Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовые и организационные основы деятельности административных комиссий 10
1. Правовая основа организации и деятельности административных комиссий 10
2. Правовой статус административных комиссий 20
3. Категории дел о правонарушениях, подведомственных административным комиссиям 57
ГЛАВА 2. Этапы производства по делам о правонарушениях в административных комиссиях 84
1. Подготовка дел к рассмотрению в административных комиссиях 86
2. Рассмотрение дел о правонарушениях в административных комиссиях 109
3. Принятие решений по делам о правонарушениях в административных комиссиях 124
4. Полномочия административных комиссий на стадии исполнения постановления о наложении административного взыскания 135
Заключение 159
Список использованной литературы 166
Приложение
- Правовая основа организации и деятельности административных комиссий
- Правовой статус административных комиссий
- Подготовка дел к рассмотрению в административных комиссиях
- Рассмотрение дел о правонарушениях в административных комиссиях
Введение к работе
Актуальность исследования. Успешное функционирование механизма государственного реагирования на административные правонарушения во многом зависит от того, какими организационными структурами он представлен. Уже несколько десятилетий основой территориальной системы органов административной юрисдикции остаются административные комиссии - единственные в этой системе органы, которые созданы исключительно для рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Различные аспекты организации и деятельности административных комиссий в той или иной мере исследовались в трудах М.П. Банных, Д.Н. Бахраха. Р.Ф. Васильева, И.А. Галагана, В.А. Иванова, Р.К,. Каюмова, А.П. Клюшниченко, Р.С. Колбасова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, Н.С. Лазаревой, А.Е Лунева. В.И. Поповой, Ф.С. Разаренова, Л.М. Розина, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина. В.Д. Сорокина, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба и некоторых других авторов. Данной проблеме посвящен ряд кандидатских диссертаций, в частности, А.Т. Гнетова, В.А. Лории, В.А. Прилуцкого, А.С. Примова.
Названные авторы внесли значительный вклад в разработку теоретических проблем организации и деятельности административных комиссий, сформулирова-ли ряд предложений, направленных на совершенствование их работы. Вместе с гем диссертационные исследования рассматриваемой проблемы проводились в 70-х -начале 80-х гг. За прошедшее время в России проведены кардинальные политические, экономические и социальные реформы, сопровождавшиеся значительным обновлением ее правовой системы. К сожалению, активная нормотворческая работа последнего десятилетия, осуществлявшаяся как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, лишь отчасти коснулась административных комиссий. И это притом, что оперативного решения по-прежнему требуют проблемы организации и деятельности административных комиссий, возникшие еще в советский период.
Правовую регламентацию организации административных комиссий в целом нельзя признать удовлетворительной. Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся в РСФСР и о порядке производства по делам об административных правонарушениях утратило силу еще в 1986 г. Образовавшийся пробел до сих пор в полной мере надлежащим образом не восполнен. Исключение Конституцией Российской Федерации местного самоуправления из системы государственной власти потребовало от субъектов Российской Федерации принятии законов о наделении органов местного самоуправления (к числу которых относятся административные комиссии) отдельными государственными полномочиями. Подобные законы приняты к настоящему времени лишь отдельными субъектами Российской Федерации, несмотря на то, что административные комиссии работают повсеместно. Таким образом, статус административных комиссий нуждается в качественно новом правовом оформлении. ,
Процессуальные аспекты деятельности административных комиссий также не в полной мере отражены в законодательстве. Действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях большей частью ориентирован на единоличных субъектов административной юрисдикции. Специфика же деятельности коллегиальных органов прописана в нем фрагментарно. Актуальность рассматриваемой проблемы особенно возросла в связи с подготовкой проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Анализ проекта указанного кодекса в последней редакции позволяет сделать вывод о том, что некоторые положения, предлагаемые его разработчиками, неприменимы к деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции либо требуют дополнительной конкретизации.
Таким образом, необходимость приведения организации и деятельности административных комиссий в соответствие с требованиями правовых реалий современной России предопределила выбор темы и основные направления настоящего диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности административных комиссий.
Предмет исследования составляет институт производства по делам об административных правонарушениях в административных комиссиях.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы изучить правовую регламентацию организации и деятельности, а также практику работы административных комиссий и на этой основе сформулировать предложения и рекомендации, направленные на их совершенствование.
Достижение указанной цели обеспечивалось путем постановки и решения следующих задач:
анализа состояния правовой регламентации организации и деятельности административных комиссий, выявления имеющихся пробелов и противоречий, а также разработки предложений по их устранению;
уточнения правовой природы административных комиссий, их задач и функций; -.
изучения истории и тенденций функционирования административных комиссий в свете проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
освещения региональных особенностей статуса административных комиссий и разработки конкретных рекомендаций, направленных на его оптимизацию;
исследования юридической характеристики дел об административных правонарушениях, рассматриваемых административными комиссиями;
анализа деятельности административных комиссий на различных стадиях и этапах производства по делам об административных правонарушениях и на этой
*
основе разработки предложений по ее совершенствованию.
Методологическая основа и эмпирическая база. Исследование избранной темы базируется на положениях общей теории государства и права с учетом современных достижений науки конституционного, муниципального и администра-
6 тивного права. При подготовке диссертации использованы исторический, статистический, сравнительно-правовой методы научного познания, а также методы социологического исследования.
Информационную базу исследования составили федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации: Республики Алтай, Ал-тайского и Красноярского краев, Новосибирской, Омской, Самарской, Челябинской областей, г. Москвы, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления Барнаула, Калуги, Кургана, Магнитогорска, Новосибирска. Омска. Прокопьевска. Северска, Сургута, Томска, Хабаровска, Юрги. регламентирующие организацию и деятельность административных комиссий. Кроме того, использовались информационные, статистические и аналитические материалы, отражающие результаты деятельности административных комиссий в различных регионах.
Сбор эмпирических данных осуществлялся посредством анкетирования 112 членов административных комиссий, 205 граждан и формализованного интервьюирования 22 секретарей административных комиссий, осуществленных в Омске, Новосибирске и Барнауле; наблюдения (присутствие на заседаниях административных комиссий); анализа документов, отражающих юрисдикционную деятельность административных комиссий (556 дел об административных правонарушениях и 215 протоколов заседаний административных комиссий).
Научная новизна исследования определяется совокупностью поставленных в диссертации задач и в обобщенном виде заключается в том. что автором предпринята попытка комплексного исследования неосвещенных в современной юридической литературе проблем организации и деятельности административных комиссий.
Основные положения, выносимые на защиту:
- структура правовой основы организации и деятельности административ
ных комиссий;
-*
- должностной принцип формирования административных комиссий;
ф.
возможность использования организационной формы административных комиссий в качестве одного из вариантов построения органов административной юстиции в Российской Федерации;
институт особого мнения должностного лица, входящего в состав коллегиального органа административной юрисдикции',
предложения по совершенствованию производства по делам об административных правонарушениях в целом и в административных комиссиях в частности:
а) право юрисдикционного органа изменить квалификацию правонарушения,
если данное дело относится к подведомственности соответствующего органа, и при
этом не ухудшается положение лица, привлекаемого к административной ответст
венности;
б) порядок разрешения коллегиальными органами вопросов, связанных с ис
полнением постановления о наложении административного взыскания;
в) механизм контроля за фактом получения лицом, вызываемым для участия
в рассмотрении дела, приглашения (повестки);
г) ограничение срока приведения постановления о наложении администра
тивного штрафа в исполнение администрацией организации, где нарушитель полу
чает заработную плату или иной заработок, стипендию, пенсию, двумя месяцами;
- ряд новелл проекта Кодекса. Российской Федерации об административных
правонарушениях, принятого во втором чтении, неприменим к деятельности кол
легиальных органов без соответствующей конкретизации:
а) решения, принимаемые по результатам подготовки дела к рассмотрению и
оформляемые определениями, целесообразно отнести к компетенции секретаря ко
миссии. В связи с этим этап подготовки дела к рассмотрению в коллегиальном ор
гане недопустимо заканчивать решением о прекращении дела, так как это противо
речит принципу коллегиальности;
б) представляется необходимым определить механизм отвода должностного
лица, входящего в состав коллегиального органа;
в) субъектам Российской Федерации целесообразно наделить администра
тивные комиссии полномочиями по возмещению имущественного ущерба и мо
рального вреда, причиненных правонарушением, когда спор об этом отсутствует;
г) порядок обращения постановления об административном взыскании к ис
полнению банками и иными кредитными организациями в том виде, в каком он
предложен в проекте КоАП Российской Федерации, фактически отстраняет юрис-
дикционные органы от этой деятельности;
д) обстоятельства, исключающие возможность участия члена администра
тивной комиссии в рассмотрении дела, должны выясняться как на подготовитель
ном этапе, так и на этапе рассмотрения дела.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость заключается в том, что на основе анализа проблем организации и деятельности административных комиссий выявлены недостатки регламентации их правового статуса. Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований проблем производства по делам об административных правонарушениях и в преподавании учебного курса административного права.
Практическое значение определяется теоретико-прикладным характером исследования. Предложения и рекомендации соискателя могут быть использованы в работе по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующих организацию и деятельность административных комиссий.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России.
На основании проекта модельного закона «Об административных комиссиях при исполнительных органах местного самоуправления», предложенного соискате-лем, Управлением Министерства юстиции по Омской области был разработан и
направлен в Законодательное собрание Омской области проект Закона Омской области «Об административных комиссиях при исполнительных органах местного самоуправления». Предложения, содержащиеся в работе, учтены соответствующими территориальными управлениями и отделами Министерства юстиции Российской Федерации при разработке проектов законов Новосибирской области и Красноярского края «Об административных комиссиях», а также проекта Закона Алтайского края «О внесении изменений и дополнений в Закон Алтайского края от 6 октября 2000 г. № 60-СЗ «Об административных комиссиях при исполнительных органах местного самоуправления». Типовое положение об административной комиссии, подготовленное диссертантом, легло в основу проектов соответствующих положений, принятых администрациями Центрального и Октябрьского административных округов г. Омска, а также Центрального района г. Барнаула.
Материалы диссертационного исследования нашли свое отражение в фондо-вой лекции «Производство по делам об административных правонарушениях», используемой в Барнаульском юридическом институте МВД России.
По теме диссертационного исследования опубликовано пять статей и тезисов.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Правовая основа организации и деятельности административных комиссий
Исследование правовой основы организации и деятельности государственного или муниципального органа имеет принципиальное значение. Прежде всего потому, что правовыми нормами, указывающими конкретное место данного органа в общей системе органов государства, определяется его административная правоспособность1. Анализ нормативной базы организации и деятельности административных комиссий позволяет констатировать ее неудовлетворительное состояние, а значит, и ставить вопрос о правоспособности административных комиссий. Таким образом, цель настоящей работы не может быть достигнута без определения оптимальной структуры законодательства об административных комиссиях с учетом современных правовых реалий.
Правовая основа организации административных комиссий. На протяжении длительного периода времени вопросы организации и деятельности административных комиссий детально регламентировались Положением об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся в РСФСР и о порядке производства по делам об административных правонарушениях . Но в 1986 году данное положение утратило силу , в том числе и нормы, определяющие организационные основы деятельности административных комиссий. С тех пор уже на протяжении пятнадцати лет административные комиссии работают без надлежащей федеральной правовой основы.
В настоящее время такую ситуацию (когда отсутствует федеральный нормативный акт, регламентирующий организацию административных комиссий) можно признать вполне легитимной. Дело в том, что в процессе реформирования системы государственной власти в России, в результате чего из нее был выделен уровень местного самоуправления, правопреемниками районных, городских, районных в городах исполнительных комитетов Советов народных депутатов, при которых в соответствии со ст. 196 КоАП РСФСР образовывались административные комиссии, стали соответствующие исполнительные органы местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (ст. 17) предусматривает, что наименование и статус подобных органов (порядок формирования, компетенция и т.п.) определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Следовательно, сейчас вопросы организации работы административных ко-миссий должны решаться на уровне субъектов Российской Федерации. Между тем лишь в некоторых из них предусмотрено создание административных комиссий. Проведенным исследованием установлено, что в Сибирском федеральном округе первым был принят Закон Республики Алтай от 9 июля 1997 г. № 22-39 «Об административных комиссиях при городской, районной, сельской администрациях» (далее - Закон Республики Алтай «Об административных комиссиях»), вторым -Закон Алтайского края от 6 октября 2000 г. № 60-ЗС «Об административных комиссиях при исполнительных органах местного самоуправления»1 (далее - Закон Алтайского края «Об административных комиссиях»). Лишь в 2001 году на основе предложенного соискателем проекта модельного закона «Об административных комиссиях при исполнительных органах местного самоуправления» (приложение 1) началась разработка соответствующих законопроектов в Новосибирской, Омской областях и Красноярском крае.
Другие регионы не спешат создавать правовую основу деятельности административных комиссий. Между тем решение этой задачи не терпит отлагательства, потому что связано с вопросом о правомерности осуществления административными комиссиями государственно-властных (административно юрисдикционных) полномочий. Ведь в настоящее время система органов местного самоуправления выведена за рамки существующей системы органов государственной власти2. Значительная же часть государственных полномочий на местах по прежнему продолжает исполняться органами местного самоуправления, но уже без надлежащего правового оформления, что чревато признанием самой их деятельно сти нелегитимной, а их решений - юридически недействительными3. Разрешение этой проблемы возможно в двух вариантах.
Первый заключается в признании недопустимости выделения местного самоуправления из государственного механизма, а самого такого выделения - одним из «конституционных мифов»4. Еще в начале века А.И. Елистратов, обосновывая причастность местного самоуправлению к государственному управлению, указывал на то, что если деятельность самоуправляющихся социальных групп носит характер обязательной общественной миссии, допуская принудительное осуществление их задач, тем самым этим задачам придается значение государственного управления5.
Правовой статус административных комиссий
Для того чтобы определить место административных комиссий в системе органов административной юрисдикции, необходимо проанализировать основные элементы и особенности их правового статуса. Логика исследования обязывает остановиться, прежде всего, на вопросах о понятии и содержании правового статуса как правовой категории, а также о специфике правового статуса административно-юрисдикционного органа.
Правовой статус - это юридически закрепленное положение субъекта в обществе1. Правовой статус является сложной правовой конструкцией, в структуре которой выделяют два основных элемента: правосубъектность (возможность выступать в качестве субъекта прав и обязанностей в различных областях общественных отношений2), а также компетенцию (права и обязанности)3. Правосубъектность рассматривается как предпосылка участия в правоотношении4. При этом она охватывает два элемента: правоспособность (способность обладать субъективными правами и нести юридические обязанности, т.е. просто иметь их) и дееспособность (способность самостоятельно, своими действиями осуществлять права и обязанности)5.
Понятие и сущность правового статуса субъекта административной юрисдикции наиболее детально исследованы в работах А.Ю. Якимова6. К сожалению, о правосубъектности он рассуждает лишь применительно к должностному лицу, осуществляющему юрисдикционную деятельность, умалчивая о правосубъектности коллегиального юрисдикционного органа. По нашему мнению, последняя есть сложная конструкция, в структуре которой можно выделить два элемента: - правосубъектность коллегиального юрисдикционного органа в целом; - правосубъектность отдельных должностных лиц, образующих данный орган.
Правосубъектность административной комиссии как юрисдикционного органа. Некоторые авторы считают, что правосубъектность государственных (муниципальных) органов проявляется в их компетенции1 либо компетенция выражает активную административную правосубъектность2. Другие отождествляют компетенцию органа с его правоспособностью3. Третьи полагают, что «административная правоспособность отражает и выражает объем государственно-властных полномочий данного органа»4. С нашей точки зрения, ближе всех к истине Б.М. Лазарев, который указывал на иной характер связи между этими категориями. По его мнению, «компетенция органа складывается иа основе административной правоспособности, а она определяется правовыми нормами, ... указывающими конкретное место данного органа в общей системе органов государства... Компетенция, в отличие от правоспособности, - это не возможность правообладания, а уже наличные, вытекающие непосредственно из закона полномочия органа государственного управления» . Проведенный в предыдущем парафафе анализ нормативных актов об административных комиссиях приводит к тревожному выводу о том, что в па-стоящее время административные комиссии являются практически неправоспособными.
В юридической литературе не раскрывается содержания дееспособности государственного (муниципального) органа. Как особое самостоятельное качество дееспособность различается только применительно к фажданам2. В то же время признается, что качество дееспособности неотделимо от правосубъектности государственных и общественных организаций. Статья 197 КоАП РСФСР определяет, что административные комиссии вправе рассматривать дела об административных правонарушениях при наличии не менее половины их состава. Таким образом, способность административной комиссии осуществлять юрисдикционную функцию (обладать юрисдикционной дееспособностью) зависит от соблюдения указанного условия. При реализации других функций, которые возложены в основном на секретаря административной комиссии (подготовка дел.к рассмотрению, совершение действий по исполнению принятых решений), соблюдения каких-либо дополнительных условий не требуется, а, значит, моменты наступления правоспособности и дееспособности административной комиссии совпадают.
Правосубъектность членов административной комиссии обусловлена наличием определенных квалификационных "параметров, соответствие которыми позволяет конкретному физическому лицу быть включенным в состав коллегиального органа3. Правосубъектность членов административной комиссии не может быть достаточно полно охарактеризована посредством понятия «административная правосубъектность», включающего в себя административную правоспособность и дееспособность. Административная правоспособность, под которой понимается способность лица иметь или приобретать права и обязанности административно-правового характера1, возникает у всех государственных (муниципальных) служащих с момента назначения их на должность2. Одновременно они приобретают и административную дееспособность. Председатель, секретарь и члены комиссии обладают еще и административио-юрисдикционными правоспособностью и дееспособностью, под которыми соответственно понимаются способность иметь и нести (реализовывать и исполнять) права и обязанности в сфере ад.ттистратиа-ной юрисдикции. Вопрос о правосубъектности членов административной комиссии и моменте ее приобретения непосредственно связан с вопросами о порядке и прин-ципах формирования состава комиссии, к которому мы вернемся при рассмотрении организационного элемента правового статуса административных комиссий.
Помимо правосубъектности А.Ю. Якимов на основе анализа юридической литературы выделяет еще четыре элемента правового статуса субъекта административной юрисдикции: целевой блок, компетенция, организационный блок и ответственность3. Рассмотрим каждый из этих элементов правового статуса административных комиссий.
Подготовка дел к рассмотрению в административных комиссиях
Производство по делу об административном правонарушении в административных комиссиях начинается с подготовки его к рассмотрению. В литерагуре уже не раз давалась негативная оценка сложившейся практике «мимолетного проскаки-вания» этого этапа2. В отличие от других органов административной юрисдикции в административной комиссии ему уделяется достаточное внимание, гак как подготовка дел к рассмотрению возлагается на секретаря комиссии - штатного работника.
В процессе этой деятельности должны быть решены следующие вопросы (ст. 255 КоАП РСФСР): 1) относится ли к компетенции административной комиссии рассмотрение данного дела; 2) правильно ли составлены протокол и другие материалы дела об административном правонарушении; 3) извещены ли лица, участвующие в рассмотрении дела, о времени и месте его рассмотрения; 4) истребованы ли необходимые дополнительные материалы; 5) о ходатайствах лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, законных представителей, адвоката.
Основная проблема правового регулирования рассматриваемого этапа адми-нистративно-юрисдикционного производства заключается в том, что вопросы подготовки заседания коллегиального органа не снабжены механизмами их разрешения. Обязывая выяснить эти вопросы, законодатель не урегулировал процедуру их разрешения, не наделил юрисдикционные органы на рассматриваемом этапе какими-либо полномочиями, не установил процессуальные формы принимаемых решений.
Проверка подведомственности дела об административном правонарушении. Ключевым моментом на юрисдикционной стадии производства является квалификация правонарушения. Можно выделить три этапа квалификации: первоначальную (при возбуждении дела), предварительную (на этапе подготовки дела к рассмотрению) и окончательную (на этапе вынесения решения по делу). Естественно, что на этапе предварительной квалификации невозможно получить полную и всестороннюю информацию обо всех обстоятельствах дела, поэтому здесь следует вести речь о выявлении достаточно очевидных ошибок правоприменителя, допущенных на предыдущей стадии производства1.
Дальнейшие действия секретаря административной комиссии зависят от того, наличествуют ли ошибки в квалификации правонарушения и правильно ли определена подведомственность. Если такие ошибки не обнаружены, секретарь административной комиссии принимает дело к рассмотрению. Если же деяние квалифицированно верно, но поступившее дело не относится к подведомственности административной комиссии, то материалы передаются в орган, уполномоченный рассматривать дела данной категории1. Причем законодатель считает такое решение само собой разумеющимся и о соответствующем полномочии юрисдикцион-ных органов не упоминает. Разработчики проекта КоАП Российской Федерации предусмотрели право органов административной юрисдикции при подготовке дела к рассмотрению передать протокол об административном правонарушении и другие материалы дела по подведомственности (ст. 29.4 проекта). Однако срок, в течение которого материалы дела должны быть возвращены, не оговаривается. Предлагаемый некоторыми авторами срок - одни сутки2 представляется вполне приемлемым.
Ситуация осложняется, когда на стадии предварительного административного расследования были допущены ошибки в квалификации правонарушения. Здесь возможны два варианта. Первый - правонарушение квалифицированно неправильно, но дело, исходя из анализа его материалов, относится к компетенции административной комиссии. Наиболее экономичным и логичным решением была бы переквалификация правонарушения административной комиссией. Попытки административных комиссий идти по данному пути вызывают вполне обоснованные протесты прокуроров (по этой причине были опротестованы несколько решений административных комиссий Октябрьских районов городов Барнаула и Новосибирска), поскольку действующее административно-процессуальное законодательство не предусматривает такой возможности. Не решает этот вопрос и проект КоАП Российской Федерации. В то же время право юрисдикционного органа переквалифицировать правонарушение при соблюдении условия о недопустимости ухудшения положения лица, привлекаемого к административной ответственности, в полной мере отвечало бы принципу оперативности производства и ни в коей мере не умаляло бы прав участников производства .
Второй вариант - правонарушение квалифицировано неправильно и, исходя из материалов дела, не относится к подведомственности административной комиссии. Думается, что здесь решение может быть только одно - возвращение материалов дела в орган, проводивший предварительное административное расследование.
Проверка качества протокола об административном правонарушении и других материалов дела на подготовительном этапе позволяет оценить качество и полноту выявления обстоятельств совершенного проступка и изучить вопрос о том, в какой степени соблюдены права и законные интересы участников администра-тивно-юрисдикционного процесса.
Рассмотрение дел о правонарушениях в административных комиссиях
Вопрос о количестве и содержании принципов производства по делам об административных правонарушениях является дискуссионным и отличается широтой взглядов. Не претендуя на всеобъемлющее освещение данного вопроса, мы оставим за рамками исследования принципы законности; охраны интересов личности, общества и государства; объективной истины; равенства перед законом и органом, рассматривающим дело; ведения производства на государственном языке, так как в деятельности административных комиссий зги принципы не проявляются каким-либо особым образом. С учетом задач настоящей работы интс-jpec представляют лишь те принципы производства по делам об административных правонарушениях, реализация которых в деятельности административных комиссий имеет свои особенности.
Рассмотрение дела должно быть завершено по общему правилу в иятнадца-тидневный срок со дня получения административной комиссией протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ч. 1 ст. 257 КоЛП РСФСР). Этот срок административно-юрисдикционного производства, сохраненный и в проекте КоАП Российской Федерации (ч. 1 ст. 29.6), представляется оптимальным2 и отвечает принципу оперативности производства. В настоящее время к подведомственности административных комиссий отнесены некоторые категории дел, для которых предусмотрен сокращенный срок рассмотрения (ст.ст. 146.3 146.5 КоАП РСФСР - трое суток; ст.ст. 93 - 95, 146, 156 КоАП РСФСР - семь суток). Учитывая, что заседания административных комиссий, как правило, проводятся не чаще одного раза в неделю, административные комиссии оказываются не в состоянии рассмотреть эти дела в отведенный законом срок. В целях обеспечения надлежащего качества подготовки и рассмотрения дел не следовало бы относить к подведомственности административных комиссий дела с сокращенным сроком административно-юрис&икционного производства. В противном случае принцип оперативности вступит в противоречие с принципом объективной истины.
Особенности организации административных комиссий предопределяют наличие в их деятельности такого специального принципа как коллегиальность, который выражается в том, что комиссии рассматривают дела исключительно при наличии определенного кворума.
По мнению некоторых авторов, лишь в деятельности коллегиальных органов полностью реализуется принцип гласности1. Думается, что степень реализации принципа гласности в административно-юрисдикционном производстве зависит не от того, каким органом рассматривается дело - единоличным или коллегиальным, а от того, в какой обстановке, в каких условиях это происходит. Действительно, рабочий порядок, в котором рассматривают дела о правонарушениях должностные лица, затрудняет доступ к этой процедуре все.х заинтересованных участников производства. Даже в деятельности судей нередки ситуации, когда дело рассматривается лишь в присутствии лица, привлекаемого к ответственности, и доставившего его сотрудника милиции2. Между тем, техническая сторона организации рассмотрения дел в ряде административных комиссий не соответствует принципу гласности, потому что заседания проводятся в небольших кабинетах. Только в том случае, когда рассмотрение дел о правонарушениях проходит в залах, позволяющих разместить всех желающих присутствовать при рассмотрении дел, можно говорить о полной реализации принципа гласности в административно-юрисдикционном производстве.
Административные комиссии рассматривают дела о правонарушениях на основе равноправия1 и состязательности1 сторон. В производстве по делам об административных правонарушениях эти принципы являются наиболее спорными, потому что российскому административно-юрисдикционному процессу свойствен но соединение контрольно-надзорных и юрисдикционных полномочий в одном субъекте. В таком случае в лице субъекта, наделенного юрисдикционными полно мочиями, привлекаемый к ответственности приобретает противника, заинтересо ванного в деле, тем более, если на стадии возбуждения дела были допущены какие либо нарушения.
Административные комиссии не совмещают юрисдикционную деятельность с административным надзором за соблюдением соответствующих правовых норм, соответственно, не относятся к стороне, выдвигающей обвинение, а, значит, могут дать непредвзятую правовую оценку поведения обеих сторон: и лица, привлекаемого к ответственности, и того органа, по чьей инициативе дело возникло. Этот тезис подтверждают результаты опроса членов административных комиссий: при невозможности устранить противоречия в показаниях лица, привлекаемого к ответственности, и данными протокола 65% респондентов, скорее всего, проголосуют за решение в пользу привлекаемого к ответственности, а 21% - поверят лицу, составившему протокол.
Рассматриваемое свойство административных комиссий существенно сближает их с судами. К сожалению, региональный законодатель порой расширяет компетенцию административных комиссий за счет функций, вовсе им не свойственных. Например, Закон Республики Алтай от 5 мая 1994 г. № 3-18 «Об административной ответственности за нарушения порядка лицензирования деятельности юридических и физических лиц на территории Республики Алтай»1 наделяет административные комиссии правом составлять протоколы о правонарушениях, то ecu» осуществлять административный надзор за соблюдением соответствующих правил. что нельзя признать допустимым.
Порядок рассмотрения дел о правонарушениях в административных комиссиях. Рассмотрение дела начинается с объявления состава коллегиального органа, рассматривающего данное дело. Как правило, эта обязанность возложена на секретаря административной комиссии. Далее председательствующий в заседании2 обязан объявить, какое дело подлежит рассмотрению, кто (и на основании какого закона - ст. 29.7 проекта КоАП Российской Федерации,) привлекается к административной ответственности.
Следующими действиями в процедуре рассмотрения дела проект КоАП Российской Федерации справедливо называет установление факта явки физического лица или его законного представителя, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении дела; проверку полномочий законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя (ст. 29.7).
