Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика рассмотрения дел об оспаривании реше-ний административных органов в арбитражных судах 15
1. Процессуальный режим оспаривания решений административных органов в арбитражных судах 15
2. Административно-юрисдикционные акты, подлежащие пересмотру в по рядке 2 гл. 25 АПК 32
Глава II. Особенности возбуждения дел об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах 54
1. Подведомственность и подсудность дел об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах 54
2. Основания возбуждения производства по делам об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах 85
3. Субъекты права оспаривания решений административных органов в арбитражных судах 120
Глава III. Особенности рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах 140
1. Особенности подготовки дел об оспаривании решений административных органов к судебному разбирательству 140
2. Особенности судебного разбирательства по делам об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах 148
3. Особенности доказывания по делам об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах 170
4. Итоговые судебные акты по делам об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах 193
Заключение 222
Список использованных сокращений 226
Библиографический список
- Административно-юрисдикционные акты, подлежащие пересмотру в по рядке 2 гл. 25 АПК
- Основания возбуждения производства по делам об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах
- Субъекты права оспаривания решений административных органов в арбитражных судах
- Особенности судебного разбирательства по делам об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В ст. 46 Конституции РФ каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Особое внимание эффективному восстановлению и защите нарушенных прав и свобод, а также защите охраняемых законом публичных интересов уделяется в решениях Европейского Суда по правам человека. В связи с этим большое значение приобретают задачи повышения эффективности и качества судебного рассмотрения дел, обеспечения доступности правосудия. Одним из направлений в решении указанных задач является создание эффективных механизмов судебной защиты нарушенных прав и законных интересов.
В последнее время арбитражные суды рассматривают все больше дел по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений. Согласно Аналитической записке к статистическому отчету о работе арбитражных судов Российской Федерации' после явного сокращения в течение 2006-2007 гг. числа поступающих на рассмотрение в арбитражные суды заявлений по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в 2008 г. их количество вновь увеличилось: 2007 г.- 468 833 заявления, 2008 г. - 495 025 заявлений (т. е. рост 5,6 %).
Из общего числа заявлений, поступивших в арбитражные суды, заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, составили 45,9% (2007 г. - 49,2%).
Больше стало рассматриваться как дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (2007 г. - 40 512 дел, 2008 г. - 43 558 дел), так и дел о привлечении к административной ответственности (2007 г. -42 154 дела, 2008 г. -45 188 дел).
Анализ статистических данных по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности свидетельствует о том, что доля дел, по которым требования заявителей были удовлетворены, составила в 2008 г. в среднем 59,4 % (2007 г. - 55,7%).
1 URL: itogiVAS08.pdf.
Приведенные показатели говорят о большой значимости закрепления в законе возможности оспаривания решений административных органов о привлечении к административной ответственности и установления эффективного порядка рассмотрения соответствующих дел.
Вместе с тем анализ судебной практики позволил выявить несовершенство правового регулирования процедуры рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании решений административных органов по делам об административных правонарушениях -коллизии правовых норм законодательных актов, устанавливающих порядок рассмотрения таких дел, а также отсутствие правил разрешения коллизий.
Наблюдается различие подходов к разрешению отдельных ключевых вопросов рассмотрения дел данной категории в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, что противоречит принципу единства средств судебной защиты. Более того, по ряду проблем отсутствует единообразная арбитражная практика.
При этом суды, а также авторы имеющихся исследований по этому вопросу не учитывают в достаточной степени материально-правовую природу административно-деликтных отношений, которая безусловно налагает отпечаток на порядок рассмотрения административно-деликтных споров в арбитражных судах.
Изложенное подтверждает актуальность исследования правового регулирования и практики оспаривания решений административных органов по делам об административных правонарушениях (именуемых далее по тексту также решениями административных органов, постановлениями по делам об административных правонарушениях, решениями о привлечении к административной ответственности) в арбитражных судах. На основе анализа действующего законодательства, правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях, исторического опыта, достижений правовой науки требуется разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы явились комплексное исследование института оспаривания решений административных органов в арбитражных судах, определение его роли и значения в механизме судебной защиты участников производства по делам об административных правонарушениях, а также
изучение особенностей правового регулирования производства по делам данной категории в арбитражных судах, разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства, регулирующего порядок рассмотрения таких дел арбитражными судами, обеспечение единообразия судебной практики.
Поставленная цель предопределила постановку и решение следующих задач:
анализ соотношения норм АПК и КоАП, регулирующих порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах;
описание института оспаривания решений административных органов в арбитражных судах с учетом специфики законодательства об административных правонарушениях;
выявление особенностей рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах;
определение перечня административно-юрисдикционных актов, выносимых по делам об административных правонарушениях, подлежащих оспариванию в арбитражном суде, и порядка их оспаривания;
исследование процессуального статуса участников производства по соответствующим делам, включая согласование процессуальных статусов, закрепляемых арбитражным процессуальным и административно-процессуальным законодательством;
анализ и обобщение материалов судебной практики;
выявление пробелов и коллизий законодательства, действующего в этой сфере, а также разработка предложений и рекомендаций по его совершенствованию.
Объектом диссертационного исследования стала совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу реализации юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и иными лицами права оспаривать решения административных органов в арбитражных судах, включая отношения, складывающиеся в процессе административного судопроизводства.
Предметом исследования явились нормы арбитражного процессуального, административного и административно-процессуального законодательства, судебная практика арбитражных судов, Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, а также научные взгляды, теории и концепции, авторы которых рассматривали вопросы определения места споров данной
категории в системе административного процесса, административного судопроизводства и административной юстиции, процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов.
Методологическую основу исследования составил диалектический метод как общенаучный метод познания. В ходе работы были применены такие методы, как анализ, синтез, индукция, дедукция, системный и функциональный подходы. При написании работы были использованы частнонаучные методы познания: формально-юридический, историко-правовои, сравнительно-правовой, метод обобщения судебной практики. Для формулирования рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства использовался теоретико-прогностический метод.
Эмпирической базой диссертационного исследования явилась судебная практика по пересмотру постановлений, определений и решений по делам об административных правонарушениях, вынесенных административными органами (должностными лицами) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Диссертантом проанализированы и обобщены судебные акты федеральных арбитражных судов кассационной инстанции, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, информационные письма, постановления Пленумов, решения научно-консультативных советов при арбитражных судах, что обеспечивает достоверность проведенного исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы оспаривания постановлений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах рассматривались в диссертационных исследованиях О. В. Косоноговой, А. В. Минашкина, Г. А. Шевчука и некоторых других авторов. Значительное число диссертаций посвящено исследованию вопросов административной юстиции в России и зарубежных странах (А. Н. Артамонов, О. Н. Бабаева, А. Е. Буторин, Н. В. Громова, Ю. В. Надольская, А. Н. Приженникова, Д. В. Уткин и др.). Рассматриваемой теме посвящены статьи таких ученых, как А. Б. Агапов, П. И. Кононов, И. В. Панова, А. К. Соловьева, Н. В. Сухарева, С. Д. Ха-занов и др.
Однако в этих работах анализировались лишь отдельные вопросы оспаривания постановлений по делам об административных правонарушениях. Специальное же комплексное исследование по-
рядка рассмотрения споров данной категории в арбитражных судах, охватывающее все основные вопросы, возникающие в ходе такого производства, начиная от порядка обращения в суд до вынесения судебного решения, а также учитывающее специфику материально-правовой природы административно-деликтных отношений, не проводилось.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы правоведов конца XIX - начала XX в. А. И. Елистратова, М. Д. Загряцкова, Н. М. Коркунова, С. А. Корфа, В. А. Рязановско-го и др. При написании диссертации использовались труды ученых-административистов А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, И. А. Галагана, А. А. Демина, В. В. Денисенко, Е. В. Додина, А. С. Дугенца, А. Б. Зе-ленцова, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. П. Коренева, Г. А. Кузьми-чевой, Н. А. Калининой, П. И. Кононова, Е. Б. Лупарева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, Д. М. Овсянко, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, Э. Н. Ренова, Б. В. Российского, Н. Г. Са-лищевой, В. Е. Севрюгина, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Сту-деникиной, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, С. Д. Хазанова,
A. П. Шергина, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и т. д.
Кроме того, анализировались работы ученых в области ар
битражного процессуального и гражданского процессуального
права О. В. Баулина, А. Т. Боннера, М. А. Гурвича, Г. А. Жилина,
B. М. Жуйкова, Е. В. Исаевой, А. Ф. Клейнмана, И. А. Приходь-
ко, И. В. Решетниковой, М. К. Треушникова, М. С. Шакарян,
В. М. Шерстюка, К. С. Юдельсона и др.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одно из первых комплексных исследований теоретических и практических аспектов рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании решений административных органов.
Автором детально анализируются нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ1 (далее - АПК) и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ2 (далее - КоАП), регламентирующие порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах, судебная практика.
1 СЗ РФ. 2002. №30. Сг. 3012.
2 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1).Сг. 1.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы и предложения:
1. На основе критического анализа норм действующего законо
дательства, научной литературы и судебной практики обосновыва
ется вывод об отсутствии безусловного приоритета норм АПК либо
КоАП, устанавливающих порядок рассмотрения дел об оспаривании
решений административных органов. При разрешении коллизий про
цессуальных норм названных кодексов следует выявлять положения,
которые, с одной стороны, в наибольшей степени учитывают особен
ности правовой природы административно-деликтных отношений,
а с другой - не противоречат специфике арбитражного процесса.
Поскольку в п, 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» приводятся случаи, в которых положения гл. 25 и иные нормы АПК должны применяться в приоритетном порядке, предлагается дополнить данный пункт перечнем вопросов, по которым подлежат применению нормы КоАП. Диссертант полагает, что к их числу следует отнести нормы КоАП, определяющие круг лиц, уполномоченных оспаривать решения административных органов, порядок исчисления срока обращения за судебной защитой, перечень административно-юрисдикционных актов, подлежащих самостоятельному оспариванию в суде, полномочия суда при принятии решения по результатам рассмотрения дела по существу, предмет доказывания по делу.
Таким образом будет достигнута цель гармонизации процессуальных норм АПК и КоАП, обеспечено специальное регулирование производства по делам об оспаривании решений административных органов, учитывающее, с одной стороны, особенности материальных административно-деликтных отношений, а с другой - особенности арбитражно-процессуальной деятельности.
2. С учетом характера юрисдикционных актов (является акт ито
говым или промежуточным), а также того обстоятельства, ограни
чивают ли они чьи-либо права, определен и обоснован перечень
административно-юрисдикционных актов, выносимых администра
тивными органами и должностными лицами в рамках производства
по делам об административных правонарушениях, которые могут
быть оспорены в арбитражном суде в порядке 2 гл. 25 АПК. К их
числу относятся:
1) постановление о назначении административного наказания;
постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении;
определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;
определение о возвращении протокола об административном правонарушении;
определение об отказе в восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении;
решение, вынесенное по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении.
Действия административных органов и должностных лиц по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут самостоятельно оспариваться в арбитражном суде в порядке гл. 24 АПК, поскольку они могут затрагивать права как участников производства по делу об административном правонарушении, так и (в ряде случаев) иных лиц, иметь длительный срок действия, в том числе до разрешения дела об административном правонарушении по существу.
3. Системный анализ норм действующего законодательства позволил сделать вывод о невозможности самостоятельного пересмотра в порядке надзора вступивших в законную силу решений по делам об административных правонарушениях, вынесенных административными органами. Аргументируется, что положения ч. 4 ст. 30.13 КоАП следует рассматривать как предусматривающие возможность пересмотра в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ только вступивших в законную силу решений арбитражных судов по делам об административных правонарушениях и решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений). Решения административных органов могут стать предметом рассмотрения ВАС РФ только при пересмотре в порядке надзора судебного решения, принятого по результатам оспаривания решения административного органа, и (или) судебных актов апелляционной и кассационной инстанций по жалобе на такое судебное решение.
Дела об оспаривании вступившего в законную силу решения административного органа рассматриваются, как и дела об оспаривании решения, не вступившего в законную силу, по правилам 2 гл. 25 АПК. При этом требуется разрешение вопросов о восстановлении пропущенного срока обжалования, а также (при необходимости) о приостановлении исполнения оспариваемого постановления.
4. По мнению диссертанта, при исчислении срока обращения
в суд с заявлением об оспаривании решений административных орга
нов следует принимать во внимание материально-правовую природу
данного срока, в частности материально-правовые последствия его
истечения. Обосновывается, что при исчислении срока оспаривания
решений административных органов по правилам ст. 113 АПК не
учитываются его материально-правовые особенности, в том числе
тот факт, что оспариваемое постановление вступает в законную силу
по правилам, установленным КоАП. Исчисление срока обращения за
судебной защитой должно осуществляться в соответствии с КоАП.
Для устранения коллизии норм названных кодексов, устанавливающих сроки для оспаривания решений административных органов, диссертант предлагает изменить редакцию ч. 1 ст. 30.3 КоАП, предусмотрев в ней исчисление срока подачи жалобы в рабочих днях вместо исчисления такого срока в сутках.
Аргументируется необходимость обязательного рассмотрения арбитражными судами вопроса о возможности восстановления пропущенного срока обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях независимо от того, было ли заявлено соответствующее ходатайство. Реализация данного предложения будет способствовать обеспечению доступности правосудия и, кроме того, недопущению действия незаконных актов публичной администрации.
По мнению автора, при определении перечня лиц, уполномоченных оспаривать решения административных органов, следует исходить из положений, закрепленных в ст. ЗОЛ, 30.10, 30.12 КоАП, Иной подход приведет к нарушению права на судебную защиту такого участника производства по делу об административном правонарушении, как потерпевший, а также к сужению круга прокуроров, уполномоченных оспаривать решения административных органов, а следовательно, к снижению эффективности прокурорского надзора за исполнением закона. Предлагается закрепить соответствующее положение в постановлении Пленума ВАС РФ.
Для обеспечения реализации прав лиц, являющихся потерпевшими по делу об административном правонарушении, предлагается дополнить ч. 5 ст. 28.1 КоАП обязанностью уполномоченного должностного лица при вынесении определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении указывать сведения о лице, обратившемся с заявлением об административном правона-
рушении, а также направлять такому лицу копию определения об отказе в возбуждении дела.
7. В целях обеспечения реализации принципа неотвратимости
административного наказания, а также единства средств судеб
ной защиты предлагается закрепить обязанность применения ар
битражными судами п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП, предусматривающего
возможность отмены постановления по делу об административном
правонарушении и его возвращения на новое рассмотрение в орган,
должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случае суще
ственного нарушения процессуальных требований, а также в связи
с необходимостью применения закона об административном право
нарушении, влекущего назначение более строгого административно
го наказания.
В противном случае неправильное определение административным органом размера административного наказания, а также допущенные им процессуальные нарушения, которые могли бы быть устранены при новом рассмотрении дела, будут являться основанием для освобождения нарушителя от административной ответственности.
8. Исходя из императивного характера норм административно-
деликтного законодательства, диссертант обосновывает недопусти
мость заключения между лицом, в отношении которого вынесено
оспариваемое постановление по делу об административном право
нарушении, и административным органом, его вынесшим, соглаше
ния, предусмотренного ст. 190 АПК. Поэтому он предлагает закре
пить в КоАП положения об освобождении лица от административной
ответственности в связи с примирением с потерпевшим, включив
в КоАП статью 2.9.1 следующего содержания:
«2.9.1. Освобождение от административной ответственности в связи с примирением с потерпевшим
Лицо, совершившее административное правонарушение, освобождается от административной ответственности, если оно примирилось с потерпевшим и загладило причиненный ему вред».
9. Отмечается, что для исключения возможности принятия не
скольких судебных решений по одному и тому же делу об админи
стративном правонарушении целесообразно установить на законода
тельном уровне правило о том, что при поступлении в арбитражньш
суд заявлений об оспаривании одного и того же юрисдикционного
акта от нескольких лиц суд обязан объединить дела, возбужденные
на основании таких заявлений, в одно производство для совместного рассмотрения.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Диссертационное исследование содержит ряд самостоятельных теоретических положений и выводов, направленных на совершенствование порядка рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях. Эти выводы и положения могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем производства по делам об административных правонарушениях, административной юстиции, при совершенствовании законодательства, включая законодательство об административных правонарушениях, при подготовке постановлений Пленума ВАС РФ, в практике арбитражных судов, чтении курса лекций по проблемам административного судопроизводства.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были освещены автором в ходе выступлений на научно-практических конференциях, включая международные, опубликованы в научных статьях. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре административного права Уральской государственной юридической академии. Положения диссертационного исследования апробированы автором при проведении практических занятий со студентами по курсу «Административное право».
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографии.
Административно-юрисдикционные акты, подлежащие пересмотру в по рядке 2 гл. 25 АПК
В ходе производства по делам об административных правонарушениях на основании КоАП выносятся различные процессуальные акты (протоколы, постановления, определения), часть которых не относится к рассмотрению дела об административном правонарушении по существу. В свою очередь в нормах 2 гл. 25 АПК говорится об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. В связи с этим в теории и судебной практике нередко возникают споры о возможности обжалования в порядке 2 гл. 25 АПК и гл. 30 КоАП тех или иных процессуальных юрисдик-ционных актов, вынесенных в ходе производства по делу об административном правонарушении.
Полагаем, что в нормах 2 гл. 25 АПК использовано родовое наименование административного акта, подлежащего обжалованию в арбитражный суд, — решение о привлечении к административной ответственности. Поэтому нельзя согласиться с Г.А. Шевчуком в том, что в АПК не решен вопрос о возможности обжалования постановления административного органа о прекращении производства по делу об административном правонарушении или определений по делу об административном правонарушении и необходимо изменение АПК в этой части1. Использование законодателем приведенной формулировки нельзя рассматривать как ограничение видов итоговых актов административных органов по делу об административном правонарушении, которые могут быть оспорены в порядке, установленном в указанной главе2.
С.Д. Хазанов верно отмечает, что под решением в ст. 207 АПК понимается не вид процессуального документа, который согласно ст. 29.9 КоАП называется постановлением, а обобщенное название итогового управленческого акта1. Однако нет оснований утверждать, что предметом пересмотра «должны быть лю-бые акты и действия субъектов административной юрисдикции» .
По мнению М.Я. Масленникова, «в универсальном праве на обращение в суд за защитой КоАП есть ограничение на обжалование так называемых промежуточных определений (по заявленным отводам и ходатайствам, об отложении рассмотрения дела, о передаче дела на рассмотрение другому органу по подведомственности). Такое изъятие из общего права на обжалование постановлений принято потому, что указанные определения не препятствуют правильному рассмотрению дела по существу и могут быть предметом рассмотрения вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом или судом при пересмотре дела в порядке административного производства либо в порядке прокурорского надзора»3.
А.П. Шергин пишет, что «особенности административной юрисдикции в значительной мере определяют и специфику правовых актов, издаваемых по результатам рассмотрения дел об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений). Исследуемая область исполнительно-распорядительной деятельности по своим правовым признакам является подзаконной, правоприменительной, правоохранительной. Следовательно, по юридическим свойствам постановление органа административной юрисдикции является подзаконным, правоохранительным актом применения права по конкретному рассмотренному делу о правонарушении. При этом необходимо подчеркнуть, что мы имеем дело с основным, главным видом среди правоохрани тельных актов в рассматриваемой сфере. Деятельность по борьбе с административными правонарушениями опосредствуется в различных актах (протоколах о нарушении, актах, постановлениях по делу и др.), которые не являются равно- ценными по своему юридическому характеру»1. Исследователь обращает внимание на то, что именно по этому критерию в правовой литературе и проводится классификация правоохранительных актов на основные и вспомогательные2. К основным относят акты, содержащие итоговую правовую оценку всех обстоятельств дела о нарушении законности и властное предписание компетентного органа государства, завершающее работу по выявлению этого нарушения, исследованию его обстоятельств и разрешению дела по существу. В качестве основных правообеспечительных актов выделяются юрисдикционные акты, выражающие конечное решение юридического дела. Указанными признаками обладает только акт административной юрисдикции, завершающий рассмотрение дела о правонарушении по существу3.
КоАП не предусматривает возможности обжалования действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц, совершенных в рамках производства по делу об административном правонарушении, если они не затрагивают существа принятого по такому делу постановления, поскольку носят промежуточный характер, непосредственно не ограничивая материальных прав участников, следовательно, обжалуются либо опротестовываются вместе с итоговым решением по жалобе (протесту)4. В отношении промежуточных (вспомогательных) актов обеспечить закон- ность позволяет и отсроченный судебный контроль.
Основания возбуждения производства по делам об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах
Теория юридического процесса требует документального оформления начала и окончания каждой процессуальной стадии1. Причем, как справедливо указано в литературе, вопрос о форме обращения в арбитражный суд является одним из примеров несогласованности норм АПК и КоАП2.
Согласно п. 2 ст. 207 АПК производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений. В силу ст. 30.2 КоАП обращение осуществляется в форме жалобы. Исходя из ст. 25.11, 30.10 КоАП прокурор приносит протест на не вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении и последующие решения.
В результате несогласованности указанных норм КоАП и АПК возникла правовая неопределенность при регулировании вопроса об основаниях возбуждения производства по делам об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях. Данная коллизия была разрешена в п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ № 2 от 27.01.2003 г., в силу которого судам при определении оснований возбуждения производства по таким делам требуется учитывать положения гл. 25 и иных норм АПК.
Из изложенного следует, что обращение в арбитражный суд, в том числе обращение прокурора, должно осуществляться в форме заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности. Такое заявление является основанием возбуждения производства по делу об оспаривании постановлений и решений административных органов1.
В юридической литературе высказана точка зрения о необходимости изменения формы обращения в суд при неправомерных действиях соответствующего органа или должностного лица и трансформации жалобы в административный иск2. А.Т. Боннер писал, что «гражданина, обжалующего в суд действия административных органов, следовало бы назвать жалобщиком. Термин "жалобщик" вполне определенно характеризует процессуальное положение этого лица, ведущего судебный спор с органом государственного управления. Термин "заявитель" является не совсем удачным еще и потому, что он употребляется и для обозначения лиц, участвующих в делах особого производства, характеризующихся отсутствием спора о праве»3. В дальнейшем он изменил свое мнение, полагая, что в судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть всегда истцом, а не жалобщиком4. С учетом того, что заявление представляет собой общую форму обращения в арбитражный суд, соответствующую правилам искового производства, считаем необходимым сохранить существующую форму обращения в арбитражный суд по делам данной категории.
Допустимо обращение с заявлением об оспаривании одновременно постановления о привлечении к административной ответственности и решения вышестоящего органа, вынесенного по результатам рассмотрения административной жалобы, поскольку эти требования возникли из одного факта — привлечения общества к административной ответственности, являются однородными. Следовательно, в подобном случае соблюдается правило ст. 130 АПК о возможности соединения в одном заявлении нескольких требований только в случае, если они однородны и связаны между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам. Кроме того, в судебной практике справедливо отмечается, что толкование чч. 1 и 3 ст. 30.9 КоАП в системном единстве с положениями разд. III АПК позволяет говорить о целесообразности су--дебного рассмотрения жалобы (заявления) на решения административных органов, принятые в рамках одного дела об административном правонарушении, одним арбитражным судом в рамках одного судебного производства. Иное толкование противоречит принципам процессуальной экономии и объективной истины — необходимости скорого, полного и всестороннего судебного разбирательства1.
В случае, если заявление подано с нарушением установленных требований, наступают процессуальные последствия, установленные общими положениями АПК (ст. 128, 129 АПК). В силу ч. 1 ст. 30.2 КоАП жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному липу. Порядок подачи заявлений об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях установлен ст. 208 АПК, по которой такое заявление подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя. Возможность обращения в арбитражный суд с таким заявлением через административный орган, чье постановление оспаривается, АПК не предусмат-ривает. Данный вывод нашел отражение в юридической литературе и судебной практике3.
Срок оспаривания решений о привлечении к административной ответственности. Необходимость ограничения срока подачи жалобы объясняется тем, что по истечении длительного времени затрудняется возможность выяснения фактических обстоятельств дела и вынесения решения .
В ч. 2 ст. 208 АПК предусмотрено, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом. В случае пропуска указанного срока он может быть восстановлен судом по ходатайству зая-вителя. При этом в письме ВАС РФ от 25.05.2004 № С1-7/УП-600 «О федеральных законах, применяемых арбитражными судами в соответствии с содержащимися в АПК отсылочными нормами» говорится, что федеральные законы, устанавливающие иные сроки обжалования в арбитражные суды постановлений по делам об административных правонарушениях, чем сроки, установленные ч. 2 ст. 208 АПК, не выявлены.
В то же время ч. 1 ст. 30.3 КоАП закрепляет, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. В соответствии с КоАП в срок обжалования входят как рабочие, так и нерабочие дни, а в силу ч. 3 ст. 113 АПК нерабочие дни в процессуальные сроки не включаются. Таким образом, если срок, установленный ч. 2 ст. 208 АПК, считать процессуальным и руководствоваться при его исчислении ч. 3 ст. 113 АПК, сроки обжалования, установленные ч. 2 ст. 208 АПК и ч. 1 ст. 30.3 КоАП, нельзя признать тождественными. Какими нормами следует руководствоваться при исчислении срока обжалования постановления о привлечении к административной ответственности?
Субъекты права оспаривания решений административных органов в арбитражных судах
В литературе отмечается, что вопрос о праве обращения в арбитражный суд за защитой детально разработан в науке гражданского и арбитражного процессуального права применительно к делам искового производства. Что касается дел неискового производства, то этот вопрос не получил обстоятельного освещения и затрагивался учеными-процессуалистами лишь в плане некоторых особенностей, отличающих их от искового производства1. Нужно признать, что учеными-административистами этот вопрос также не был исследован в достаточной степени.
Многие ученые — процессуалисты право на иск рассматривают в двух аспектах: процессуальном и материально-правовом. При этом под правом на иск в процессуальном смысле понимается право на предъявление иска, в материально-правовом смысле - право на удовлетворение иска2. Аналогичным образом право на судебную защиту рассматривается как право на обращение за защитой и право на получение защиты .
Исходя из формулировки ст. 207 АПК правом обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности наделены юриди-ческие лица и индивидуальные предприниматели, привлеченные к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, ст. 207 АПК предусматривает право обратиться в арбитражный суд лишь для лица, в отношении которого вынесено решение о привлечении его к административной ответственности.
В то же время ч. 1 ст. 30.1 КоАП предоставляет право обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях следующим лицам: лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.1); потерпевшему (ст. 25.2); законным представителям физического лица (ст. 25.3); законным представителям юридического лица (ст. 25.4); защитнику и представителю (ст. 25.5). Пункт 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП устанавливает право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле.
Результатом несогласованности указанных норм АПК и КоАП явились многочисленные споры о наличии у лиц, не перечисленных в ст. 207 АПК, права на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях.
Значительные трудности в правоприменительной практике, а также дискуссии в научной среде вызывает вопрос о наличии у прокурора полномочий на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях.
Федеральным законом от 17.01.1992 г, № 2202-1 «О прокуратуре России-ской Федерации» установлены общие положения о праве прокурора или его заместителя опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (абз. 3 ч. 3 ст. 22).
Основываясь на названных нормах АПК, КоАП, закона «О прокуратуре», правоприменители и исследователи приходят к разным заключениям.
Некоторые суды, руководствуясь ст. 207 АПК, а также положениями ч. 1 ст. 30.1 КоАП, делали вывод об отсутствии у прокурора права обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, указывая, что ни в АПК, ни в КоАП такое право прокурора не предусмотрено1.
В Постановлении от 20.07.2004 г. № 2343/04 Президиум ВАС РФ отметил, что одной из особенностей производства по делам рассматриваемой категории является предусмотренная ч. 1 ст. 30.10 КоАП возможность принесения прокурором протеста на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении в порядке и в сроки, установленные ст. 30.1-30.3 КоАП. ВАС РФ подчеркнул, что согласно п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом дейст 2 ВИЯ .
На основании изложенной позиции ВАС РФ в настоящее время право прокурора обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях в преобладающем числе случаев признается в судебной практике .
В литературе, посвященной данному вопросу, также высказывается мнение необходимости руководствоваться позицией ВАС РФ, изложенной в Поста новлении № 2343/04, трактуя право прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности как одну из особенностей рассмотрения в арбитражном суде данной категории дел1. К выводу о наличии у прокуро ра такого права приходит А.В. Ильчук .
Однако некоторые исследователи обосновывают точку зрения о невозможности возбуждения дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности по инициативе прокурора3 Так, А.В. Станкевич, анализируя позицию ВАС РФ, выраженную в Постановлении № 2343/04, пишет, что определение круга субъектов обжалования не относится к правилам рассмотрения дела, и не соглашается с тем, что право прокурора на оспаривание решения о привлечении к административной ответственности является особенностью рассмотрения дела. Автор указывает на непоследовательность позиции Суда, которая выражается, по его мнению, в противоречии Постановления Президиума ВАС РФ от 20.07.2004 г. № 2343/04 Постановлению Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 г. № 24. Противоречие это проявляется в признании в части, касающейся права прокурора на обращение в суд, приоритета КоАП, а в части формы обращения в суд - АПК5.
Особенности судебного разбирательства по делам об оспаривании решений административных органов в арбитражных судах
Судебное разбирательство есть самостоятельная стадия арбитражного процесса. Основная задача данной стадии - рассмотрение спора по существу, а потому это главная, центральная стадия арбитражного процесса. Именно на ней проявляется действие основополагающих принципов арбитражного процессу ального права: независимость судей и подчинение их только закону, гласность судебного разбирательства, равноправие сторон, состязательность, непосредственность исследования доказательств, непрерывность судебного разбирательства1.
В литературе отмечается, что одним из принципов арбитражного процессуального права является принцип сочетания коллегиального и единоличного рассмотрения дел . Дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично (ч. 1 ст. 210 АПК). В силу п. 3 ст. 17 АПК дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, не подлежат рассмотрению с участием арбитражных заседателей.
Приведенное положение подвергается критике в литературе. Так, по мнению И.А. Приходько, «в общей форме (т. е. применительно к любым делам, возникающим из публичных правоотношений) запрет на участие арбитражных (народных) заседателей не имеет теоретического и практического обоснова-ния» . Он предлагает увеличить сроки рассмотрения арбитражным судом дел об оспаривании решений административных органов и предусмотреть в законе возможность участия арбитражных (народных) заседателей в рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений (при наличии соответствующего ходатайства), за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также дел, срок рассмотрения которых в соответствии с процессуальным законом не превышает одного месяца4.
Думается, с данным предложением нельзя согласиться. Участию арбитражных заседателей в рассмотрении соответствующих дел препятствуют крайне сжатые сроки их рассмотрения, что признает сам ученый, а увеличение этих сроков считаем недопустимым по следующим причинам.
Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях — это урегулированные административно-процессуальным законодательством и направленные на реализацию задач производства по делам об административных правонарушениях временные промежутки, в пределах которых должны быть совершены в строго определенной последовательности соответствующие процессуальные действия1. Срок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов следует отнести к процессуальным.
Большое значение правильного определения правил исчисления сроков отмечают многие исследователи2.
В ч. 1 ст. 210 АПК установлен срок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов — не более десяти дней со дня поступления в арбитражный суд заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иные сроки не установлены федеральным законом.
В силу ч. 1 ст. 30.5 КоАП жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в десятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный рассматривать жалобу.
Поскольку КоАП также предусматривает подготовку дела судьей к судебному разбирательству, можно заключить, что КоАП и АПК закрепляют одинаковый сокращенный срок рассмотрения дел. Однако порядок исчисления сроков по КоАП и АПК различен: в соответствии с ч. 3 ст. 113 АПК в сроки, исчисляемые днями, не включаются нерабочие дни. КоАП такого правила не содержит. Поскольку АПК в данном случае устанавливает конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они и должны применяться судами.
Течение срока начинается со дня поступления в суд заявления о привлечении к административной ответственности. В случае оставления этого заявления без движения срок следует исчислять с того дня, когда обстоятельства, послужившие основанием для оставления заявления без движения, будут устранены1. ны1.
Такие короткие сроки, как отмечается в литературе, обусловлены спецификой споров, возникающих из административных правоотношений, когда суд наряду с функциями защиты прав граждан и организаций выполняет также функции судебного контроля за действиями государства в лице его органов и должностных лиц2. Как верно указывает А.П. Шергин, оперативность обеспечивает непосредственность восприятия процессуального материала, быстроту административной репрессии в отношении каждого случая правонарушения3.
В то же время установление сокращенных сроков рассмотрения таких дел, а также включение в них периода подготовки к судебному разбирательству вызывает негативную оценку многих ученых и правоприменителей4. В частности, судья Арбитражного суда Красноярского края Н.М. Демидова пишет, что «нормы АПК РФ, установившие сокращенные сроки рассмотрения названной категории дел, фактически лишили судей возможности надлежаще готовить дело к рассмотрению. При неустранимых противоречиях в процессуальном законодательстве судья всегда оказывается в положении нарушителя: либо он прог изводит тщательную подготовку дел к судебному разбирательству с соблюдением всех стадий, но не укладывается в 10-15-дневный срок рассмотрения дела, либо он стремится соблюсти срок рассмотрения дела, не проводя собеседование и предварительное судебное заседание»5.
