Введение к работе
з
Актуальность темы исследования определяется возрастающим значением организационно-правового обеспечения финансового контроля в условиях усиления потребности в разработке и активном использовании эффективных механизмов рыночной самоорганизации, в коммерческом использовании имущества и денежных средств, роста количества негосударственных хозяйствующих субъектов, вступающих в договорные отношения друг с другом и государством Сегодня очевидно, что достичь системности управления и использования государственных финансов, государственного имущества, улучшить работу государственного аппарата в этой сфере невозможно без соответствующего государственного регулирования, без создания действенной системы финансового контроля, являющегося неотъемлемой составной частью обеспечения экономической безопасности государства
Монетаристский подход начала рыночных преобразований в России
1990-х гг, ориентировавший на то, что формирование саморегулирующейся экономики, функционирующей стабильно и эффективно, возможно без вмешательства государства, привел к ослаблению общегосударственного и ведомственного контроля, к стремлению постепенно заменить основные формы финансового контроля за рациональным и эффективным использованием финансовых и материальных ресурсов, передаваемых государством в управление субъектам хозяйственной деятельности, независимым аудиторским контролем
Требуют скорейшего решения и проблемы улучшения законодательства в рассматриваемой области До настоящего времени не сформировалось целостного представления об общегосударственной системе организационно-правового обеспечения финансового контроля, поскольку его основы законодательно недостаточно закреплены, что на практике служит причиной нерациональности использования общенациональных ресурсов, финансовых средств Российской Федерации, наносит невосполнимый ущерб интересам государства, общества и личности
Недостатки в организационно-правовом обеспечении финансового контроля как центральной категории финансового права обусловлены также отсутствием в российской науке административного и финансового права единых теоретических и методологических разработок по вопросам его
4 эффективности и совершенствования в условиях реформирования государственного управления экономикой
Состояние научной разработанности темы, теоретическая основа и круг используемых источников. Исследование проблем финансового контроля основано на положениях общей теории права и государства, конституционного, административного, финансового права Основы теории финансового контроля были заложены в трудах ученых конца XIX века В П Гриневича, С И Иловайского, В А Лебедева, В А Сакович и др В советский период государственная финансово-контрольная деятельность была предметом исследования как ученых- юристов (И А Андреев, Э Э Понтович, Н Н Ровинский и др ), так и представителей экономических наук (Д И Аленчиков, А О Альский, И А Бело-бжецкий, Г А Кутузови др )
Комплексный анализ государственного механизма правового регулирования в сфере финансового контроля основывается на теоретико-правовых исследованиях С С Алексеева, Л И Ангоновой, В М Боера, Э П Григониса, Р А Ромашова и др, на административно и финансово-правовых исследованиях проблем государственного управления экономикой Ю Е Аврутина, А П Алехина, И Л Бачило, Д Н Бахраха, Н В Бугеля, П П Глущенко, Ю М Козлова, Л Л Попова, В Д Сорокина, Ю Н Старилова, О Н Горбуновой, А А Старовойтова, М С Студеникиной, Ю А Тихомирова, Н И Химичевой, А М Ходачека и
В последние годы государственная финансово-контрольная деятельность рассматривалась в работах В В Бурцева, Е Ю Грачевой, О А Ногиной, Н М Родионовой, Н А Шевелевой, С О Шохина, А А Ялбулганова и др Предметом специальных исследований в последние пять лет стало правовое регулирование госз'дарственного бюджетного контроля , административно-правовая
Васичьев А А Правовое регулирование государственного бюджетного контро ія в Российской Федерации Автореферат диссертации на соискание \ ченой степени кандидата юридических наук - М , 2003 - 33 с
5 организация бюджетно-финансового контроля , финансово-правовые проблемы межбюджетных отношений3
Отмечая проработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем следует констатировать, что вопросы совершенствования организационно-правового обеспечения финансово-контрольной деятельности затрагивались лишь фрагментарно, однозначно не определен ее организационно-правовой механизм, не раскрыты с исчерпывающей полнотой принципы проведения контрольных мероприятий, отсутствует должное научное обоснование единой системы правового обеспечения финансового контроля, требуемой современным федеративным устройством российского государства, с четким распределением управленческих функций между финансово-контрольными органами Российской Федерации и ее субъектов
Ознакомление с зарубежным опытом организации и осуществления финансово-контрольной деятельности, предпринятое в рамках данной работы, подтверждает наличие общих подходов и проблем
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансово-контрольных функций государства специально уполномоченными компетентными органами государственной власти в целях обеспечения защиты общенациональных экономических интересов
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие механизм организации и осуществления деятельности финансово-контрольных органов Российской Федерации и ее субъектов
Цели и задачи исследования Цели исследования состоят в разработке концептуальных организационно-правовых основ осуществления финансово-контрольной деятельности Российской Федерации, необходимых для эффективного управления экономикой российского государства, а также представлении
2 Кодинцев С А Административно-правовая организация бюджетно-финансового контроля в
Российской Федерации Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук - Хабаровск, 2003 - 24 с
3 Ивлев А.М Финансово-правовые проблемы межбюджетных отношений в Российской Феде
рации Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук -
М,2005 -35с
обоснованных конкретных предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере
Для достижения указанных целей диссертационного исследования было предпринято решение следующих задач
раскрыть происхождение и назначение отечественного и зарубежного института финансово-контрольной деятельности государства, понятие государственного финансового контроля и общие особенности его формирования в Российской Федерации,
осуществить всесторонний анализ становления и развития существующей системы организационно-правового обеспечения государственного финансового контроля,
исследовать основные проблемы и противоречия, существующие в правовом регулировании полномочий органов государственного финансового контроля,
определить основы и содержание правового обеспечения форм и методов государственного финансового контроля как системы защиты экономических интересов государства,
У обосновать необходимость совершенствования организационно-правового обеспечения государственного финансового контроля,
> выявить пути улучшения методического обеспечения системы госу
дарственного финансового контроля,
^ определить задачи повышения эффективности административно-правового обеспечения государственного финансового контроля в условиях внедрения рыночных элементов в организацию экономики,
> разработать методологические рекомендации и практические предло
жения по совершенствованию законодательной базы контрольной
деятельности в управлении экономикой, а также организационного
механизма осуществления контрольных функций уполномоченными
органами государственной власти
Методологическая основа исследования. В диссертации использовались общенаучные методы исследования анализ и синтез, метод обобщения, а также специально-юридические методы историко-правовои, сравнительно-правовой.
7 формально-юридический, моделирования законодательных актов Использовались прикладные исследования по данной проблематике программы, концепции, материалы международных, всероссийских и региональных совещаний и конференций, материалы статистических исследований
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации, законодательные акты Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты, а также судебная практика Верховного Суда Российской Федерации
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одним из первых комплексных монографических исследований проблем организационно-правового обеспечения финансово-контрольной деятельности Российской Федерации и его совершенствования в условиях проводимой в Российской Федерации административной реформы На основе исследования нормативных правовых актов, научной литературы, а также практики применения законодательства, регулирующего финансово-контрольную деятельность государства, автором предпринята попытка системного анализа организационно-правового обеспечения действующей системы финансово-контрольных органов Российской Федерации, основных причин неэффективности организационно-правового обеспечения финансово-контрольной деятельности, существующих как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации В диссертации сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства и предложены направления дальнейшего развития системы органов, осуществляющих финансово-контропьную деятельность Основные положения, выносимые на защиту: 1 Организационно-правовое обеспечение финансово-контрольной деятельности государства - это единая система конституционных, административных, финансово-правовых норм, определяющих деятельность органов государственной власти по реализации основополагающих принципов государственного финансового контроля, правовой статус финансово-контрольных органов, про-
8 цессуальный порядок и методы осуществления финансово-контрольной деятельности, применяемые данными органами при реализации своих полномочий
-
В целях совершенствования организационно-правового обеспечения финансово-контрольной деятельности государства и повышения эффективности финансово-контрольной деятельности необходимо развивать тенденцию выделения норм, регулирующих финансово-контрольную деятельность в подотрасль финансового права, которая объединит финансово-правовые нормы общей и особенной частей финансового права, для придания внутреннего единства процессу регулирования однородных по содержанию общественных отношений, возникающих при осуществлении финансово-контрольных функций государства специально уполномоченными компетентными органами государственной власти
-
Основополагающим критерием классификации должна являться цель контроля, а не время его проведения, формы — ревизия, проверка, методы — общенаучные, собственно-эмпирические, специфические Необходимо устранить разночтения в понимании сущностных характеристик типов, видов, форм и методов государственного финансового контроля, классифицировать государственный финансовый контроль на типы - внешний, внутренний, виды - предварительный, текущий, последующий Данная классификация будет способствовать более точному пониманию сути государственного финансового контроля и его совершенствованию
4 Исходя из сущности и назначения государственной финансово-
контрольной деятельности в основу построения единой и эффективной системы
финансового контроля должны быть положены принципы государственного
управтения применительно к рассматриваемому виду деятельности принцип
плановости, принцип системности, принцип непрерывности, принцип объектив
ности, принцип независимости, принцип гласности, принцип эффективности
5 Контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации целесо
образно наделить властными полномочиями по привлечению к юридической от
ветственности (финансовой, административной) должностных лиц за финансо
вые правонарушения Для обеспечения организационной и функциональной не
зависимости контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
9 достижения единства контрольных и экспертно-аналитических функций в финансовой сфере целесообразно законодательно закрепить правовой статус контрольно-счетных органов субъектов Федерации как на федеральном, так и на региональном уровнях Для совершенствования действующего законодательства Российской Федерации и предупреждения наступления негативных последствий применения несовершенных норм в соответствующих нормативных правовых актах необходимо предусмотреть наделение правом законодательной инициативы Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Федерации
Для повышения эффективности проводимых контрольных мероприятий в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» необходимо внести дополнение о наделении Счетной палаты Российской Федерации правом обращения в судебные органы за защитой нарушенных интересов государства Аналогичное право должно быть предусмотрено для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
Теоретическая значимость исследования определяется возможностью широкого применения положений и выводов диссертации в дальнейшей научно-исследовательской работе по формированию и развитию единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации
Положения и выводы диссертации о сущности государственного финансового контроля и совершенствовании его организационно-правового обеспечения развивают науку административного права и финансового права
Вместе с тем необходимо отметить, что диссертант не претендует на исчерпывающий анализ поставленной проблемы, отдельные аспекты которой остались за рамками диссертационного исследования и требуют дальнейшей разработки
Практическая значимость исследования состоит в том, что конкретные предложения по совершенствованию организационно-правового обеспечения государственной финансово-контрольной деятельности могут быть использованы законодательными органами Российской Федерации и ее субъектов как в ближайшей перспективе для устранения пробелов в действующих законах, так и в будущем для формирования единых законодательных основ государст-
10 венного финансового контроля и разграничения полномочий органов, его осуществляющих Материалы диссертации могут быть использованы в практике финансово-контрольных органов Российской Федерации и ее субъектов для совершенствования их организации и методов деятельности, в процессе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, непосредственно осуществляющих финансово-контрольную деятельность, для проведения в жизнь организационно-кадровой политики в органах государственного финансового контроля, в учебном процессе по административному и финансовому праву, теории государственного управления, подготовке учебников и учебных пособий
Апробация результатов исследования Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре финансового и административного права Всероссийской государственной налоговой академии (ВГНА) Основные положения диссертационной работы прошли апробацию в учебном процессе ВГНА по финансовому и административному праву, в выступлениях с научными сообщениями на ежегодных межвузовских научно-практических конференциях и научно-практических конференциях аспирантов и соискателей ВГНА (2005, 2006, 2007 гг ) и в публикациях автора
