Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-правовые аспекты обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях 15
1. Общая характеристика правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях 15
2. Механизм обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях 61
ГЛАВА II. Особенности деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях 77
1. Правовые основы деятельности таможенных органов как субъектов административной юрисдикции в области производствам делам об админи стративных правонарушениях 77
2. Соблюдение законности в деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях 104
ГЛАВА III. Совершенствование правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях 122
1. Обеспечение прав лица, в отношении которого ведется производство по делу, его законного представителя 122
2. Обеспечение прав потерпевшего, представителя, прокурора, защитника и свидетеля 145
Заключение 158
Список использованных источников 166
Приложения 183
- Механизм обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях
- Правовые основы деятельности таможенных органов как субъектов административной юрисдикции в области производствам делам об админи стративных правонарушениях
- Соблюдение законности в деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях
- Обеспечение прав потерпевшего, представителя, прокурора, защитника и свидетеля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Конституции Российской Федерации 1993 г. впервые в российской истории было закреплено положение, согласно которому Российская Федерация представляется как социальное, правовое государство. Данное обстоятельство предопределяет существование такого типа государства, власть которого основана на праве, им ограничивается и через него реализуется. При этом в идее правового государства важными являются такие аспекты как свобода человека, наиболее полное обеспечение его прав; ограничение правом государственной власти. Указанные декларативные нормы Конституции, напрямую затрагивают вопросы обеспечения права и свобод человека и гражданина в деятельности государственной администрации, в том числе и при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях.
Вместе с тем нормативно-правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях с точки зрения обеспечения прав его участников в настоящее время недостаточно урегулировано как на теоретическом, так и на законодательном уровне, что является одной из причин возникновения у юрисдикционных органов, в том числе и таможенной администрации, проблемных аспектов их правоприменительной деятельности.
Актуальность исследования вопросов обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях обусловлена также массовостью таких противоправных деяний, как административные правонарушения.
Как показывает анализ правоприменительной деятельности таможенных органов, за последние годы количество административных правонарушений в таможенной сфере остается значительным и имеет тенденцию к росту (количество дел об административных правонарушениях,
возбужденных таможенными органами РФ в 2005 году составило 64852, в 2006 году - 70 129, в 2007 году - 80423, в 2008 году - 83700, в 2009 году -8908; в 2010 году некоторое снижение - 72701 дело об административном правонарушении, однако одними из главных причиной этого является изменение таможенного законодательства, общее сокращение объемов таможенного оформления товаров и снижение пассажиропотока)1. Данные показатели свидетельствуют, что административная деликтность в таможенной сфере представляет собой серьезную угрозу не только правопорядку в России, но и экономической безопасности государства.
В то же время результаты анализа статистических данных по делам об административных правонарушениях, находившимся в производстве таможенных органов Российской Федерации, свидетельствуют, что при наблюдающемся росте количества дел об административных правонарушениях, возбуждаемых таможенными органами, около 10% дел прекращаются в результате обжалования или опротестования постановлений по причине нарушений прав участников производства2. По этой же причине в таможенные органы и суды ежегодно поступают порядка тысячи актов прокурорского реагирования на решения, действия (бездействие) должностных лиц при производстве по делам об административных правонарушениях3.
В свою очередь актуальность темы исследования подтверждается и рядом противоречий между теорией административного права, действующим законодательством, а также практикой деятельности таможенных органов как органов административной юрисдикции, в частности противоречий, касающихся вопросов правового положения лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, механизма обеспечения прав участников данного производства.
1 См.: Информационно-аналитические обзоры правоохранительной деятельности таможенных органов Российской Федерации за 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 гг. См.: Там же. 3 См.: Там же.
Таким образом, выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию деятельности юрисдикционных органов, в том числе таможенной администрации, в области обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях представляется весьма актуальной задачей, стоящей перед наукой административного права. Представляется, что решение этой задачи будет способствовать укреплению законности при производстве по делам об административных правонарушениях.
Степень разработанности темы. В последние годы в рамках исследуемой проблематики были защищены следующие диссертации: Давидович И.В. Обеспечение законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов Российской Федерации: Дисс... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2006; Рыбаков С.А. Институт обеспечения прав и свобод граждан в производстве по делам об административных правонарушениях: Дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 2006; Рябус О.А. Процессуальный статус участников производства по делам об административных правонарушениях: Дисс... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону., 2006; Сидоров Е.И. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела: Дисс... канд. юрид. наук, Российская таможенная академия, - М. 2008. Ранее были защищены диссертации: Дядькин О.Н. Правовой статус лица, привлекаемого к ответственности: Дисс... канд. юрид. наук. - М. 2001; Зубач А.В. Потерпевший как участник производства по делам об административных правонарушениях. Его права и обязанности: Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2001; Новиков В.П. Физические и юридические лица как потерпевшие по делам об административных правонарушениях: Дисс... канд. юрид. наук. -М. 2004; Помогалова Ю.В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: Дисс... канд. юрид. наук. - Саратов, 2005; Астахов Д.В. Правовое положение участников
производства по делам об административных правонарушениях: Дисс... канд. юрид. наук.-М. 2005.
Анализ приведенных работ показывает, что в них исследуется ряд вопросов, так или иначе связанных с обеспечением прав участников производства по делам об административных правонарушениях, однако комплексных исследований вопросов обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таможенных органов до настоящего времени не предпринималось.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие порядок деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях, а также практика деятельности таможенных органов в данной сфере.
Цель диссертационного исследования состоит в изучении и анализе правового регулирования и практики деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях, определении проблемных аспектов данной деятельности и предложении путей ее совершенствования.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения следующих задач:
изучить научную литературу по исследуемым вопросами и состояние их законодательной регламентации;
провести анализ правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях;
- исследовать механизм обеспечения прав участников производства по
делам об административных правонарушениях;
рассмотреть правовые основы деятельности таможенных органов в области производства по делам об административных правонарушениях;
выявить и рассмотреть проблемные вопросы правоприменительной практики, возникающие у таможенных органов при обеспечении прав участников производства по делам об административных правонарушениях;
выявить недостатки правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях;
выработать научно обоснованные предложения по совершенствованию деятельности таможенных органов в сфере обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях, совершенствованию правового регулирования данной деятельности.
Методология исследования. Методологической основой
диссертационного исследования является диалектический метод исследования и основанная на нем система общенаучных и частных научных методов. В работе использовались: логический метод (при изложении всего материала, формулировании выводов); статистический метод (при исследовании производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого должностными лицами таможенных органов, а также результатов обеспечения таможенными органами прав участников производства в различные годы); социологический (при проведении опроса должностных лиц таможенных органов); метод системного анализа (в частности при анализе правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях -параграф 1 главы I, механизма обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях - параграф 2 главы I, при анализе правовых основ деятельности таможенных органов в области производства по делам об административных правонарушениях - параграф 1
. 8
главы II); контент-анализ (в процессе выборки и детального анализа отдельных положений законодательных актов, статистики - глава III); и др.
Теоретическую основу исследования составили научные труды в области теории государства и права, науки управления, административного, гражданского, конституционного, уголовного, уголовно-процессуального и других отраслей права.
При написании диссертации уделено внимание работам С.С.Алексеева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, а также Д.Н. Бахраха, И.И.Веремеенко, И.Ш. Килясханова, А.П. Коренева, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, И.В. Пановой, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.В.Севрюгина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.П. Соловья, В.Д.Сорокина, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, С.А. Рыбакова, Д.В. Астахова, О.Н. Дядькина, О.А. Рябус, А.В. Зубача, В.П. Новикова, Ю.В. Помогаловой, В.А. Тюрина, Е.И. Сидорова, А.П. Мишкинса, И.Б. Иванюженко и других авторов.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, иные федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты Федеральной таможенной службы.
Эмпирическую базу исследования составили: результаты опроса 104 сотрудников подразделений административных расследований таможенных органов Центрального таможенного управления, а также сотрудников отдела контроля соблюдения законности при привлечении к административной ответственности Центральной оперативной таможни; официальные статистические данные, информационно-аналитические обзоры правоохранительной деятельности таможенных органов ФТС России за 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 годы; данные изучения материалов 1119 дел об административных правонарушениях, возбужденных Брянской таможней с 2006 по 2010 годы, служебных материалов таможенных органов, судов и
прокуратуры. При этом был использован опыт работы автора в отделе таможенных (административных) расследований Брянской таможни.
Научная новизна исследования. Несмотря на наличие трудов, которые посвящены рассмотрению различных аспектов института обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях, вопросы совершенствования деятельности таможенных органов Российской Федерации в данной сфере остаются малоисследованными.
Научная новизна работы состоит в том, что автором проведено исследование, в котором впервые комплексно рассматриваются вопросы обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях в практике деятельности таможенных органов, определены проблемные аспекты деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях, сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования в исследуемой сфере, выработаны научно обоснованные предложения по повышению эффективности деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Проведенное исследование позволило обосновать и сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «обеспечение прав участников
производства по делам об административных правонарушениях в
деятельности таможенных органов» как системы правовых средств,
составляющих специальный механизм правоприменительной деятельности
таможенных органов, используемый в целях защиты охраняемых законом
прав участников производства по делам об административных
правонарушениях.
2. Учитывая, что механизм обеспечения таможенными органами прав
участников производства по делам об административных правонарушениях
характеризуется наличием динамической стороны, включающей организационно-технические вопросы деятельности таможенных органов в данной сфере, и статической стороны, включающей нормативно-правовую базу, являющуюся основой механизма обеспечения, обосновано предложение совершенствования деятельности таможенных органов посредством комплексных изменений статической и динамической сторон данного механизма.
3. Должностные лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обладают признаками участников данного производства. Их процессуальный статус в области обеспечения прав иных участников производства по делам об административных правонарушениях должен быть законодательно закреплен.
4. Обоснована целесообразность принятия ряда ведомственных нормативных актов, устанавливающих:
- общие правила проведения должностными лицами таможенных
органов опросов свидетелей, предусмотрев требования по обеспечению прав
данных участников производства;
- проведение процессуальных действий по делам об административных
правонарушениях, в том числе - отдельно - применение мер обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях, уделив
особое внимание вопросам обеспечения прав участников производства, учтя
требования созданного Таможенного союза и отразив особенности
применения каждой меры обеспечения производства;
- участие в производстве по делам об административных
правонарушениях переводчиков.
Данные акты позволят устранить ряд организационно-технических трудностей, возникающих у должностных лиц таможенных органов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и обеспечении прав участников этого производства.
5. Нормативно-правовое регулирование обеспечения прав
юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об
административном правонарушении (его законного представителя)
нуждается в доработке. В связи с этим предлагается внести в КоАП РФ
следующие изменения и дополнения:
представить часть 1 статьи 25.4 КоАП РФ в следующей редакции: «Защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют представители юридического лица»;
дополнить статью 25.4 КоАП РФ частью следующего содержания: «Представителями юридического лица являются законные представители юридического лица или представители по доверенности, оформленной в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представители юридического лица действуют в пределах прав, предоставленных им законодательством Российской Федерации, учредительными документами или доверенностью»;
внести изменения в ряд положений КоАП РФ (ч.1 ст. 25.12; ч.ч. 2-6 ст. 28.2; ч. 3 ст. 28.7, п. 2 ч. 1 ст. 29.7; ч. 2 ст. 29.7; ч. 2 ст. 29.9; ч. 2 ст. 29.11; п.п. 2 и 8 ч. 2 ст. 30.6; ч. 2 ст. 30.8; п. 1 ст. 29.2; ч. 2 ст. 29.3; п. 3 ч. 1 ст. 29.7; п. 3 ч. 2 ст. 30.6), позволяющих участвовать в производстве по делу об административном правонарушении по доверенности представителю юридического лица, в отношении которого ведется производство, которому делегированы процессуальные права законного представителя.
Соответственно, изменить название статьи 25.4 КоАП РФ с «Законные представители юридического лица» на «Представители юридического лица».
6. Нормативно-правовое регулирование обеспечения прав защитника и
представителя нуждается в доработке. В статью 25.12 КоАП РФ предлагается
внести норму, исключающую опрос данных участников производства в
качестве свидетелей по делу об административном правонарушении - об
обстоятельствах, которые стали им известны в связи с обращением к ним за юридической помощью или в связи с ее оказанием.
7. Механизм пересмотра постановлений о прекращении производства по делам об административных правонарушениях, вынесенных в порядке статьи 28.9 КоАП РФ (до передачи дела на рассмотрение) нуждается в совершенствовании. Предлагается дополнить ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ (виды решений по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении) шестым пунктом с еще одним возможным решением: «об отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и возвращении дела на дополнительное административное расследование в связи с неполнотой проведенного расследования и в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом».
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в результате анализа теоретических и нормативно-правовых источников в работе рассмотрен, раскрыт и научно обоснован ряд теоретических положений института обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях, в частности - понятие обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таможенных органов, механизма обеспечения прав данных участников.
Полученные результаты рассматривают и углубляют научные знания о предмете исследования и могут быть основанием для дальнейших теоретических изысканий в рассматриваемой сфере.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты направлены на повышение качества деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях, правового регулирования данной деятельности. Выводы и предложения диссертации могут способствовать совершенствованию положений Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях, затрагивающих вопросы исследования, в частности статей 4.5, 25.4, 25.6, 25.12, 28.2, 28.7, 29.2, 29.3, 29.5, 29.7, 29.9, 29.11, 30.6, 30.7, 30.8 КоАП РФ, а также иных положений глав 24, 25, 26, внедрения в практику таможенных органов эффективного механизма обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, обсуждены на кафедре административного и таможенного права Российской таможенной академии.
Промежуточные результаты исследования докладывались на научно-практической конференции «Инновационные модели государственного и муниципального управления: взгляд в будущее» (г. Брянск, 2008г.); межвузовской конференции «Актуальные проблемы противодействия административным правонарушениям» (г. Брянск, 2008г.).
Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 7 научных статьях, две из которых в ведущем рецензируемом научном издании, входящем в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации, а также в методических рекомендациях «Актуальные вопросы возбуждения дела об административном правонарушении таможенными органами» (Брянский Филиал Орловской региональной академии государственной службы, г. Брянск, 2007г. - 100 стр.), подготовленных для должностных лиц таможенных органов и используемых в их практической деятельности.
Отдельные положения диссертации внедрены в правоприменительную практику Брянской таможни, в научно-исследовательскую деятельность и образовательный процесс Российской таможенной академии. Внедрение подтверждается соответствующими актами.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и 9 приложений.
Механизм обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях
В правовом государстве, как известно, должны быть наиболее полно обеспечены права и свободы граждан, причем обеспечены самим государством, оснащенным определенным механизмом, гарантирующим субъективные права на основе объективного, основанного на праве порядка государственной деятельности.
Что собой представляет такой механизм, и что именно подразумевается под термином «обеспечение» применительно к правам участников производства по делам об административных правонарушениях?
Говоря об «обеспечении» прав, отметим, что в юридической литературе данный термин рассматривается как «система их гарантирования, то есть система общих условий и специальных средств, обеспечивающих их правомерную реализацию»1. «Обеспечение является универсальной суммой действий, средств и т.д., которые в своей совокупности создают наиболее благоприятные условия для функционирования объектов обеспечения»2. При производстве по делам об административных правонарушениях такими объектами обеспечения, соответственно, являются участники производства.
Обеспечение прав участников производства по делам об административных правонарушениях должно быть направлено, прежде всего, на создание эффективных условий реализации их прав. К обеспечивающим относятся те «средства, при помощи которых определяются границы, пределы прав, их конкретизация, процессуальные формы их использования...»3.
По мнению В.Н. Бутылина и В.Г. Сидорова, механизм обеспечения может быть рассмотрен в двух аспектах: во-первых, как система нормативных предписаний, обеспечивающая основные права (свободы), а во-вторых, как система действий (бездействий) различных субъектов в процессе обеспечения их прав (свобод)4. С точки зрения первого аспекта, свое фактическое воплощение механизм обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях получает в системе нормативных актов действующего законодательства, в связи с чем, фундаментом механизма выступает ничто иное, как нормативно-правовая база. Второй аспект определяется стремлением выявить новые уровни исследования и решения проблемных вопросов, возникающих при изучении обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях государственной администрацией (в нашем случае -таможенными органами).
Таким образом, в общем смысле под механизмом обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях следует понимать определенную комплексную систему правовых гарантий обеспечения прав.
По словам С.А. Рыбакова, «механизм обеспечения прав и свобод граждан, осуществляя охранительную и защитную функции, является составляющей правоохранительной системы. В то же время правоохранительная система — это часть правовой системы государства в целом . Согласимся с этим и вместе с тем признаем, что механизм обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях также должен осуществлять охранительную и защитную функции и являться частью правовой системы государства в целом.
Помимо того, механизм обеспечения тесно взаимосвязан с механизмом правового регулирования, представляющим собой взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное пра-вовое воздействие на общественные отношения . При этом, как справедливо замечено С.А. Рыбаковым, связь механизма обеспечения прав и свобод граждан (в нашем случае аналогично можно говорить о правах участников производства по делам об административных правонарушениях) и механизма правового регулирования реализуется на стадиях правового воздействия: общего действия юридических норм, возникновения субъективных прав и обязанностей (правоотношений) и на осуществление прав и обязанностей .
Механизм обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях правомерно считать сложным целостным образованием организованных правовых средств и действий с целью создания благоприятных условий для реализации прав указанных объектов обеспечения.
Учитывая, что любой механизм представляет собой организованную систему, а каждая- система, должна иметь свою определенную структуру, можно говорить и о структуре механизма обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях. В философской литературе под структурой объекта понимается совокупность- устойчивых связей объекта, обеспечивающих ему целостность и тождественность самому себе, то есть сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях, а также «принцип, способ, закон связей элементов целого, система отношения элементов целого»".
А.С. Мордовец выделяет в структуре механизма обеспечения следующие элементы: общественные нормы; международные принципы, договоры, обязательства; правомерную деятельность субъектов прав человека; гласность; общественное мнение; гарантии: общие, специальные (юридические), международные; ответственность; процедуры, контроль, включая международный3. В данном случае А.С. Мордовец говорит о правах человека и гражданина, однако названные элементы, как наиболее общие, с учетом специфики объектов обеспечения вполне могут являться и составляющими структуры механизма обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Правовые основы деятельности таможенных органов как субъектов административной юрисдикции в области производствам делам об админи стративных правонарушениях
Согласно статье 6 Таможенного кодекса таможенного союза одной из многих задач таможенных органов; является выявление,, предупреждение и пресечение; административных правонарушений; в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза (п.8 ч.1). Правам обязанности; и ответственность таможенных органов определяютсжзаконодательством государств,-членов таможенного союза (Ч;2);
В і с оотв етствии с частью 3 статьи, 7 Таможенного кодекса таможенного союза таможенные органы государств- - членов таможенного союза ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам; об административных правонарушениях, и. привлекают лиц к административной! ответственности в. соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза.
Пункт8 части 1 статьи Федерального закона от 27.10 2011 №ЗП-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации», определяющей функции (обязанности) таможенных органов Российской Федерации, к одной1 из таких функций относит осуществление административного5 производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела. Пункт 7 части 1 статьи 19 названного Закона, предоставляет право таможенным органам для выполнения возложенных на них функций - привлекать лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
Говоря оданном правомочии, необходимо подчеркнуть, что: 1. таможенные органы вправе привлекать виновных лиц в совершении административного правонарушения к ответственности, предусмотренной главой 16 Ко АЛ; 2. таможенные органы (их должностные лица): - возбуждают дела об административных правонарушениях (ст. 28.1 КоАП), собственно, начиная производство по делам; - составляют протоколы об административных правонарушениях (ст. ст. 28.2, 28.3, 28.6 КоАП); - вправе применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. ст. 27.1 —27.15 КоАП); - осуществляют подготовку к рассмотрению дел об административных правонарушениях (ст. 29.1 КоАП); - рассматривают дела о нарушении таможенных правил (кроме ч.2 ст. 16.1 КоАП — сокрытие товаров от таможенного контроля, отнесенной исключительной компетенции суда ввиду особой опасности деяния и строгости санкции, в том числе в виде конфискации) (ст. 23.1 КоАП); - осуществляют иные действия, предусмотренные КоАП (при производстве по делу вправе: назначать экспертизу, брать пробы и, образцы, направлять запросы и поручения, истребовать сведения (глава 26 КоАП), опрашивать свидетелей (ст. 25.6 КоАП), назначать переводчиков (ст. 25.10 КоАП); в порядке 30 главы КоАП вправе рассматривать жалобы и протесты прокуроров на постановления по делам о нарушении таможенных правил и др.)
Как видим, права таможенных органов (их должностных лиц) как субъектов административной юрисдикции, ведущих производство по делам об административных правонарушениях, равно как и их обязанности, о которых мы говорили в главе I настоящей работы, достаточно широки. Использование прав должностными лицами таможенных органов при производстве по делам об административных правонарушениях, накладывает на различных участников производства и иных лиц соответственно определенные обязанности: прибытие лица, которому могут быть известны обстоятельства дела, подлежащие установлению, к должностному лицу таможенного органа для опроса в качестве свидетеля (ст. 25.6 КоАП); проведение экспертизы и дача объективного заключения совершеннолетним лицом, не заинтересованным в исходе дела, обладающим специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения экспертизы (ст. 25.9 КоАП); осуществление перевода- совершеннолетним, лицом, не заинтересованным в исходе дела, владеющим языками или навыками сурдоперевода (ст. 25.10 КоАП); исполнение территориальным органом (должностным лицом такого органа) поручения либо запроса по делу об административном правонарушении - не позднее чем в пятидневный срок со дня получения (ч.2 ст. 26.9 КоАП); направление сведений, необходимых для разрешения дела, организацией, получившей соответствующее определение об истребовании сведений, либо уведомления в письменной форме при невозможности представления сведений должностному лицу, вынесшему определение - в трехдневный срок со дня получения определения (ст. 26.10 КоАП); обязанность органа внутренних дел (милиции) на основании определения должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел, осуществить привод физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 29.4, пунктом 8 части 1 статьи 29.7 КоАП (ст. 27.15 КоАП); исполнения в установленном порядке вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами (ст. 31.2 КоАП) и другие.
Обратим внимание, что права должностных лиц, ведущих производство по делам об административных правонарушениях, также должны быть обеспечены определенным механизмом - комплексной системой правовых гарантий, состоящей из совокупности различных элементов, аналогичных элементам механизма обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях1.
К сожалению, на практике существующий механизм обеспечения прав таможенных органов и их должностных лиц, ведущих производство по делам об административных правонарушениях, имеет явные недостатки, в чем ниже мы сможем убедиться, приведя результаты исследований, выявивших ряд существенных проблемных вопросов.
Одним из таких проблемных вопросов является имеющий большую актуальность для таможенных органов вопрос привлечения к административной ответственности иностранных лиц, совершивших правонарушения на территории России, а именно - обеспечение неотвратимости наказания при совершении административных правонарушений данными лицами .
Заметим, что «неотвратимость наказания означает неизбежность наступления юридической ответственности, действенное, качественное и полное раскрытие правонарушений, обязательную и эффективную карательную реакцию со стороны государства в отношении виновных лиц»3.
К отмеченному проблемному вопросу непосредственное отношение имеют трудности определения территориальной подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ч. 1 ст. 20.25 КоАИ («Неуплата административного штрафа в срок, установленный настоящим Кодексом»), возбужденных в отношении иностранных лиц.
Соблюдение законности в деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях
Дляобеспеченияшравучастниковшроизводства по делам об административных правонарушениях, относящихся к компетенции таможенных органов, сама деятельность таможенных органов-имеет большое: значение:
Одним из направлений-такой- деятельности является деятельность таможенных органов по контролю соблюдения законности при привлечении к административной ответственности, в которой ведущие ролисиграют Главное управление таможенных расследований и дознания ФТЄ России, отдельгкон-троля соблюдения законности оперативных таможен, а также подразделения административных расследований таможен,. уполномоченные вести учет и регистрацию жалоб лиц и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях, а также готовить проекты решений по полученным жалобам и протестам.
Вїдеятельности по контролю соблюдения законности при привлечении к административной ответственности в части рассмотрения жалоб участников производства по делам об административных правонарушениях, указанных в статьях 25.1-25.5 КоАП; и протестов прокуроров на постановления (решения) по делам об административных правонарушениях, таможенные органы руководствуются главой 30 КоАП, устанавливающей порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, Положением «О порядке учета и регистрации жалоб лиц и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях, а также принимаемых по ним решений», утвержденным Приказом? Федеральной таможенной службы-;, от 24.0Г.2008 №45 «б5утверждении. положения о порядке учета и регистрации?жалоб- лиц и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях, а также принимаемых по ним решений» (вред. Приказа ФТС России от 31.08.2009 N 1603).
Согласно Положению «О порядке учета и регистрации жалоб лиц и протестов прокуроров на постановленияшо делам, об административных.правонарушениях, . а также принимаемых по ним решений» основными; принципами регистрациижалоб и протестов; а также принимаемых пошимрешениш являются: - обязательность регистрациигвсех поступающих в таможенные органы, жалобен протестов,а также принимаемых по ним решений; - единообразие регистрации жалоб и протестов, а также принимаемых по ним решений. Так,, при? поступлении) в таможенный- орган жалобы и протесты проходят первичную обработку и регистрацию в подразделении документационно-го обеспечения путем внесения информации;в базу данных «Документььрее-стрового учета» (либо путем: проставленияфегистрационного номера в, базе данных «Документы, министерств; ведомств,. организаций и; таможенных органов»), после чего жалобы и протесты, поступают вподразделение, осуществляющее функцию контроля соблюдения законности при привлечении к административной ответственности. Подразделение, осуществляющее функцию контроля соблюдения законности при привлечении к административной ответственности, регистрирует жалобы в журнале регистрации жалоб и протестов. Зарегистрированные в подразделении, осуществляющем функцию контроля соблюдения законности при привлечении к административной ответственности, жалобы и протесты прокуроров передаются должностному лицу, курирующему деятельность указанного подразделения, для ознакомления и дачи указаний по исполнению документа. Решения и определения, вынесенные в соответствии со статьей 30.7 КоАП, определения об отказе в удовлетворении ходатайств о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении регистрируются в журнале регистрации результатов рассмотрения жалоб и протестов. По результатам рассмотрения жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях может быть вынесено одно из следующих решений: - об оставлении постановления без изменения, а жалобы (протеста) без удовлетворения; - об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление; - об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 КоАП, а также при недоказанности обстоятельств, на основании кото рых было вынесено постановление; - об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотре ние судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмот ренных КоАП, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рас смотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об ад министративном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания; - об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы (протеста) установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом1.
В деятельности по контролю соблюдения законности подразделения таможенных органов, осуществляющие данные функция, учитывают также рекомендации, направленные Государственным таможенным комитетом Российской Федерации письмом от 27 марта 2003г. №27-14/13306 «О применении главы 30 КоАП РФ», в которых содержатся различные вопросы и ответы на них о порядке1 применения главы 30 КоАП при пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях: «каким образом осуществляется пересмотр постановления по делу об административном правонарушении в случае подачи на него жалобы и принесения протеста?», «может ли жалоба на постановление по делу об административном правонарушении в области таможенного дела быть подана потерпевшим?», «каковы действия таможенного органа при получении жалобы, адресованнойо арбитражному суду, жалобы, ошибочно адресованной суду, таможенному органу, которые не уполномочены рассматривать данную жалобу, или жалобы, в которой не указано, кому она адресована?», «вправе ли лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу, отказаться от жалобы?», «обязательно ли уведомление лица, подавшего жалобу, о дате, времени и месте ее рассмотрения?..», «вправе ли лицо, правомочное рассматривать жалобу, восстановить прокурору пропущенный срок принесения протеста» и другие. Необходимо заметить, что данные вопросы длительное время действительно имели проблемный характер, причем и после того, как Государственный таможенный комитет Российской Федерации подготовил разъяснения.
Обеспечение прав потерпевшего, представителя, прокурора, защитника и свидетеля
Данный пробел КоАП несомненно требует устранения для недопущения возможности должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, исключать подобным образом (вольно или невольно) из процесса производства по делу защитников и представителей, действующих по доверенностям, оформленным в соответствии с законом.
Предлагая возможный вариант устранения отмеченного пробела, в качестве примеров, в которых подобные недостатки отсутствуют, можно использовать положения уголовно-процессуального1 и гражданского процессуального законодательства России2.
Так, на наш взгляд, необходимым является введение в статью 25.12 КоАП норму, исключающую опрос в качестве свидетелей представителя и защитника по делу об административном правонарушении- об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с обращением к ним за юридической помощью или в связи с ее оказанием.
Также, полагаясь на статью 48 Конституции РФ, гарантирующую каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, и учитывая, что потребность в этом- возникает постоянно и повсеместно, и «практически нет такой сферы жизни или человеческой деятельности, в которой не нужно было бы знать и применять те ил№ иные правовые нормы. Идет ли речь о работе или учебе, приобретении или продаже товаров, получении-услуг, обращении в государственные или иные органы, об участии в деятельности общественных организаций, о выборах в парламент, получении государ-ственных пенсий и социальных- пособий... » , необходимо предусмотреть в ч.З ст. 25.6 КоАП право свидетеля по делу об административном правонарушении присутствовать на опросе с адвокатом (либо иным лицом), приглашенным им для оказания-юридической помощи. Адвокату (либо иному лицу), оказывающему юридическую помощь свидетелю, по-окончании опроса необходимо предоставить право делать заявления о нарушениях прав и законных интересов свидетеля. Указанные заявления должны подлежать занесению в протокол опроса.
Вместе с тем обратим внимание, что ни КоАП, ни ведомственные акты ФТС России не регулируют порядок вызова на опрос (свидетеля, потерпевшего и т.д.), общие правила проведения опросов, а сам опрос не отражен в главе 26 КоАП как отдельный источник доказательств, что, по нашему мнению, требует изменений. Как отмечено в КоАП1, объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу (его законного представителя), показания свидетелей и потерпевших, отражаются в соответствующих процессуальных документах, а в случае необходимости записываются и приобщаются к делу.
Учитывая, что- должностные лица таможенных органов-.при производстве по делам об административных правонарушениях достаточно часто опрашивают как свидетелей, так и лиц, в отношении-которых ведется производство по делам об административных правонарушениях (их законных представителей), издание ФТС России ведомственного нормативного акта ФТС России с общими правилами вызова на опрос и проведения должностными лицами-таможенных органов опросов свидетелей (а также лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях), сыграло бы существенную роль в обеспечении прав указанных. участников производства.
Таким образом, в- настоящей главе мы рассмотрели особенности требующего совершенствования правового регулирования обеспечения прав отдельных участников производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела.
Итак, проблемные вопросы в правовом регулировании обеспечения прав лица, в отношении которого ведется производство по делу (его законного представителя) возникают у таможенных органов с момента возбуждения дела об административном правонарушении и имеются практически на каждой стадии производства по делу.
В случаях вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в отсутствие лица, в отношении которого возбуждается дело, таможенные органы сталкиваются с противоречиями, содержащимися в ч.2 ст. 28.7 и ч.З ст. 28.7 КоАП, согласно которым «...дело об административном правонарушении возбуждается незамедлительно после выявления признаков административного правонарушения...» (ч.2 ст. 28.7 КоАП), «...при вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем-делается запись в определении» (ч.З ст. 28.7 КоАП).
Проблемным вопросом для таможенных органов в ряде случаев является вопрос извещения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (его законного представителя), о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, о выполнении необходимых процессуальных действий.
Одной из особенностей КоАП является отсутствие у законного представителя юридического лица как участника производства по делу об административном правонарушении права полного передоверия своих прав и обязанностей иному представителю юридического лица, который в производстве по делу мог бы защищать (представлять) права и законные интересы юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, по доверенности, что также является недостатком правового регулирования обеспечения прав юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (его законного представителя).
