Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Возникновение, формирование и современное понятие государственного финансового контроля - 12-72
1.1. Возникновение финансового контроля государства -12-30
1.2. Отечественный и зарубежный опыт формирования государственного финансового контроля - 30-51
1.3. Понятие государственного финансового контроля в РФ - 51-72
Глава 2. Организационно-правовое обеспечение государственного финансового контроля в РФ - 73-126
2.1. Организация государственного финансового контроля - 73-88
2.2. Полномочия органов государственного финансового контроля - 88-109
2.3. Формы и методы государственного финансового контроля -109-126
Глава 3. Совершенствование организационно-правового обеспечения государственного финансового контроля -127-168
3.1. Оптимизация форм и методов государственного финансового контроля -127-147
3.2. Основные направления повышения эффективности административно-правового регулирования государственного финансового контроля- 147-168
Заключение -169-177
Список использованных источников - 178
- Возникновение финансового контроля государства
- Отечественный и зарубежный опыт формирования государственного финансового контроля
- Организация государственного финансового контроля
- Оптимизация форм и методов государственного финансового контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется возрастающим значением эффективного и совершенного организационно-правового обеспечения финансового контроля в условиях усиления потребности в разработке и активном использовании эффективных механизмов рыночной самоорганизации, в коммерческом использовании имущества и денежных средств, роста количества негосударственных хозяйствующих субъектов, вступающих в договорные отношения друг с другом и государством. Сегодня очевидно, что достичь системности управления и использования государственных финансов, государственного имущества, улучшить работу государственного аппарата в этой сфере невозможно без соответствующего государственного регулирования, без создания действенной системы финансового контроля, являющегося неотъемлемой составной частью обеспечения экономической безопасности государства. Монетаристский подход начала рыночных преобразований в России 1990-х гг., ориентировавший на то, что формирование саморегулирующейся экономики, функционирующей стабильно и эффективно, возможно без вмешательства государства, привел к ослаблению общегосударственного и ведомственного контроля, к стремлению постепенно заменить основные формы финансового контроля за рациональным и эффективным использованием финансовых и материальных ресурсов, передаваемых государством в управление субъектам хозяйственной деятельности, независимым аудиторским контролем.
Требуют скорейшего решения и проблемы улучшения законодательства в рассматриваемой области. До настоящего времени в России не сформировалось целостное представление об общегосударственной системе организационно-правового обеспечения финансового контроля, поскольку его основы законодательно недостаточно закреплены, что на практике служит причиной нерациональности использования общенациональных ресурсов, финансовых средств Российской Федерации, вследствие чего наносится невосполнимый ущерба интересам личности общества и государства.
Недостатки в организационно-правовом обеспечении финансового
контроля как центральной категории финансового права обусловлены также
отсутствием в российской науке административного и финансового права
единых теоретических и методологических разработок по вопросам его
эффективности и совершенствования в условиях реформирования
государственного управления экономикой.
Состояние научной разработанности темы, теоретическая основа и
круг используемых источников. Исследование проблем финансового контроля основано на положениях общей теории права и государства, конституционного, административного, финансового права. Основы теории финансового контроля были заложены в трудах ученых конца XIX века В.П. Гриневича, СИ. Иловайского, В.А. Лебедева, В.А. Сакович. В советский период государственная финансово-контрольная деятельность была предметом исследования как ученых- юристов (И.А. Андреев, Э.Э, Понтович, Н.Н. Ровинский), так и представителей экономических наук (Д.И. Аленчиков, А.О. Альский, И.А. Белобжецкий, Г.А. Кутузов).
Анализ различных аспектов проблемы комплексного изучения государственного механизма, правового регулирования финансового контроля, предпринятый в научной литературе основывается на теоретико-правовых исследованиях С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.М. Боера, Э.П. Григониса, Р.А. Ромашова, на административно- и финансово-правовых исследованиях проблем государственного управления экономикой Ю.Е. Аврутина, АЛ. Алехина, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Н.В. Бугеля, П.П. Глушенко, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, О.Н. Горбуновой, А.А. Старовойтова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой, A.M. Ходачека и др.
В последние годы вопросы государственной финансово-контрольной деятельности рассматривались в работах В.В. Бурцева, Е.Ю. Грачевой, О.А. Ногиной, Н.М. Родионовой, Н.А. Шевелевой, СО. Шохина, А.А. Ялбулганова. Предметом специальных исследований в последние пять
5 лет стали правовое регулирование государственного бюджетного контроля1, административно-правовая организация бюджетно-финансового контроля2, финансово-правовые проблемы межбюджетных отношений^
Отмечая проработанность отдельных аспектов данной темы, следует констатировать, что вопросы совершенствования организационно-правового обеспечения финансово-контрольной деятельности затрагивались лишь фрагментарно, не раскрыты с исчерпывающей полнотой принципы проведения контрольных мероприятий, отсутствует должное научное обоснование единой, обусловлена современным федеративным устройством российского государства системы правового обеспечения финансового контроля с четким распределением управленческих функций между финансово-контрольными органами Российской Федерации и ее субъектов.
Ознакомление с зарубежным опытом организации и осуществления финансово-контрольной деятельности, предпринятое в рамках данной работы, подтверждает наличие общих подходов и проблем.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансово-контрольных функций государства специально уполномоченными компетентными органами государственной власти в целях обеспечения защиты общенациональных экономических интересов.
Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. :М., 2003. 33с.
2 Кодинцев С.А. Административно-правовая организация бюджетно-финансового контроля
в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. :Хабаровск, 2003. 24 с.
3 Ивлев А.М. Финансово-правовые проблемы межбюджетных отношений в Российской
Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических
наук.:М, 2005.35 с.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие механизм организации и осуществления деятельности финансово-контрольных органов Российской Федерации и ее субъектов.
Цели и задачи исследования. Цели исследования состоят в
разработке концептуальных организационно-правовых основ осуществления
финансово-контрольной деятельности Российской Федерации, необходимых
для эффективного управления экономикой российского государства, а также
представлении обоснованных конкретных предложений по
совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере.
Для достижения указанных целей диссертационного исследования было предпринято решение следующих задач:
раскрыть происхождение и назначение отечественного и зарубежного института финансово-контрольной деятельности государства, понятие государственного финансового контроля и общие особенности его формирования в Российской Федерации;
осуществить всесторонний анализ становления и развития существующей системы организационно-правового обеспечения государственного финансового контроля;
исследовать основные проблемы и противоречия, существующие в правовом регулировании полномочий органов государственного финансового контроля;
определить основы и содержание правового обеспечения форм и методов государственного финансового контроля как системы защиты экономических интересов государства;
обосновать необходимость совершенствования организационно-правового обеспечения государственного финансового контроля;
выявить пути улучшения методического обеспечения системы государственного финансового контроля;
определить задачи повышения эффективности административно-правового обеспечения государственного финансового контроля в условиях внедрения рыночных элементов в организацию экономики;
разработать методологические рекомендации и практические предложения по совершенствованию законодательной базы финансово-контрольной деятельности в управлении.экономикой, а также организационного механизма осуществления контрольных функций уполномоченными органами государственной власти.
Методологическая основа исследования. В диссертации
использовались общенаучные методы исследования: анализ и синтез, метод
обобщения, а также специально-юридические методы: историко-правовой,
сравнительно-правовой, формально-юридический, моделирования
законодательных актов. Использовались прикладные исследования по данной проблеме: программы, концепции, материалы международных, всероссийских и региональных совещаний и конференций, проводимых по данной проблематике, материалы статистических исследований.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации, законодательные акты Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, а также материалы судебной практики Верховного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация является одним из первых комплексных
монографических финансово-правовых исследований проблем
организационно-правового обеспечения финансово-контрольной деятельности Российской Федерации и его совершенствования в условиях проводимой в Российской Федерации административной реформы. На основе исследования нормативных правовых актов, научной литературы, а также практики
применения законодательства, регулирующего финансово-контрольную деятельность государства, автором предпринята попытка системного анализа организационно-правового обеспечения действующей системы финансово-контрольных органов Российской Федерации; основных причин неэффективности организационно-правового обеспечения финансово-контрольной деятельности, существующих как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В диссертации сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства и предложены направления дальнейшего развития системы органов, осуществляющих финансово-контрольную деятельность.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Организационно-правовое обеспечение финансово-контрольной деятельности государства - это единая система конституционных, административных, финансово-правовых норм, определяющих деятельность органов государственной власти по реализации основополагающих принципов государственного финансового контроля, правовой статус финансово-контрольных органов, процессуальный порядок и методы осуществления финансово-контрольной деятельности, применяемые данными органами при реализации своих полномочий.
2. В целях совершенствования организационно-правового обеспечения финансово-контрольной деятельности государства и повышения ее эффективности необходимо развивать тенденцию выделения норм, регулирующих финансово-контрольную деятельность, в подотрасль финансового права, которая объединит финансово-правовые нормы, общей и особенной частей финансового права для придания внутреннего единства в регулировании однородных по содержанию общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансово-контрольных функций специально уполномоченными компетентными органами государственной власти.
3. Основополагающим критерием классификации должна являться цель
контроля, а не время его проведения. Другие критерии: формы контроля -
ревизия, проверка; методы - общенаучные, эмпирические, специфические.
Необходимо устранить разночтения в понимании сущностных характеристик
типов, видов, форм и методов государственного финансового контроля,
классифицировать государственный финансовый контроль на типы -
внешний, внутренний; виды - предварительный, текущий, последующий.
Данная классификация будет способствовать более точному пониманию сути
государственного финансового контроля и его совершенствованию.
4. Исходя из сущности и назначения государственной финансово-
контрольной деятельности, в основу построения единой и эффективной
системы финансового контроля должны быть положены принципы
государственного управления применительно к рассматриваемому виду
деятельности: принцип плановости; принцип системности; принцип
непрерывности; принцип объективности; принцип независимости; принцип
гласности; принцип эффективности.
5. Контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации целесообразно наделить властными полномочиями по привлечению к юридической ответственности (финансовой, административной) должностных лиц за финансовые правонарушения. Для обеспечения организационной и функциональной независимости контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и достижения единства контрольных и экспертно-аналитических функций в финансовой сфере целесообразно законодательно закрепить правовой статус контрольно-счетных органов субъектов Федерации как на федеральном, так и на региональном уровнях. Для совершенствования действующего законодательства Российской Федерации и предупреждения наступления негативных последствий применения несовершенных норм в соответствующих нормативных правовых актах необходимо предусмотреть наделение правом законодательной инициативы Счетной Палаты Российской
10 Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Для
повышения эффективности проводимых контрольных мероприятий в Федеральный закон «О Счетной Палате Российской Федерации» необходимо внести дополнение о наделении Счетной палаты Российской Федерации правом обращения в судебные органы за защитой нарушенных интересов государства. Аналогичное право должно быть предусмотрено для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования определяется возможностью широкого применения положений и выводов диссертации в дальнейшей научно-исследовательской работе по формированию и развитию единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации. Положения и выводы диссертации о сущности государственного финансового контроля и совершенствовании его организационно-правового обеспечения развивают науку административного и финансового права.
Вместе с тем необходимо отметить, что диссертант не претендует на исчерпывающий анализ поставленной проблемы, отдельные ее аспекты остались за рамками диссертационного исследования и требуют дальнейшей разработки.
Практическая значимость исследования состоит в том, что конкретные предложения по совершенствованию организационно-правового обеспечения государственной финансово-контрольной деятельности могут быть использованы законодательными органами Российской Федерации и ее субъектов как в ближайшей перспективе для устранения пробелов в действующих законах, так и в будущем для формирования единых законодательных основ государственного финансового контроля и разграничения полномочий органов, его осуществляющих. Материалы диссертации могут быть использованы в практике финансово-контрольных органов Российской Федерации и ее субъектов для совершенствования их организации и методов деятельности в процессе повышения квалификации
государственных и муниципальных служащих, непосредственно осуществляющих финансово-контрольную деятельность; для проведения в жизнь организационно-кадровой политики в органах государственного финансового контроля; в учебном процессе по административному и финансовому праву, теории государственного управления, при подготовке учебников и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре финансового и административного права Всероссийской государственной налоговой академии (ВГНА). Основные положения диссертационной работы прошли апробацию в учебном процессе ВГНА по финансовому и административному праву, в выступлениях с научными сообщениями на ежегодных межвузовских научно-практических конференциях и научно-практических конференциях аспирантов и соискателей ВГНА (2005, 2006,2007 гг.) и в публикациях автора.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав (восьми параграфов), заключения и списка использованных источников. Объем диссертации - 197с.
Возникновение финансового контроля государства
Для уяснения сущности процесса возникновения государственного финансового контроля прежде всего обратимся к этимологии таких понятий, как «финансы» и «контроль», приводимых в справочно-энциклопедической литературе.
Термин «финансы» по одной из версий происходит от латинского слова «finansia», что означает доход, платеж. В XII-XV вв. итальянские города -Генуя, Венеция, Флоренция благодаря выгодному географическому положению становятся центрами мировой торговли, там появляются первые банки и иные учреждения финансовой сферы. Именно тогда в Италии данный термин начинается использоваться в значении «денежный платеж»4.
По другой версии, слово «финансы» происходит от "finares finiri" (заключать счет). Некоторые считают, что оно производно от "finis" (срок уплаты или денежный штраф). Обращает на себя внимание и схожесть с английским "fine" (денежная пеня, пошлина за привилегию)5. В Германии в XVI и XVII веках слово «финансы» имело негативный оттенок и обозначало вымогательство, лихоимство, вероломство. Скорее всего, это произошло из-за фонетической близости со словами "fein" (хитрый) и "erfinderisch" (от finder -изобретательный). Приводятся данные, что, например, постановлением Кельнского городского собрания воспрещалось маклерам способствовать основанным на обмане покупкам, которые тогда назывались не иначе, как финансовыми.6 Однако во Франции уже в XVI веке слово «финансы» использовалось в значении «государственные доходы», «денежные суммы».
Употребленное во множественном числе ("les finances"), это слово обозначало все государственное достояние и состояние правительственного хозяйства, то есть употреблялось почти в современном значении, обозначая совокупность материальных средств, необходимых для удовлетворения потребностей государства и различных общественных групп7. Позже термин «финансы» уже во всем мире стал употребляться как понятие, связанное с системой денежных отношений, образованием денежных фондов. По свидетельству М. Фасмера, в русском языке слово «финансы» появилось из французского «finances» от слова «finero, что значит «оплачивать», которое, в свою очередь, произошло от «finantia» -«завершение, приказ о выплате»8. Постепенно в таком значении слово «финансы» вытеснило употреблявшееся ранее слово «казна», пришедшее в русский язык из арабского («хазана»). Согласно Словарю русского языка СИ. Ожегова слово «финансы» обозначает «денежные средства как элемент народнохозяйственного оборота»9 Краткое понимание финансов привел В.И. Даль: финансы - это «все, что относится до прихода и расхода государства».
В наиболее общем виде финансы можно определить как систему денежных отношений, организованных государством с целью формирования необходимых фондов и их использования для выполнения своих функций. Разное назначение государства в различных общественных формациях и, соответственно, различные функции государства и определяют разное содержание финансов отдельных общественно-экономических формаций.
При развитых товарно-денежных отношениях (т.е. начиная со стадии капитализма) вся совокупность государственных доходов имеет денежную форму. Эта мысль выражена у французского ученого Поля Мари Годме: «Существует отрасль политической экономии, которая исследует государственные финансы, т.е. общественное богатство в форме денег и кредита, находящееся в распоряжении органов государства».11
Финансы возникают с переходом к товарно-денежным отношениям как совокупность денежных отношений в связи с формированием государственных доходов и их использованием. Но государственные доходы, как и государственное имущество, не идентичны понятию "финансы".
В дореволюционной финансовой науке финансами называли «... те вещественные ценности, которые выделяются из народного имущества и передаются в руки правительства для достижения общих государственных целей" В этот период характерным было также отнесение к финансам не денежных отношений. Определенная логика в такой постановке вопроса была, поскольку через натуральные налоги, личные и прочие повинности покрывалась часть общегосударственных потребностей, называемых расходами на государственное хозяйство. Однако «государственное хозяйство» и «финансы» - это различные понятия, поскольку к финансам относятся не только денежные отношения, но и натуральные, если они не направлены на покрытие государственных потребностей.
Из всей совокупности денежных отношений общества финансы отличаются тем, что они вызваны самим фактом наличия государства. Финансы - это только те денежные отношения, которые порождены самим фактом наличия государства. В результате кругооборота капитала производится совокупный общественный продукт, складывающийся из трех элементов. В этом процессе (носящем денежный характер) нет места финансам. Это - процесс производства. Но вмешательство государства с целью изъятия части выручки начинается с начала следующего цикла производства, с момента распределения денежной выручки. Здесь важно отметить два момента: во-первых, финансы основаны на базисе, вытекают из базиса и направлены на сохранение этого базиса; во-вторых, это часть денежных отношений, порождаемых фактом наличия государства.
Ряд теоретиков финансов в СССР считали, что нет единого, общего для различных общественно-экономических формаций понятия финансов, а существуют не связанные между собой ничем, кроме терминологической общности, финансы капиталистических и финансы социалистических государств. Этой позиции придерживались В.П.Дьяченко, Г.М.Точильников, Б.Г.Болдырев.13 В.П.Дьяченко, один из основоположников учения о советских финансах, писал: "Учение о финансах относится к общественным наукам. Это означает, что его предметом являются не сами по себе финансовые ресурсы и не отношение людей к вещам, а общественные отношения, т.е. отношения между людьми, складывающиеся в процессе производства, распределения, обмена и потребления общественного продукта и определяющие тот или иной способ образования, распределения и использования финансовых ресурсов. Финансы... представляют собой определенную систему денежных отношений". В современной отечественной экономической и юридической литературе нет единой точки зрения на природу и сущность финансов, на их функции и систему в целом.
Наиболее четко границы экономической категории финансов обозначены Э.А.Вознесенским, считающим, что только система определенных признаков позволяет из многочисленных денежных и экономических отношений выделить те, которые относятся к финансам.
Отечественный и зарубежный опыт формирования государственного финансового контроля
Отечественный опыт формирования государственного финансового контроля (кроме рассмотренных в предыдущем параграфе его возникновения и начальных этапов) определяется дореволюционным этапом XIX - начала XX веков и советским периодом. Появившись в зачаточной форме в эпоху становления централизованного Российского государства, финансовый контроль как неотъемлемая функция государства и одна из основ управления следовал в своем развитии за изменением государственного уклада. В начале ХТХ века с приходом к власти Александра I после принятия Манифеста от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств» управление финансами передается Министерству финансов, которому все министерства по окончании финансового года должны представлять свои сметы на будущий год. Манифест определил Министерство финансов в качестве основного разработчика проекта бюджета, в соответствии с чем у последнего появилась возможность осуществлять предварительный финансовый контроль. Кроме того, согласно установленным предметам ведения данный орган наделялся правом осуществления текущего финансового контроля наряду с Государственным казначеем. За Сенатом закреплялись функции финансового надзора за доходной и расходной частями бюджета и высшего надзора в порядке управления и исполнения бюджета.
В феврале 1809 года был утвержден доклад Государственного казначея о правилах ревизии счетов, согласно которым при ее проведении главное внимание следовало обращать на выяснение правильности учета и фактического поступления государственных доходов, а также на соответствие правовым актам произведенных расходов.
Одной из главных фигур па поле государственных преобразований того времени становится М.М. Сперанский, сторонник теории разделения власти на судебную, законодательную и исполнительную, четко организованного контроля, автор масштабной программы кардинальных реформ в области денежного обращения, кредита, бюджета. Іянваря 1810 года Александр Т внес разработанный Сперанским план в Государственный совет, а 2 февраля он был утвержден и обнародован, вследствие чего Государственный совет стал единым контрольным органом. По манифесту 25 июля 1810 года, управление государственными доходами и расходами было разделено на три самостоятельные и друг от друга не зависящие части, В частности, в ведение Министерства финансов были переданы все государственные доходы. К ведению Государственного казначейства отходило движение сумм, поступавших в доход, остаточное казначейство, казначейство текущих расходов, платежи долгов, пенсионов и прочее. Проверка приходов и расходов, ревизия всех государственных счетов выделялись в особую самостоятельную отрасль правительственной деятельности в - области государственной экономии во главе с Государственным контролером, облеченным всеми правами и обязанностями министров и независимым от них.
28 января 1811 года был опубликован манифест «Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов», согласно которому проверка прихода и расхода всех казенных и общественных сумм и капиталов и надзор за их движением возлагались на это новое ведомство, а ведомственные проверки отчетности теряли контрольное значение. На основании манифеста 25 июня 1811 года в состав Главного управления ревизии государственных счетов должны были войти все прежде образованные ревизионные учреждения, В связи с этим были упразднены Государственная экспедиция для ревизии счетов, Департамент решения старых счетов бывшей Ревизион-коллегии, счетная экспедиция Департамента водяных коммуникаций, Счетная экспедиция Адмиралтейств-коллегий,
5 мая 1823 года Александр I утвердил новую ревизионную систему, известную как система генеральной отчетности (блюстительного контроля). Сущность этой системы состояла в том, что проверка отчетности о доходах и расходах местных государственных учреждений по подлинным книгам и документам была возложена на местные контрольные части, входившие в состав управлений, заведовавших сбором доходов и производством расходов. 5 мая 1823 года при Государственном контролере был образован Комитет составления ревизионного устава, призванного регламентировать государственную финансовую отчетность. Собрав предварительные сведения, комитет составил «Историческое обозрение счетных постановлений», а затем и «Главные правила счетоводства», в основание которых была положена система генерального (блюстительного) контроля. Проект этих правил был разослан «на заключение» всем министрам и главноуправляющим. Получив соответствующие замечания и предложения, Комитет составил новый, откорректированный вариант правил отчетности, которые, по принятии их Государственным советом, стали вводиться в действие. При этом система блюстительного контроля окончательно укоренилась во всех частях государственного управления.
Примерно в это же время, на основании действовавших законов, были составлены инструкции для ревизии по гражданской, военной и морской частям. Эти инструкции, окончательно рассмотренные в Комитете по составлению ревизионного устава, были введены в действие в конце 1828 года в местах, подлежавших ревизии государственного контроля, под названием «Руководство к ревизии государственных счетов». На основании руководства вводилось некоторое единообразие в порядок производства ревизий,
В конце 1836 года Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. На основании изданного 30 декабря 1836 года «Учреждения Государственного контроля» права контрольного ведомства относительно ревизии счетов были расширены. Органам управления, неохотно дозволявшим контролировать свои денежные обороты, было вменено в обязанность исполнять все требования контрольных департаментов, на которые возлагалось производство ревизии счетов.
Организация государственного финансового контроля
Организация государственного финансового контроля отражает общие принципы государственно ) управления как системы и является началом объединяющим административно-управленческие ресурсы в решении главной задачи - учитывать весь спектр факторов, определяющих эффективность деятельности контрольного органа во взаимодействии с подотчетными ему хозяйственно-экономическими субъектами.
Организация государственного финансового контроля может рассматриваться как система, совокупность элементов, отношений и видов деятельности, связанных между собой в целое концептуальным единством и оформленных в соответствии с требованиями определенных законов. Например, организация контроля дает возможность координировать проведение контрольных мероприятий с осуществлением функций планирования своевременной проверки исполнения принятых решений и реализации планов, поддержание эффективных прямых и обратных связей. Обратная связь необходима для того, чтобы результаты воздействия контроля на объект использовались для оперативного принятия решений по объекту, а также по субъекту управления.
Основной задачей совершенствования организации государственного финансового контроля на современном этапе является формирование такой его целостной системы, которая могла бы реагировать на многочисленные проблемы рыночной экономики и государственной финансовой политики, в полной мере соответствовала бы его социально-экономической сущности, обеспечивала бы единство и устойчивые организационно-экономические связи.
Система финансового контроля, как уже упоминалось, состоит из частей и элементов, поэтому автор считает целесообразным попытаться классифицировать современную организацию государственного финансового контроля по субъектам, его осуществляющем, объектам контроля, а также по типам контроля, видам, формам и методам его осуществления.
Как в экономической, так и в юридической литературе отсутствует единство мнений относительно организационного назначения классификации государственного финансового контроля, что связано с неоднозначной трактовкой его содержания, отсутствием единства в выборе признаков классификации, а также слабым нормативным правовым обеспечением.
Единственным моментом, не вызывающим разногласий, является тот факт, что объектом государственного финансового контроля является деятельность получателей бюджетных средств, пользователей государственной и муниципальной собственности, а также категория получателей льгот от государственных и муниципальных органов.
В отечественной экономической науке последних лет наблюдаются терминологические разночтения; авторы неоднозначно трактует содержание классификационных групп - финансового контроля (виды, классы, типы, формы, методы). Известный специалист в области финансового контроля Ю.М, Иткин пишет: "Чтобы избежать ошибок в становлении новой системы контроля в рыночных условиях хозяйствования, нам необходимо, преяеде всего, разобраться в существе вопроса о видах контроля. Определение вида является главным при классификации контроля.»56 Мы согласны с мнением Ю.М, Иткина, что нужно четко определять «виды» финансового контроля, исходя из определенного критерия, но, начиная классификацию таким образом, мы рискуем пропустить одну из ступеней классификации, поэтому предлагаем увеличить уровни классификации на одну ступень, добавляя категорию «тип», которая, по нашему мнению, является понятием более высокой ступени абстракции в схеме классификации как более широкое и, тем самым, более отвлеченное от содержательной конкретики. Выделение типов и видов контроля позволяет более четко представлять содержание контрольной деятельности. В зависимости от организационных задач за основу классификации контроля могут быть приняты разные критерии. Отдельные исследователи предлагают различные критерии: субъекты контроля, задачи контроля, характер контрольных полномочий, стадии управления и юридические последствия. Наибольшее применение в экономической и юридической литературе получила классификация и систематизация финансового контроля по таким критериям, как субъект контроля, время его проведения и объект. Единая, признанная в науке или законодательно утвержденная, схема классификации финансового контроля в настоящее время отсутствует.
Рассмотрим сущность некоторых подходов, которые предлагаются в настоящее время учеными и специалистами при классификации финансового контроля.
В,Г. Пансков убеждает в необходимости первоочередного деления государственного финансового контроля на внешний и внутренний. При этом под внутренним контролем понимается самоконтроль внутри ведомств, а под внешним - независимый государственный контроль57, то есть основанием классификации является «контролирующий субъект».
По критерию "объект контролятр предлагает классификацию видов государственного финансового контроля Ф.С. Массарыгин, утверждая, что существует только три вида финансового контроля, такие, как: 1) финансово-хозяйственный контроль; 2) финансово-бюджетный контроль; 3) кредити о-банковскйй контроль,
Э.А, Вознесенский считает классификацию Ф.С. Массарьтгина искусственной. По его мнению, практика осуществления финансового контроля свидетельствует о том, что так называемый финансово-бюджетный контроль неизбежно включает в себя и финансово-хозяйственный контроль, так как при осуществлении финансово-бюджетного контроля проверяются хозяйственные операции. Кроме того, такая классификация по основанию «задачи контроля» не позволяет четко соотнести объекты контроля с выделенными Ф.С. Массарыгиным видами контроля5 .
Н.В. Лазарева называет следующие виды государственного финансового контроля: государственный, гражданский, внутрихозяйственный, налоговый, ведомственный,60 то есть предлагает классификацию по основанию «контролирующий субъект», но состав субъектов, осуществляющих контроль, значительно расширяет по сравнению с В.Г.Пансковым, причем принцип отбора субъектов также не вполне ясен.
Л.Н. Овсянников, по существу, остается на позиции классификации но тому же основанию - «контролирующий субъект», но уточняет состав субъектов и относит их к ведомственному, а не к государственному финансовому контролю61.
Оптимизация форм и методов государственного финансового контроля
Как подчеркивалось в предыдущих главах, без высокоорганизованного, отлаженного методического обеспечения и унифицирования технологии осуществления контроля, в особенности без оптимизации применения его форм и методов не может быть эффективного финансового контроля.
На направления оптимизации форм и методов государственного финансового контроля указывает опыт развития контрольно-надзорной деятельности государства в целом и, в частности, обеспечения административно-правовых режимов контрольных проверок и лицензирования в связи с принятием федеральных законов «О государственной регистрации юридических лиц», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О лицензировании отдельных видов деятельности», устанавливающих в нормах прямого действия порядок взаимоотношений органов государственной власти и субъектов хозяйственной деятельности, нацеленных на упрощение и облегчение разрешительных и контрольных (надзорных) процедур, В частности, Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» формализована процедура надзора, что дало возможность упорядочить набор предъявляемых требований, тем самым: установлен исчерпывающий перечень подаваемых при регистрации и ликвидации документов, определен срок регистрации - не более 5 рабочих дней, перечислены причины для отказа в регистрации, установлены правила получения информации из государственного реестра юридических лиц. Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» перечень лицензируемых видов деятельности сокращен до 120 (в 17 сферах деятельности лицензирование регулируется другим законодательством), устранены излишнее дробление и детализация лицензируемых видов деятельности. Введен единый и упрощенный порядок лицензирования на всей территории Российской Федерации, Закон установил: исчерпывающий перечень документов, требующихся при получении лицензии; единые фиксированные ставки лицензионного сбора, платы за рассмотрение заявления соискателя лицензии, за переоформление лицензии и предоставление информации из реестра лицензий; единый порядок определения срока действия лицензии, при этом его нижний предел увеличен до 5 лет; исчерпывающий перечень оснований отказа в предоставлении лицензии; экстерриториальность действия лицензий на территории Российской Федерации. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» закрепил: принципы защиты нрав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора); требования к проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий; - право некоммерческих организаций обращаться в суд в защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Правительством Российской Федерации с целью снижения административного давления на бизнес были приняты меры по отмене обязательного маркирования знаками соответствия продукции и копий сертификатов, сокращению сферы обязательной сертификации, по реализации в законопроектной деятельности принципов, регулирующих взаимоотношения органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов. Основными направлениями этой работы стали: - обеспечение прозрачности процедур принятия решений и открытость деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц (проект Таможенного кодекса Российской Федерации, проекты законов «Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»); -закрепление института саморегулирования в отдельных сферах деятельности (в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»). Все это способствовало рационализации существующих процедур контрольно-надзорной деятельности, но не устранило проблему избыточности и несоответствия обязательных требований к ее формам и методам. При современном развитии гражданского оборота, с переходом к экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов, с проявлением принципа равенства всех форм собственности, с обеспечением экономико-правовых оснований, определяемых наличием частной собственности, оптимизация форм и методов осуществления финансово контрольной деятельности государства приобрела юридическую значимость и нашла свое закрепление в законодательстве, ограничивающем рамками правовой процессуальной формы деятельность уполномоченных органов (субъектов). Сегодня применение не регламентированных законом форм и методов контроля может привести значительным правовым последствиям: к отмене решений, принятых на основании результатов проверок и ревизий, полученных неправомерным образом, к признанию недействительными нормативных актов контролирующих органов, к взысканию ущерба, причиненного в результате неправомерных действий уполномоченных лиц, и т.д. С точки зрения наступления правовых последствий оптимизации форм и методов государственного финансового контроля ориентирована на его организационно-правовое обеспечение, выраженное в процессуальных нормах, на факультативные (дополнительные) формы и методы, не порождающие юридические факты. Исключительно важна именно правовая форма контроля, определяющая специфическую организационную деятельность органов государства, должностных лиц и иных субъектов, которая; во-первых, осуществляется на основе соблюдения требований закона и других нормативных актов; во-вторых, ее результаты всегда влекут определенные юридически значимые последствия или связаны с их наступлением. Указанные два момента выступают в органичном единстве и являются главными определяющими свойствами, а в своей совокупности квалифицируют всякую организационную форму деятельности как правовую.
