бельский, В.Г.Вишняков, Б.Н.Габричидзе, Н.И.Глазунова, А.А.Гришковец, Н.М.Казанцев, А.А.Кармолицкий, В.А.Козбаненко, Л.М.Колодкин, Н.М.Конин, О.Е.Кутафин, Г.В.Мальцев, В.М.Манохин, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянц, А.Ф.Ноздрачев, Б.В .Российский, Ю.Н. Старил ов, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, ТЛЯ.Хабриева, Н.Ю.Хаманева, Б.С.Эбзеев и
ДР-
Для проведения исследования по выбранной теме, использовались также
работы таких ученых в области правоохранительных органов и
правоохранительной деятельности, как: А.М.Артемьев, К.Ф.Гуценко,
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 11. - Ст. 1277.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.
Н.С.Калинина, М.А.Ковалев, Р.В.Нагорных, Л.К.Савюк, В.М.Фокин, О.В.Харченко, Г.Г.Черемных.
Следует отметить также и ряд диссертационных исследований, посвященных вопросам государственной правоохранительной службы таких авторов, как: С.В.Антонов, В.М.Бакун, Н.В.Белова, А.М.Касумов, В.И.Кычков, В.В.Мечиков, С.Ю.Миронченко, Е.Л.Патрашко, М.Н.Сутурина, А.А.Хантуев и др.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования и совершенствования организации правоохранительной службы Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составили нормы федеральных законов, подзаконных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих правоохранительную службу Российской Федерации, а также положения разработанных в настоящее время проектов федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе правового обеспечения правоохранительной службы Российской Федерации, выявлении основных направлений его совершенствования и выработке предложений по внесению соответствующих изменений в действующее законодательство.
Достижение этой цели предполагается через решение следующих задач:
рассмотреть теоретические основы правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации, определить ее отличительные признаки и особенности;
выявить критерии для определения перечня государственных органов, служб и учреждений, в которых предусматривается прохождение правоохранительной службы;
- исследовать зарубежный опыт организации правоохранительной
службы и системы правоохранительных органов;
провести сравнительно-правовой анализ положений Конституции РФ, федеральных законов, подзаконных и ведомственных нормативных правовых актов, образующих правовую основу государственной службы в правоохранительных органах, службах и учреждениях;
осуществить сравнительно-правовое исследование правового статуса служащих правоохранительной службы с целью выявления тенденций и закономерностей его формирования, а также направлений его совершенствования;
- рассмотреть особенности правового регулирования прохождения
правоохранительной службы как одного из приоритетных направлений в
области совершенствования законодательства о данном виде службы.
Методологическая основа. В диссертационном исследовании использованы как общенаучные методы познания общественных явлений и процессов, так и конкретные методы исследования правовых институтов. Наряду с системным, сравнительно-правовым и историческим методами, позволившими проанализировать и изучить систему государственной службы в целом и правоохранительной службы в частности, исследовать нормы различных отраслей права и их взаимосвязь, проследить становление и развитие государственной службы и ее видов, применялись и специальные методы научного познания. Среди них — формально-юридический и теоретико-прогностический, которые в совокупности позволили проанализировать действующие нормативные правовые акты различной юридической силы и рассмотреть возможности совершенствования действующего законодательства.
Нормативную правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации, нормы и принципы международного права, федеральное законодательство, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, официальные программные документы и материалы по вопросам государственной службы.
В работе использовались также материалы судебной практики: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Решения Верховного Суда Российской Федерации, Определения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, решения арбитражных судов по конкретным делам.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том,
что в нем на основании комплексного анализа правового обеспечения
государственной правоохранительной службы Российской Федерации
предложено научно обоснованное определение данного вида
государственной службы, сформулированы критерии для отнесения
государственных органов, служб и учреждений к числу правоохранительных,
исследованы характеристики правового статуса служащих
правоохранительной службы и особенности правового регулирования ее прохождения в качестве приоритетных направлений для совершенствования законодательства о правоохранительной службе Российской Федерации.
Элементом научной новизны диссертационного исследования является также то, что при рассмотрении теоретических и правовых основ правоохранительной службы автором выделен ряд факторов, осложняющих ее развитие и окончательное организационно-правовое оформление как вида государственной службы Российской Федерации. С целью их устранения в диссертации обоснованы соответствующие выводы и предложения. Новизна проявляется и в выводах диссертанта, в которых обосновано, что негативные и коррупционные явления на правоохранительной службе должны преодолеваться путем пересмотра системы привлечения кадров, качественного изменения уровня служебных гарантий и компенсаций и принятия дисциплинарного устава правоохранительной службы.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
1. Правоохранительную службу необходимо рассматривать как единый организационный и административно-правовой институт, что предопределяется, прежде всего, единым предметом служебно-правовых
отношений, который составляют такие направления служебной деятельности (функции), как обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью и защита прав и свобод человека и гражданина. Единство административно-правового института правоохранительной службы как совокупности однородных общественных отношений требует, в свою очередь, комплексного правового регулирования этой служебной профессиональной деятельности.
2. В настоящее время перечень правоохранительных органов на
законодательном уровне не определен, а в науке административного права
существуют различные подходы к отнесению государственных органов к
числу правоохранительных. На основании их анализа, а также с учетом
положений действующего законодательства, автором предложены
следующие возможные критерии для отнесения государственных органов,
служб и учреждений к числу правоохранительных:
указание в нормативном правовом акте на то, что государственный орган, служба или учреждение является правоохранительным или входит в систему правоохранительных органов, либо в нем предусматривается прохождение правоохранительной службы;
основные задачи и функции, указанные в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность государственного органа, службы или учреждения, относятся преимущественно к обеспечению внутригосударственной безопасности, правопорядка и законности, причем решение этих задач, как и реализация функций по поддержанию законности, охране прав граждан и организаций от противоправных посягательств может осуществляться путем применения мер физического и процессуального принуждения, включая применением физической силы, специальных средств и оружия.
3. В диссертации предложено определение правоохранительной службы
как вида федеральной государственной службы, представляющей собой
профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации
на должностях правоохранительной службы в федеральных органах исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы обеспечения законности, правопорядка, общественной и внутригосударственной безопасности, исполнения наказаний, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенного дела, миграции, обеспечения установленного порядка деятельности судов и принудительного исполнения судебных решений и актов других органов, пожарной безопасности, преодоления чрезвычайных ситуаций.
4. На основании теоретического анализа доктринальных источников и
законодательства выявлены такие взаимосвязанные особенности
государственной правоохранительной службы, как:
- наличие особых целей данного вида государственной службы,
заключающихся в обеспечении внутригосударственной безопасности,
противодействии преступности и поддержании режима законности в целом;
повышенный риск для жизни и здоровья служащих, возможные угрозы их личной безопасности (безопасности членов их семей) при исполнении ими служебных обязанностей;
возможность применения служащим правоохранительной службы мер физического и процессуального принуждения в случаях и порядке, установленных законодательством;
повышенные требования к физической форме и состоянию здоровья служащих;
особый дисциплинарный режим деятельности.
5. Для правоохранительной службы в настоящее время характерна
детальная правовая регламентация, в меньшей степени свойственная
законодательству об иных видах государственной службы. Вместе с тем,
совокупность нормативных правовых актов, регулирующих
административно-правовые отношения на правоохранительной службе, не
образует окончательно сформированной системы, так как правовое
регулирование правоохранительной службы фактически дифференцированно
по видам правоохранительных органов. Это приводит к отсутствию единого статуса служащего правоохранительной службы, подразумевающего общую систему прав, обязанностей, ограничений и запретов, к различиям в уровне материального обеспечения и предоставляемых гарантий и компенсаций.
6. Исходя из специфики правоохранительной службы, необходим
специальный механизм правового закрепления порядка ее прохождения. В
этой связи предложено законодательно закрепить возможность изменения
порядка прохождения службы в условиях специальных административно-
правовых режимов: чрезвычайного и военного положения,
контртеррористической операции, чрезвычайной ситуации природно-
техногенного характера. Такие изменения могут касаться служебного
времени, установления дополнительных обязанностей и запретов для
служащего и т.д., и должны оформляться решением уполномоченного
руководителя правоохранительного органа без учета мнения самого
служащего.
7. В целях повышения ответственности служащих правоохранительной
службы и исходя из того, что дисциплина является определяющим фактором
в обеспечении стабильности данного вида государственной службы и
непрерывности реализации правоохранительных функций, обоснована
необходимость принятия дисциплинарного устава правоохранительной
службы, в котором должны быть установлены, в частности, специальные
обязанности начальника правоохранительного органа по поддержанию
служебной дисциплины, виды поощрений и дисциплинарных взысканий,
процедура их применения, порядок обжалования решений о привлечении к
дисциплинарной ответственности и другие специфические положения,
характеризующие ответственность служащих правоохранительной службы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования выводов и предложений, содержащихся в диссертации как при подготовке нормативных правовых актов о правоохранительной службе, так и при внесении изменений
в уже действующие. Аналитические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть учтены и использованы при подготовке различных методических, учебных и иных материалов по таким дисциплинам как «Административное право», «Правоохранительные органы Российской Федерации» и отдельных учебных курсов в рамках названных дисциплин для всех категорий обучающихся. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в научных целях при проведении и подготовке различных исследований по вопросам государственной службы в целом и правоохранительной службы в частности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы были обсуждены и рекомендованы к защите на заседаниях проблемной комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд выводов диссертанта, полученных в результате проведенного исследования, нашел отражение в научных публикациях, представлен в выступлениях на международных и всероссийских научных конференциях.
Структура диссертации соответствует поставленным целям исследования и состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Правоохранительная служба как вид государственной службы Российской Федерации, ее отличительные признак и особенности
Как вид государственной деятельности, государственная служба становилась предметом исследования ученых-правоведов в различные периоды становления отечественной правовой науки. Известный русский юрист Н.М. Коркунов считал государственной службой в широком смысле слова всякую деятельность на пользу государству. Он писал, что «...деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность»1, определяя государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»2.
Воззрения современной науки административного права на вопросы государственной службы со времен дореволюционной России значительно эволюционировали. Был принят и ряд законодательных актов, в рамках которых нашли отражение дефиниции и положения, законодательно закрепившие основы государственной службы в Российской Федерации. Первым в числе актов, законодательно установивших понятие государственной службы, основы ее организации и правового положения государственных служащих, следует назвать Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. (ред. от 27 мая 2003 г.) «Об основах государственной службы Российской Федерации» , принятие, которого, как представляется, должно было способствовать становлению государственной службы в качестве одной из фундаментальных опор государственной деятельности. В соответствии со ст. 2 названного Закона, под государственной службой понималась профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Однако среди ученых-административистов не существовало единства во мнениях по поводу определения сущности государственной службы.
Так, подход, предложенный А.П. Алехиным, Ю.М. Козловым и А.П. Кореневым, заключался в двояком толковании термина «государственная служба» - в широком и узком смыслах. В широком смысле, под государственной службой понималась трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных обязанностей в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, а в узком — выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти . В рамках предложенного подхода актуализировалась деятельностная сторона государственной службы, круг обязанностей, прав и ответственности, связанных с исполнением и обеспечением полномочий государственного органа.
В контексте науки административного права, Ю.А. Тихомиров, например, предлагал такое определение государственной службы, в соответствии с которым под ней понималась «организация постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера»1.
Достаточно комплексно характеризовал государственную службу сторонник институционального подхода Н.М. Конин. Он отмечал, что «государственная служба в целом, как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление, которое необходимо рассматривать как организационный и правовой институт»2. Содержание данного института, по его мнению, образуют три взаимосвязанных элемента: 1) организация деятельности личного состава государственных органов, его служащих (учреждение должности в структуре государственного аппарата, определение круга обязанностей и полномочий по каждой должности, порядка замещения этой должности и т. д.); 2) сама служебная профессиональная деятельность личного состава государственных органов (его служащих), в процессе и в результате которой реализуется компетенция соответствующего государственного органа; 3) правовое регулирование этой служебной профессиональной деятельности государственных служащих (указание и закрепление в соответствующих нормативных правовых актах задач, функций и полномочий, организационных и правовых форм и методов деятельности каждого государственного служащего).
В качестве организационного института, государственная служба, по мнению Н.М. Конина, представляет собой одну из сторон деятельности государства, содержанием которой является организация, правовое регулирование практической деятельности личного состава государственных органов и их служащих по осуществлению задач и выполнению функций государства. А в качестве правового, она включает в себя совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по организации и практическому осуществлению служебных полномочий1.
Ю.Н. Старилов, в свою очередь, характеризуя понятие государственной службы, связывал его с наличием таких составляющих элементов, как:
социальный, при котором государственная служба рассматривается как социальная категория, состоящая в профессиональном осуществлении по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях;
политический, заключающийся в рассмотрении служебной деятельности как вида деятельности по реализации государственной политики, достижении выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей;
социологический, суть которого в том, что государственная служба может быть охарактеризована как практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов;
правовой, содержание которого заключается в юридическом установлении государственно-служебных отношений, через реализацию которых достигается практическое выполнение обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов2.
Следует отметить, что динамика законотворческой деятельности, проводимой в 90-х годах (был принят ряд федеральных законов, определивших правовое положение отдельных категорий государственных служащих и особенности прохождения ими государственной службы, среди которых следует выделить, в частности, Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. (ред. от 29 января 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации»1, Закон РФ № 1026-1 от 18 апреля 1991 г. (ред. от 29 декабря 2009 г.) «О милиции»2, Федеральные законы № 53-ФЗ от 28 марта 1998 г. (ред. от 21 декабря 2009 г.) «О воинской обязанности и военной службе», № 114-ФЗ от 21 июля 1997 г. (ред. от 9 февраля 2009 г., с изм. от 17 декабря 2009 г.) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»3, № 2202-1 от 17 января 1992 г. (ред. от 28 ноября 2009 г.) «О прокуратуре Российской Федерации»4), а также непростая социально-экономическая и политическая ситуация в стране, требовали изменений в подходах к рассмотрению и правовому обеспечению государственной службы.
Государственные органы, службы и учреждения в которых предусматривается правоохранительная служба
Как следует из определения правоохранительной службы, содержащегося в ст. 7 Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», данный вид государственной службы отличается от иных видов службы, прежде всего, своими функциями, которые заключаются в: - обеспечении безопасности, законности и правопорядка; - борьбе с преступностью; - защите прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, в указанном определении, по мнению А.Н. Козырина, указывается: а) место правоохранительной службы в системе государственной службы, в соответствии с которым правоохранительная служба является видом федеральной государственной службы; б) институциональная характеристика правоохранительной службы, в соответствии с которой, правоохранительная служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях1.
Характеризуя государственную правоохранительную службу Российской Федерации с институциональной точки зрения, необходимо обратиться к действующему законодательству и определить те государственные органы, службы и учреждения, в которых предусматривается прохождение правоохранительной службы. Данный вопрос имеет и весомое теоретическое значение, так как, помимо прочего, позволяет обосновать возможность учреждения должностей правоохранительной службы в том или ином государственном органе, службе или учреждении, и тем самым сформулировать предложения по совершенствованию законодательного обеспечения данного вида службы. Рассмотрим его более подробно.
На сегодняшний день многие государственные органы, службы и учреждения в определенной степени выполняют функции по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями (т.е. правоохранительные функции). Однако для ряда государственных органов, служб и учреждений, выполнение указанных функций не является основной целью деятельности, а осуществляется «побочно». В реализацию же исключительно правоохранительных функций вовлечено значительно меньшее количество государственных органов, служб и учреждений, которые в повседневной жизни мы и именуем «правоохранительными». Ввиду неоднозначности определения правоохранительной службы и отсутствия законодательно закрепленного определения «правоохранительные органы», вопрос о том, какие государственные органы, службы и учреждения следует относить к правоохранительным, стал предметом полемики между рядом авторов, высказывающих по этому поводу различные точки зрения.
Так, например, В.В. Щукин, к органам, в которых предусмотрена правоохранительная служба, относит прокуратуру, органы внутренних дел, органы государственного контроля за распространением наркотических средств, таможенные органы, налоговые органы, службу служебных приставов, федеральные органы безопасности, исключая органы пограничной службы, которые относятся к военной службе, органы системы исполнения наказаний1.
Анализируя нормативно-правовые акты, устанавливающие компетенцию федеральных органов исполнительной власти и регламентирующие их деятельность, A.M. Артемьев, в свою очередь, приходит к выводу, согласно которому к правоохранительным органам необходимо относить: МВД России, ФМС России, ФСБ России, ФСКН России, ФСО России, Министерство юстиции Российской Федерации, ФСИН России, ФССП России, МЧС России, ФТС России2.
По нашему мнению, отнесение тех или иных государственных органов, служб и учреждений к числу правоохранительных, в настоящее время, достаточно условно. Окончательно данный вопрос может быть разрешен, как мы отмечали ранее, либо путем их перечисления в соответствующем определении правоохранительной службы в рамках специального закона о ней, либо путем принятия Указа Президента РФ, утверждающего перечень правоохранительных органов, в которых предусматривается прохождение правоохранительной службы.
До момента разрешения данного вопроса в законодательном порядке, считаем необходимым обратиться к анализу действующего законодательства на предмет возможности отнесения тех или иных государственных органов, служб и учреждений к числу правоохранительных. Следует отметить, что определение тех государственных органов, служб и учреждений, в которых, в соответствии с возложенными на них действующим законодательством функциями, целями и задачами, возможно учреждение должностей правоохранительной службы, в значительной степени может способствовать совершенствованию законодательства о правоохранительной службе.
На настоящий момент, для того чтобы иметь комплексное представление о тех государственных органах, службах и учреждениях, которые в соответствии с действующим законодательством следует относить к правоохранительным и в которых может быть предусмотрено прохождение правоохранительной службы, необходимо обратиться к содержанию Указов Президента РФ № 724 от 12 мая 2008 г. (ред. от 4 марта 2010 г.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»1, № 314 от 9 марта 2004 г. (ред. от 25 декабря 2008 г. с изм. от 22 июня 2009 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2 и Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. (ред. от 29 января 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации».
В соответствии с п. 1 Указа Президента РФ № 314, систему федеральных органов исполнительной власти образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. На фоне общего правила о подотчетности федеральных органов исполнительной власти Правительству РФ (ст. 12 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ), руководство некоторыми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами осуществляет Президент РФ (ст. 32 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ).
Конституционные основы правового обеспечения правоохранительной службы
Принятие 12 декабря 1993 г Конституции Российской Федерации1 повлекло за собой активную нормотворческую деятельность высших органов государственной власти по приведению законодательства в соответствие с Основным законом. Конституция РФ существенно изменила структуру высших органов государственной власти: отказавшись от идеи всевластия Советов, она позволила последовательно реализовать принцип разделения властей, совершить значимые шаги на пути становления федеративного устройства Российской Федерации. Ст. 15 Конституции РФ подчеркивает ее особую значимость в качестве Основного закона, высшую юридическую силу и прямое действие. Особо значимы положения Конституции РФ и для государственной службы.
Следует отметить, что в Концепции реформирования государственной службы, утвержденной Распоряжением Президента РФ № Пр-1496 от 15 августа 2001 г. признавалось, что в Российской Федерации уже сложились конституционные основы государственной службы как важнейшего механизма государственного управления; принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. Не лишним будет отметить, в этой связи, что в свое время, как отмечает Ю.Н. Старилов, высказывались предложения относительно более детального конституционного регулирования государственной службы, как например в 1991 г., когда в одном из проектов Конституции России содержалась отдельная глава, посвященная государственной службе . Считаем, что конституционное закрепление основополагающих положений о государственной службе в то время способствовало бы ее скорейшему развитию, а также положительно повлияло бы на процессы по разработке полноценного правового обеспечения как для государственной службы в целом, так и для ее отдельных видов в будущем.
Сегодня значимость Конституции РФ как Основного закона для государственной службы проявляется не только в том, что она устанавливает основополагающие принципы правового регулирования государственно-служебных отношений (такие, как например единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, приоритет прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное действие, обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, равный доступ граждан к государственной службе) но и в том, что она создает прочную основу для правового обеспечения государственной службы Российской Федерации и ее отдельных видов, и в частности — для правоохранительной службы.
Так, в своем докладе «Конституционные основы правоохранительной службы и проблемы их развития в современной России» З.Д. Еникеев обратил внимание на первостепенное значение Конституции Российской Федерации для правоохранительной службы в России. Он отметил, что «правоохранительная сущность Конституции РФ имеет емкое содержание, обусловливаемое масштабностью и многоплановостью правоохранительной деятельности. Кроме защиты прав и свобод людей, она включает в себя: охрану прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и общественных объединений, борьбу со всеми правонарушениями, защиту всех форм собственности и т.д.». Отмечалось также, «что значение Конституции РФ для правоохранительной службы предопределено и тем, что Основной закон закрепляет основополагающие принципы правоохранительной деятельности: законность, осуществление правосудия только судом, право граждан на судебную защиту, равенство граждан перед законом и судом, защиту чести и достоинства личности, принципы неприкосновенности личности, частной жизни, личной и семейной тайны, жилища, презумпцию невиновности, право на получение квалифицированной юридической помощи, доступ потерпевшего к правосудию и т.д.». Более того, как отмечает З.Д. Еникеев, «Конституция РФ служит правовой базой текущего законодательства правоохранительного значения. На ее основе были приняты, например, Федеральные законы о прокуратуре, органах федеральной службы безопасности и многие другие. Это значит, Конституция действует, влияет на охранительные отношения как непосредственно, так и опосредованно через отраслевое законодательство»1.
A.M. Артемьев по этому поводу пишет, что «на организацию и функционирование правоохранительной службы оказывают влияние многие положения Конституции РФ. Так, ее нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадровых корпусов правоохранительной службы. Ряд конституционных норм определяет принципы ее организации. Таковы, например, принцип верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности, внеконфессиональности правоохранительной службы и т.д.»2.
Соглашаясь с высказанными мнениями, мы считаем, что конституционные основы правового обеспечения правоохранительной службы возможно рассматривать с нескольких позиций: с позиции значения Конституции РФ в формировании полноценного института государственной правоохранительной службы в Российской Федерации, то есть ее значении для установления соответствующих служебно-правовых норм, с позиции значения Конституции РФ как основы для принятия соответствующих нормативно-правовых актов, которые призваны регулировать деятельность правоохранительных органов и прохождение службы в них, и с позиции значения конституционных принципов, распространяющих свое действие на институт государственной службы и правоохранительную службу в частности. Начнем с первой позиции.
Так, действующая Конституция РФ не включает в себя прямых конституционно-правовых установлений, на основании которых мы можем рассуждать о ее значении в создании эффективной системы государственной службы в целом и правоохранительной службы в частности. Как отмечает в этой связи Г.В. Атаманчук, в Конституции РФ понятие «государственная служба» упоминается всего три раза: п. 4 ст. 32 закрепляет положение, согласно которому граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе, п. «т» ст. 71 относит федеральную государственную службу к ведению Российской Федерации, и п. 3 ст. 97, в соответствии с которым, «депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе». Сказанное вовсе не означает, продолжает Г.В. Атаманчук, что такими положениями исчерпываются значение и возможности Конституции РФ для государственной службы. Все зависит от понимания как Конституции РФ, так и государственной службы и соответственно, взаимосвязей между ними. Если рассматривать Конституцию РФ в качестве «юридического фасада», и толковать ее сугубо формально - по тексту, а саму государственную службу относить к одному из видов труда по найму и руководствоваться ст. 37 Конституции РФ, то на этом можно было бы ограничить анализ конституционных основ государственной службы1. Развивая свою мысль, Г.В. Атаманчук отмечает, что «в тексте Конституции предусмотрено принятие пятнадцати федеральных конституционных законов, определяющих правовой статус государственных структур и дается 47 ссылок на федеральные законы, призванные нормативно развернуть соответствующие конституционные положения. Все это напрямую связано с государственной службой» .
Административно-правовой статус служащего правоохранительной службы и направления его совершенствования
В рамках анализа административно-правового статуса служащего правоохранительной службы, представляется необходимым, прежде всего, обратиться к определению данного понятия и его составным элементам. Следует отметить, что среди ученых-административистов существуют различные мнения по поводу того, что следует понимать под правовым статусом государственного служащего и совокупность каких именно элементов образует его содержание.
Так, статус государственного служащего, в том числе служащего правоохранительной службы Д.Н. Бахрах определяет как «содержание государственно-служебных правоотношений, т. е. главные черты самой сущности этих правоотношений»1, и относит его к разновидности специальных административно-правовых статусов членов административных коллективов. Е.А. Лукашева рассматривает правовой статус как совокупность юридических прав и обязанностей, понимая под ними социальные возможности, детерминированные условиями жизни общества и законодательно закрепленные государством .
Как отмечает в этой связи Ю.Н. Старилов, сама сущность такого явления как государственная служба может быть охарактеризована следующим образом: между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности .
Л.Д. Воеводин, в этой связи отмечал, что в литературе в большей степени принято отождествлять с правовым статусом именно права и обязанности. Хотя правовое положение личности или иначе юридический статус человека и гражданина в обществе и государстве, по его мнению, представляет собой сложный и многосторонний конституционно-правовой институт, структуру которого образуют: гражданство, правосубъектность, т.е. праводееспособность, принципы, конституционные (основные) права и свободы человека и гражданина, его обязанности, гарантии, обеспечивающие реализацию прав и свобод2.
В.М. Манохин, в свою очередь, включает в статус государственного служащего кроме прав и обязанностей также и задачи по должности, основные функции, правовые формы деятельности и порядок взаимоотношений по должности . Наиболее широко характеризует правовой статус должностного лица Ю.Н. Старилов, выделяя восемь элементов: 1) осуществление деятельности на установленных принципах государственной службы; 2) наименование должностного лица и его место в организационной системе государственной службы; 3) функции должностного лица; 4) права и обязанности; 5) правовые формы и методы реализации функций и полномочий; 6) гарантии реализации полномочий должностного лица; 7) ответственность; 8) льготы, гарантии и компенсации4. Действующее законодательство по поводу правового статуса государственного служащего отсылает нас к п. 4 ст. 10 Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. (ред. от 1 декабря 2007 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которому, правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим федеральным законом виде государственной службы. Не соглашаясь с такой формулировкой, В.М. Бакун в своем диссертационном исследовании отмечает, что «выделение законодателем в правовом статусе служащих наряду с ограничениями, обязанностями, правилами служебного поведения таких элементов как порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров не совсем корректно по ряду причин». По его мнению, «правовой статус регламентируется нормами материального права, следовательно, процессуальные и процедурные нормы не могут характеризовать его содержание. Порядок же разрешения конфликта интересов и служебных споров предполагает наличие некоей совокупности именно процессуальных, процедурных норм и скорее относится к механизму и способам защиты прав служащих, нежели выступает элементом их правового статуса1».
Учитывая то, что в рамках настоящего параграфа предметом исследования является именно административно-правовой статус служащего правоохранительной службы, считаем целесообразным обратиться к определению и содержанию данного понятия.
Исходя из того, что в юридической литературе различают понятия общего (конституционного), отраслевого и специального статуса гражданина, В.В. Мечиков справедливо отмечает, что правовой статус служащего правоохранительных органов является специальным по отношению к общему правовому статусу работника .
В.И. Кычков, в этой связи предлагает для целей государственной правоохранительной службы выделять общий, особенный и индивидуальный статусы служащего. Общий статус служащих правоохранительной службы, по его мнению, установлен Конституцией РФ и федеральными законами. Общие права, обязанности, правоограничения, ответственность государственных служащих закреплены в Федеральном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Особенный статус служащего правоохранительной службы, отражающий специфику его деятельности в системе государственной службы в правоохранительных органах, продолжает В.И. Кычков, должен определяется соответствующим законом о правоохранительной службе, правовыми нормами, содержащимися в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, относящихся к институту государственной службы в правоохранительных органах, нормативными актами (положениями, инструкциями), утверждаемыми правоохранительными органами, а индивидуальный правовой статус служащего правоохранительных органов определяется нормативными актами, регулирующими деятельность данного лица в конкретной должности и включает в себя нормы общего и особенного статусов4.
