Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Социально-правовые основы деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Роль исполнительной власти в рамках системы разделения властей 9
Организация системы органов исполнительной власти в Российской Федерации 36
Генезис правового положения субъектов Российской Федерацин 61
ГЛАВА 2. Организация системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
Организационно-правовые основы функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 87
Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации 120
2.3. Особенности организации органов исполнительной власти в субъ
ектах Российской Федерации 149
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 179
СПИСОК БИБЛИОГРАФИЧЕСКИХ ИСТОЧНИКОВ 191
Введение к работе
І. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В условиях современного состояния общей социально-экономической ситуации в России, активного процесса обновления государственных и общественных институтов, курса на укрепление российской государственности возрастает роль органов исполнительной власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации.
Административная реформа, переходящая на региональный уровень, обозначившиеся тенденции к укрупнению субъектов Российской Федерации, актуализируют исследования вопросов организационно-правового обеспечения функционирования региональной исполнительной власти. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи и интересы не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Федерации, что все более осознается. Все это требует системного исследования широкого комплекса проблем, относящихся к перспективам развития региональных систем исполнительной власти, осмысления их в контексте становления и развития единой исполнительной власти в Российской Федерации.
Кроме того, вопросом, требующим особого внимания, являются проблемы разграничения полномочий и взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
При относительно сбалансированной и устоявшейся системе исполнительной власти на федеральном уровне следует отметить многообразие и неуравновешенность систем исполнительной власти на уровне субъектов Фе-
4 дерации. Данное положение объясняется не только федеративным устройством государства, но отсутствием продуманной, целенаправленной политики федерального центра в отношении субъектов Российской Федерации. Организация механизма исполнительной власти в субъектах Федерации относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на федеральном уровне в федеральном законе, а также в конституциях (уставах) субъектов РФ, региональном законодательстве об органах исполнительной власти.
Теоретическую основу диссертации образуют научные труды российских ученых, которые наиболее активно занимаются проблемами организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: С.А. Авакьяна, В.М. Ануфриева, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, Т.Ю. Гвоздевой, В.В. Гошуляка, В.А. Зимина, Н.А. Игнатю-ка, А.Н. Кокотова, В.И. Кравченко, В.А. Лебедева, А.Ф. Ноздрачева, И.А. Полянского, Д.Л. Суркова, Ю.Н. Старилова, А.А. Старовойтова, Ю.А. Тихомирова, Е.А. Умновой, и других.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их взаимодействия с иными органами государственной власти.
Предмет исследования составляют нормы федерального и региональ-ного законодательства, закрепляющие конституционно-правовые и административно-правовые основы функционирования региональной исполнительной власти, отражающие проблемы их организации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе данных юридических наук, проанализировать складывающуюся в ходе административной реформы практику организации и деятельности региональных органов исполнительной власти, С точки зрения соответствия современному состоянию российского общества, а іакже выработать практические предложения по совершенствованию данного института.
5 Для достижения данной цели поставлены и решены следующие основные задачи:
на основе междисциплинарного анализа определить место и роль исполнительной ветви власти в системе разделения властей, выявить общие для двух уровней власти проблемы, требующие своего разрешения;
исследовать общие тенденции становления и развития правового статуса субъектов Российской Федерации в рамках единой системы исполнительной власти, на основе последних данных юридических наук разработать новые подходы к решению прикладных аспектов их правового закрепления;
раскрыть понятие исполнительной власти в субъекте Федерации и определить порядок правового регулирования организации и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации;
проанализировать проблемы и перспективы развития взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимоотношений органов исполнительной власти с органами законодательной власти;
выявить общее и особенное в механизме организации исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обосновать предложения, способствующие повышению эффективности правового регулирования исследуемых отношений.
Методологическая база исследования. Методологической основой диссертационного исследования послужил общенаучный диалектический метод познания, а также вытекающие из него научные методы; логический, ис-торико-правовой, системно-структурный, метод сравнительного правоведения, конкретно-социологический и другие методы исследования.
Научная новизна диссертационного исследования определяется единым комплексным подходом к изучению вопросов организации и функционирования системы органов исполнительной власти в субъекте Россий-
6 ской Федерации. Диссертация представляет собой монографическую работу, посвященную анализу современных моделей организации исполнительной власти в различных субъектах Российской Федерации и выработке предложений по совершенствованию данного института.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации -постоянно действующий, организационно самостоятельный, наделенный исполнительно-распорядительными полномочиями орган государственной власти субъекта Федерации, осуществляющий на подведомственной территории государственное управление в определенной сфере государственной или общественной жизни и являющийся частью иерархической системы исполнительной власти РФ.
Субъекты Федерации вправе самостоятельно устанавливать региональную систему исполнительной власти в соответствии с принципами разделения властей, федерализма, законности, сочетания централизации и децентрализации, гласности и ответственности перед обществом и государством.
К основным проблемам организации исполнительной власти в Российской Федерации можно отнести: смешанную модель национально-территориального и административно-территориального устройства субъектов РФ; нахождение в составе одних субъектов РФ других; стремление регионов к национальной государственности; асимметричность РФ; разделение государственной власти не только на ветви, но и по вертикали - с установлением разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ.
В современный период наблюдается тенденция к укрупнению субъектов Федерации, что является результатом интеграции территориально близких субъектов Федерации на основе исторической, географической, при-родно-ресурсной, демографически-языковой общности, политических, хозяйственных, транспортных, торгово-финансовых связей и интересов.
Административная реформа выдвигает на первый план необходимость формирования единой правовой базы для конструирования регионального уровня исполнительной власти, т.к. организационно-правовые вопросы одного порядка решаются в нормативно-правовых документах многочисленных уровней: Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, Федеративном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Преодолению противоречий и коллизий в применяемой типологии органов исполнительной власти поможет принятие федерального закона об органах исполнительной власти и принимаемых в соответствии с ним региональных законов об органах исполнительной власти.
Конституция РФ определяет закрытый перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению Федерации и совместному ведению РФ и субъектов РФ; правовые пробелы должны восполнять конституции и уставы субъектов Федерации, однако в учредительных актах субъектов РФ разграничение компетенции производится либо ссылкой на Конституцию РФ, либо простым воспроизведением ее текста. Представляется необходимым дополнить Основные законы субъектов РФ нормами о разграничении полномочий и предметов ведения.
Контроль за нормотворчеством субъектов Российской Федерации осуществляется на различных уровнях и несогласованно. Целесообразно создание специального органа при Президенте или Правительстве РФ, наделенного полномочиями координационно-методического и экспертного центра в сфере регионального законодательства.
Изучение механизма и различных вариантов взаимоотношений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами и законодательными органами государственной власти субъектов Федерации должно способствовать разработке конкретных рекоменда-
s ций законодателю по их оптимизации, что существенно повысит эффективность правового регулирования и авторитет власти.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и предложения дополняют и развивают соответствующие положения конституционного права, теории и истории права и государства, административного права, а также могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследовании в области организации исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах.
Материалы диссертации могут быть широко использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование законодательства в области обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования получили выражение в пяти опубликованных научных работах автора объемом 2,5 п.л. Выводы диссертанта нашли свое отражение в лекциях, читаемых прочитанных в Северо-Западной академии государственной службы по курсу административного права и спецкурсам, раскрывающим особенности организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Отдельные положения прошли апробацию при подготовке и прохождении законопроектов, раскрывающих особенности развития системы исполнительной власти Санкт-Петербурга, обсуждались на международных и всероссийских симпозиумах и семинарах.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка библиографических источников.
