Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика стадии пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях 16
1. Сущность и место стадии пересмотра постановлений и решений, принятых в производстве по делам об административных правонарушениях 16
2. Правовая основа стадии пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях и пути ее совершенствования 43
3. Факторы, влияющие на эффективность пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 67
Глава 2. Правовой институт обжалования (опротестования) постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 87
1. Особенности определения подведомственности дел при обжаловании (опротестовании) актов административных и судебных органов, вынесенных по делам об административных правонарушениях 87
2. Виды процессуальных актов, действий (бездействия), подлежащих оспариванию в судебном порядке 105
3. Участники, инициирующие пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 125
Глава 3. Инстанционная система пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях как эффективное средство правовой защиты 159
1. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях первой судебной инстанцией 159
2. Особенности пересмотра постановлений и решений во второй судебной инстанции 183
3. Особенности пересмотра постановлений и решений в порядке надзора 197
Заключение 213
Библиографический список 216
- Правовая основа стадии пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях и пути ее совершенствования
- Виды процессуальных актов, действий (бездействия), подлежащих оспариванию в судебном порядке
- Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях первой судебной инстанцией
- Особенности пересмотра постановлений и решений в порядке надзора
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В целях реализации закрепленных в ст. 33, 45 и 46 Конституции РФ положений государство гарантирует каждому право на защиту его прав и свобод, обеспечивая, прежде всего, судебный порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти. Ценность права на обжалование, закрепленного в законодательстве различной отраслевой принадлежности, определяется не самой возможностью обжаловать то или иное решение, действие (бездействие) органа публичной власти, а совокупностью факторов, позволяющих заинтересованному лицу в конечном счете добиться отмены незаконного акта.
Процессуальные нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в том числе нормы, регулирующие порядок обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, направлены на обеспечение процессуальных возможностей лиц, привлекаемых к административной ответственности, а также иных участников производства по делу, на защиту от незаконных и необоснованных решений. Анализ правоприменительной практики показывает, что установление единых правил производства и для административных, и для судебных органов порождает определенные трудности при разрешении жалоб на вынесенные постановления и решения по делам об административных правонарушениях. Изучение и обобщение судебной практики позволило выявить несовершенство правового регулирования процедуры пересмотра административных юрисдикционных актов судами общей юрисдикции, различные подходы судов к решению отдельных вопросов при рассмотрении дел данной категории. Недостаточная законодательная регламентация порядка пересмотра постановлений и решений в судах общей юрисдикции) вынуждает правоприменителя восполнять правовые пробелы при помощи аналогии закона, что в свою очередь не может не сказаться на единообразии подходов к реализации механизмов защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов участников административно-деликтного судопроизводства и иных лиц. При этом процедура пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах отличается гораздо более высокой степенью процессуальной детализации, гарантирующей участникам административного судопроизводства в арбитражных судах полноценный судопроизводственный механизм разрешения административно-деликтных споров, что приводит к нарушению конституционного принципа единства средств судебной защиты, важность соблюдения которого неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ.
Вопросам обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях значительное внимание уделяется в интерпретационных актах Верховного Суда РФ. Это свидетельствует о необходимости корректировки отдельных положений гл. 30 КоАП РФ, внесения в нее изменений в целях достижения соответствия правового регулирования общему вектору развития процессуального законодательства; выработки единых подходов к разрешению судебными органами отдельных вопросов, возникающих при рассмотрении дел данной категории.
Создание эффективных механизмов судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций в рамках производства по делам об административных правонарушениях, формирование единого стандарта такой защиты требуют комплексного подхода к изучению административно-процессуального законодательства и практики его применения судами общей юрисдикции при рассмотрении жалоб на постановления и решения по делам об административных правонарушениях. На основании изложенного представляется обоснованным проведение системного исследования процедуры пересмотра постановлений, решений и определений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции с целью разработки теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в исследуемой области.
Степень научной разработанности темы. Вопросы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции рассматривались в диссертационных исследованиях Г. А. Шевчука, С. И. Бойчука, Ч. С. Кодзаева, И. Н. Князевой, и некоторых других авторов. Ряд диссертационных исследований был посвящен изучению отдельных вопросов правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях на стадии пересмотра в судах общей юрисдикции и арбитражных судах (Д. В. Астахов, Е. С. Герман, А. В. Зубач, А. Б. Иванюженко, М. С. Крупина, В. И. Ломакин, А. И. Микулин, В. П. Новиков, О. А. Рябус, Я. В. Серебряков). Однако в данных работах описывается специфика процессуальных статусов отдельных участников применительно ко всему производству по делам об административных правонарушениях.
Исследуемой теме посвящали статьи такие ученые, как В. В. Головко, М. Я. Масленников, И. В. Панова, Н. Г. Салищева, С. Д. Хазанов, Б. И. Шалыгин, А. Ю. Якимов и другие. Вместе с тем в работах этих авторов рассматривались лишь отдельные аспекты процедуры оспаривания юрисдикционных актов и процессуальные статусы отдельных участников производства. Системного анализа не получили вопросы судопроизводственной деятельности, урегулированные КоАП РФ; процессуальных прав и гарантий участников производства по делу об административном правонарушении на стадии пересмотра; особенности пересмотра процессуальных актов различными судебными инстанциями (за исключением пересмотра в порядке надзора); особенности оспаривания отдельных видов процессуальных решений, принимаемых в производстве по делам об административных правонарушениях.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, складывающиеся при пересмотре в судах общей юрисдикции постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в том числе общественные отношения, возникающие в связи с защитой участниками производства своих прав и законных интересов в судах общей юрисдикции.
Предмет диссертационного исследования – нормы административного и административно-процессуального законодательства, нормы арбитражного процессуального законодательства, правоприменительная практика, в том числе практика Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, а также теоретические разработки ученых, посвященные отдельным вопросам процедуры пересмотра процессуальных актов, выносимых по делам об административных правонарушениях в административном и судебном порядке.
Цели диссертационного исследования – комплексное изучение правового регулирования стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; теоретическое осмысление проблем пересмотра юрисдикционных актов; разработка научных положений и практических рекомендаций по устранению пробелов в нормативно-правовом регулировании исследуемой стадии производства.
Обозначенные цели обусловили постановку и решение следующих задач:
1) исследование научных воззрений о природе, сущности и назначении стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях;
2) изучение истории теоретических разработок права на обжалование решений органов публичной власти о наложении административных взысканий;
3) оценка стадии пересмотра в системе административно-процессуальных средств защиты прав и свобод граждан;
4) выявление и описание способов и факторов, влияющих на эффективность пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции;
5) выявление соотношения механизма пересмотра решений по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации с европейскими стандартами защиты прав человека и граждан;
6) исследование и оценка полномочий судебных органов при пересмотре вынесенных по делам об административных правонарушениях актов с точки зрения их достаточности для обеспечения эффективной защиты прав лиц, участвующих в производстве по делу;
7) изучение и систематизация материалов судебной и административной практики, в том числе практики Конституционного Суда РФ, в целях формирования единообразных подходов к разрешению наиболее сложных вопросов, возникающих на стадии пересмотра;
8) оценка законопроектных предложений по совершенствованию эффективности и результативности деятельности участников производства по делам об административных правонарушениях;
9) исследование и описание проблем пересмотра административно-юрисдикционных актов в судах общей юрисдикции;
10) разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования стадии пересмотра с учетом общих тенденций развития судебно-процессуального законодательства Российской Федерации.
Теоретической основой исследования послужили работы представителей науки административного права: А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, Д. Н. Бахраха, А. А. Демина, А. С. Дугенца, А. И. Галагана, В. В. Головко, О. В. Гречкиной, В. В. Денисенко, А. Б. Зеленцова, А. В. Кирина, Ю. М. Козлова, А. Е. Лунева, Е. Б. Лупарева, В. И. Майорова, И. В. Максимова, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, В. А. Мельникова, Л. А. Николаевой, А. Ф. Ноздрачева, О. В. Панковой, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, Г. И. Петрова, Э. Н. Ренова, О. С. Рогачевой, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина, П. П. Серкова, О. М. Соловьевой, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, В. Д. Сорокина, Н. Ю. Хаманевой, С. Д. Хазанова, С. Е. Чаннова, А. П. Шергина. Теоретическую основу также составили работы ученых, чьи точки зрения на отдельные вопросы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях отражены в их диссертационных исследованиях: Д. В. Астахова, С. И. Бойчука, А. В. Зубач, И. Н. Князевой, М. С. Крупиной, Е. В. Ламонова, В. И. Ломакина, А. И Микулина, С. С. Москаленко, В. П. Новикова, А. Н. Приженниковой, А. А. Тюриной, Б. И. Шалыгина, А. Г. Шевчука, А.Ю. Якимова.
При написании диссертации использовались труды представителей науки гражданского процессуального и арбитражного процессуального права: А. Т. Боннера, Е. А. Борисовой, Г. А. Жилина, В. М. Жуйкова, И. М. Зайцева, А. Ф. Клейнман, Ю. К. Осипова, И. В. Рехтиной, М. Ш. Пацация, И. А. Приходько, Л. А. Тереховой, Т. В. Сахновой, В. М. Семенова, Д. М. Чечота, М. С. Шакарян, К. С. Юдельсона, В. В. Яркова, а также уголовного процессуального права: В. А. Давыдова, Н. А. Колоколова, В. Ю. Кирсанова, Н.Н. Ковтуна, М. В. Мерзляковой, А. П. Рыжакова, А. С. Червоткина и других.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование теоретических и практических вопросов пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, осуществляемого всеми инстанциями судов общей юрисдикции. Деятельность суда по пересмотру вынесенных по делу актов анализируется при сравнительном сопоставлении соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ и Уголовно-процессуального кодекса РФ. Детально исследованы нормы КоАП РФ, регламентирующие процедуру пересмотра дел по жалобам (протестам), основные законотворческие инициативы об изменении КоАП РФ, оформленные в качестве законопроектов и внесенные в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, судебная и административная практика.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Доказывается, что место стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях обусловлено рядом факторов, среди которых особо следует выделить волеизъявление участников производства, оспаривающих процессуальные действия и решения, вынесенные по делу. Момент возникновения стадии пересмотра преимущественно связан с фактом юридической фиксации воли участника производства, наделенного соответствующими правами на оспаривание постановления (решения, определения) по делу об административном правонарушении.
Место стадии пересмотра в производстве определяется также видом оспариваемого процессуального акта, стадией производства, на которой он вынесен, видом органа, должностного лица, осуществляющего пересмотр процессуального решения.
В зависимости от названных особенностей стадия пересмотра может следовать после рассмотрения дела (ординарное производство); после стадии возбуждения (если оспаривается постановление о прекращении производства по делу); одновременно со стадией возбуждения дела (в случае оспаривания определения о применении залога за арестованное судно и иных мер обеспечения); после или одновременно со стадией исполнения постановления о назначении административного наказания. Производство по делу об административном правонарушении будет состоять только из стадии пересмотра в случае, когда обжалуется определение об отказе в возбуждении дела, если в дальнейшем производство по нему не будет осуществляться.
Место, которое стадия пересмотра занимает в производстве, оказывает влияние на его продолжительность, на порядок вступления в силу отдельных видов процессуальных решений, на последовательность совершения отдельных процессуальных действий и решение задач, которые стоят перед производством.
2. Обосновывается вывод о необходимости дополнения КоАП РФ специальной процедурой пересмотра постановлений и решений, обеспечивающей эффективную реализацию требований ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ – если после вынесения постановления о назначении административного наказания, но до его исполнения в полном объеме, вступил в силу закон, смягчающий ответственность или иным образом улучшающий правовое положение лица, совершившего административное правонарушение, такое лицо (его законный представитель и защитник), а также прокурор должны иметь право обратиться с ходатайством к органу, должностному лицу, судье, вынесшим соответствующий процессуальный акт, о его пересмотре в упрощенном порядке, в том числе независимо от сроков, указанных в ст. 30.3 КоАП РФ.
3. Обосновывается положение о том, что стадия пересмотра обладает функциональным, структурным и институциональным единством.
Функциональное ее единство предопределено единством целей, задач, функций института пересмотра постановлений и решений по делам данной категории, составом участников, который на протяжении всей процедуры пересмотра остается неизменным, порядком оформления процессуальных решений, характером совершаемых процессуальных действий.
Институциональное единство данной стадии обусловлено сосредоточением всех процессуальных норм, регулирующих пересмотр, в рамках одной главы КоАП РФ, а также системно-структурной взаимосвязью этих норм как друг с другом внутри единой главы, содержащей соответствующие отсылочные предписания, так и с процессуальными положениями иных глав КоАП РФ.
Структурное единство стадии пересмотра выражается в том, что она состоит из двух самостоятельных этапов:
пересмотр постановлений, решений и определений, не вступивших в законную силу, а также вступивших в законную силу, но пересматриваемых в порядке, установленном для не вступивших в законную силу в связи с восстановлением срока для их обжалования (опротестования), осуществляемый в одной или двух судебных инстанциях в зависимости от вида оспариваемого процессуального решения;
пересмотр постановлений, решений и определений, вступивших в законную силу, в порядке надзора, осуществляемый в двух судебных инстанциях.
4. Аргументируется, что перечень юрисдикционных актов, на которые могут быть подана жалоба, принесен протест, зависит не только от того, предусмотрена ли КоАП РФ возможность их самостоятельного оспаривания, но и от правовых свойств процессуального акта или решения – являются они итоговыми или промежуточными, препятствуют дальнейшему продвижению дела или нет; затрагивают права третьих лиц, не являющихся участниками производства по делу, или нет, а также подлежат ли они самостоятельному принудительному исполнению как в отношении участников производства, так и третьих лиц.
5. Обосновывается необходимость предоставления права оспаривания применения всех видов мер обеспечения производства по делу и всех действий и решений по принудительному исполнению постановления как участникам производства в порядке гл. 30 КоАП РФ, так и иным лицам в порядке административного судопроизводства, чьи права и законные интересы могут быть нарушены указанными действиями и решениями, независимо от того, прекращено производство по делу или нет. В первую очередь это обусловлено тем, что отсроченный судебный контроль в отношении данных действий и решений не является в достаточной степени эффективным средством восстановления и защиты нарушенных прав, а также тем фактом, что по некоторым делам их применение может носить длительный временной характер, что не позволяет дожидаться вынесения итогового решения по делу.
6. Доказывается, что для полноценной реализации принципов презумпции невиновности, всестороннего, объективного и своевременного рассмотрения дела при пересмотре постановлений и решений в вышестоящих административных органах и судах общей юрисдикции необходимо предоставить статус участника производства по делу представителю административного органа, должностные лица которого возбудили или рассмотрели дело об административном правонарушении. Действующая процессуальная модель, в соответствии с которой должностные лица, составившие протокол и (или) вынесшие постановление, наделены правом обжалования процессуальных решений, не позволяет этим лицам эффективно реализовать возложенные на них функции по поддержанию обвинения и доказыванию законности вынесенных актов. Возможность представлять интересы административного органа не должна быть обусловлена участием должностного лица в вынесении процессуальных актов.
7. Обосновываются и систематизируются возможные способы изменения в судебном порядке постановления (решения) по делу об административном правонарушении в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ:
- снижение размера назначенного административного наказания;
- исключение из назначенного административного наказания меры ответственности, являющейся дополнительным административным наказанием, если санкция статьи Особенной части КоАП РФ определяет его как альтернативное;
- замена более строго административного наказания более мягким, если санкция статьи Особенной части КоАП РФ предусматривает альтернативные административные наказания (например, лишение специального права заменяется на административный штраф);
- передача изъятых вещей и документов их владельцу, если было принято решение об их изъятии и передаче в собственность государства или уничтожении (ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ);
- уменьшение размера возмещаемого материального ущерба или освобождение от его возмещения (ст. 4.7 КоАП РФ);
- уменьшение размера издержек или освобождение от их уплаты при совершении административного правонарушения юридическим лицом (ч. 3 ст. 24.7 КоАП РФ);
- изменение мотивировочной части постановления (решения) как в части объема обвинения, оценки доказательств, оснований для его принятия, так и выводов о виновности лица, правильности учета смягчающих и отягчающих вину обстоятельств;
8. Аргументируется необходимость расширения оснований отмены постановления по делу об административном правонарушении и направления его на новое рассмотрение в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по протестам прокуроров и жалобам потерпевших. К таким основаниям должны быть отнесены допускаемые при рассмотрении дела нарушения материальных норм, регулирующих правила назначения административных наказаний, в том числе назначение наказания ниже низшего предела, неприменение дополнительного наказания, если санкция статьи Особенной части КоАП РФ предусматривает его как императивное, ошибочное применение ч. 2 ст. 4.4 вместо ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ, неправильное применение положений ст. 4.5 КоАП РФ и другие нарушения, которые не могут быть исправлены на стадии пересмотра и для исправления которых дело следует возвращать на новое рассмотрение.
9. Выявлены, систематизированы и описаны особенности принятия судом решений, предусмотренных ст. 30.7 КоАП РФ, при повтором судебном пересмотре дела в порядке ст. 30.9 КоАП РФ, в том числе, связанные с возможным удвоением предмета судебной проверки. В частности, существенные особенности связаны с реализацией во второй судебной инстанции полномочий по изменению принятых процессуальных актов:
1) если нижестоящим судом было принято решение оставить постановление без изменения, а жалобу без удовлетворения, а вышестоящий суд находит основания для изменения постановления путем снижения размера административного наказания или замены одного наказания другим, более мягким. Фактически в данном случае мы имеем дело с отменой решения по жалобе и вынесением нового решения, однако поскольку ст. 30.7 не предусматривает такого полномочия на стадии пересмотра, правоприменитель вынужден обосновывать его ссылкой на п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ;
2) если нижестоящий суд изменил назначенное административное наказание, однако вышестоящий суд полагает, что изменение должно быть более кардинальным (например, когда районный суд снизил размер административного штрафа, но не до нижней границы санкции). Таким решением изменяется не только решение по жалобе, но и постановление по делу;
3) если решением по жалобе постановление было изменено с нарушением установленных правил (например, наказание было усилено), то вышестоящий суд вправе изменить это решение в целях недопущения ухудшения правового положения лица, в отношении которого ведется производство по делу;
4) если решением по жалобе или протесту постановление было отменено с направлением дела по подведомственности, однако нижестоящий суд ошибся с определением компетентного органа, то в решении вышестоящей судебной инстанции указывается компетентный орган, в который надлежит направить дело на рассмотрение;
5) иное изменение постановления и (или) решения, которым не ухудшается правовое положение лица, привлеченного к административной ответственности.
Методологическую основу исследования составили общетеоретические методы познания: комплексный и системный анализ, синтез, метод обобщения, статистические наблюдения, иные методы формальной логики. При изучении тенденций развития учения о праве граждан на обжалование действий и решений органов публичной власти в связи с привлечением к административной ответственности и его законодательного закрепления использовался историко-правовой метод. Для формулирования рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства автором применялся теоретико-прогностический метод. В процессе исследования были применены такие специально-правовые приемы исследования, как сравнительно-правовой, системного толкования взаимосвязанных правовых предписаний.
Эмпирической базой диссертационного исследования стали правоприменительная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов по пересмотру постановлений, решений и определений по делам об административных правонарушениях; материалы судебной практики Верховного Суда РФ; правовые позиции Конституционного Суда РФ, отраженные в вынесенных им решениях по вопросам пересмотра дел об административных правонарушениях, подзаконные акты (административные регламенты), обобщения федеральных органов исполнительной власти, разъяснения по отдельным вопросам опротестования Генеральной прокуратуры РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, полученные в результате исследования, могут способствовать дальнейшему развитию доктрины административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях, совершенствованию законодательных основ пересмотра дел об административных правонарушениях, обеспечению единообразия судебной практики при разрешении вопросов, не имеющих прямых ответов в законодательстве об административных правонарушениях.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курса «Административное право», спецкурса «Административная ответственность», а также при реализации программ повышения квалификации и проведении научно-практических семинаров с участием судей и должностных лиц, осуществляющих полномочия в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре административного права ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия», где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные теоретические положения, выводы изложены автором в опубликованных работах, прошли апробацию в учебном процессе в рамках учебной дисциплины «Административное право», спецкурса «Административная ответственность», в ходе проведения курсов повышения квалификации и научно-практических семинаров с мировыми судьями, судьями районных судов, должностными лицами, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях.
Структура исследования обусловлена его целью, поставленными задачами. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Правовая основа стадии пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях и пути ее совершенствования
Нормативно-правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях, оснований, порядка подачи и рассмотрения жалоб (протестов) на принятые в его рамках постановления и решения с 60-х гг. прошлого века являлось предметом многочисленных исследований ученых-административистов, а также представителей науки гражданского процессуального права1. В современных диссертационных исследованиях, посвященных изучению института пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях, вопросам его становления и развития уделяется недостаточно внимания.
Так, Г.А. Шевчук анализирует институт «права жалобы» в историко-правовом аспекте . Вопросы обжалования действий и решений публичной власти он рассматривает, начиная с Древнерусского государства, затем во времена Московского государства, уделяя особое внимание функционированию Челобитного приказа в системе государственного управления в XV-XVII вв. Автор достаточно детально описывает деятельность судебно-административных присутствий, учрежденных для разрешения жалоб граждан на земские, городские и иные местные власти в 70-90-х гг. XIX в., основы формирования административной юстиции в России в начале XX в. Вместе с тем за рамками его исследования остались вопросы развития административной юстиции в период 20-60-х гг. прошлого века. Что касается периода с 1961 по 1984 г., то автор упоминает лишь о двух актах1, регламентировавших порядок рассмотрения общих и специальных жалоб, и называет в числе важнейших актов советского периода КоАП РСФСР 1984 г. Нетрудно заметить, что из системы актов, регулирующих вопросы обжалования действий и решений административных органов в советский период, «выпал» ГПК РСФСР 1964 г., устанавливавший порядок рассмотрения судами гражданских дел, возникающих из административно-правовых отношений.
И.Н. Князева, изучая процесс развития института пересмотра по делам об административных правонарушениях в части надзорного производства, правовые предпосылки его формирования связывает с появлением в 1984 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и принятием КоАП РСФСР. При описании порядка обжалования процессуальных решений автор отмечает, что параллельно с названными актами применялся ГПК РСФСР, правила которого распространялись как на гражданские дела, так и на дела об административных правонарушениях .
Ч.С. Кодзаев при исследовании института пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях практически не затрагивает исторический аспект его правового регулирования. Описывая порядок подачи жалобы (протеста) участниками производства по делу, он лишь упоминает о том, что ранее данные процессуальные положения регулировались КоАП РСФСР, и проводит сравнительно-правовой анализ советского административно-процессуального законодательства и действующего КоАП РФ1.
В то же время в названных работах не были удостоены внимания вопросы процессуальной регламентации производства по делам, возникающим из административных правоотношений, на основании норм ГПК РСФСР, не анализировалось влияние правового регулирования гражданской процессуальной формы на порядок пересмотра дел указанной категории, не исследовались нормативные правовые акты советского периода начиная с 20-х гг. XX в., содержащие указание о том, что решения по делам об административных правонарушениях могли быть обжалованы как в административном, так и в судебном порядке.
Изучение истории становления института обжалования решений органов публичной власти представляется крайне важным. Безусловно, оно познавательно само по себе, однако ценно тем, что помогает установит истоки возникновения тех или иных законоположений, не меньшую ценность имеют положения закона, по тем или иным причинам ушедшие из него, но вновь становящиеся актуальными. Они могут быть возращены в закон новый, претерпев легкую модернизацию и будучи приспособлены к новым условиям.
На рубеже XIX-XX вв. проблемам судебного обжалования актов органов управления и контроля за деятельностью публичной администрации были посвящены работы Н.М. Коркунова, И.Т. Тарасова, И.Е. Андреевского, С.А. Кор-фа, Н.О. Куплеваского, В. Кобалевского, А.И. Елистратова, М.Д. Загряцкова и ряда других . Установление контроля за законностью совершения органами публичной администрации действий и принимаемых ею решений ученые связывали с организацией и развитием административной юстиции в России, особенно в форме судебного контроля. В рамках административной юстиции должны были приниматься меры к восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, а лица, виновные в нарушении закона, - привлекаться к ответственности.
В первые годы советской власти вопросам защиты прав граждан при назначении административных наказаний практически не уделялось должного внимания, обжалование постановлений не практиковалось по причине отсутствия в то время соответствующей нормативно-правовой базы . Действовавшие нормативные акты о различных органах1 публичной власти, налагавших административные взыскания и применявших иные меры воздействия, не содержали указания на возможность обжалования и пересмотра их решений.
С 20-х до конца 30-х гг. XX в. исследования и публикации в области административного права были практически прекращены, из учебных программ юридических вызов были исключены курсы по данной отрасли и учебной дисциплине . Научные исследования были приостановлены, хотя необходимость в них сохранялась, в научном осмыслении нуждались вопросы контроля за действиями административных органов, установления пределов властных полномочий, обеспечения защиты прав граждан при наложении на них органами управления административных взысканий3.
Со временем, однако, в этой сфере произошли некоторые изменения. Так, декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 23.06.1921 г. «О порядке наложения административных взысканий»1 (п. 6) было предусмотрено однократное обжалование в порядке подчиненности постановления о наложении административного взыскания. В соответствии с п. 14 Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 06.04.1925 г. «О порядке издания волостными и районными исполнительными комитетами обязательных постановлений о наложении ими административных взысканий» гражданин, подвергшийся взысканию в административном порядке, вправе был просить надлежащий волостной (районный) исполнительный комитет о пересмотре вынесенного в отношении него постановления, а также обжаловать его в уездный (окружной) исполнительный комитет. Вместе с тем действующее административное законодательство того периода не предоставляло гражданам возможности обжалования решений по таким делам в судебном порядке.
Постановлением ЦИК № 94 и СНК СССР № 603 от 11.04.1937 г.3 был установлен судебный контроль за законностью принятия административными органами постановлений о принудительном изъятии у граждан имущества в целях покрытия недоимок по государственным и местным налогам, обязательному страхованию и штрафам. Как отмечалось в учебной литературе, «многолетняя судебная практика рассмотрения дел об изъятии у граждан имущества в погашение штрафов, наложенных в административном порядке, показала, что, за редкими исключениями, органы, управомоченные налагать штрафы, действуют правомерно, вследствие чего со стороны подвергнутых штрафу граждан возражений против заявленных в суде требований почти не встречалось. Рассмотрение в суде всех дел о принудительном взыскании добровольно не уплаченных гражданами штрафов, наложенных в административном порядке, оказалось излишним» .
В действовавший в тот период ГПК РСФСР 1923 г. со временем были внесены изменения: к компетенции суда стали относиться дела, содержанием которых являлись не гражданско-правовые отношения, а административно-правовые, причем по этим делам задача суда заключалась не в разрешении гражданского спора и не в подтверждении каких-либо субъективных гражданских прав, а в проверке законности действий административных органов.
Виды процессуальных актов, действий (бездействия), подлежащих оспариванию в судебном порядке
Из содержания гл. 30 КоАП РФ можно сделать вывод, что объектами пересмотра являются лишь постановление по делу об административном правонарушении, решение по жалобе на постановление по делу, а также определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении1. Однако у участников производства, а также иных заинтересованных лиц может возник-нуть необходимость в оспаривании гораздо более широкого круга процессуальных актов и действий, принимаемых (совершаемых) уполномоченными органами и должностными лицами. В связи с этим представляется возможным применительно к каждой стадии производства по делу определить перечень актов, выносимых административными и судебными органами, на которые может быть подана жалоба, принесен протест. Этот перечень зависит от ряда следующих факторов:
Каков вид акта, который оспаривается, - итоговый процессуальный акт, завершающий производство или его стадию, или промежуточный процессуальный акт, решающий сугубо внутристадийную задачу вспомогательного характера; создает ли оспариваемый процессуальный акт препятствия для дальнейшего продвижения дела; затрагивает ли процессуальный акт права третьих лиц, не являющихся участниками производства по делу; подлежит ли акт самостоятельному принудительному исполнению; предусмотрена ли законом возможность его оспаривания.
На стадии возбуждения дела об административном правонарушении могут быть приняты различные процессуальные документы, совершены действия, влияющие на дальнейшее движение дела по стадиям. Предметом судебного пересмотра как в силу прямого указания КоАП РФ, так и в связи с особенностями своих правовых свойств могут стать следующие процессуальные акты (решения и действия):
- постановление о прекращении производства по делу (ст. 28.9, ч. 1 ст. 30.1);
- постановление, выносимое должностным лицом на месте совершения административного правонарушения, в порядке упрощенного (усеченного) производства по делу (ст. 28.6);
- определение об отказе в возбуждении дела (ч. 5 ст. 28.1, ч. 4 ст. 30.1);
- определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела (ст. 26.10);
- определение о применении залога за арестованное судно (ч. 8 ст. 27.18);
- решения о применении иных мер обеспечения производства по делу.
Кодексом предусмотрено вынесение такого вида постановления, как постановление о возбуждении производства по делу, в случае, когда субъектом, возбуждающим производство, выступает прокурор. Однако возможность обжалования этого постановления в качестве самостоятельного объекта (изолированного от итогового постановления) исключается. Это связано с тем, что по своим процессуальным свойствам постановление прокурора аналогично протоколу об административном правонарушении.
С.Д. Хазанов обоснованно отмечает, что судебный контроль на данной стадии допустим в строго ограниченном объеме, лишь за теми действиями и решениями, которые, с одной стороны, способны нарушить материальные права участников производства и иных лиц, а с другой - в силу своей временной продолжительности и организационно-процессуальной обособленности позволяют осуществить их отдельную судебную проверку1. Данный вывод основан на правовой позиции Конституционного Суда РФ от 23.03.1999 г. № 5-П по вопросу о судебной защите прав граждан на предварительном следствии, согласно которой незамедлительный судебный контроль в юрисдикционном процессе на досудебной его стадии допустим по отношению к тем актам и действиям, в отношении которых отсроченный судебный контроль является неэффективным средством защиты прав участников, не способным в достаточной степени обеспечить их восстановление2.
В судебной практике возникают вопросы о возможности обжалования процессуальных актов о возбуждений дела, принимаемых на соответствующей стадии (за исключением тех, в отношении которых КоАП РФ дает прямой ответ, например ч. 5 ст. 28.1, ст. 30.1). В частности, могут ли такие акты, не пре пятствующие дальнейшему движению дела, составить самостоятельный предмет судебного разбирательства? Речь идет о правомерности обжалования протокола об административном правонарушении, определения о возбуждении дела и проведении административного расследования, о продлении срока административного расследования1.
Е.В. Хахалева полагает, что обжаловать в суд возможно любой протокол (определение) по делу об административном правонарушении отдельно от ито-гового акта . По ее мнению, протокол (определение) является письменным административно-правовым действием, в конечном счете направленным на вынесение постановления по делу, он оказывает влияние на права и обязанности невластных субъектов, поэтому право его обжалования во всех случаях необходимо предоставить участникам производства. Поскольку протокол и определение об отложении дела влекут не менее значимые юридические последствия, чем постановление, прежде всего для лица, привлекаемого к административной ответственности, постольку данные письменные административно-правовые действия должны быть обеспечены судебной защитой3.
Полагаем, что приведенное суждение ошибочно и не учитывает сложившуюся правоприменительную практику. Протокол об административном правонарушении, а также другие процессуальные акты о возбуждении дела (за исключением процессуальных протоколов о применении мер обеспечения производства) не могут быть обжалованы отдельно от итогового процессуального акта в связи с тем, что они не подлежат принудительному исполнению, не создают дополнительных обременении третьим лицам и т. п. Разрешая вопрос о законности составления протокола, суд фактически будет предрешать последующее разбирательство дела по существу, поскольку протокол является не только основанием привлечения к административной ответственности, но и доказательством, которое в соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ подлежит оценке на основании всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела. Как указал Верховный Суд РФ, возражения относительно определений, выносимых органом, должностным лицом, и не препятствующих дальнейшему движению дела, могут быть включены в жалобу (протест) на постановление по делу об административном правонарушении1.
Постановление административного органа о прекращении производства по делу (ст. 28.9), а также постановление, выносимое должностным лицом на месте совершения административного правонарушения в порядке упрощенного (усеченного) производства по делу (ст. 28.6). В силу своей процессуальной природы это итоговые по делу акты, поскольку они прекращают производство и соответственно могут быть самостоятельно оспорены участниками, которых КоАП РФ наделяет правом инициировать процедуру пересмотра.
Положениями ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ прямо предусмотрена возможность проверки законности и обоснованности вынесения определения об отказе в возбуждении дела , поэтому процедура его оспаривания во многом аналогична оспариваю постановления по делу. Лица, в отношении которых вынесено данное определение, вправе инициировать его пересмотр. Определенные сложности могут возникнуть в связи с тем, что на данном этапе производства отсутствует процессуальная фигура потерпевшего. Тем не менее установить такое по тенциальное лицо возможно. В силу ст. 29.12 КоАП РФ, помимо перечисленных в ней сведений, в определении указываются сведения о лице, которое подало заявление (в том числе рапорт), ходатайство либо в отношении которого рассмотрены материалы дела, содержание заявления (в том числе рапорта), ходатайства, а также обстоятельства, установленные при рассмотрении заявления, ходатайства, материалов дела.
Особенности оспаривания определения об отказе в возбуждении дела проявляются в том, какими полномочиями в отношении данного акта обладает суд и какие виды решений из перечисленных в ч. 1 ст. 30.7 могут быть вынесены по итогам пересмотра дела по жалобе. Анализ судебной практике свидетельствует о том, что при рассмотрении жалобы на определение, которым лицу отказано в возбуждении дела, судьи не связаны ее доводами и проверяют дело в полном объеме (ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ), оценивая при этом законность, обоснованность и мотивированность определения1; полномочия должностного лица на вынесение данного акта; основания и порядок его принятия . В зависимости от того, было ли допущено нарушение материальных или процессуальных норм при вынесении должностным лицом соответствующего акта возможно вынесение следующих видов решений.
Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях первой судебной инстанцией
Пересмотр первой судебной инстанцией постановлений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу, оценивается в литературе как пересмотр апелляционного типа1. Сущность последнего состоит в решении двух задач: проверке законности и обоснованности юрисдикционного акта и рассмотрении дела по существу2. При апелляционной проверке проверяются вопросы не только права, но и факта, при этом дело проверяется в полном объеме. Исходя из положений ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ суд не связан доводами жалобы или протеста, проверяет дело в полном объеме, всесторонне анализирует законность, обоснованность и справедливость реализованных мер административной ответственности.
Отметим, что классический вариант апелляции исключает возможность отмены юрисдикционного акта и направления его на новое рассмотрение . Как правило, основным полномочием суда апелляционной инстанции является принятие по делу нового решения, которым и устраняются ошибки, допущенные при первом рассмотрении дела.
В литературе отмена акта и направление дела на новое рассмотрение исследуется как способ устранения ошибок, свойственный кассационной инстанции. Из положений ст. 30.7 КоАП РФ следует, что в двух случаях результатом пересмотра могут быть отмена постановления и возвращение или направление дела на новое рассмотрение (пп. 4 и 5 ч. 1). Такое использование законодателем отдельных полномочий «кассационного» типа позволяет, на наш взгляд, говорить о том, что КоАП РФ лишь в основных своих чертах воспринял идею института полной апелляции при пересмотре не вступивших в силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Кроме того, положения ст. 30.6 Кодекса свидетельствуют о том, что пересмотр указанных актов, независимо от того, производится он первой или второй судебной инстанцией, носит апелляционный характер. Учитывая процессуальный порядок пересмотра и возможные виды решений, выносимых судом по жалобам, можно утверждать, что пересмотр постановлений и решений, не вступивших в законную силу, носит смешанный, апелляционно-кассационный характер.
Этап подготовки дела к пересмотру урегулирован в ст. 30.4 КоАП РФ, однако содержащийся в ней перечень вопросов, подлежащих разрешению на этом этапе, нельзя признать исчерпывающим. Законодатель указал только самые существенные, подлежащие разрешению в обязательном порядке вопросы, но при необходимости они могут быть дополнены судьей. Анализ практики показал, что при подготовке дела к пересмотру судья решает следующие вопросы.
1. Прежде всего, выясняется, относится ли к компетенции судьи рассмотрение поданной жалобы (протеста). Проверке подлежат подведомственность жалобы, а также соблюдение правил подсудности. На этом этапе определяющее значение имеет родовая и территориальная подведомственность. Если рассмотрение жалобы (протеста) не относится к компетенции судьи, она подлежит направлению по подведомственности (подсудности), о чем выносится соответствующее определение1.
2. Выявляются обстоятельства, исключающие возможность принятия жалобы (протеста) к рассмотрению. Выясняется, соблюден ли установленный порядок подачи жалобы - полномочия лиц, ее подписавших, наличие обязательных реквизитов, наличие ходатайства о восстановлении срока для обжалования. Проверяется также, не была ли жалоба предметом рассмотрения с вынесением соответствующего решения . В зависимости от выявленных обстоятельств, препятствующих рассмотрению жалобы, судья принимает одно из следующих решений: 1) о приеме жалобы к рассмотрению; 2) об отказе в рассмотрении жалобы; 3) о возвращении жалобы без рассмотрения либо 4) прекращении производства по делу в случае поступления соответствующих ходатайств от участников производства.
3. Устанавливается, имеются ли основания для самоотвода или отвода, если заявлено соответствующее ходатайство (ст. 29.2 КоАП РФ) .
4. Выявляется наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ)4. Как и на этапе подготовки дела к рассмотрению, выявление таких обстоятельств при подготовке дела к пересмотру должно повлечь за собой отмену вынесенного постановления о назначении административного наказания и прекращение производства по делу, а при оспаривании постановления о прекращении дела производством -оставление его без изменения. Вместе с тем большинство обстоятельств, указанных в ст. 24.5 КоАП РФ, могут быть достоверно установлены только в процессе разрешения дела по существу путем исследования в заседании имеющихся доказательств, за исключением, разве что отмены закона, устанавливающего ответственность, и смерти физического лица, в отношении которого вынесено постановление.
5. Принимаются меры к извещению лиц, участие которых признано необходимым при "рассмотрении жалобы (протеста), о времени и месте ее рассмотрения. Обязательным является извещение лица, обратившегося с жалобой, его законных представителей и защитников, потерпевшего и его представителей, органа, вынесшего постановление, прокурора, если им подан протест либо было возбуждено дело об административном правонарушении1.
6. Разрешаются иные ходатайства участников - об истребовании дополнительных доказательств, об отложении рассмотрения дела, о приостановлении исполнения постановления, если оно вступило в законную силу, о восстановлении срока для подачи жалобы. Следует отметить, что большинство ходатайств, несмотря на то, что закон обязывает их рассматривать немедленно, требует для своего разрешения проведения заседания с участием заинтересованных лиц.
7. При необходимости истребуются дополнительные материалы, назначается экспертиза, приобщаются новые доказательства . Поскольку на стадии пересмотра дело проверяется в полном объеме, лицо, обратившееся с жалобой, может ходатайствовать об истребовании и приобщении к материалам дела новых доказательств, которые также могут быть затребованы судьей по своей инициативе. При этом закон не ограничивает каким-либо образом круг этих доказательств. Что касается органа (должностного лица), чье постановление обжалуется, то у него нет возможности представлять новые доказательства, которых нет в материалах дела и которые не были положены в основу вынесенного постановления .
8. Проверяется наличие в производстве суда других жалоб, поданных этим же лицом или иными участниками производства, а также наличие протеста прокурора. В случае поступления в суд жалобы и протеста либо нескольких жалоб различных участников, имеющих право оспаривать постановление по делу, они должны быть объединены в одно производство и назначены к рассмотрению на одну дату и время. Такой вывод предопределен ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ, обязывающей осуществить проверку постановления в полном объеме, т. е. независимо от оснований и доводов, указанных в жалобе (протесте). Как отмечает О.В. Панкова, специфическая функция судьи проявляется также в том, что он вправе по своей инициативе истребовать дополнительные документы, назначить экспертизу, вызвать специалиста и т. д., независимо от того, заявлено такое ходатайство или нет3. Как уже указывалось, апелляционный характер стадии пересмотра не позволяет повторно пересматривать дело одним и тем же органом по жалобам различных участников или протесту прокурора.
Определенные сложности могут возникнуть в случае, когда судом уже осуществлен пересмотр постановления по жалобе одного из участников и по прошествии некоторого времени поступит жалоба от другого участника производства или принесен протест прокурора. Принимая во внимание положения ч. 3 ст. 30.6, можно предположить, что суд должен отказать в рассмотрении всех последующих жалоб (протестов). В материалах судебной практики, однако, прослеживается иная логика: суды считают, что обжалование лицом, привлеченным к административной ответственности, постановления не означает, что прокурор лишен права принесения протеста на то же постановление в порядке ст. 30.10 КоАП РФ. Названная статья не ставит возможность реализации права прокурором на принесение протеста в зависимость от реализации права на подачу жалобы лицами, указанными в ст. 25.1-25.5 Кодекса1.
Особенности пересмотра постановлений и решений в порядке надзора
Под надзорным производством по делам об административных правонарушениях понимается урегулированная процессуальным законодательством деятельность суда (судьи) по проверке законности и обоснованности вступивших в законную силу судебных актов по делам об административных правонарушениях, направленная на выявление и исправление судебной ошибки и разрешение административно-правового спора .
В правовой науке под влиянием международно-правовых норм и принципов, а также прецедентной практики Европейского суда по правам человека получила дальнейшую разработку классификация способов проверки судебных актов на обычные (ординарные) и особенные (исключительные) . Сделан вывод об отнесении апелляционного производства к процедурам обычным, а производство в надзорном порядке определяется как исключительное.
Данный вывод основывается на правовых позициях Конституционного Суда РФ относительно места и роли апелляционной инстанции. Так, Суд разъясняет, что гарантированное Конституцией РФ право на судебную защиту подразумевает создание государством необходимых условий для эффективного и справедливого разбирательства дела именно в суде первой инстанции, где подлежат разрешению все существенные для определения прав и обязанностей сторон вопросы. Допущенные же судом первой инстанции ошибки должны исправляться судом второй инстанции в процедурах, наиболее приближенных к производству в суде первой инстанции. При этом право на справедливое разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом предполагает также окончательность и стабильность судебных актов, вступивших в законную силу, и их исполнение; именно этим обусловливается перенос основного бремени пересмотра решений суда первой инстанции на обычные (ординарные) судебные инстанции - апелляционную и кассационную .
В науке гражданского процессуального и уголовно-процессуального права достаточно полно исследованы сущность и место стадии надзорного производства. Мы считаем возможным классифицировать высказанные учеными мнения о назначении и сущности надзорной инстанции.
Сторонники первого рассматривают надзорную инстанцию как исключительную стадию судопроизводства2. Это, в свою очередь, проявляется в особых условиях и основаниях пересмотра, строго определенном круге участников, наделенных правом возбуждать его процедуру, ограниченных сроках принесения жалоб и протестов с просьбой пересмотреть вступивший в силу судебный акт.
Отмена решения в порядке судебного надзора является не обычной стадией процесса и. не перенесением дела в высшую инстанцию, а особым по форме и содержанию способом отмены вступивших в законную силу судебных решений и определений .
Последователи второго мнения высказываются за то, что пересмотр дела в порядке надзора по своему характеру является достаточно ординарной стадий процесса. Так, Т.Г. Морщакова отмечает, что надзорная инстанция есть ординарная процедура, и ее именуют исключительной потому, что она не так доступна для граждан, как апелляционная и кассационная инстанции. Она не имеет признаков исключительности и по своей цели, как и другие виды пересмотра, также направлена на исправление судебных ошибок в судебных актах2. Со сходной позицией выступает В.А. Давыдов3.
Ученые сходятся во мнениях, выделяя в числе главных задач надзорного производства исправление судебных ошибок4 и формирование модели правоприменительной практики для достижения целей, в числе которых реализация конституционного права граждан на судебную защиту5 и обеспечение единства правового пространства на территории Российской Федерации . Содержание пересмотра заключается в процессуальной деятельности судов по: а) проверке законности и обоснованности обжалуемых и опротестуемых постановлений; б) устранению обнаруженных ошибок; в) созданию условий для правомерной работы судей первой инстанции в дальнейшем (при отмене проверяемого решения - для правильного нового рассмотрения дела по существу) .
В гражданском процессе сущность надзорного производства заключается в проверке судьей надзорной инстанции приемлемости надзорной жалобы (представления прокурора) и законности обжалуемых судебных постановлений, а затем - выявлении судом надзорной инстанции оснований к отмене (изменению) обжалуемых судебных постановлений при рассмотрении дела с целью соблюдения законности, защиты нарушенных прав и законных интересов заинтересованных лиц . По мнению Г.А. Жилина, надзорное производство является особым процессуально-правовым механизмом, предназначенным для устранения окончательных судебных актов, содержащих фундаментальную судебную ошибку, и выступающим дополнительной гарантией надлежащей защиты нарушенных или оспариваемых прав и свобод граждан и организаций .
В административно-правовой литературе вопрос о сущности, задачах, особенностях надзорного производства и особенностях правового регулирования данного вида судебной деятельности в достаточной степени не исследован. Ученые по-разному подходят к оценке надзорного пересмотра, в частности вы сказывают сомнение в необходимости такой процедуры в производстве по делам об административных правонарушениях. По словам М.Л. Позднякова, сокращенные сроки давности привлечения к административной ответственности, специфика административного судопроизводства, обусловленная такими сроками, превращают надзорный пересмотр в средство ухода от ответственности. В связи с этим он предлагает выделить категории дел, по которым не допускается обжалование после вступления в законную силу, однако какие это могут быть категории дел, не уточняет .
В настоящее время лишь в диссертационном исследовании И.Н. Князевой предпринята попытка комплексного подхода к изучению данной стадии производства по делу об административном правонарушении, разработана классификация видов надзорного производства, его общие и специфические черты в контексте современного развития российского процессуального законодательства2. Так, анализируя сложившиеся модели надзорной инстанции в гражданском, арбитражном и уголовном судопроизводстве, она определяет существенные признаки и задачи надзорной инстанции, к которым относятся:
- ограниченный круг субъектов, имеющих право на возбуждение производства в надзорной инстанции (ст. 376 ГПК РФ, ст. 292 АПК РФ, ст. 402 УПК РФ);
- обязательность соблюдения нормативной процедуры (сроки, форма, документы и т. п.) в ходе рассмотрения дела;
- исключительность (закрытый квалифицированный перечень оснований для отмены постановлений судов, вступивших в законную силу, - ст. 287 ГПК РФ, ст. 304 АПК РФ, ст. 409 УПК РФ);
- окончательность ординарного судебного процесса3.
Сущность надзорного пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях совпадает с сущностью надзорного пересмотра приговоров и решений. П.П. Серков объясняет это наличием исключительных обстоятельств, необходимых для возбуждения надзорного производства, и правилом о недопустимости ухудшения положения лица, в отношении которого вынесено постановление, если при этом не было допущено существенное нарушение требований закона1. В таком случае неисправление существенных нарушений закона, допущенных при рассмотрении дела и его пересмотре, искажало бы саму суть правосудия, в том числе нарушало необходимый баланс частных и публичных интересов в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Центральная идея надзорного обжалования, как отмечает М.Л. Поздняков, состоит в исключении ситуации, при которой исполняется судебное решение, содержащее существенные нарушения материального и процессуального права. Недопущение исполнения такого судебного решения выступает дополнительной гарантией осуществления правосудия2.
Конституционный Суд РФ в ряде своих решений3 указал, что пересмотр в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, возможен лишь как дополнительная гарантия законности таких актов и предполагает установление особых оснований и процедур производства в данной стадии процесса, соответствующих ее правовой природе и предназначению.
Предусмотрев надзорное производство по делам об административных правонарушениях4, законодатель не урегулировал порядок, сроки, полномочия соответствующих субъектов, форму актов и виды решений по этой чрезвычайно важной в условиях формирования правового государства и гражданского общества стадии административно-деликтного процесса . В результате процессуальный механизм проверки вступивших в законную силу постановлений и решений не мог полноценно функционировать в силу отсутствия нормативной базы. Порядок пересмотра вступивших в законную силу постановлений и решений претерпел существенные изменения со вступлением в силу Федерального закона от 03.12.2008 г. № 240-ФЗ. Впервые на законодательном уровне право обжалования вступивших в законную силу актов по делу было признано за лицом, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшим, законными представителями физического и юридического лица, защитником и представителем. Было определено, что Верховный Суд РФ в порядке надзора проверяет только судебные акты .
В связи с тем, что надзорной порядок пересмотра учрежден как исключительный способ проверки законности и обоснованности постановлений и решений , особенности пересмотра вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях обусловлены задачами, стоящими перед данной стадией процесса, и проявляются в объеме полномочий суда надзорной инстанции; перечне и виде актов, подлежащих пересмотру; процедуре рассмотрения надзорной жалобы (протеста); особых процессуальных отношениях, возникающих между субъектами процессуальной деятельности. Специфика этих процессуальных отношений, обусловленная самостоятельностью задач суда по проверке законности и обоснованности актов правосудия, проявляется в следующем.
Суды надзорной инстанции не устанавливают фактические обстоятельства дела и не разрешают его по существу, т. е. их полномочия являются ограниченными. Проверяя правильность вынесенных по делу актов, они исходят из материалов, имеющихся в деле, собранных и оцененных нижестоящими инстанциями. При этом суды проверяют правильность не одного, а всех постановлений, вынесенных по делу. Это положение в отношении надзорного пересмотра бесспорно.
По мнению П.П. Серкова, полномочия суда надзорной инстанции ограничиваются тем, что действующий надзорный порядок пересмотра постановлений и иных решений, вступивших в законную силу, распространяется только на судебные акты1. Однако представляется, что вступившие в законную силу постановления (решения, определения), вынесенные в административном порядке, срок обжалования которых восстановлен судом или органом, в дальнейшем также могут быть пересмотрены в порядке надзора.
Кодекс предусматривает так называемый ревизионный порядок рассмотрения дела надзорной инстанцией, т. е. возможность суда выйти за рамки доводов, изложенных в жалобе (протесте), и возражений, содержащихся в отзыве на них. Вместе с тем по смыслу ст. 30.16 КоАП РФ такая проверка является не обязанностью, а правом суда и зависит от его усмотрения. И.Н. Князева отмечает, что проверяемый судебный акт должен рассматриваться судом надзорной инстанции исходя из доводов, изложенных в жалобе (протесте), с правом его выхода за пределы указанных доводов и обязательным установлением отсутствия обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 Кодекса. Далее она делает вывод о том, что пересмотр всего дела, в том числе проверка законности необжалуемой части судебного постановления, должен быть запрещен .
