Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшим направлением административно-правовой реформы в Российской Федерации является создание эффективного механизма административно-юрисдикционного производства, обеспечивающего решение двуединой задачи: неотвратимость наказания правонарушителей и гарантии соблюдения прав и законных интересов участников процесса. Первый шаг в этом направлении был сделан с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, раздел IV которого регламентирует процессуальную форму административной юрисдикции. Однако процессуальную составляющую административного права нельзя считать окончательно сформированной; сделанное в конце прошлого века замечание М.С. Студеникиной о том, что административное законодательство «... весьма недавно встало на путь преодоления «процессуального нигилизма»' остается, к сожалению, актуальным и на сегодняшний день. В юридической литературе все больше сторонников находит высказанная еще в середине 90-х годов прошлого века идея принятия Административно-процессуального кодекса РФ2; второе чтение в Государственной Думе Федерального собрания РФ прошел Федеральный закон «Об административных процедурах». В этих условиях чрезвычайно важно обеспечить единую концепцию нового административного процесса, системная взаимосвязь каждого из элементов которого является важнейшей предпосылкой эффективности государственного управления в целом.
Неотъемлемым элементом любой процессуальной формы является институт участников производства. Приходится констатировать, что степень разработанности учения о лицах в административном процессуальном праве совершенно не отвечает современным реалиям; дефекты процессуальных статусов субъектов административно-процессуальных правоотношений
' Студеникина М.С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. 1998. № 6.
2 См., напр.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 68-69; Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в России? // Российская юстиция. 1996. № 5. С, 35-37; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 301 - 302; Тихомиров Ю.А. О необходимости обновления общеправового классификатора // Право и экономика. 1996. № 19-20. С. 13; Тихомиров Ю.А. Административное и административно-процессуальное законодательство: состояние и перспективы // Адвокат. 1997. № 6. С. 43-44.
приводят к нарушениям прав и законных интересов граждан и организаций при производстве по делам об административных правонарушениях, административному произволу и коррупции. Недостаточно разработан институт административно-процессуальной правосубъектности; в монографических исследованиях этот вопрос раскрывается через призму административной «материальной» правосубъектности , что не позволяет в должной мере отразить специфику участия субъектов административного права в процессуальных отношениях. Остро стоит проблема дифференциации процессуальных режимов применения мер административной ответственности в зависимости от уполномоченного органа (суд общей юрисдикции, орган исполнительной власти, должностное лицо, с одной стороны, арбитражный суд — с другой), что приводит к не только не имеющим никаких объективных предпосылок, но прямо противоречащим конституционному принципу равенства всех перед закбном и судом отличиям в процессуальных статусах участников производства по делам об административных правонарушениях.
Степень разработанности темы исследования. Проблематика производства по делам об административных правонарушениях как вида административного процесса в настоящее время активно разрабатывается в науке административного права. В частности, общие вопросы теории административно-процессуальной деятельности в настоящее время исследуются такими авторами как А.А. Демин, Ю.А. Денисов, МЛ. Масленников, С.Н. Махина, В.Г, Розенфельд, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.Ю. Якимов ичдр. Вопросы процессуального статуса отдельных субъектов административно-юрисдикционных правоотношений разрабатывались такими авторами как В. Балакшин, О.Н. Дядькин, К. Винокуров, А.В. Зубач, В.А. Иванов, В.А. Мельников, О.В. Осипова, Е.Р. Российская, Б.В. Российский, Я.В. Серебряков и др. Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о лицах в административном процессе на сегодняшний день практически нет.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является разработка правовой концепции системы участников административно-юрисдикционного процесса и выработка предложений по ее легальному
3 См. напр.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург). 2002.
воплощению. Эта цель может быть представлена следующими задачами:
исследование понятия и содержания процессуального статуса участника производства по делам об административных правонарушениях;
обоснование системы участников производства по делам об административных правонарушениях; -
- анализ процессуальных статусов субъектов, объединенных в группу
лиц, участвующих в деле об административном правонарушении по
критерию наличия юридического (материально-правового и/или
процессуального) интереса к исходу дела;
- изучение процессуальных статусов лиц, не заинтересованных в
исходе дела, объединенных в категорию лиц, содействующих разрешению
дела об административном правонарушении;
формирование предложений по совершенствованию административного законодательства, направленных на совершенствование реализации правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность процессуальных правоотношений, опосредующих производство по делам об административных правонарушениях. Предметом исследования выступает система административно-правовых норм, образующих институт участников производства по делам об административных правонарушениях; тенденции и закономерности развития административно-правового регулирования в данной сфере на современном этапе.
Методология исследования. Методологической основой
исследования послужили как общенаучный диалектический метод, так и основанные на нем частно-научные методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический методы в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщения практики ее применения.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер, К.С. Вельский, И.А. Галаган, А.А. Демин, Е.В. Додин, И.А. Жеруолис, В.А. Иванов, А.Б. Иванюженко, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Кнлясханов, Ю.М. Козлов, Н.М. Коркунов, В.А. Лория, В.А. Мельников, А.П. Мишкинис, Г.И. Петров, Е.Р. Российская,
Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, И.П. Сергун, В.В. Скитович, В.Д. Сорокин, IO.H. Старилов, Е. Старосьцяк, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, уголовному процессу, гражданскому процессу, арбитражному процессу, таких как С.С. Алексеев, В.В. Ярков, С.Н. Гаврилов, Е.П. Гришина, Г.А. Жилин, Р.Д. Лисицын, Ю.Ф. Лубшев, А.В. Малько, В.Н. Махов, А.А. Мохов, В.И. Никандров, Г.Л. Осокина, В.Н. Протасов, Л.Н. Ракитина, А.П. Рыжаков, А.В. Смирнов, М.С. Строгович, Д.Г. Тальберг, М.К. Треушников, А.А. Ференц-Сороцкий, А.Л. Цыпкин, М.А. Чельцов-Бебутов и др.
Эмпирической базой работы является действующее российское законодательство, материалы правоприменительной практики.
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке основных положений института участников производства по делам об административных правонарушениях как вида административного процесса. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд . положений и выводов, выносимых на защиту:
-
Необходимо разграничивать понятия участника производства по делам об административных правонарушениях как обладающего административно-процессуальной правосубъектностью лица и как процессуальной формы, посредством которой указанные лица участвуют в административно-юрисдикционном процессе. Последняя представляет собой совокупность процессуальных прав и обязанностей, содержание которых определяется процессуальной целью, достижение которой опосредуется соответствующей процессуальной формой.
-
Необходимо дифференцировать понятие потерпевшего как статус лица в административно-деликтных материальных отношениях и административно-процессуальный статус (процессуальную форму), ибо они имеют различное содержание и правовой механизм возникновения. Действующее законодательство оставляет без ответа вопрос о процессуальной форме фиксации привлечения в производство потерпевших на стадии административного расследования и рассмотрения дела об
административном правонарушении. Полагаем, что таким документом должно быть постановление о привлечении к участию в деле лица в качестве потерпевшего, выносимое судом, органом, должностным лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении. Для реализации этого предложения ч,1 ст. 25.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должна быть дополнена абзацем вторым следующего содержания:
«Лицо привлекается к участию в деле об административном правонарушении в качестве потерпевшего на основании протокола об административном правонарушении либо постановления о признании лица потерпевшим. Постановление о признании лица потерпевшим выносится судом, органом, должностным лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении».
3. В целях устранения коллизии между Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации в части круга дел, производство по которым вправе возбуждать прокурор, необходимо дополнить часть 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации абзацем пятым следующего содержания:
«в иных случаях, предусмотренных федеральным законом». ' 4. Совершенствования требует институт свидетельского иммунитета в производстве по делам об административных правонарушениях. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ограничивая свидетельский иммунитет конституционной формулой «близких родственников», игнорирует функциональное назначение последнего как гарантии независимости субъектов определенных видов профессиональной деятельности. Свидетельский иммунитет должен быть распространен на: защитника (в отношении сведений, ставших известными в связи с осуществлением защиты), священнослужителей (в отношении сведений, ставших известными при осуществлении профессиональной (культовой) деятельности, в том числе из исповеди)), депутатов законодательных органов (в отношении сведений, ставших известными в связи с реализацией ими депутатских полномочий), Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (в отношении сведений, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей); эксперта (в отношений сведений полученных
им от лица, в отношении которого он проводил судебную экспертизу, и не относящихся к предмету данной судебной экспертизы), третейских судей (в отношении сведений, которые стали им известны в ходе третейского разбирательства). Кроме того, необходимо создание процессуального механизма реализации свидетельского иммунитета, учитывающего две его формы: право лица не давать показания и запрет допрашивать определенных лиц в качестве свидетелей. В первом случае может быть использован институт самоотвода; во втором случае отвод свидетеля должен быть вменен в обязанности суда, органа, должностного лица, в производстве которого находится дело об административном правонарушении.
5. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях, устанавливая обязанность суда, органа, должностного лица,
в производстве которого находится дело об административном
правонарушении по предупреждению свидетеля (специалиста, эксперта,
переводчика) об ответственности за дачу заведомо ложных показаний
(пояснений, заключений, перевод), оставляет без ответа вопрос о влиянии
нарушения этой обязанности на статус указанных лиц, что превращает их
право на предупреждение об ответственности в процессуальную фикцию.
Полагаем необходимым дополнить ст. 17.9 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях примечанием следующего содержания:
«Примечание. Лицо не подлежит административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод при производстве по делу об административном правонарушении, если оно не было предупреждено об административной ответственности в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом».
6. Ст. 19 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной
деятельности в Российской Федерации» не предусматривает в качестве
основания производства судебной экспертизы в государственном судебно-
экспертном учреждении постановление должностного лица, осуществляющего
административное расследование, ограничивая их круг лишь определениями
суда, постановлениями судьи, лица, производящего дознание, следователя или
прокурора. В целях устранения данной коллизии полагаем необходимым
дополнить ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О государственной судебно-
8 .
экспертной деятельности в Российской Федерации» словами «а также должностного лица, проводящего административное расследование».
-
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не полной мере реализует процессуальный потенциал специалиста; полагаем, что в компетенцию специалиста, наряду с функцией обнаружения и фиксации доказательств, должна быть включена функция консультационная, что позволит более эффективно использовать специалиста в административном процессе. Последовательная реализация этого положения требует законодательно установить процессуальную форму исследования пояснений специалиста; таковой формой должен быть допрос. Соответственно, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях должен быть дополнен нормами, предусматривающими процедуру допроса специалиста как на стадии административного расследования, так и в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении. Одновременно необходимо закрепить права лиц, участвующих в деле, заявлять ходатайства о привлечении в процесс специалиста.
-
Институт отвода должен обеспечивать не только незаинтересованность в исходе дела сведущего лица, но и наличие у него специальных познаний в объеме, необходимом для выполнения соответствующей процессуальной функции. В силу этого в качестве оснований для отвода лиц, привлеченных к участию в деле в качестве эксперта, специалиста, переводчика должна быть положена их «профессиональная непригодность» конкретизированная применительно к каждому из указанных лиц; кроме того, в указанной ситуации им должно быть предоставлено право на самоотвод. Для этого необходимо ст.25.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить частью 2 следующего содержания:
«2. В случае отсутствия у лица, привлеченного в качестве эксперта, специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточных для проведения экспертизы, указанное лицо подлежит отводу. Указанное лицо вправе заявить самоотвод.
В случае отсутствия у лица, привлеченного в качестве специалиста, познаний, необходимых для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств, указанное лицо подлежит отводу. Указанное лицо вправе заявить самоотвод.
В случае, если лицо, привлеченное в качестве переводчика, не владеет свободно языками или навыками сурдоперевода, необходимыми для перевода или сурдоперевода при производстве по делу об административном правонарушении, указанное лицо подлежит отводу. Указанное лицо вправе заявить самоотвод».
Части 2,3 ст. 25.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях считать соответственно частями 3,4.
9. Поскольку к лицу, привлекаемому к участию в деле в качестве понятого, предъявляется требование отсутствия заинтересованности в исходе дела, необходим механизм устранения из процесса лиц, в отношении которых обнаружено не соответствие этому требованию. В частности, понятой должен быть включен в число субъектов отвода и самоотвода; основания отвода, установленные ч. 2 ст. 25.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должны быть распространены на понятого.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем процессуального статуса участников производства по делу об административном правонарушении. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при дальнейшей разработке теории административно-юрисдикционного процесса.
Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 5 опубликованных работах автора. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий, а также в практической деятельности судебных органов.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
