Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, его структура и принципы 12
1.1. Понятие государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования 12
1.2. Принципы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования 63
ГЛАВА II. Органы общей компетенции 77
2.1. Роль Президента Российской Федерации в управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования 77
2.2. Правительство Российской Федерации как высший государственный орган исполнительной власти 97
2.3. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации 119
ГЛАВА III. Органы специальной компетенции 133
3.1. Министерство природных ресурсов Российской Федерации и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти 133
3.2. Иные федеральные органы исполнительной власти как органы специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования 174
3.3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации специальной компетенции 189
Заключение 205
Библиография 208
- Понятие государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования
- Принципы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования
- Роль Президента Российской Федерации в управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования
- Министерство природных ресурсов Российской Федерации и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Как отмечается в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р1, природные ресурсы представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизнедеятельности будущих поколений, В Программе подчеркивается, что на сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие, прозрачные условия доступа природопользователеи к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а у пользователей природных ресурсов, в свою очередь, отсутствуют стимулы к эффективному их использованию.
Для улучшения экономической ситуации Программа предусматривает ряд мер. Во-первых, речь идет о закреплении в федеральной собственности основных видов природных ресурсов, четком разграничении полномочий федерального центра и регионов по вопросам распоряжения ресурсами.
Во-вторых, о внедрении гражданско-правовых начал в отношения между государством и пользователями природных ресурсов, что позволит обеспечить стабильность режима пользования и прозрачность имущественных отношений. В-третьих, о законодательном закреплении взимания платы за предоставление права пользования природными ресурсами природопользователю. В-четвертых, о разработке технических регламентов в природопользовании. В-пятых, о разработке новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, гармонизованной с международными правилами. В-шестых, об усилении роли государства в регулировании рационального использования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе
0 создании эффективной системы контроля.
1 СЗ РФ.2006. № 5. Ст. 589.
Особые меры в Программе предусмотрены для недропользования, лесопользования и водных отношений. Эффективность функционирования системы природоохранного регулирования в Программе оценена как недостаточная. Законодательно установленная система природоохранного регулирования, по мнению составителей Программы, не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с высоким уровнем социально-экономического развития и сформировавшейся системой гражданских институтов, существенно проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности и в нынешнем виде не имеет ресурсов для развития.
В Программе обозначены цели государственной экологической политики в долгосрочной перспективе. Таковыми являются: 1) обеспечение стабильности и поддержание устойчивого равновесного состояния экологических систем; 2) формирование экологически ориентированной экономики, характеризующейся минимальным негативным воздействием на окружающую среду, малой ресурсоемкостью и высокой энергоэффективностью; 3) создание благоприятной экологической обстановки как фактора улучшения среды обитания человека. Среди важнейших задач государственной экологической политики в Программе значатся эффективное противодействие угрозам ухудшения экологической ситуации, связанным с ростом отходов производства, реализация мер, направленных на реабилитацию территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии, а также создание экономических инструментов и механизмов устранения причиненного окружающей среде вреда и компенсации ущерба.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) наметила два взаимосвязанных пути модернизации системы природоохранного регулирования: 1) совершенствование законодательства об охране окружающей среды и природопользовании; 2) оптимизация системы государственного управления в природоохранной сфере.
Исходя их темы настоящего исследования, основное внимание будет уделено вопросам управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Управление в данной сфере развивается в рамках проходящей в России административной реформы с учетом особенностей, характерных для охраны окружающей среды и природопользования.
Приоритетные направления административной реформы определены в Указе Президента РФ от 23 июня 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1 и конкретизированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одоб-ренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. , Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) и др.
В Указе Президента РФ от 23 июня 2003 г. определены следующие приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах содержит обзор мер, которые приняты в 2003 - 2005 годах по
1 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
2 Там же. 2005. № 46. Ст. 4720.
реализации Указа Президента РФ от 23 июня 2003 г., а также определяет цели и задачи административной реформы в 2006 - 2008 годах, сроки и этапы ее реализации. Приложенный к Концепции План мероприятий по проведению административной реформы в 2006 - 2008 годах включает такие разделы как «Управление по результатам», «Стандартизация и регламентация», «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества», «Модернизация системы обеспечения органов исполнительной власти», «Обеспечение административной реформы».
Состояние научной разработанности темы. Вопросы государственного управления в сфере охраны окружающей среды исследовались в диссертационных работах и монографиях отдельных авторов. Однако, актуальность научного исследования указанных вопросов сохраняется до сих пор. Во-первых, далеко не все вопросы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования были исследованы ранее. Во-вторых, указанные выше научные работы были подготовлены на основе ранее действовавшего законодательства, которое в значительной мере обновлено, и особенно, в сфере охраны окружающей среды, а также в земельных, водных, лесных, фаунистических отношениях. В-третьих, научные исследования проводились до начала осуществления административной реформы. В-четвертых, реферируемая диссертация учитывает накопленный за последние годы положительный опыт управленческой деятельности в экологической сфере федеральных государственных органов исполнительной власти и государственных органов исполнительной власти субъектов РФ.
Цель и задачи диссертации. Целью диссертации является комплексное исследование вопросов государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, оценка его эффективности и разработка предложений по его совершенствованию. Данная цель достигается с помощью решения следующих основных задач: исследовать понятие управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, его структуру и принципы;
7 определить роль Президента РФ, Правительства РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ в управлении охраной окружающей среды и природопользованием; провести анализ правового статуса Минприроды России и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти; изучить роль иных федеральных органов исполнительной власти как органов специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования; дать характеристику деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Предмет исследования составляют вопросы деятельности Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в исследуемой сфере.
Методическая основа и методы исследования* Диссертация подготовлена с применением диалектико-материалистического метода исследования, общенаучных методов (индукции и дедукции, анализа, синтеза), частных методов (формально-юридического, исторического, системно-структурного, сравнительно-правового).
Теоретическую основу диссертации составляют научные работы по теории государства и права (С.С. Алексеева, В.Д. Перевалова), конституционному праву (В.В. Вараксина, Н.М. Добрынина, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, В. Б. Исакова, И. П. Пономаревой, С.Э. Несмеяновой, В. Н. Руденко, М.С. Саликова, А.Н. Сагиндыковой и др.), административному праву (А. П. Алехина, А. М Асадова, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Л.А. Белых, А. И. Казанника, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, П. У. Кузнецова, В.П. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, Д.В. Осинцева, Л.Л., Попова, А. И. Потапова, Б.В. Российского, 10. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, С.Д. Хаза-нова, Ю. С. Шемшученко и др.), экологическому праву (А. Л. Бажайкина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М. И. Васильевой, Р. X. Габитова, А.К. Годичен-
8 кова, О.Л. Дубовик, А.А. Забелышенского, В. В. Киреева, О. С. Колбасова, И. О. Красновой, О. И. Крассова, В.В. Круглова, И. Н. Литвиновой, В. А. Лопатина, В. В. Никишина, В.В. Петрова, Т. В. Петровой, Ф. М. Раянова, А. С. Шес-тюрюка и других авторов).
Информационная основа работы. Диссертация основана на положениях Конституции РФ, конституциях, уставах субъектов РФ, нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти, органов государственной власти ряда субъектов РФ, материалах практики, статистических данных.
Эмпирическая основа исследования. Эмпирической основой исследования являются материалы деятельности Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Министерства природных ресурсов Свердловской области, других природоохранных органов, судебная практика.
Научная новизна диссертации и положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым в Российской науке административного права исследованием вопросов государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в условиях административной реформы.
На защиту выносятся:
Сформулировано определение понятия государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Под ним понимается нормативно определенная деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранной формах в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов.
В диссертации доказывается, что общественные и иные некоммерческие объединения не являются субъектами управления в сфере охраны окру-
жающей среды, так как не управляют охраной окружающей среды. Следовательно, управление граждан и общественных объединений (общественное управление) не является одним из видов управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Отмечается, что, несмотря на наличие в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» некоторых положений о производственном управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в целом нормативное закрепление производственного управления как вида управления в данной сфере нельзя признать достаточным. Предлагается правовые нормы о производственном управлении поместить в Федеральный закон «Об охране окружающей среды».
Диссертация содержит анализ вопроса об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих управление в области охраны окружающей среды и природопользования. По мнению диссертанта, управление в данной сфере представляет собой комплексный, межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, административного, экологического, гражданского, финансового и других отраслей права.
Диссертация включает исследование структуры комплексного правового института управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Обосновывается, что в основе деления данного правового института на субинституты лежат объекты регулирования и соответствующие им подотрасли управления. В диссертации выделены следующие субинституты: управления в сфере охраны окружающей среды; управления в сфере использования и охраны земель; управления в сфере использования и охраны водных объектов; управления в сфере использования и охраны лесов; управления в сфере использования и охраны недр; управления в сфере использования и охраны животного мира; управления в сфере использования и охраны атмосферного воздуха.
Обосновывается нерациональность формулирования принципов государственного управления в области охраны отдельных природных ресурсов и
10 их использования, а также принципов деятельности государственных органов в отдельных сферах. Целесообразно сосредоточить принципы в одной из первых статей федеральных законов об отдельных видах природопользования и именовать их либо принципами законодательства (водного, лесного, о недрах и т.д.), либо принципами правового регулирования отношений (по охране атмосферного воздуха, по охране и использованию мира и так далее).
Доказывается необходимость установления в федеральных законах экологических обязанностей Президента РФ. Установление таких обязанностей будет способствовать повышению уровня экологической деятельности Президента РФ и всех президентских структур, а также исключению ее дублирования с деятельностью иных государственных органов.
Делается вывод о том, что действующие в настоящее время акты Президента РФ и Правительства РФ, определяющие основные направления экологической политики, в значительной мере устарели и не способствуют ни современной экологической ситуации, ни состоянию законодательства, ни системе органов управления в экологической сфере. Поэтому предлагается разработать и утвердить указом Президента РФ новую Экологическую доктрину или же Основные направления экологической политики РФ, учитывающие изменения в системе управления.
Аргументируется, что в целях обеспечения соблюдения принципа разделения властей, а также разграничения полномочий между высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта РФ необходимо установить в законах субъектов РФ об охране окружающей среды и природопользовании конкретные полномочия этих лиц в указанной сфере.
10. Обосновывается необходимость формулировать в положениях об ор
ганах исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охра
ны окружающей среды и природопользования их задачи, функции и полномо
чия применительно к соответствующим правовым нормам, содержащимся в
положениях о федеральных органах исполнительной власти в данной сфере.
11. Предлагается дополнить положения об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также о соответствующих территориальных органах федеральных структур исполнительной власти развернутыми нормами об их взаимодействии и координации деятельности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, апробированы в сообщениях автора на научных и научно-практических всероссийских и международных конференциях, международных конгрессах: «Правовые, экономические и социальные аспекты развития России начала XXI века» (Екатеринбург, 2004), «Проблемы реформирования Российской государственности» (Екатеринбург, 2006), «Седьмой международный конгресс «Вода, экология и технология» ЭКВАТЭК - 2006» (Москва, 2006), круглых столах, посвященных проблемам государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в реализации природоохранных проектов в Свердловской области.
Положения диссертации используются автором в его практической деятельности и в учебном процессе.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в научно-исследовательской и учебной работе.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования направлено на достижение целей и задач государственной экологической политики, содержащихся в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.). Целями государственной политики в долгосрочной перспективе являются: 1. Обеспечение стабильности и поддержание устойчивого равновесного состояния экологических систем; 2. Формирование экологически ориентированной экономики, характеризующейся минимальным негативным воздействием на окружающую среду, малой ресурсоемкостью и высокой энергоэффективностью; 3. Создание благоприятной экологической обстановки как фактора улучшения среды обитания человека. Среди важнейших задач государственной экологической политики в Программе названы эффективное противодействие угрозам ухудшения экологической ситуации, связанным с ростом отходов производства, реализация мер, направленных на реабилитацию территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии, а также создание экономических инструментов и механизмов устранения причиненного окружающей среде вреда и компенсации ущерба. Государственное управление в рассматриваемой сфере развивается в рамках проходящей в России административной реформы. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования является составной частью управления в данной сфере и управления вообще. Поэтому его характеристика неразрывно связана с характеристикой управления в рассматриваемой сфере и управления вообще. В общих чертах управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования можно определить как совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства1. Однако, такое краткое определение вызывает необходимость уяснения целого ряда вопросов. Так, следует выяснить, что понимается под охраной окружающей среды, природопользованием, установить круг субъектов, уполномоченных осуществлять управление, определить систему действий, которые они осуществляют, выявить закрепленные в законодательстве требования, исполнение которых должно быть обеспечено и так далее. Управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования обладает как чертами, характерными для управления вообще, так и специфическими чертами, присущими управлению в данной сфере. Так, управление представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления2. Отсюда видно, что в управлении участвуют две стороны: субъект управления, который оказывает воздействие на объект управления, и объект управления, который испытывает воздействие со стороны субъекта управления. В качестве субъектов управления выступают государственные органы, органы местного самоуправления, организации (предприятия, учреждения, общественные объединения и другие). Поэтому различаются государственное управление, муниципальное управление, производственное управление. Иногда выделяют еще общественное управление3. В то же время отдельные авторы признают в области охраны окружающей среды и природопользования лишь государственное управление , другие же - государственное и муниципальное2. Сущность государственного управления состоит в воздействии органов государства на другие органы, с которыми устанавливаются вертикальные и горизонтальные связи3. К этому следует добавить, что указанное воздействие осуществляется не только на другие органы, но и на организации и граждан. Наиболее полным представляется такое определение понятия государственного управления, в соответствии с которым оно составляет целенаправленную организующую, подзаконную, исполнительно-распорядительную и регулирующую деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства4. Из данного определения можно сделать несколько выводов. Во-первых, государственное управление - это система органов исполнительной власти. Во-вторых, оно включает целенаправленную организующую, исполнительно-распорядительную и регулирующую деятельность органов исполнительной власти. В-третьих, это деятельность составляет реализацию функций государства. Различаются следующие функции государства: экономическая, социальная, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, охрана правопорядка, экологическая, стимулирование научно-технического прогресса и ограничение его вредных последствий, информационная.
Принципы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования базируется на определенной группе принципов - закрепленных в нормах права основополагающих идей, отражающих содержание управления, его сущность и целевое назначение.
Вопросы принципов управления в рассматриваемой сфере нашли отражение в законодательстве и научных исследованиях. Так, в одних законодательных актах сформулированы принципы соответствующего законодательства, в других - государственной политики той или иной сферы, в третьих - деятельности государственных органов в отдельной сфере, в четвертых - государственного управления в области охраны отдельных природных ресурсов или их использования.
В ст. I Земельного кодекса РФ закреплены основные принципы земельного законодательства. Из одиннадцати принципов, содержащихся в ст. 1 Земельного кодекса, непосредственное отношение к управлению имеет лишь один принцип - участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Содержание этого принципа может послужить основой для такого принципа управления в области охраны окружающей среды и природопользования как принцип участия граждан и общественных организаций (объединений) в управлении.
Основные принципы законодательства о водных биоресурсах помещены в ст. 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»1. Из девяти таких принципов отношение к управлению, на наш взгляд, имеют такие как участие граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов, а также разделение функций управления федеральной собственностью на водные биоресурсы и осуществления контроля в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.
Принципы государственной политики в области обращения в отходами сформулированы в ст. 2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Однако они касаются лишь правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот и не могут быть распространены на деятельность органов управления в данной области. Данный вывод, на наш взгляд, основан на перечне этих принципов: охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий; комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов и др.
Примером принципов деятельности государственных органов в отдельной сфере могут служить принципы экологической экспертизы (ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»). В действительности же, в указанном Федеральном законе сформулированы две группы принципов: одни из них касаются порядка проведения экспертизы, другие же могут послужить материалом для обоснования некоторых принципов управления в области охраны окружающей среды и природопользования. К первой группе следует отнести такие принципы как обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы, независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы и др. Вторая группа принципов включает комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий, а также гласность и участие общественных организаций (объединений), учета общественного мнения. Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности может служить основой для такого принципа управления как комплексный, системный подход в управлении. Подобный принцип сформулирован и М.М. Бринчуком: комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды1.
Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения в экологической экспертизе подтверждает существование обоснованного выше принципа участия граждан и общественных организаций (объединений) в управлении.
Последняя группа принципов, имеющихся в нормативных правовых актах, касается непосредственно деятельности органов управления. Сюда входят Федеральные законы: «Об охране окружающей среды», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об охране атмосферного воздуха», «О животном мире». Кроме того, на формулирование и содержание принципов управления в данной сфере оказывают общие принципы управления (разделение властей, законности, ответственности и др.).
Роль Президента Российской Федерации в управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования
В параграфе первом главы первой диссертации указано, что к органам общей компетенции, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды и природопользования, относятся: Президент РФ, Правительство РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, правительство (администрация) субъекта РФ. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства1. Исходя из темы настоящей диссертации, нас интересует деятельность Президента РФ по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, в нормотворческой сфере, в отношениях с федеральными органами исполнительной власти, а также в отношениях с органами государственной власти субъектов РФ. Кроме того, важное значение в обеспечении деятельности Президента РФ имеет механизм президентской власти. Определение основных направлений политики государства осуществляется Президентом РФ с помощью посланий Федеральному Собранию, проектов федеральных законов, направляемых в Федеральное Собрание, предложениях о разработке тех или иных законов, в которых содержится идеология внутренней и внешней политики государства, а также в указах Президента РФ2. Главные направления экологической политики Российского государства определены в Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, которые утверждены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г.1, в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.2, а также в Основных направлениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г.3 Среди основных направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития в Основных положениях от 4 февраля 1994 г. значатся совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В Концепции перехода РФ к устойчивому развитию от 1 апреля 1996 г. поставлена задача повысить роль государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы, а также роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. В Концепции перехода РФ к устойчивому развитию, кроме того, указывается, что ведущая роль в создании условий, обеспечивающих заинтересованность граждан, юридических лиц и социальных групп в решении задач устойчивого развития, принадлежит государству. Государство должно гарантировать безопасность в экологической сфере. В Концепции затрагивается и региональный аспект устойчивого развития. Речь идет о том, что переход к устойчивому развитию России в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Проблемы, решаемые в каждом регионе, должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей . Региональные аспекты экологической политики России развиты в Основных положениях региональной политики в РФ. В них указано, что одним из направлений региональной политики является совершенствование управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Кроме того, приоритетным направлением региональной политики признано законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, поскольку решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы и землепользование не должно осуществляться на индивидуальной основе. К числу документов, в которых нашли отражение основные положения экологической политики, можно отнести также Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 10 января 2000 т. В ней, в частности, обозначены такие задачи в области обеспечения национальной безопасности РФ, как рациональное использование природных ресурсов, воспитание экологической культуры населения, создание и внедрение экологически безопасных производств и др. Весьма важные положения, касающиеся внутренней политики России, содержатся в Послании Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной»3. В Послании намечены основные направления административной реформы: 1) Модернизация системы исполнительной власти в целом; 2) Эффективность и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений;
Министерство природных ресурсов Российской Федерации и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти
Во введении к настоящей диссертации уже отмечалось, что Указом Президента РФ от 23 июня 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены такие приоритетные направления административной реформы как исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам, завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Существующая на сегодня система федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования построена с учетом изложенных выше приоритетных направлений административной реформы. Согласно п. 1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр). Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Кроме того, федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, однако не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба (служба) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ. Наконец, федеральная служба (служба) не вправе осуществлять в установленной сфере деятель ности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Третий уровень федеральных органов исполнительной власти составляют федеральные агентства. Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Круг федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере охраны окружающей среды и природопользования, определен в Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»1. В зависимости от уровня эти органы, как уже указывалось, подразделяются на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Кроме того, по подчиненности различаются федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные соответствующим федеральным министерствам, а также федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.
