Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Информация как содержательная основа производства по делам об административных правонарушениях и предмет правового регулирования 17
1.1. Правая природа института производства по делам об административных правонарушениях и направления повышения эффективности борьбы с административными правонарушениями, подведомственными органам внутренних дел (милиции) 17
1.2. Понятие и значение информации в производстве по делам об административных правонарушениях 30
1.3. Система информации в производстве по делам об административных правонарушениях и ее правовое регулирование 42
Глава 2. Теоретические и практические проблемы информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 59
2.1. Понятие и содержание информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел (милиции) 59
2.2. Информационные потребности субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях 83
2.3. Особенности информационного обеспечения на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях 106
2.4. Совершенствование информационного обеспечения органов внутренних дел (милиции) как субъекта производства по делам об административных правонарушениях на основе использования современных информационных технологий 152
Заключение 185
Список использованной литературы
- Правая природа института производства по делам об административных правонарушениях и направления повышения эффективности борьбы с административными правонарушениями, подведомственными органам внутренних дел (милиции)
- Понятие и значение информации в производстве по делам об административных правонарушениях
- Понятие и содержание информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел (милиции)
- Информационные потребности субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы. Введение в действие с 1 июля 2002 г. Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях расширило
число составов административных правонарушений с 243 до 402. При этом
органы внутренних дел (милиция), уполномочены осуществлять
производство почти по 2/3 всех составов КоАП РФ, по 67 - вправе
рассматривать дела об административных правонарушениях, а почти по 200
составам - составлять протоколы об административных правонарушениях.
Резкое увеличение объемов производства по делам об административных
правонарушениях, субъектов административной ответственности за счет
юридических лиц, распространение принципов защиты прав и свобод
граждан на административно-процессуальные правоотношения (законность,
презумпция невиновности, материальная истина и другие) придают научно-
прикладной проблеме производство по делам административных
нарушениях органами внутренних дел, их должностными лицами,
уполномоченными их рассматривать, особый характер значимости и
актуальности.
Производство по делам об административных нарушениях, подведомственным органам внутренних дел, представляет собой один из видов производств, образующих правовой институт - административный процесс, и состоит из основанных на законе и облеченных в форму административно-процессуальных отношений, разновидностей служебной деятельности органов внутренних дел (милиции), их должностных лиц, уполномоченных фиксировать и рассматривать дела об административных правонарушениях, перечисленных в ст. 23.3 КоАП РФ, с участвующими в них субъектами (физическими лицами, должностными лицами, юридическими лицами) по поводу совершения ими, предусмотренных
законом административных правонарушений, осуществляемая в административно-процессуальном порядке. Порядок этот детально регламентирован разделом IV , а нормы, определяющие задачи, принципы и правила, разделом первым КоАП РФ.
Законодательство об административных правонарушениях (ст.24 КоАП РФ) сформулировало задачи производства по делам об административных правонарушениях. Суть их сводится к следующему - обеспечение всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Завершением производства по делам об административных
правонарушениях (разрешение дела) является принятие по итогам его
рассмотрения мотивированного постановления о назначении
административного наказания и его реализация (исполнение).
Ни одна из вышеизложенных задач производства по делам об административных правонарушениях не может быть реализована без должного информационного обеспечения, получения, обработки и использования информации, необходимой и достаточной для всестороннего, полного и объективного разрешения дела об административном правонарушении.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 28 февраля 1995 года «Об информации, информатизации и защите информации» под «информацией» понимаются сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления»
При этом Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 128) определил информацию в качестве одного из видов объектов правового регулирования. Таким образом, сама информационная сфера производства
по делам об административных правонарушениях, т.е. среда оборота информации (производства, передачи, распространения и потребления), при которой субъекты (органы внутренних дел, их должностные лица) реализуют свои потребности и возможности по отношению к информации для разрешения дел об административных правонарушениях выступает в качестве объекта правового регулирования нормами информационного права.
При этом объектами такого рода наряду с информацией, информационными ресурсами, выступают информационная инфраструктура (совокупность информационных систем), информационные технологии и их рынок, средства связи и телекоммуникации, системы информационной защиты (безопасности), информационное законодательство.
Следовательно, информационное обеспечение любого из направлений правоохранительной деятельности (включая производство по делам об административных правонарушениях) необходимо рассматривать не только с позиций административного права, но и с учетом современного состояния информационного права, которое в качестве объектов права рассматривает как информацию, так и информационные системы, информационные технологии.
Органы внутренних дел (милиция) в производстве по делам об административных правонарушениях выступают в качестве субъекта права в информационной сфере. К этому виду служебной деятельности — административной практике органов внутренних дел - относятся вопросы информационного характера.
Отечественная и зарубежная практика деятельности органов охраны порядка по применению мер административного наказания за административные правонарушения убедительно свидетельствует о тесной связи между информационной поддержкой этой деятельности и ее
результативностью. Совершенствование информационного обеспечения становится одним из главных направлений повышения эффективности правоохранительной деятельности1.
Степень разработанности темы. В отечественной науке административного права теоретическому исследованию проблем информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, правовой природе информации, информационных технологий не уделяется внимания адекватного теоретической и практической значимости этой проблемы.
Некоторые аспекты информационного обеспечения управления рассматривались в работах Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.Г. Белова, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, СЕ. Вицина, Г.М. Воскресенского, В.М. Глушкова, О.Я. Гаврилова, А.П. Ипакяна, Ю. И. Кремянского, В.Н. Лопатина, И.Л. Петрухина, Э.П. Семенюка Г.А. Туманова,М.И. Федотова, Ю.И. Черняка, И.И. Юзвишина.
Отдельные теоретические и прикладные вопросы проблемы информационного обеспечения производства по делам об админис ративных правонарушениях с позиций информационного права рассматривались в работах Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, З.А. Багишаева, И.И. Веремеенко, В.Н. Воробьева, В.А. Дозорцева, Б.А. Киселева, В.А. Копылова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, В.П. Лозбякова, М.Я. Масленникова, В.А. Новикова, А.А. Пекова, Л.Л. Попова, ММ. Рассолова, М.Ф. Савелия, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, М.Ю. Тихомирова, А.А. Фатьянова, А.П. Шергина, В.И. Ярочкина и некоторых других.
Вместе с тем, комплексного исследования информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Концепция развития информационно-вычислительной системы МВД
с позиций административного и информационного права до настоящего времени не проводилось.
Научная и практическая значимость и недостаточная теоретическая разработанность прикладных решений в этой сфере определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел (милиции).
Предмет исследования составляет деятельность органов внутренних дел (милиции) по информационному обеспечению производства по делам об административных правонарушениях.
Цель настоящего исследования состоит в теоретическом и прикладном исследовании и обосновании путей повышения эффективности форм и методов борьбы с административными правонарушениями путем совершенствования информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и уяснения правовой природы информации по делам этой категории.
Указанная цель достигается путем решения следующих задач:
анализ применения норм законодательства об административной ответственности органами внутренних дел (милицией);
изучение порядка ведения производств по делам об административных правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел (милиции);
России на 2002-2006 годы. Утв. Приказом МВД РФ № 562 от 13.06.2002. С.4
исследование системы информации, используемой в производстве по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции);
анализ сущности и содержания «информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях»;
исследование особенностей информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, его информационно-правовых режимов;
исследование информационных потребностей производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел;
изучение порядка и процедур информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел, разработка предложений по его совершенствованию.
Методологической основой исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания, включая системный и комплексный, формально-логический, семантический, сравнительный и социологический, доктринального толкования нормативных правовых актов, методы информационного права (правовые методы, в пределах сферы информации и информационной деятельности).
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых специалистов по государственному управлению, административному праву, информатике, информатизации, и информационному праву. Это работы С.С. Алексеева, АЛ. Алехина, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Д.И. Блюменау, С.С. Босхолова, И.И. Веремеенко, Г.М. Воскресенского, О.А. Гаврилова, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, В.А. Копылова, В.А. Круглова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, А.А. Пекова, Л.Л. Попова, Ю.А. Тихомирова, С.А. Шейфера и других ученых.
Методическая основа диссертации построена на критическом обзоре существующего информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Многогранность темы обусловила необходимость изучения отечественной и зарубежной научной литературы по общей теории государства и права, теории информации, конституционному, административному, информационному праву, уголовному процессу, правовой информатике, криминалистике, психологии и другим наукам.
В диссертации использованы официальные материалы представительных и исполнительных органов власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативную базу составляет Конституция России, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, законы Российской Федерации, законодательные акты субъектов Российской Федерации и иные нормативно-правовые акты.
Автором изучались информационно-аналитические, статистические и иные материалы МВД России, ГУООП МВД России, ГИБДД МВД России, ГИЦ МВД России, ГУВД, УВД субъектов федерации, акты инспекторских проверок МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, проведенных МВД России в 1997-2002.
Результаты исследования основаны на материалах социологических исследований проведенных диссертантом лично, а также другими авторами. В ходе исследования было проанкетировано и проинтервьюировано 167 должностных лиц органов внутренних дел, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях из 46 регионов, изучено более 1700 дел об административных правонарушениях.
В процессе исследования автор опирался также и на личный опыт практической работы в органах внутренних дел.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые на основе нового законодательства Российской Федерации
об административных правонарушениях комплексно с позиций
административного и информационного права исследованы проблемы
информационного обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел,
сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические рекомендации и предложения
На основе анализа нормативных актов и правоприменительной практики проведено исследование системы информации, используемой в производстве по делам об административных правонарушениях, классифицированы и описаны различные виды информации входящие в эту систему.
Автор по-новому подошел к определению понятия «информационное обеспечение» применительно к производству по делам об административных правонарушениях», раскрыл особенности информационного обеспечения данного вида правоприменительной деятельности на различных стадиях производства, рассмотрел с информационной точки зрения доказывание в производстве по делам об административных правонарушениях.
В диссертации впервые предпринята попытка изучения информационных потребностей в сфере производства по делам об административных правонарушениях их содержания, структуры, а также методов исследования, в том числе с использованием метода построения информационной модели деятельности субъекта производства.
Новым является и то, что автор одним из первых исследовал вопросы совершенствования информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях на основе использования новых информационных технологий.
Автор теоретически обосновал основные направления совершенствования информационного обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях, сформулировал предложения о внесении некоторых дополнений в КоАП РФ, информационное законодательство, включая ведомственные нормативные акты МВД России. На защиту выносятся следующие основные положения:
В диссертации разработаны теоретические основы организации информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел (милиции), что относится к понятийному аппарату, содержанию, признакам и особенностям этого вида деятельности, роли и месту в правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
Обоснована отраслевая принадлежность института информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях к административному праву (административная юрисдикция) и информационному праву (органы внутренних дел как субъекты права в информационной сфере).
Предложена системная характеристика и содержательные особенности производства по делам об административных правонарушений в отличии от уголовного процесса и его информационного обеспечения.
Сделан вывод о необходимости формулирования понятия «информация в производстве по делам об административных правонарушениях» и предложена в соответствии со ст. 2 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» авторская редакция этого понятия - «сведения, необходимые для решения задач производства по делам об административных правонарушениях, представленные в пригодной для использования форме».
В целях эффективного использования форм и методов борьбы с административными правонарушениями предлагается формирование в органах внутренних дел систем информации - совокупности сведений,
используемых в производстве по делам об административных
правонарушениях, посредством разработки классификационных схем, основанных на признаках, значимых для административной практики.
Предложена авторская редакция понятия «информационное обеспечение» как вида служебной деятельности субъектов производства по делам об административных правонарушениях и иных служб и подразделений органов внутренних дел, направленной на поиск, сбор, обработку, накопление, хранение и использование информации, необходимой и достаточной для всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, выявления причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Информация такого рода подразделяется на административно-процессуальную и обеспечивающую получение первой. Правовой режим информации определяется административно-правовым статусом субъекта правоотношений производства по делам об административных правонарушениях и нормами информационного законодательства.
Формированию и использованию информационного пространства органами внутренних дел в интересах производства по делам об административных правонарушениях должно предшествовать определение информационной потребности с учетом характера и объема задач по борьбе с административными правонарушениями, индивидуальной пропускной способности должностных лиц. Предлагается для определения информационных потребностей конкретного органа внутренних дел построение информационных моделей видов деятельности и методов психофизиологических исследований персонала.
Обосновывается положение о том, что перспективными направлениями использования компьютерных технологий с сфере
информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются:
автоматизация процесса предоставления субъектам производства по делам об административных правонарушениях необходимой нормативно-правовой, методической, справочной информации;
автоматизация информационно-поисковых систем и банков данных, содержащих информацию, используемую в производстве по делам об административных правонарушениях;
создание автоматизированных систем учета лиц, совершивших административные правонарушения;
автоматизация подготовки процессуальных документов;
безбумажный обмен информацией между сотрудниками органов внутренних дел по делам об административных правонарушениях.
10. В целях упорядочения правового регулирования информационного
обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях вносятся предложения:
а) дополнить ст. 24.1 КоАП РФ частью первой следующего содержания:
«производство по делам об административных правонарушениях — это
основанная на законе и облаченная в форму административно-
процессуальных отношений деятельной судей (судов), государственных
органов и их должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях, иных участников производства по
этим делам, осуществляемая в особом административно-процессуальном
порядке и производимая в целях всестороннего, полного, объективного
разрешения дел об административных правонарушениях»;
б) внести дополнение в ст. 26.1.КоАП РФ в части определения наряду
с обстоятельствами, подлежащими выяснению по делу об
административном правонарушении, понятия и перечня административно-процессуальных действий по установлению указанных обстоятельств;
в) главу 27 КоАП РФ дополнить статьей об освидетельствовании как
мере обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях, а также внести коррективы в текст ст. 27.8 КоАП РФ;
г) подготовить проект Федерального Закона Российской Федерации о
персональных данных на граждан России и порядке пользования этой
информацией, не нарушая требований ст.23 Конституции Российской
Фкедерации о неприкосновенности частной жизни, личной и семейной
тайны, чести и доброго имени граждан;
д) привести п. 5 ст. 11 Закона Российской Федерации «О милиции» от 19 апреля 1991г. с последующими дополнениями и изменениями в соответствие в разделом IV Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части закрепления права должностных лиц органов внутренних дел (милиции) на запрашивание, получение и использование информации, необходимой для полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел (милиции).
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что в нем
впервые применительно к современным условиям и новому
законодательству предпринята попытка исследования такого многопланового явления, как информационное обеспечение производства по делам об административных правонарушениях с позиций административного и информационного права. Представляется, что содержащиеся в работе положения и выводы позволят расширить теоретические взгляды на природу и содержание информационного
обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В диссертации с учетом потребностей практики органов внутренних дел рассмотрены вопросы совершенствования информационного обеспечения правоохранительной деятельности, что имеет важное прикладное значение в условиях реформирования и модернизации органов внутренних дел.
Основные положения, выводы и рекомендации, полученные в результате исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов нормативных актов по вопросам информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, совершенствования деятельности органов внутренних дел в данной сфере и непосредственно в практической деятельности правоприменительных и контролирующих органов.
Материалы диссертации могут быть использованы также в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений МВД России при преподавании курсов административного права, информационного права, административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Наиболее существенные положения и результаты исследования докладывались автором на научно-практической конференции «Информатизация правоохранительных систем» 22-23 мая 2001 г. Академии управления МВД РФ.
Результаты диссертационного исследования были реализованы в практической деятельности органов внутренних дел Ханты-Мансийского округа в процессе разработки и внедрения унифицированных форм процессуальных документов и показали высокую эффективность.
В результате их использования получены положительные результаты: с внедрением унифицированных документов изменился стиль работы,
повысилась эффективность и результативность служебной деятельности сотрудников милиции. Унифицированные документы составляются с использованием ЭВМ, что значительно сокращает количество времени на их формирование, с использованием технических средств осуществляется контроль за полнотой и достоверностью сведений составленных документов. Изменились методы производства по делам об административных правонарушениях, пересмотрены функции ряда работников, повышена производительность труда при выполнении операций по делопроизводству (печатание, рассылка документов, редактирование текстов и т.п.). Наряду с этим снижается потребность в техническом персонале, возрастают возможности контроля за использованием рабочего времени сотрудниками органов внутренних дел, создаются условия для внедрения гибкого рабочего графика времени и другие.
По теме диссертации опубликованы четыре научные статьи, которые обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры управления деятельностью служб.
Структура и объем диссертации определялись целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Правая природа института производства по делам об административных правонарушениях и направления повышения эффективности борьбы с административными правонарушениями, подведомственными органам внутренних дел (милиции)
Прежде чем приступить к исследованию содержания информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, следует уточнить понятие самого производства, применительно к теме нашего исследования. В КоАП РФ не дается дефиниции данного понятия.
Попытки сформулировать исследуемое понятие неоднократно предпринимались в научной литературе, но единой точки зрения в определении его сущности так и не сложилось. При этом справедливо отмечается, что производство по делам об административных правонарушениях является сложным государственно-правовым явлением и характеризуется различными сторонами своего содержания1.
Так, Ю.М. Козлов характеризуя административное производство в целом, пишет, что это "нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел".
В.К. Шкарупа определяет производство по делам об административных правонарушениях подведомственным органам внутренних дел, как "комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, направленных на своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение правонарушения, воспитание граждан в духе соблюдения законности, осуществляемых специально уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел в целях выполнения задач по охране общественного порядка, общественной безопасности, охране собственности прав и законных интересов граждан"1.
Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов считают, что "производство по делам об административных правонарушениях - это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных и общественных органов, направленная на рассмотрение дел об административных правонарушениях, применение в необходимых случаях административных взысканий"3. Характеризуя производство Д.Н. Бахрах пишет: «Административно-процессуальные нормы, входящие в институт производства по делам об административных правонарушениях, регулируют порядок реализации соответствующих материальных норм, процедуры их применения, процесс осуществления принудительного воздействия на виновных с помощью административных взысканий» .
Ф.Е. Колонтаевский производство по делам об административных правонарушениях определяет, как "совокупность осуществляемых на основе закона процессуальных действий, состоящих в разрешении дел об административных правонарушениях"2.
"Производство по делам об административных правонарушениях, по мнению Е.В. Овчаровой, - это нормативно установленные порядок и правовые формы осуществления процессуальных действий по возбуждению, рассмотрению, пересмотру дел об административных правонарушениях, а также по исполнению постановлений по таким делам"3.
И.А. Галаган, давая развернутое понятие производства по делам об административных определил его как систему «административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, порядок, формы и методы деятельности соответствующих государственных органов, их должностных лиц и представителей общественности по возбуждению и рассмотрению дел об административных проступках, применению к виновным справедливых мер административной ответственности и их исполнению в целях борьбы с административными правонарушениями...»4.
Проанализировав данные определения, следует отметить следующее. Прежде всего, следует отметить, что вырабатывались они на основе старого Кодекса об административных правонарушениях. Действующий Кодекс определил уже другие задачи производства.
Так, в соответствии со статьей 24.1. задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
В отличии от КоАП РСФСР в новом Кодексе перед производством не ставятся задачи предупреждения правонарушений, воспитания граждан в духе соблюдения законов, укрепления социалистической законности1. Кроме этого следует отметить, что КоАП РФ исключил из числа субъектов осуществляющих производство общественные организации и представителей общественности.
Наряду с этим нельзя не обратить внимание на то, что большинство из приведенных выше определений не отражают всех признаков рассматриваемого правового явления, не охватывают всех стадий производства.
Так, в определении Колонтаевского Ф.Е., под производством понимаются действия, состоящие "в разрешении дел об административных правонарушениях". На наш взгляд, при этом не учитывается то обстоятельство, что в определенных случаях властные субъекты, не участвуют непосредственно в разрешении (рассмотрении) дела, но вместе с тем в соответствии с Кодексом на них возложены обязанности по возбуждению производства, применению мер обеспечения , и в этих случаях неправильным было бы утверждение, что эти субъекты не осуществляют производства по делам об административных правонарушениях.
Кроме этого в этом определение, так же как и в определении Д.Н. Бахраха и Э.Н. Ренова в качестве существенных признаков не включены действия по исполнению постановлений, хотя сам Д.Н. Бахрах в другой работе говорит об исполнении постановления по делу об административных правонарушениях как об одной из стадий производства .
Мы разделяем мнение большинства ученых-административистов, считающих, что исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях является заключительной стадией производства3.
Понятие и значение информации в производстве по делам об административных правонарушениях
Сейчас уже общепризнанно, что информация представляет собой не только одну из форм закрепления и распространения знаний, но и важнейшее средство организации и регулирования социальных процессов, действенный инструмент управления. Функционирование государственного управления органически связано с информацией. Эта связь имеет не только познавательный, но также функциональный и иные аспекты. Не менее важен юридический аспект информационного обеспечения управления.
Нельзя исследовать проблему информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, не исследовав сущности такого фундаментального понятия, каким является понятие "информация", основных признаков и свойств информации. При этом следует отметить, что не существует единого определения рассматриваемого понятия, каждая из отраслей научных знаний предлагает свой вариант дефиниции.
С развитием информационного похода, раскрывающего новые свойства, новые стороны материальных объектов, социальных явлений и процессов, само понятие информации, отражающее эту новую для науки сторону, переросло в общенаучное понятие. В связи с этим в литературе справедливо отмечается, что в современной науке и практике нет понятия распространеннее, чем понятие «информация», и нет в тоже время другого понятия, по поводу которого ведется столько споров дискуссий, имеется столько различных точек зрения1.
«Обсуждение проблемы информации в современной науке, - пишет А.Д. Урсул, - может вестись в различных аспектах. Из единого объекта познания — информации - специалисты в разных областях знания выбирают «свой» аспект, который и оказывается для них предметом познания»2.
Слово "информация" латинского происхождения (informatio -осведомление) в общеупотребительном смысле означает "сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-нибудь" .
До середины двадцатого века понятие информация использовалось в качестве синонима понятий "сведения", "данные", "сообщения" и не требовало особого толкования. По мере становления и развития кибернетики - науки об общих законах получения, хранения, передачи и переработки информации в так называемых кибернетических системах, рассматриваемых абстрактно, вне зависимости от их материальной природы, - содержание этого понятия стало активно развиваться, обогащаться новым содержанием и постепенно трансформировалось в общенаучную категорию, оказывающую методологическое воздействие на развитие самых разных отраслей научных знаний, включая правоведение4.
Философия рассматривает информацию через призму теории отражения. С точки зрения этой теории информацию можно представить как одну из сторон отражательных процессов, как форму проявления и материал отражения. Выделяют две основные точки зрения на соотношение понятий "информация" и "отражение"1.
Сторонники первой точки зрения рассматривают информацию как свойство материи. По их мнению, информация представляет собой количественную и качественную характеристику отражения, а отражение есть свойство всех материальных объектов. Информация, таким образом, возводится в ранг всеобщей категории, а это приводит к признанию наличия информации в неживой природе.
Адепты другого подхода - функционально-кибернетического полагают, что информация есть действующая, работающая часть отражения. Системы неживой природы, испытывая возмущающие воздействия, не могут противостоять вредным влияниям, поскольку не обладают избирательностью. В системах же живой природы существует аппарат, способный отделять вредные воздействия от полезных, противостоять им или более того - использовать их в своих интересах.
С позиции функционально-кибернетического подхода информация есть свойство не всех материальных объектов, а только самоуправляющихся, самоорганизующихся систем, так как только данным системам присуща сигнально-информационная причинность, отличная от характерной для неживых систем физической причинности . Такой подход предпочтителен при исследовании проблем социального управления, поскольку подчеркивает в информации ее управленческий аспект1.
Информация является одним из основных понятий кибернетики. Здесь оно во многом абстрагируется от содержательной стороны сообщений, беря их количественный аспект. Так вводится понятие количества информации, определяемое как величина, обратно пропорциональная степени вероятности того события, о котором идет речь в сообщении. Большинство исследователей связывают появление в науке указанного понятия с выходом в 1948 году работы К. Шеннона "Математическая теория связи" и формированием названной его именем вероятностно-статистической теории информации. Теория рассматривала понятие количество информации как процесс снятия неопределенности. Если сигнал не содержит новизны, влияющий на выбор системой своего поведения, то его информационная значимость равна нулю. Чем более вероятно событие, тем меньше информации несет сообщение о его наступлении, и наоборот .
В понятии информация следует различать два аспекта. Прежде всего, следует сказать о внутренней, или структурной, информации, под которой следует понимать степень организованности системы (объекта). Количество информации математически тождественно энтропии той или иной системы, взятой с обратным знаком. Энтропия характеризует меру хаотичности, неупорядоченности системы. Следовательно, информация может быть представлена, как отрицательная энтропия (или негэнтропия) системы. Иначе говоря, любая система содержит в себе столько информации, сколько ее надо было бы внести в систему, чтобы последняя могла перейти от некоторого первоначального беспорядочного состояния в данное организованное состояние.
От структурной информации, представляющей внутреннее состояние того или иного объекта, следует отличать относительную или внешнюю информацию, связанную с отношением двух объектов (процессов). Если в объекте происходят изменения, отражающие воздействие другого объекта, то можно сказать, что первый объект стал носителем информации о втором объекте.
Понятие и содержание информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел (милиции)
Определив сущность производства по делам об административных правонарушениях, виды подведомственности дел, а также роль информации в производстве можно приступить к рассмотрению понятия и структуры его информационного обеспечения.
Понятие «информационное обеспечение» прочно вошло в научный и практический оборот и в настоящее время довольно широко используется при освещении тех или иных проблем.
При этом нельзя не отметить, что понятие это относится к числу дискуссионных, не устоявшихся и неодинаково трактуемых в различных отраслях знаний.
Так, представители информатики понимают под информационным обеспечением организацию больших массивов хранимой информации. Некоторые исследователи под информационным обеспечением понимают не только организацию массива хранимой информации, но и совокупность процедур по ее обработке.
Разработчики математических моделей под информационным обеспечением обычно понимают методики получения (извлечения) информации для работы комплексов моделей.
Специалисты в области машинных вычислительных и информационно-вычислительных систем часто соотносят понятие «информационного обеспечения» с понятием «служебной информации»: системами словарей, кодовых таблиц, перечней, классификаторов, шифраторов.
Работники, занятые в области математического обеспечения информационных и автоматизированных систем управления, вводя понятие «информационно-программного обеспечения», нередко сводят информационное обеспечение к программному. Часть исследователей под термином «информационное обеспечение» понимает некоторую систему оценок полезности и ценности информации.
В теории управления под информационным обеспечением управления понимают «организуемую в рамках управления деятельность, направленную на проектирование, функционирование и совершенствование информационных систем, обеспечивающих эффективное выполнение задач управления»1. По мнению Г.М Воскресенского информационное обеспечение следует считать функцией управления. Поясняя свою мысль, он пишет: «С усложнением управления, а следовательно, и возрастанием объемов информационной работы началось постепенное выделение процессов сбора и обработки информации в самостоятельный вид деятельности. Развитие технических средств, совершенствование технологии обработки информации, возникновение новых форм организационной работы еще более углубили процесс ее выделения в самостоятельный вид управленческой деятельности»2.
Г.П. Герт говоря об информационном обеспечении управления органами внутренних дел определяет его как «деятельность субъектов управления, направленную на предоставление службам и подразделениям органов внутренних дел сведений, необходимых им для осуществления возложенных на них задач и функций, и удовлетворяющая определенным требованиям»1. Он считает, что информационное обеспечение управления является одной из важнейших обеспечивающих функций.
Данная проблема не осталась без внимания со стороны представителей правовой науки. Так, в частности, А.Э. Жалинский и М.В. Костицкий, (которые одними из первых рассмотрели исследуемое понятие в правовой сфере) применительно к профилактике преступлений дают следующее его определение: «Информационное обеспечение профилактики преступлений это опирающаяся на правовые, организационные, технические и методические предпосылки целенаправленная деятельность по сбору, переработке, хранению и созданию условий для использования информации, необходимой для эффективного функционирования профилактической системы»2.
С.С. Босхолов, применительно к уголовной политике, определил информационное обеспечение как, «целенаправленную деятельность по собиранию, анализу, систематизации, хранению криминологической, уголовно-правовой и иной информации и созданию условий для ее оптимального использования при принятии политических директив, разработке законодательства и в правоприменительной деятельности уголовной юстиции в сфере воздействия на преступность и контроля над нею»1.
Как можно видеть специалисты, исследующие проблему информационного обеспечения в правовой сфере, рассматривают данное понятие несколько иначе, чем в управлении.
К сожалению, в науке административного права проблемы информационного обеспечения в настоящее время разработаны недостаточно. Свидетельством этому - отсутствие в научном обиходе понятия «информационное обеспечение производства по делам об административных правонарушениях». На наш взгляд необходимо восполнить данный пробел.
Анализируя представленные определения нельзя не заметить, что все авторы сходятся в том, что информационное обеспечение представляет собой, прежде всего деятельность. Опираясь на деятельностный подход, попытаемся сформулировать искомое понятие.
При этом отметим, что, безусловно, центральным звеном в этой деятельности является предоставление информации потребителю, поскольку, даже семантика «обеспечить» означает «снабдить чем-нибудь в нужном количестве»2.
Информационные потребности субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях
Информационное обеспечение любого вида деятельности, включая производство делам об административных правонарушениях, предполагает наличие знания о том какая информация (по содержанию), кому (какой категории потребителей), когда (к какому сроку или на каком этапе работы) и в какой форме должна быть представлена, чтобы потребитель в отведенное время смог эффективно использовать эту информацию для достижения поставленных перед ним целей. Поэтому решению задач информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях должно предшествовать изучение информационных потребностей субъектов, уполномоченных осуществлять данное производство.
Что же следует понимать под информационной потребностью? Представителями различных наук предложено довольно большое количество определений рассматриваемого понятия, отражающих наиболее распространенные в той или иной области подходы к пониманию сущности информационных потребностей.
С точки зрения философии потребность определяется как "нужда или недостаток в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности и развития организма, человеческой личности, социальной группы, общества в целом"1.
Психологами информационная потребность понимается как осознанная потребность "...в получении определенных порций информации из того, что может быть предоставлено инфосредой"2. При этом основное внимание в данном определении уделяется получению необходимой информации из общих "запасов" и совершенно игнорируется деятельность по производству новой информации. А ведь как раз получение принципиально новой информации является результатом возникшей информационной потребности.
Т.В. Муранивский считает, что под информационной потребностью следует понимать свойство человека или определенной системы, отражающее необходимость в регулярном получении и использовании информации, обеспечивающей эффективное функционирование этой системы"1.
В информатике, где рассматриваемое понятие является одним из ключевых, под информационной потребностью понимается нужда или недостаток в знаниях, сведениях, данных, т.е. в информации, необходимой для осуществления стоящих перед потребителем этой информации целей и задач.
Предпринимались попытки сформулировать определение информационной потребности и в юридической литературе. Так, А.Э. Жалинский и М.В. Костицкий указывают, что под информационной потребностью, применительно к сфере профилактики преступлений, следует понимать нужду и недостаток в информации, необходимой для поддержания профилактической работы на должном уровне, а также повышения эффективности ее информационного обеспечения. Она включает в себя потребность как в собственно информации, так и в информационном обеспечении (средствах и условиях доставки, хранения, переработки информации) .
Представляется, что с данным определением нельзя согласится в полной мере, поскольку, на наш взгляд недопустимо включать в исследуемое понятие потребность в информационном обеспечении, так как информационное обеспечение является средством удовлетворения информационных потребностей.
Несмотря на кажущуюся многочисленность публикаций по проблематике информационных потребностей, специалисты не пришли к общему мнению о понимании природы информационных потребностей. Наибольшее распространение в современной теории информационных потребностей получил деятельностный подход в соответствии, с которым в основе возникновения информационных потребностей лежит деятельность человека. Понимание деятельности как основы формирования информационных потребностей, определяющей их природу и содержание, впервые нашло отражение в работах Э. С. Бернштейна1,
Д. Е. Шехурина , которые связывали формирование информационных потребностей непосредственно с деятельностью ученых и специалистов. Данный подход нашел дальнейшее развитие в работах С.Д. Коготкова, Т.С. Федоровой, Г.И Щербицкого и других исследователей 3. Как отмечают сторонники деятельностного подхода "деятельность — это исходный пункт реализации потребностей познания, а, следовательно, и исходный пункт потребности в информации. Деятельность является тем "входом", через который осуществляется реализация потребностей субъекта в информации".
При этом следует иметь ввиду, что потребности в информации субъектов производства по делам об административных правонарушениях относятся к числу профессиональных информационных потребностей.
Основываясь на вышеизложенном, информационную потребность субъекта, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях можно определить как нужду и недостаток в данных, сведениях, знаниях, т.е. в информации, необходимой для осуществления стоящих перед ним задач целей и задач, выполнения его функциональных обязанностей по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях.
В чем заключается научное и практическое значение понятия "информационная потребность"? А.Э. Жалинский, который одним из первых исследовал проблему правовых потребностей в правовой сфере, отвечая на этот вопрос, указывает на два важных обстоятельства: "Во-первых, оно позволяет охватить и описать определенное содержание информации, получаемое из разных источников; во-вторых, описание информации осуществляется на основе целевого подхода, т.е. на основе строгого учета характера деятельности, прав и обязанностей субъекта..."1.
На наш взгляд (и в этом мы полностью разделяем позицию С.С Босхолова ) указанными аргументами не в полной мере исчерпывается значение данного понятия для теории и практики информационного обеспечения, поскольку информационные потребности, будучи выявленными и исследоваными, служат еще и основой для дальнейшего развития и совершенствования информационного обеспечения, являются побудителем активности теоретических и практических разработок в этой сфере.
Это, во-первых, связано с тем, что информационные потребности, как правило, имеют предметную направленность, в связи, с чем общая неконкретизированная потребность стимулирует поиск определенных способов ее удовлетворения. Во-вторых, потребности, в том числе информационные, носят динамический характер, т.е. изменчивы и развиваются на базе удовлетворенных потребностей, а поэтому нуждаются в постоянном изучении и развитии.
Другой важный аргумент значимости использования рассматриваемого понятия заключается в том, что без последнего не только трудно полностью охватить и описать содержание информации, используемой в производстве по делам об административных правонарушениях, но и вообще с научной позиции осознать нужду в ней. Опытный метод выявления потребностей в соответствующей информации, который используется на практике, в современных условиях нуждается в соединении с научными методами. Только при таком подходе открываются возможности для получения новых знаний об информационных потребностях в сфере производства по делам об административных правонарушениях и совершенствование его информационного обеспечения.
