Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовая сущность временного запрета деятельности 15
1. Понятие и содержание временного запрета деятельности 15
2. Область применения временного запрета деятельности 50
Глава 2. Временный запрет деятельности в системе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 62
1. Общая характеристика и классификация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 62
2. Соотношение временного запрета деятельности с иными мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 98
Глава 3. Применение временного запрета деятельности 115
1. Порядок и сроки применения временного запрета деятельности 115
2. Обеспечение законности при применении временного запрета деятельности 136
Заключение 165
Литература 169
- Понятие и содержание временного запрета деятельности
- Общая характеристика и классификация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- Соотношение временного запрета деятельности с иными мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- Порядок и сроки применения временного запрета деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В целях охраны прав и свобод граждан правоохранительные и иные органы исполнительной власти наделяются соответствующими полномочиями, позволяющими в отдельных случаях применять различные меры принудительного воздействия, в числе которых особое место занимают меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Произошедшие изменения в административном законодательстве позволяют отметить тенденцию к увеличению числа правовых мер, обеспечивающих привлечение правонарушителей к ответственности за административные правонарушения, которая обусловлена эволюцией социальных, экономических и политических сторон жизни общества и государства, усложнением общественных отношений и, как следствие, развитием самого института административной ответственности.
В рамках наметившейся тенденции Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ в КоАП РФ был введен новый вид административного наказания - административное приостановление деятельности и связанная с ним мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - временный запрет деятельности.
Указанные изменения были вызваны стремлением законодателя упорядочить действия уполномоченных органов государственного управления (должностных лиц) по приостановлению деятельности хозяйствующих субъектов, исключить злоупотребления с их стороны, однако практика применения временного запрета деятельности в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях выявила немало проблем в правовом регулировании содержания и порядка ее применения. В этой связи временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении заслуживает особого внимания, так как в результате внесения изменений в законодательство данной мере принуждения был определен совершенно иной уровень правового регулирования, осуществлена ее процессуальная регламентация, значительно изменено ее содержание и порядок применения. Исследование временного запрета деятельности представляется необходимым как ввиду новизны терминологии (в свете внесения дополнений в КоАП РФ), так и существенности ограничений, претерпеваемых лицами, к которым применяется данная мера.
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время в юридической науке отсутствуют примеры обстоятельного исследования понятия временного запрета деятельности, его содержания и административно- правовой сущности, вопросов его законодательного регулирования.
Отдельные аспекты применения временного запрета деятельности освещены в имеющихся немногочисленных научных публикациях. Так, установленный законом порядок и особенности применения уполномоченными лицами временного запрета деятельности в определенной степени раскрыты в работах В.Н. Комлева, В.В. Погуляева, А.Ю. Семьяновой, в основном посвященных новой мере наказания в виде административного приостановления деятельности. В.И. Майоров указывает на некоторые проблемы применения данной меры в практике органов пожарного надзора, С.Е. Горобцова показывает взаимосвязь временного запрета деятельности и административного приостановления деятельности. Отдельно следует выделить статью Д.С. Дубровского "Проблемы применения временного запрета деятельности и назначения административного приостановления деятельности", в которой он рассматривает ряд проблем, возникающих в ходе осуществления временного запрета деятельности, затрагивает вопросы целесообразности и эффективности его применения.
При всей значимости вышеуказанных работ они не раскрывают наиболее актуальные проблемы применения временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Что касается научного осмысления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, к которым отнесен временный запрет деятельности, то они не раз становились предметом исследования ученых-административистов на монографическом уровне. При этом указанные меры рассматривались преимущественно в контексте изучения общих вопросов механизма административного принуждения, реализации института административного принуждения в целом или отдельных его составляющих. Мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях посвящены исследования А.П. Алехина, Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, В.В. Барашева, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, О.Н. Гапоно- ва, А.И. Дворяка, В.В. Денисенко, Е.В. Додина, Д.С. Дубровского, A.C. Ду- генца, М.И. Еропкина, A.B. Карагодина, A.A. Кармолицкого, И.Ш. Килясха- нова, В.Р. Кисина, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Д.В. Макарова, Н.В. Макарейко, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, Н.И. Матузова, Ю.Н. Милыиина, JI.A. Мицкевич, A.B. Мягкова, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, Ю.В. Помогаловой, JI.J1. Попова, Ю.А. Попугаева, Б.В. Российского, В.Г. Розенфельда, Н.Г. Салищевой, JI.C. Сафоновой, В.В. Севрюгина, В.В. Се- региной, О.М. Соловьевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студени- киной, В.А. Тюрина, К.В. Хвастунова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др. Большинство данных работ было выполнено до включения временного запрета деятельности в состав мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; исследования более позднего периода содержат лишь краткие упоминания о временном запрете деятельности без акцентирования внимания на нем.
Таким образом, временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и вопросы комплексного исследования проблем применения данной меры не получили подробного освещения в современной научной литературе.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе применения временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Предмет диссертационного исследования составляют: правовые нормы, закрепляющие содержание временного запрета деятельности и регулирующие основания и порядок его применения как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; реальные процессы и явления социальной действительности, связанные с применением данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; теоретические и практические проблемы применения временного запрета деятельности.
Целью диссертационного исследования является выявление административно-правовой сущности временного запрета деятельности, научный анализ механизма его применения в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений и практику его применения.
Цель диссертационного исследования предопределила необходимость решения следующих взаимосвязанных задач:
раскрыть понятие и содержание временного запрета деятельности, проанализировать его правовую природу;
определить область применения временного запрета деятельности;
исследовать систему мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (в том числе рассмотреть имеющиеся подходы к классификации данных мер);
соотнести временный запрет деятельности с иными мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
изучить практику применения временного запрета деятельности в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
проанализировать состояние законности при применении временного запрета деятельности;
выявить проблемы правового регулирования применения временного запрета деятельности, дать научную оценку действующим нормам;
выработать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего применение временного запрета деятельности на практике.
Методологическую основу работы составили имеющиеся достижения теории познания. При проведении исследования учитывалась необходимость раскрытия различных сторон изучаемого феномена (правового явления), основными из которых являются теоретический, нормативный и правоприменительный аспекты временного запрета деятельности. В результате в основу исследования был положен системный подход с использованием различных специальных (системно-функциональный и статистический анализ), а таюке частнонаучных методов познания (формально-логический, системно- структурный, логико-теоретический и метод правового моделирования). Также были применены методы исторического и сравнительного правоведения. Выбор методов обусловлен материалом, полученным с помощью общенаучного диалектического метода познания с присущими ему логическими средствами - анализом и синтезом, путем применения выработанных диалектикой категорий: формы и содержания, явления и сущности, в сочетании с системным анализом исследуемых явлений.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых-правоведов по общей теории права и государства, конституционному праву, административному праву, а также исследования, посвященные вопросам судопроизводства и деятельности органов внутренних дел. Диссертантом проанализированы работы таких авторов, как С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, Р.Г. Богданов, А.Т. Боннер, С.Н. Братусь, М.И. Жумагулов, Д.А. Керимов, Ю.М. Козлов, Б.В. Муромцев, Д.М. Овсянко, Г.И. Петров, В.Д. Симухин, В.Д. Сорокин, С.А. Трефилов, А.П. Шергин, В.А. Юсупов и др. В рамках исследования системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, вопросов их классификации были изучены диссертации В.В. Барашева, О.Н. Гапонова, Д.С. Дубровского, А.И. Каплунова, A.B. Карагодина, A.B. Коркина, A.B. Леженина, Д.В. Макарова, И.В. Максимова, Ю.В. Помогаловой, JI.C. Сафоновой, В.А. Тюрина, К.В. Хвастунова и др.
Эмпирической базой диссертационного исследования послужили материалы практической деятельности правоохранительных органов, публикации в средствах массовой информации по вопросам, относящимся к теме диссертации; федеральное законодательство, ведомственные нормативные акты, регламентирующие применение временного запрета деятельности, судебная практика, в той или иной степени касающаяся обозначенных в работе вопросов.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что это первая выполненная на монографическом уровне работа, посвященная комплексному рассмотрению общетеоретических, практических и процессуальных проблем применения временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Помимо этого, научная новизна исследования обусловлена как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
Также в работе впервые обобщены существующие в науке административного права подходы к решению вопроса о соотношении мер пресечения и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
На защиту выносятся следующие положения:
Временный запрет деятельности - это применяемая только в исключительных случаях мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, за совершение которых предусмотрено назначение наказания в виде административного приостановления деятельности, заключающегося в принудительном кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом, но не более чем на 5 суток, прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Понятие "временный запрет деятельности", означающее меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, следует отграничивать от иных запретов деятельности, существующих в правовом поле.
При всей очевидности взаимосвязи административного наказания в виде временного запрета деятельности и административного приостановления деятельности как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, нельзя не отметить, что при введении в КоАП РФ административного наказания в виде временного запрета деятельности не был учтен принцип установления равной ответственности за сходные по характеру и степени общественной опасности правонарушения, в связи с чем область применения административного приостановления деятельности требует определенной корректировки.
Наряду с ранее предложенными в литературе критериями классификация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях может осуществляться в зависимости от:
продолжительности действия: единовременные и длящиеся;
возможности усмотрения при принятии решения о применении мер — мер, которые применяются в обязательном порядке либо по усмотрению;
функционального назначения: меры, ограничивающие свободу действий и передвижения физического лица; меры, направленные на обеспечение доказательств; меры, приостанавливающие реализацию права; меры, обеспечивающие исполнение вынесенного по делу решения.
последнее изменение ч. 1 ст. 26.17 КоАП РФ изложить в следующей редакции: "Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), и если предотвращение или устранение указанных обстоятельств другими способами невозможно";
ч. 3 ст. 27.16 КоАП РФ изложить в следующей редакции: "О временном запрете деятельности составляется протокол, в котором указываются основание и мотивы применения этой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности, время фактического прекращения деятельности, объяснения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законного представителя юридического лица".
В целях решения проблем осуществления временного запрета деятельности необходимо внести изменения в регламентацию порядка и сроков применения временного запрета деятельности, в том числе:
закрепить в КоАП РФ право должностных лиц, уполномоченных осуществлять временный запрет деятельности, на производство действий (проведение мероприятий), аналогичных предусмотренным в ч. 2 ст. 32.12 (наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс и др.);
ч. 2 ст. 27.16 КоАП РФ дополнить абзацем следующего содержания:
Исходя из того, что КоАП РФ не содержит норм, четко определяющих порядок рассмотрения судом доводов относительно правомерности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в ходе рассмотрения этих дел по существу, а одной из основных гарантий эффективности судебного контроля является строгая законодательная регламентация судебной процедуры, представляется необходимым включить в КоАП РФ нормы, определяющие порядок обжалования применения временного запрета деятельности и регламентирующие процедуру рассмотрения таких жалоб. Указанная процедура судебного контроля должна предполагать проверку оснований применения временного запрета деятельности, его мотивов, сроков, а также компетенции должностного лица, соблюдения порядка его применения.
Временный запрет деятельности не преследует исключительно пресе- кательные цели, его применение способствует обеспечению и производства по делам об административных правонарушениях, а именно своевременному и правильному рассмотрению дела, и исполнения постановления об административном приостановлении деятельности.
Исходя из анализа состояния и перспектив развития законодательства об административных правонарушениях, учитывая потребности правоприменительной практики, в целях формирования научно обоснованной админист- ративно-деликтной политики необходимо расширить область применения административного приостановления деятельности и, соответственно, временного запрета деятельности как за счет включения в КоАП РФ новых статей (по мере необходимости), так и путем дополнительного введения данного вида административного наказания в санкции уже существующих статей, в частности, за нарушения правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32 КоАП РФ), за продажу продукции или оказание услуг, подлежащих обязательной сертификации в области пожарной безопасности, без сертификата соответствия (ч. 5 ст. 20.4 КоАП РФ), опасность которых фактически сопоставима с опасностью аналогичных деяний, предусмотренных ч. 1 ст. 20.4 (нарушение требований пожарной безопасности) и КоАП РФ и ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ (продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг без сертификата соответствия, удостоверяющего безопасность таких товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей).
5. В целях снижения произвольности усмотрения должностных лиц при применении временного запрета деятельности в качестве меры обеспечения производства предлагается:
6. Действующее законодательство не связывает возобновление деятельности, приостановленной на основании временного запрета деятельности, с устранением обстоятельств, приведших к ее приостановлению, что на практике может проявляться в двух негативных аспектах: повлечь существенные убытки бездействующего хозяйствующего субъекта, а также "развязать руки" так называемым рейдерам, действующим, как правило, оперативно с использованием ресурсов правоохранительной системы, позволяющих приостановить работу компании или эксплуатацию наиболее ценных его активов.
В этой связи предлагается суду соответствующая возможность до рассмотрения дела по существу отменять временный запрет деятельности в случае, если суду очевидна необоснованность (отсутствие необходимости) его применения, и прекращать действие временного запрета деятельности по ходатайству лица, подвергнутого временному запрету деятельности в случае, когда обстоятельства, послужившие основанием для применения временного запрета деятельности, устранены.
В целях реализации указанного предложения ст. 27.16 КоАП РФ можно дополнить ч. 6 следующего содержания:
"6. Протокол о временном запрете деятельности передается судье в порядке, установленном ч. 4 ст. 28.8 настоящего Кодекса.
В случае, если судья до рассмотрения дела об административном правонарушении установит, что временный запрет деятельности применен необоснованно, он отменяет временный запрет деятельности.
Временный запрет деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого применен временный запрет деятельности, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для применения временного запрета деятельности, устранены".
"При осуществлении временного запрета деятельности должностным
лицом производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры, необходимые для его осуществления. При этом не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения".
9. В настоящее время административное законодательство не содержит прямого запрета на применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения при осуществлении временного запрета деятельности. Между тем нельзя не учитывать особенности приостановления деятельности предприятий с непрерывным технологическим циклом, действующих в сфере жизнеобеспечения населения, а также имеющих особую социальную значимость. При применении временного запрета деятельности эти особенности должны обязательно приниматься во внимание, так как эта мера также влечет приостановление (фактическое прекращение) деятельности.
В этой связи предлагается включить в КоАП РФ норму, позволяющую привлекать к ответственности должностных лиц, допустивших незаконное применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (в нашем случае - незаконно применивших временный запрет деятельности), являющуюся одной из самых эффективных, направленных на обеспечение законности при реализации указанных мер принуждения.
Теоретическая значимость диссертации заключается в комплексном исследовании временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с целью совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с его применением. Материалы диссертации могут быть полезны для научно-исследовательской деятельности, при написании статей и монографий.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что разработанные предложения могут быть непосредственно использованы в практике деятельности судебных и административно- юрисдикционных органов, а также законодателем в целях дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования. Результаты исследования могут также применяться в высших образовательных учреждениях юридического профиля при преподавании курсов по административному праву и процессу, подготовке учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.
Апробация и внедрение результатов. Основные положения диссертации были обсуждены на заседании кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, нашли применение в учебном процессе Краснодарского университета МВД России, в судебной практике федеральных судей в Краснодарском крае, докладывались на ежегодной Всероссийской научно-практической конференции "Теория и практика административного права и процесса" (2008, 2009 годы) и отражены в 8 научных публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы.
Понятие и содержание временного запрета деятельности
Наукой выработано два основных приема (способа), позволяющих раскрыть рассматриваемое понятие: первый предполагает изучение лексического значения понятия (лексического значения входящих в его состав слов), второй — выделение и характеристику его признаков. Универсальность данных приемов объясняется тем, что 1) любое явление, имеющее место в действительности, можно выразить (описать, охарактеризовать) словами, при этом каждое слово несет определенную смысловую нагрузку и воспринимается носителем языка в соответствии с присущим данному слову смыслом, что позволяет ему осознавать сущность явления (понимать значение слов), 2) практически любое явление имеет ряд признаков, среди которых можно выделить признаки, отражающие его сущность.
Признаки понятия обычно являются его эмпирическими индикаторами и устанавливаются путем использования дедуктивного метода . Через характеристику выделяемых признаков раскрывается содержание определяемого понятия.
Дефиниция понятия через его признаки, как правило, представляет собой способ определения через род и видовое отличие.
Основными элементами определения при данном способе являются родовой признак - качество, присущее ряду родственных явлений и видовое отличие - качество, присущее только определяемому понятию.
Способ определения через род и видовое отличие остается максимально эффективным с точки зрения выделения существенных признаков определяемого понятия. Это объясняется тем, что род точнее всего выражает сущность того, что определяется, а признаки вида (видовые отличия рода) позволяют максимально отделить его от того, что относится к тому же роду .
В полной мере раскрыть правовое значение временного запрета деятельности через его лексическое значение не представляется возможным, как ввиду новизны данного термина, приводящей к отсутствию его устоявшегося восприятия, так и многозначности входящих в его состав слов, поэтому попытаемся выявить признаки рассматриваемого нами понятия и раскрыть содержание данного юридического явления через характеристику его признаков. Уяснив, какие признаки являются наиболее существенными, сформулируем определение данного понятия.
Проанализировав ряд закрепленных в КоАП РФ норм, содержащих положения о временном запрете деятельности (п. 10 ч. 1 ст. 27.1, ч. 1 ст. 27.16, ч. 1 ст. 27.17 КоАП РФ), можно выделить следующие присущие ему свойства:
- он представляет собой меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
- суть этой меры состоит в кратковременном прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг;
- временный запрет деятельности устанавливается на срок до рассмотрения дела судом, но не более чем на 5 суток;
- может применяться лишь в исключительных случаях. К таким исключительным случаям относятся ситуации, когда необходимо предотвращение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, а также устранение допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах);
- применение данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях допускается, в указанных ситуациях только тогда, когда предотвращение возникших обстоятельств другими способами (иными, нежели применение временного запрета деятельности) невозможно;
- временный запрет деятельности может применяться, только в рамках производства по делам о тех административных правонарушениях, за совершение которых возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности.
Рассмотрим указанные признаки подробнее.
Вопросу отнесения временного запрета деятельности к мерам обеспечения производства следует уделить особое внимание ввиду его теоретической и практической значимости. Рассмотрение данного вопроса имеет важное значение для определения правовой природы данной административной меры, выяснения ее места в системе мер административного принуждения, предполагает необходимость выявления причин и целей включения законодателем этой правовой меры в перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях временный запрет деятельности был введен Федеральным законом от 9 мая 2005 года № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» , который одновременно предусмотрел и новый вид административного наказания — административное приостановление деятельности.
В научной литературе имеется информация, что инициатором учреждения данного вида административного наказания явился Краснодарский край. Соответствующая законодательная инициатива в Государственную Думу РФ по внесению проекта Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» была подготовлена в комитете по вопросам законности, правопорядка и правовой защиты граждан Законодательного Собрания Краснодарского края по инициативе краевой прокуратуры. Данный законопроект был направлен на усиление ответственности за некачественную работу строителей, проектировщиков и других специалистов .
Общая характеристика и классификация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Временный запрет деятельности является составной частью системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Между системой и каждым из ее элементов существует диалектическая взаимосвязь общего и частного, поэтому временный запрет деятельности, как элемент системы, не может быть изучен без исследования последней в целом.
Институт обеспечения исторически сложился в гражданско- процессуальном праве, откуда с незначительными изменениями пришел в арбитражно-процессуальное право. В названных отраслях российского права выделяют меры обеспечения доказательств, направленные на обеспечение рассмотрения дела, и меры обеспечения иска, направленные на обеспечение исполнения судебного решения . «Обеспечение как правовой институт предполагает установление специальными (обеспечительными) правовыми мерами (способами, средствами) большей степени возможности (гарантиро ванности) достижения правовых целей...» . Зачастую для достижения правовых целей производства по делам об административных правонарушениях «имеется насущная необходимость в реализации специальных мер административного принуждения, направленных на обеспечение полного, всестороннего и своевременного рассмотрения возбуждаемых дел, а также своевременного исполнения постановлений, выносимых по данным делам» . К таким специальным мерам относят меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В сложившейся в Российской Федерации ситуации, когда «стремление скрыться от ответственности и, соответственно избежать правосудия характерно для многих лиц, особенно в условиях массовости совершаемых правонарушений и порочной убежденности в общественной неопасности таковых» , проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются особенно актуальными, а потому постоянно находятся в центре внимания ученых-административистов.
Практически бесспорным является утверждение о том, что меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются мерами административного принуждения. Вместе с тем в литературе нет единства мнений ни при определении понятия мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, ни при определении места мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения.
В частности, Л.С. Сафонова указывает, что не существует единого нормативного акта, закрепляющего систему мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях , трактуя содержание понятия мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях предельно широко, утверждает о необходимости стабилизации системы данных мер .
Мы же разделяем противоположную точку зрения Ю.В. Помогаловой, о том, что административно-процессуальное законодательство содержит исчерпывающий перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, поэтому иные средства принуждения, и, прежде всего, в сфере административного процесса, именовать мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях неправомерно . Таким образом, под мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях следует понимать лишь те меры, перечень которых закреплен в ст. 27.1 КоАП РФ.
Более того, Ю.В. Помогалова утверждает, что КоАП РФ позволяет вести речь об административно-правовом институте мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Она указывает, что «по сравнению с соответствующими положениями Кодекса РСФСР об административных правонарушениях комплекс административно-правовых норм, содержащихся в КоАП РФ и закрепляющих сущность и порядок применения производства по делам об административных правонарушениях, приобрел свойства полноты, системности и завершенности» . Она же отмечает, что единство системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренной ст. 27.1 КоАП РФ, характеризуется общими для всех них основаниями, целями, субъектами, в отношении которых допустимо их избрание, и порядком применения в административ- но-юрисдикционной деятельности. Данные качественные свойства выделяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в самостоятельный правовой институт и служат критериями их отличия от иных мер административного принуждения .
О существующих разногласиях в связи с выделением рассматриваемой группы мер в отдельную форму административного принуждения мы уже упоминали в предыдущей главе, в которой пришли к выводу, что эти меры следует включить в состав административных пресекателъно- обеспечителъных мер, являющихся самостоятельной группой мер принуэюде- ния. Вместе с тем, меры, отнесенные законодателем к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, рассматриваются исследователями в составе: «мер административного обеспечения» (Г.И. Петров) , «административно-процессуальных мер» (Ю.И. Попугаев и Л.Л. Попов) , «мер административно-процессуального обеспечения» (принудитель поных) (А.И. Каплунов) , «мер административно-процессуального принуждения» (В.Р. Кисин) , «мер административно-процессуального пресечения» (А.И. Дворяк, Д.Н. Бахрах) ; «процессуальных мер пресечения» (В.А. Тюрин) , «процессуальных мер административного пресечения» (A.B. Кор- кин) и др.
Каждая из выделяемых исследователями групп мер имеет право на существование, более того, их анализ позволяет выявить черты, присущие мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как то: их прог ессуальный характер, принудительность, направленность на пресечение правонарушения. Однако такое терминологическое разнообразие не способствует выяснению места мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения, затрудняет их классификацию. Так вопрос соотношения, выделенной каждым из авторов группы мер, мер административного принуждения, и группы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях зачастую остается не разрешенным. Включение же отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в иные группы мер, без выделения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в качестве самостоятельного административно-правового института затрудняет систематизацию данных мер, определение места группы данных мер в системе мер административного принуждения.
Соотношение временного запрета деятельности с иными мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Таким отличием является строго ограниченная продолоюитеяъность действия временного запрета деятельности.
Временный запрет деятельности - длящаяся мера, при этом срок ее действия не может быть продлен ни при каких обстоятельствах, в отличие, например, от срока административного задержания.
Как известно, мера пресечения действует до тех пор, пока не будут устранены обстоятельства, послужившие основанием для ее применения. Временный запрет же прекращает свое действие по истечении пяти суток.
Более того, устранение обстоятельств, ставших причиной применения временного запрета деятельности, не является основанием для прекращения его действия. Согласно действующему законодательству ни органы, применившие эту меру обеспечения производства, ни суды, в которые в обязательном порядке передается протокол о временном запрете деятельности не наделены полномочиями по ее отмене в связи с устранением обстоятельств, вызвавших необходимость ее применения. Вместе с тем ряд иных мер обеспечения производства действует как раз до устранения причин, по которым они были применены: отстранение от управления транспортным средством — до устранения причины отстранения, задержание транспортного средства - до устранения причины задержания, запрещение эксплуатации транспортного средства — до устранения причины запрещения эксплуатации. Другие меры обеспечения производства могут действовать неограниченно долго до тех пор, пока дело не будет рассмотрено судом, либо пока решение (постановление) суда не вступит в законную силу: изъятые вещи и документы не возвращаются владельцу до рассмотрения дела об административном правонарушении (на практике - до вступления постановления суда в силу), изъятое водительское удостоверение не выдается до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.
Таким образом, время действия временного запрета деятельности составляет ровно пять суток, за исключением случаев, когда суд рассмотрит дело об административном правонарушении менее чем за пять суток.
Следовательно, возобновление деятельности, приостановленной на основании временного запрета деятельности не связывается законодателем с устранением обстоятельств, вызвавших ее приостановление, то есть срок действия временного запрета деятельности не обусловлен устранением причин, вызвавших его установление. Между тем, такая обусловленность является «основным свойством пресекательнои меры»
Ситуацию, в которой устранение причины, вызвавшей применение временного запрета деятельности не является основанием для его отмены (прекращения действия) мы считаем нарушающей права хозяйствующих субъектов. Так отдельные нарушения, при наличии которых обычно применяется временный запрет деятельности, могут быть устранены в очень короткий срок (менее чем за пять дней), например, отсутствие в помещении средств тушения пожара. Ч. 3 ст. 32.12 КоАП РФ предусмотрена возможность досрочного прекращения судом административного приостановления деятельности, если обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены.
С учетом вышеизложенного предлагаем предусмотреть соответствующую возможность для суда до рассмотрения дела по существу отменять временный запрет деятельности в случае, если суду очевидна необоснованность (отсутствие оснований, необходимости) его применения и прекращать действие временного запрета деятельности по ходатайству лица, подвергнутого временному запрету деятельности, в случае, если обстоятельства, послужившие основанием для применения временного запрета деятельности устранены. Бездействие хозяйствующего субъекта в течение даже кажущегося незначительным срока — пять суток может повлечь за собой очень существенные убытки, а также «развязать руки» так называемым «рейдерам», действующим, как правило, очень оперативно, уже давно «не секрет, что многие рейдерские атаки сопряжены и использованием ресурсов правоохранительной системы, позволяющих остановить работу компании или эксплуатацию наиболее ценных его активов» , одним из которых вполне может являться временный запрет деятельности.
В целях реализации указанного предложения ст. 27.16 КоАП РФ следует дополнить ч. 6 следующего содержания:
Протокол о временном запрете деятельности передается судье в порядке установленном ч. 4 ст. 28.8 настоящего Кодекса.
В случае если судья до рассмотрения дела об административном правонарушении установит, что временный запрет деятельности применен необоснованно, он отменяет временный запрет деятельности.
Временный запрет деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которого применен временный запрет деятельности, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для применения временного запрета деятельности, устранены».
Введение соответствующей нормы в законодательство будет способствовать развитию одной из форм реализации судебного контроля и обеспечению защиты прав юридических лиц и предпринимателей.
В завершение хотелось бы отметить, что далеко не все ученые- административисты считают необходимым и обоснованным включение временного запрета деятельности в состав мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Так А.И. Каплунов считает, что и административное приостановление деятельности, и временный запрет деятельности «следует отнести к предупреждению как правовой форме государственного принуждения, а не к наказанию и процессуальному обеспечению»" . Д.С. Дубровский полагает, что не только временный запрет деятельности, но и административное приостановление деятельности по своему характеру являются мерами пресечения, цель которых заключается в немедленном пресечении наиболее опасных правонарушений. Непосредственно использование таких пресекательных полномочий должно осуществляться должностными лицами органов исполнительной власти во внесудебном порядке. Учитывая неразрешимые сложности, возникающие с приостановлением деятельности объектов, имеющих нескольких сособственников, временный запрет деятельности и административное приостановление деятельности не должны быть связаны с производством по делу об административном правонарушении, а осуществляться в качестве единой меры административного пресечения, применяемой в отношении объекта, но не лиц, которым он принадлежит" . По мнению В.В. Ионаш, вместо административного приостановления деятельности необходимо ввести в систему административных наказаний такой вид, как лишение специального права, предоставленного юридическому лицу. Соответственно, срок временного запрета деятельности в таком случае должен определяться сроками рассмотрения конкретного дела. В случае, если при рассмотрении дела будет установлено устранение обстоятельств, указанных в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ, приостановленная деятельность подлежит возобновлению .
Не вступая в дискуссию, с учетом цели и задач, поставленных нами в своем исследовании, отметим, что выделение временного запрета деятельности в качестве меры обеспечения производства обосновано для четкого его отграничения от такого вида административного наказания как административное приостановление деятельности. Необходимость выделения последнего в системе административных наказаний может стать предметом отдельного исследования, поэтому мы ее обсуждать не будем, а сосредоточимся на применении временного запрета деятельности.
Порядок и сроки применения временного запрета деятельности
Развитие института административной ответственности обусловливает увеличение числа мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и требует совершенствования порядка их применения.
Процессуальное закрепление порядка применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях важно для соблюдения предусмотренных законом прав участников производства по таким делам, искоренения случаев нарушения законности, субъективизма со стороны должностных лиц, осуществляющих производство по делу .
Полагаем, что отнесение законодателем временного запрета деятельности к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях было осуществлено, прежде всего, с той целью, чтобы достичь его максимальной процессуальной регламентации.
Введение норм, регулирующих осуществление временного запрета деятельности, в КоАП РФ определенным образом упорядочило действия уполномоченных органов государственного управления (должностных лиц) по приостановлению деятельности хозяйствующих субъектов, однако в процессе применения временного запрета деятельности в качестве меры обеспечения по делам об административных правонарушениях выявились некоторые проблемы.
Так, если ранее приостановление деятельности юридических лиц оформлялось в виде решений уполномоченных органов, то теперь в соответствии с ч. 3 ст. 27.16 КоАП РФ о временном запрете деятельности составляется протокол.
Так как временный запрет деятельности может быть назначен только при совершении тех видов правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность в виде административного приостановления деятельности, то составлению протокола о временном запрете деятельности обязательно должно сопутствовать составление протокола об административном правонарушении. Указание на применение временного запрета деятельности в протоколе об административном правонарушении без составления отдельного протокола о применении этой меры обеспечения недопустимо. Так в п. 13 письма, разъясняющего порядок применения КоАП РФ, Рос- потребнадзор обратил особое внимание подведомственных ему органов на то, что протокол о временном запрете деятельности по своему содержанию никак не может быть идентичен протоколу об административном правона рушении .
Согласно ч. 4 ст. 28.8 КоАП РФ при применении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности, и протокол об административном правонарушении, и протокол о временном запрете деятельности должны быть переданы на рассмотрение судье немедленно после их составления. Проблем с передачей их судье, как правило, не возникает, когда протокол о временном запрете деятельности является всего лишь «приложением» к протоколу об административном правонарушении. Однако, как верно заметила Э.В. Рожкова, указанные протоколы могут составляться не одновременно, поэтому, по ее мнению, они передаются судье немедленно после составления последнего из них207. Указанная точка зрения представляет особый интерес для тех случаев, когда по делу необходимо проведение административного расследования.
Согласно ч. 3 ст. 28.5 КоАП РФ в этом случае протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования, которое может длиться (с учетом возможного продления) до двух месяцев. Таким образом, в случае проведения административного расследования по делу протокол об административном правонарушении будет составлен значительно позже протокола о временном запрете деятельности, более того, действие запрета к указанному времени скорее всего истечет. Такая ситуация ведет к невозможности соблюдения судьей установленного ч. 5 ст. 29.6 срока для рассмотрения дела об административном правонарушении, так как к моменту получения им протокола по делу об административном правонарушении пять суток со дня фактического приостановления деятельности уже истечет. Например, Территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Свердловской области выявило массовое инфекционное заболевание и вынесло протокол о временном запрете деятельности МОУ ДОД "У" на срок 5 суток, после чего по делу был проведен ряд экспертиз (в рамках административного расследования), соответственно, постановление об административном правонарушении было вынесено лишь
03.08.2006 . Вопрос о необходимости немедленного направления судье составленного протокола о временном запрете деятельности до составления протокола об административном правонарушении остается неразрешенным.
Вообще, целесообразность применения временного запрета деятельности до окончания административного расследования и вынесения протокола по делу об административном правонарушении вызывает определенные сомнения. С одной стороны, очевидно, что зачастую для предотвращения или устранения обстоятельств, указанных в ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ. необходимо оперативное применения временного запрета деятельности, поэтому, как правило, временный запрет деятельности применяется непосредственно после обнаружения признаков совершения правонарушения, за которое возможно назначение наказания в виде административного приостановления деятельности. С другой стороны, применение временного запрета деятельности в том случае, когда в течение пяти суток не будет составлен протокол об административном правонарушении (в первую очередь это случаи проведения административного расследования), следует признать малоэффективным и неспособным достичь целей указанных в ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ. поскольку по истечении пяти суток действие обеспечительной меры прекратиться. Учитывая исключительный характер временного запрета деятельности, обусловленность наличием правонарушения, за которое предусмотрено наказание в виде административного приостановления деятельности, считаем целесообразным его применение по делам, требующим проведение административного расследования, лишь после окончания этого расследования и составления протокола об административном правонарушении. В таком случае, на наш взгляд, применение временного запрета деятельности будет достигать поставленной цели, а именно - недопущение продолжения правонарушителем вредной противоправной деятельности, устранение или предотвращение перечисленных в ст. 27.16 КоАП РФ негативных последствий до рассмотрения дела судом. Таким образом, мы признаем необходимость наличия протокола об административном правонарушении, за которое предусмотрено наказание в виде административного приостановления деятельности, в качестве необходимого основания для применения временного запрета деятельности.
