Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Механизм правового регулирования применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях органами внутренних дел 14
1.1. Административно-правовой институт обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 14
1.2. Административно-правовые отношения, возникающие в связи с применением органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 32
1.3. Реализация органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 55
Глава 2. Проблемы применения сотрудниками милиции мер обеспечения в производстве по делам об административных правонарушениях 77
2.1. Материально-правовые проблемы применения органами внутренних дел мер процессуального обеспечения 77
2.2. Процессуально-правовые проблемы применения органами внутренних дел мер процессуального обеспечения 106
2.3. Проблемы юридической ответственности органов внутренних дел при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 129
Заключение 149
Библиография 158
- Административно-правовой институт обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- Административно-правовые отношения, возникающие в связи с применением органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- Материально-правовые проблемы применения органами внутренних дел мер процессуального обеспечения
- Процессуально-правовые проблемы применения органами внутренних дел мер процессуального обеспечения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Административные деликты в современной России представляют группу наиболее распространенных правонарушений. Только органы внутренних дел выявляют более 60 млн. административных правонарушений ежегодно. Так, по статистике, в 2003 г. было выявлено 58006123, в 2004 г. - 61332619, в 2005 г. - 63239252 административных правонарушения. Производство по делам об административных правонарушениях становится все более сложным, требует более тщательного подхода правоприменителя к доказыванию и процессуальному оформлению материалов дел об административных правонарушениях. Имеется насущная необходимость в реализации специальных мер административного принуждения, направленных на обеспечение полного, всестороннего и своевременного рассмотрения возбуждаемых дел, а также своевременного исполнения постановлений, выносимых по этим делам. В проведенных ранее научных исследованиях приводятся сведения, согласно которым в 72% материалов по делам об административных правонарушениях присутствуют процессуально закрепленные данные о применении тех или иных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, при этом наиболее часто применяется доставление (52%), административное задержание (23%), личный досмотр и досмотр вещей (75%).
Институт обеспечения - не новелла административного права. Он исторически сложился в гражданско-процессуальном праве, откуда с незначительными изменениями пришел в арбитражно-процессуальное право. В названных процессах применяются меры обеспечения доказательств и меры обеспечения иска. Первые направлены на обеспечение рассмотрения дела, вторые - на обеспечение исполнения судебного решения. Институт обеспечения в названных отраслях российского права отличает материальное и процессуальное наполнение, отточенное длительной практикой правоприме-
4 нения, чего нельзя сказать об институте обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Практическая реализация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях сопряжена с целым рядом проблем. Эффективность этих мер в ряде случаев мала. Их применение сдерживается недостатками материально-правового и процессуально-правового регулирования. При реализации мер обеспечения производства нередки случаи нарушения законности со стороны должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях.
Значительное число дел об административных правонарушениях возбуждается органами внутренних дел (милицией). Об этом свидетельствует статистика. Кроме того, в соответствии с КоАП РФ они обладают наиболее широкой предметной компетенцией. Ставшие уже привычными отступления сотрудников милиции от нормативных предписаний КоАП РФ не способствуют ни повышению законности, ни обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, ни сокращению административной деликтно-сти. Напротив, они приводят снижению авторитета милиции у населения и возрастанию напряжённости в обществе. Именно поэтому исследование правоприменительной деятельности милиции представляет наибольший интерес.
Степень разработанности темы. Проблемы, связанные с применением мер административного принуждения, всегда были в центре внимания как российских ученых 18-19 веков, так и их зарубежных коллег (И. Е. Андриевский, А. И. Елистратов, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов, Л. Штейн, Р. Моль, Л. Гумплович, О. Майер, В. Еллинек и др.).
Не обходили своим вниманием вопросы административного принуждения представители советской и постсоветской науки административного права. В данном исследовании мы обращались к работам А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, В. М. Безденежных, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, М. И. Еропкина, И. Ш. Килясханова, В.Р. Кисина, А. П. Клюшниченко, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. Я. Масленнико-
ва, В. И. Новоселова, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, А. В. Серегина, Ю. Н. Старилова, Ю. П. Соловья, М. С. Студеникиной, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и др.
Проблемы правоприменительной деятельности органов внутренних дел неоднократно становились предметом научных исследований, в том числе и монографического характера'.
Работы названных авторов восприняты в качестве научных источников для недавних диссертационных исследований мер административного пресечения (А. И. Каплунов, В. А. Тюрин, С. Б. Щербаков и др.). Непосредственно изучению практики применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях посвящены работы Д. В. Макарова, О. Н. Гапонова и других ученых.
Однако за пределами внимания исследователей феномена административного пресечения остался значительный ряд вопросов. Кроме того, целый ряд выводов, сформулированных названными учеными, допускает суще-
См., напр.: Басарев Е Ф Выявление и пресечение милицией административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности: Дис.... канд. юрид. наук. -М, 2002; Бутков А В. Проблемы применения органами внутренних дел административных наказаний: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2005; Бутылин В Н Милиция в государственно-правовом механизме охраны прав и свобод граждан: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2001; Варгузова А А Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации: Дис. ... канд юрид. наук. - М., 2004; Григорьева О. С Административная деятельность органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского огнестрельного оружия: Дис. ... канд юрид. наук. - Екатеринбург, 2001; Дорохип В В Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006; Калмыков Г И Правовые, организационные и тактические основы применения огнестрельного оружия сотрудниками органов внутренних дел: Дис: ... канд. юрид. наук. - М., 2003; Макаров Д В Правовые и организационные вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере дорожного движения: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003; Никонов А В Организационно-правовые основы административно-надзорной деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: Дис. ... канд юрид. наук. - М., 1998; Омаева Д 3 Формы и методы административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности в современных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998; Сашков Т П. Проблемы административной юрисдикции органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005; Степаненко Ю В Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте: Дис.. . д-ра юрид. наук. - М., 2004; Щербаков С Б Меры административного пресечения в деятельности милиции: Дис.... канд. юрид. наук- М., 2006; и др.
ствование иных позиций.
Актуальность и выбор темы диссертационного исследования определяется как ее значимостью для совершенствования правоприменительной деятельности органов внутренних дел, так и недостаточной научной разработанностью широкого круга вопросов, касающихся рассматриваемой проблемы.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе применения милицией мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Предметом исследования является административно-правовое регулирование этих отношений, акты органов исполнительной и судебной власти, административно-правовая доктрина и практическая деятельность милиции по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Цель исследования. Основной целью настоящего диссертационного исследования является разработка конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности органами внутренних дел по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях на основе системного анализа такой деятельности в этой сфере.
Для достижения указанной цели в работе решены следующие задачи:
- определены компоненты, составляющие теоретические основы при
менения мер обеспечения производства по делам об административных пра
вонарушениях, а также место данного вида правоприменительной деятельно
сти в механизме административно-правового регулирования;
- предложено авторское видение содержания административно-
правового института обеспечения производства по делам об административ
ных правонарушениях;
- определена специфика административно-правовых отношений, воз-
7 никающих в связи с применением органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
раскрыто юридическое содержание реализации органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как элемента механизма административно-правового регулирования;
определены проблемы реализации органами внутренних дел полномочий по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предложены пути их решения;
уточнены материально-правовые и процессуально-правовые аспекты проблем применения органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
разработаны предложения по совершенствованию административно-правового регулирования применения милицией мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
определено место юридической ответственности должностных лиц органов внутренних дел при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих трудах отечественных ученых в области права. С учетом сложности рассматриваемой проблемы в диссертационном исследовании использовались различные специальные методы исследования: системно-функциональный и статистический анализ; социологические, а также методы экспертных оценок. Изучена специальная литература по теории права и государства, административному и уголовному праву, а также иным отраслям российского права.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют материалы, отражающие результаты правоприменительной деятельности мили-
8 ции Российской Федерации. Данные материалы изучались на основе накопительной информации Департамента обеспечения общественного порядка и Главного информационно-аналитического центра МВД России. В процессе подготовки диссертации анализировались действующие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел.
Научная новизна исследования. Диссертация является монографической работой, посвященной исследованию и решению проблемы совершенствования деятельности милиции по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Новизна научных результатов выражается в следующем:
а) уточнено юридическое содержание базовых понятий, связанных с
темой диссертационного исследования: «доставление», «административное
задержание», «личный досмотр», «досмотр вещей, находящихся при физиче
ском лице», «осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуаль
ному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и
документов»;
б) впервые деятельность органов внутренних дел по применению мер
обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
рассмотрена в качестве элемента механизма административно-правового ре
гулирования;
в) в связи с имеющимися законодательными пробелами уточнены
процедуры применения милицией мер обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях;
г) установлены объективные связи между материально-правовыми и
процессуально-правовыми проблемами применения органами внутренних
дел мер обеспечения производства по делам об административных правона
рушениях;
д) определена роль юридической ответственностью сотрудников ми
лиции и органов внутренних дел в механизме реализации мер обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях;
е) сформулированы авторские предложения по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях.
Указанные выше элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит реальный вклад в развитие теории организации правоприменительной деятельности и непосредственно деятельности милиции по применению мер административного пресечения.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Вывод о продуктивности осуществления исследования проблемы
применения мер обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях через призму механизма административно-правового регу
лирования.
Такой подход обусловлен тем, что в правоприменительной деятельности представлены все элементы механизма административно-правового регулирования: нормы административного права; административные правоотношения, возникающие на основе указанной группы норм; правоприменительные акты, венчающие правоотношения. Ранее такой ракурс исследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не предлагался.
2. Функции института обеспечения производства по делам об адми
нистративных правонарушениях. Этими функциями определяются:
перечень мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
содержание названных мер;
- полномочия должностных лиц по применению рассматриваемой
группы мер административного принуждения;
порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
сроки действия мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и правил их исчисления;
юридические гарантии прав лиц, в отношении которых применяют-
10 ся данные меры принуждения;
требования к документированию соответствующих процессуальных действий;
содержание и пределы юридической ответственности должностных лиц, применяющих меры обеспечения.
3. Авторская систематизация процесса применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Названный процесс предлагается представить в виде шести последовательно развивающихся стадий:
исследование фактических обстоятельств дела - оценка ситуации;
выбор соответствующих норм права (КоАП РФ), позволяющих установить: признаки состава административного правонарушения в деянии, в связи с которым возбуждено дело об административном правонарушении; меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применение которого предписывается законом в данном случае; компетенцию сотрудника по применению конкретной меры обеспечения; порядок действий сотрудника, предусмотренный процессуальной нормой;
совершение необходимых подготовительных действий. В их числе: объявление лицу о своем намерении применить меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, об основаниях и порядке ее применения; разъяснение содержания данной меры и предусмотренных при этом ограничений; разъяснение прав и обязанностей лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; юридические последствия отказа данного лица от выполнения требований сотрудника милиции; обеспечение участия понятых и объявление им содержания предстоящего процессуального действия, их права и обязанности;
непосредственное осуществление конкретных процессуальных действий, образующих содержание меры обеспечения;
оформление совершенных действий специальным процессуальным
документом (протоколом или актом);
- доведение результатов совершенных действий до заинтересованных лиц, разъяснение сроков и порядка обжалования действий должностного лица.
Положение о том, что результатом применения права (в отличие от обычной правоприменительной деятельности) является не издание индивидуального предписания, а достижение цели - обеспечение производства по делам об административных правонарушениях. Цели применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях определены в ст. 27.1 и некоторых других статьях гл. 27 КоАП РФ. В соответствии с КоП РФ таковыми целями признаются: обеспечение присутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу, в суде при рассмотрении дела судьей; обеспечение исполнения постановления об административном аресте или о выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации, если такое постановление будет вынесено по итогам рассмотрения дела об административном правонарушении; обнаружение орудий или предметов совершения правонарушения и других доказательств и обеспечение их изъятия или закрепления найденных доказательств иным способом и др.
Авторское определение доставления как кратковременного ограничения свободы физического лица, совершившего деяние, содержащее признаки состава административного правонарушения, для принудительного препровождения его с целью составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным.
Положение о необходимости разграничения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер уголовно-процессуального принуждения, что позволит исключить из КоАП РФ ряд мер, осуществляемых в ходе дознания и предварительного следствия. Вопре-
12 ки позиции, высказанной, в частности, О. Н. Гапоновым и В. Д. Макаровым, автор считает, что применять нормы законодательства об административных правонарушениях для регулирования уголовно-процессуальных отношений недопустимо.
7. Авторские предложения по изменению и дополнению нормативных правовых актов, регламентирующих применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, представленные в заключении диссертации.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит прежде всего в том, что ее выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о процессах, связанных с применением милицией мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В работе предложен авторский подход к исследованию указанной деятельности милиции.
Значимость результатов исследования обусловливается предпринятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения. Кроме того, она проявляется в предложениях по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут служить основой для изменения редакции целого ряда статей КоАП РФ. Кроме того они могут быть использованы при разработке предложений по совершенствованию деятельности милиции по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Наконец, они могут быть востребованы в учебном процессе в образовательных учреждениях системы МВД России и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД РФ. Положения, выводы и рекомендации апробированы в процессе обсуждения дис-
13 сертации на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД РФ.
Теоретические положения диссертации докладывались в выступлениях диссертанта на международных научно-практических конференциях и семинарах. В частности, на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы реформирования правовой системы Российской Федерации» (Белгородский юридический институт МВД России, май 2002 г.), на международной научно-практической конференции «Права граждан, правоохранительная и правоприменительная деятельность в России и на Украине: состояние и перспективы развития» (Белгородский юридический институт МВД России, ноябрь 2003 г.), на международной научно-практической конференции «Российский конституционализм и современные тенденции развития правовой системы» (Белгородский юридический институт МВД России, ноябрь 2003 г.), на международной научно-практической конференции «Современные проблемы юридической науки в исследованиях молодых ученых» (Национальный университет внутренних дел Украины, апрель 2004 г.), на межрегиональной научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и развитие отраслевого законодательства» (Белгородский юридический институт МВД России, март 2005 г.).
Отдельные положения диссертации используются при чтении курсов «Административное право» и «Административная деятельность ОВД» в Белгородском юридическом институте МВД России, а также в практической деятельности подразделений милиции общественной безопасности органов внутренних дел г. Белгорода и Белгородской области.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 20 научных публикациях общим объемом 24 п.л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Административно-правовой институт обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Действующее российское законодательство об административных правонарушениях предусматривает ряд мер административного принуждения, применяемых с целью обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: доставление; административное задержание; личный досмотр; досмотр вещей, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей; досмотр транспортного средства; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства; запрещение эксплуатации транспортного средства; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности. Любая из названных мер может быть применена (и применяется) сотрудниками органов внутренних дел (милиции).
В научных исследованиях на сегодняшний день сложилось единое мнение о том, что основными критериями классификации мер административного принуждения, среди которых выделяются и меры обеспечения в качестве самостоятельного вида принудительных мер, являются цель и основание их применения. Цель применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как следует из их названия, -обеспечение указанного производства, а именно, установление личности нарушителя, обеспечение составления протокола об административном правонарушении, обеспечение доказательств, необходимых для своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении, обеспечение присутствия участников производства по делу, присутствие которых признано необходимым, обеспечение исполнения постановления по делу. Основанием применения мер обеспечения всегда является событие административного правонарушения.
Проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях постоянно находится в центре внимания ученых-административистов2. Однако, несмотря на наличие целого ряда научных работ, в которых обоснованы серьезные и глубокие выводы, сформулированы важные для понимания предмета положения и выработаны интересные и актуальные предложения, остается еще множество вопросов и спорных моментов. Вопросы нормативно-правовых предпосылок применения мер обеспечения являются наиболее важными, а правоприменитель вынужден преодолевать обусловленные этим трудности.
В этой связи представляется, что для более полного и всестороннего исследования проблем применения мер обеспечения целесообразно использовать инструментарий теории механизма правового регулирования. По нашему мнению, такой, отличающийся новизной, взгляд на проблему позволит выявить новые грани и предложить новые пути разрешения задач, стоящих перед правоприменителем в лице сотрудников органов внутренних дел (милиции).
Под механизмом правового регулирования (МПР) принято понимать осуществляемое правом юридическое воздействие на общественные отношения1. В структуре МПР выделяют, как правило, четыре основных элемента: а) норма права; б) правоотношение; в) акты реализации прав и обязанностей; г) акты применения права.
И. И. Веремеенко впервые в отечественной административно-правовой науке в 1981 г. указал, что, исследование правового регулирования с точки зрения составляющих его правовых средств - это всего лишь один из возможных вариантов его изучения. «Образно говоря, это рассмотрение механизма в вертикальном срезе, где составляющие его правовые средства расположены в соответствующем их назначению иерархическом порядке».
Ученый высказал предложение о возможности «горизонтального» рассмотрения МПР как единого образования, состоящего из отдельных, самостоятельных и практически равноправных блоков, являющихся отраслевыми механизмами правового регулирования, и назвал в качестве одного из таких блоков механизм административно-правового регулирования4. В свою очередь в механизме административно-правового регулирования как в сложной системе оказалось возможным выделить подсистемы - механизмы административно-правового регулирования в конкретной сфере общественной жизни. «В конечном итоге, - пишет ученый, - такое деление можно проводить до «первичной клетки правовой материи». И даже в этой последней точке от- счета мы сможем увидеть микромеханизм правового регулирования - конкретную норму права, акт ее применения, возникающее на ее основе правоотношение и т. д.»1.
Следуя логике рассуждений И. И. Веремеенко, мы считаем возможным выделить в механизме административно-правового регулирования механизм административно-правового регулирования применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Для такого утверждения есть ряд обстоятельств. Во-первых, имеется определенный круг административно-правовых норм, регламентирующих вопросы статуирования и реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Во-вторых, при наличии юридического факта на основе этих норм возникают соответствующие административные правоотношения. В-третьих, в данных правоотношениях осуществляется реализация названные норм путем издания правоприменительных актов и т.д.
Административно-правовые отношения, возникающие в связи с применением органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Вторым элементом механизма административно-правового регулирования и, одновременно, первичной «клеткой» правовой ткани1 являются правоотношения, соответствующие стадии реализации субъективных прав и субъективных юридических обязанностей.
Ю. М. Козлов отмечал, что в результате регулирующего воздействия правовых норм соответствующие предмету данной отрасли права общественные отношения преобразуются в правовые отношения. Конкретное общественное отношение, «попав» под влияние правовой нормы, приобретает правовую оболочку3. Таким образом, правовое отношение представляет собой показатель действия нормы права, практического осуществления ее требований4.
Нельзя не согласиться с утверждением Ю. Ю. Томиловой о том, что правоотношение в системе правового регулирования занимает важное место и играет огромную роль. Правоотношение либо рассматривается как средство правового регулирования, средство воздействия на общественные отношения, как совокупность прав и обязанностей, составляющих единство с нормой права; либо трактуется как посредствующее звено между нормой и реальным общественным отношением, урегулированным нормой права5.
В общей теории права выделены особенности правоотношений. Эт особенности выражаются в следующем. Во-первых, правоотношения всегда являются отношениями между конкретными лицами, выступающими в качестве носителей прав и обязанностей. Во-вторых, в наличии строгой определенности взаимного поведения их участников. В-третьих, в возникновении правоотношений всегда на основе юридических норм, установленных или санкционированных государством. В-четвертых, в обеспечении осуществления правоотношений мерами государственной охраны1.
Применение сотрудником милиции меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях создает правоотношение между данным сотрудником и лицом, в отношении которого указанная мера применяется, т.е. между конкретными лицами, являющимися носителями прав и обязанностей (обладающими административной правосубъектностью). Поведение этих конкретных лиц нормативно строго определено. Закон не допускает отклонений от нормативно определенного поведения, во всяком случае, со стороны властного субъекта правоотношения - сотрудника милиции. Возникновение правоотношения возможно только на основе юридических норм, а именно - норм КоАП РФ. На это прямо указано, в частности, в п. 4 ч. 1 ст. 1.3 в совокупности с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. И, наконец, осуществление правоотношения, складывающегося по поводу применения меры обеспечения, охраняется нормами права, предусматривающими административную (в том числе, дисциплинарную), уголовную и гражданскую ответственность обеих сторон правоотношения.
Правоотношения, возникающие в связи с применением сотрудниками милиции мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, имеют четко выраженную административно-правовую природу. Им присущи все, сформулированные Ю. М. Козловым признаки административно-правовых отношений2:
1. Административные правоотношения складываются преимуществен- но в особой сфере общественной жизни - в сфере государственного управления. Как указывал Ю. М. Козлов, административные правоотношения складываются в сфере взаимодействия различных органов государственного управления, в сфере непосредственного управляющего воздействия на материальные объекты государственного управления, в сфере взаимодействия органов управления с негосударственными организациями, в сфере взаимодействия органов управления и граждан.
Представляется, что интересующие нас правоотношения следует отнести к сфере взаимодействия органов управления и граждан, хотя невластной стороной рассматриваемых правоотношений могут быть не только граждане, но и юридические лица.
Материально-правовые проблемы применения органами внутренних дел мер процессуального обеспечения
Прежде чем выявить материально-правовые проблемы применения органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административно-правовых отношениях, необходимо уточнить материально-правовое содержание института мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Для этого обратимся к позиции ученых, исследовавших данный вопрос. По мнению В. Н. Скобелкина, материальные нормы: а) предусматривают права и обязанности субъектов права в области материальных и нематериальных благ; б) закрепляют юридические факты, образующие, изменяющие и пре кращающие правоотношения; в) дефиниции; г) определяют компетенцию различных органов в области применения законодательства1. В отличие от материальных норм, по мнению В.В. Лазарева, процессуальные нормы: а) фиксируют цели и задачи правоприменения; б) определяют пути достижения цели; в) в общей форме, а в ряде случаев вполне конкретно устанавливают лучшие средства достижения цели; г) указывают сроки, в которые цель должна быть достигнута; д) содержат указание на возможность и пределы использования материальных, социально-политических, идеологических, организационных и собственно юридических средств обеспечения эффективности правоприменительных актов1. Л. Н. Борисова соотношение между материально-правовыми и процессуальными нормами выражает формулой: «Если норма материального права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуальная отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы. Иначе говоря, сущность процессуальных норм в одном - в том, что они всегда регламентируют порядок, формы и методы реализации норм материального права»2. Наиболее полное обобщение научных взглядов по данному вопросу сделано в последней работе Ю. М. Козлова. По его мнению, материальные административно-правовые нормы юридически определяют и закрепляют административно-правовой статус (правовое положение) участников регулируемых управленческих общественных отношений. Имеются в виду обязанности, права и ответственность исполнительных органов, должностных лиц, граждан, их объединений, государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций, а также основы их взаимодействия в сфере реализации исполнительной власти. Особенностью материальных норм является то, что в них закрепляются юридические возможности того или иного участника управленческого отношения в статичном варианте, т.е. до стадии практической реализации этих возможностей3. Материальные нормы закрепляют взаимные юридические возможности, которые могут быть реализованы в порядке, устанавливаемом административно-процессуальными нормами. Материальные административно-правовые нормы фактически выражают правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти, должны действовать участники регулируемых ими управленческих отношений. Именно в материальных нормах фиксируются правомочия субъектов исполнительной власти, на которых возлагается обеспечение этого режима, а также соответствующие им юридические обязанности адресатов таких полномочий. Характерные для административно-правового регулирования методы (предписания, запреты, дозволения) и связанные с их практическим использованием административные санкции предусматриваются материальными нормами административного права. Процессуальные административно-правовые нормы определяют порядок (процедуру) практической реализации участниками регулируемых управленческих общественных отношений, закрепленных за ними нормами материального права обязанностей и прав, т.е. тех юридических возможностей, которые им предоставлены материальными нормами административного права. В данном случае речь идет уже о динамике государственно-управленческой деятельности и связанных с ней конкретных управленческих отношений. Именно процессуальные нормы административного права определяют (регламентируют) порядок реализации административно-правового статуса участников этих общественных отношений, а также юридический механизм их взаимодействия.
Процессуально-правовые проблемы применения органами внутренних дел мер процессуального обеспечения
Как было установлено в предыдущем параграфе, процессуальные нормы административно-правового института мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях определяют порядок (процедуру) практической реализации должностными лицами и участниками производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных за ними нормами материального права обязанностей и прав, т.е. тех юридических возможностей, которые им предоставлены материальными нормами административного права. Процессуальные нормы определяют порядок реализации административно-правового статуса участников этих правоотношений, а также юридический механизм их взаимодействия. Процессуально-правовое регулирование применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, само по себе, представляет достаточно сложную задачу для исследователя. Так, Д. В. Макаров в своем диссертационном исследовании посвятил данному вопросу целый параграф, однако собственно заявленному предмету уделил лишь несколько страниц и пришел к выводу, что проблема процессуального регулирования мер обеспечения производства весьма сложна и одновременно актуальна, так как её решение позволит сделать правоприменение более эффективным . В. С. Основин совершенно справедливо заметил, что процессуальные нормы в государственном праве устанавливают порядок осуществления предписаний тех норм государственного права, для реализации которых требуется особая процедура. Например, норм, закрепляющих право вступления в гражданство и выхода из него. Именно наличие такого рода норм в государственном праве обусловливает потребность в специальных процессуальных (процедурных) нормах2. Наибольший вклад в теорию административного процесса внес В. Д. Сорокин, однако в его известной монографии, опубликованной в 1972 г. утверждается следующее: «Первую группу3 составляют административно-процессуальные нормы, регулирующие основы правового положения участников административного процесса. Помимо правил, устанавливающих в целом круг участников административного процесса, сюда необходимо отнести нормы, определяющие основы административно-процессуальной правосубъектности, а именно: а) нормы, регулирующие предметную и территориальную подведомственность субъектов, правомочных разрешать административные дела (органы государственного управления, их должностные лица и т.д.), их взаимоотношения между собой (органы первой и второй инстанций), а также другие вопросы, связанные с административно-процессуальным статусом участников процесса; б) нормы, регулирующие административно-процессуальную право- и дееспособность сторон, т.е. лиц, чьи правовые интересы или обязательства затрагиваются производством, а также тех лиц, в том числе юридических, ко торые могут требовать соответствующих действий органа государственного управления в связи с необходимостью реализации их законных интересов или обязательств. К этой же группе можно отнести правила, посредством ко торых разрешаются вопросы представительства сторон, участие в производ стве нескольких сторон, органов прокуратуры, общественных организаций, представителей общественности и т.д.; в) нормы, устанавливающие порядок участия в процессе свидетелей, экспертов и других лиц, для которых это оказывается необходимым»1. Во вторую группу административно-процессуальных правил ученый относил те, которые регулируют начальную стадию административного процесса - возбуждение и рассмотрение дела компетентным субъектом. В эту группу входят: а) нормы, устанавливающие порядок возбуждения производства по ад министративному делу, определяющие ситуации, при наступлении которых орган государственного управления обязан возбудить производство по делу, а также случаи возбуждения дела по инициативе другой стороны; б) нормы, определяющие наиболее целесообразное место и время раз бирательства дела, надлежащее оформление вызова заинтересованных сто рон (содержание повестки), последствия неявки лица по вызову администра тивного органа; в) нормы, предусматривающие основания возбуждения администра тивного дела, порядок представления и оценки доказательств по делу; г) нормы, предусматривающие основные условия рассмотрения адми нистративных дел в коллегиальном и единоличном порядке; д) нормы, устанавливающие обязанность выяснения фактических об стоятельств дела, порядок заслушивания сторон, показаний свидетелей, экс пертов, осмотра и ознакомления с документами и т.д.; е) нормы, предусматривающие условия, при которых может последо вать приостановление производства по делу или его прекращение, например, в случае выявления недееспособности стороны, пропуска установленного за коном срока и др.; ж) правила оформления протокола, в котором должны быть отражены все существенные обстоятельства дела и его последующему решению.
