Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Система субъектов административно-деликтных отношений и характеристика их основных видов 14
1.1. Классификация субъектов административно-деликтных отношений 14
1.2. Властные субъекты административно-деликтных отношений 38
1.3. Субъекты административно-деликтных отношений, имеющие личный интерес в исходе дела об административном правонарушении 77
1.4. Субъекты административно-деликтных отношений, не имеющие личного интереса в исходе дела об административном правонарушении 99
Глава II. Тенденции и проблемы развития системы субъектов административно-деликтных отношений 114
2.1. Тенденции развития системы властных субъектов административно-деликтных отношений и проблемы разграничения их компетенции 114
2.2. Юридические лица как субъекты административно-деликтных отношений 132
Заключение 149
Библиография 154
Приложения
- Классификация субъектов административно-деликтных отношений
- Властные субъекты административно-деликтных отношений
- Тенденции развития системы властных субъектов административно-деликтных отношений и проблемы разграничения их компетенции
- Юридические лица как субъекты административно-деликтных отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В советский период развития нашей страны защита интересов государства и общества считалась приоритетной. Конституция Российской Федерации (1993 г.) закрепила приоритет прав личности, плюрализм форм собственности, свободу предпринимательской деятельности. Поэтому государству и обществу важно иметь сбалансированную систему правовых средств, с одной стороны, обеспечивающих всем субъектам правоотношений возможность полноценно реализовать свой правовой статус в сфере государственного управления, с другой - регламентирующих административную ответственность субъектов, нарушивших нормы позитивного права. Это, в свою очередь, актуализирует задачи регулирования административно-деликтных отношений, совершенствования статуса их участников, оптимизации системы субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями.
Проблематика субъектов административно-деликтных отношений, в принципе, не является новой, и уже выступала предметом научного интереса. Однако эту тему отнюдь нельзя отнести к разряду исчерпанных.
Во-первых, монографии, специально ей посвященные, были изданы: одна в период отсутствия кодификации законодательства об административной ответственности (Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. -Киев, 1979), и две - до принятия КоАП РФ (Денисенко В.В. Субъектный состав административно-деликтных отношений: проблемные вопросы теории. -Ростов-на-Дону, 2001; он же: Системный анализ административно-деликтных отношений. - СПб., 2001).
Во-вторых, процесс развития законодательства об административной ответственности сопровождался кардинальными изменениями. Менее 20-ти лет назад вместо разрозненных актов, которыми устанавливалась такая ответственность, был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Однако содержащиеся в нем основные положения и значительное
число составов административных правонарушений явно вошли в противоречие с современными реалиями. Кроме того, изначально КоАП РСФСР был ориентирован лишь на ответственность физических лиц, и параллельно ему в последнее десятилетие прошлого столетия было принято множество законов, нормами которых устанавливалась административная ответственность юридических лиц, что фактически равнозначно возврату к периоду декодифика-ции российского законодательства об административной ответственности.
В этот период развитие законодательства сопровождалось появлением новых субъектов административной ответственности и расширением круга властных субъектов административно-деликтных отношений.
В-третьих, проблема субъектов административно-деликтных отношений тесно связана с вопросами общей теории права в целом и административного права в особенности.
В-четвертых, в юридической литературе до сих пор не получили однозначной оценки проблемы, касающиеся института административной ответственности юридических лиц. Несмотря на законодательное закрепление, данный институт по-прежнему неоднозначно воспринимается в научной среде. Дискуссионными остаются вопросы определения понятия и критериев вины юридических лиц.
С введением с 1 июля 2002 года в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наступил новый, современный этап развития теории административно-деликтных отношений, содержание которых неразрывно связано с их субъектным составом. Однако некоторые положения КоАП РФ требуют критического осмысления.
Степень научной разработанности темы исследования.
Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает необходимость обращения к различным отраслям юридических знаний. Очевидно и то, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям, имеющим общетеоретическое и методологическое значение.
Тематика административной ответственности, включая статус субъектов административной юрисдикции и различных категорий субъектов административной ответственности, была и остается одной из центральных в административно-правовой науке. Соответственно, для формулирования собственных научных положений и выводов диссертант опирался на труды: А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, З.А. Багишаева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.В. Василенко, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, И.А. Ґалаґана, Э.Е. Гензюка, В.В. Денисенко, Е.В. Додина, О.С. Иоффе, А.А. Кармо-лицкого, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.М Манохина, Е.В. Овчарова, Г.И.Петрова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салище-вой, В.Д. Симухина, А.П. Солдатова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, В.С.Четверикова, М.Д. Шаргородского, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и других авторов.
Между тем, высоко оценивая труды указанных авторов, следует признать, что в большинстве из них рассматривались отдельные аспекты, касающиеся субъектов административно-деликтных отношений. Кроме того, подавляющее большинство работы было написано на основе советского законодательства либо российских нормативных правовых актов, утративших законную силу, что также обусловливает актуальность рассмотрения современного состояния субъектного состава административно-деликтных отношений. В имеющихся по этой проблематике трудах наблюдается большой, зачастую диаметрально противоположный, разброс мнений и взглядов, что образует широкое поле для дискуссий. Именно эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают субъекты административно-деликтных отношений.
Предметом исследования являются состояние, тенденции и перспективы развития системы и правового статуса субъектов административно-деликтных отношений.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается во всестороннем, комплексном научном анализе системы субъектов административно-деликтных отношений.
В соответствии с этим ставятся и конкретные задачи исследования, очерченные рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к тому, чтобы:
исследовать систему субъектов административно-деликтных отношений и дать характеристику их основных видов;
рассмотреть существующие систематизации и предложить авторскую классификацию субъектов административно-деликтных отношений;
- охарактеризовать систему властных субъектов административно-
деликтных отношений;
выявить содержание правового статуса субъектов административно-деликтных отношений, имеющих личный интерес в исходе дела об административном правонарушении;
изучить особенности правового статуса субъектов административно-деликтных отношений, не имеющих личного интереса в исходе дела об административном правонарушении;
раскрыть тенденции и проблемы развития системы субъектов административно-деликтных отношений;
проанализировать тенденции развития системы властных субъектов административно-деликтных отношений и проблемы разграничения их компетенции;
исследовать генезис и перспективы развития института административной ответственности юридических лиц.
Анализ соответствующих проблем осуществляется на основе единства научно-теоретического и практически-прикладного подходов, в основе чего лежит, в частности, обобщение знаний об административно-деликтных отношениях, а также нормотворческой и правоприменительной практики.
Методология и методы исследования базируются на современных методах познания, включая как общенаучные (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (историко-юридический, сравнительного правоведения, технико-юридический). Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в различных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.
Источниковедческую основу диссертационного исследования составили научные труды отечественных авторов, а также широкая нормативно-правовая база. Особенность последней определяется спецификой ранее действовавших и современных источников, регламентирующих административную ответственность и, соответственно, широким использованием, наряду с федеральным, законодательства субъектов Российской Федерации, а также ведомственных нормативно-правовых актов, определяющих механизм ее реализации. В качестве эмпирической базы в работе использованы сведения об административной практике органов внутренних дел субъектов Южного федерального округа за 2002-2003 годы. На основе специально разработанной анкеты были собраны, систематизированы и обобщены ответы более 150 руководителей и сотрудников органов внутренних дел, проходивших переподготовку на факультете повышения квалификации Ростовского юридического института в 2002-2003 годах.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе на монографическом уровне представлен комплексный анализ, позволяющий проследить генезис и перспективы развития системы субъектов административно-деликтных отношений, их правового статуса.
На основе сравнительного анализа законодательства РСФСР и РФ об административных правонарушениях и административной ответственности уточнены закономерности и тенденции развития системы властных субъек-
тов административно-деликтных отношений, рассмотрены вопросы разграничения их компетенции.
Новизна диссертации проявляется также в обобщающем анализе различных точек зрения на институт административной ответственности юридических лиц.
На защиту выносятся следующие положения:
При использовании в качестве классифицирующего признака понятия «правовой статус», классификации субъектов административного права учитывают отраслевые особенности, но при этом базируются на положениях общей теории права, что придает отраслевым классификациям стабильность и относительную независимость от законодательства. В свою очередь, построение современных научных классификаций субъектов административно-деликтных отношений, использующих этот же критерий, требует отражения тех изменений, которые получили законодательное закрепление в принятом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
Видовое разнообразие субъектов административно-деликтных отношений может быть представлено следующими группами: 1) основные (обязательные) субъекты - преследуемые лица (физические лица и юридические лица); преследующие лица (судьи, рассматривающие дела об административных правонарушениях, органы и должностные лица, уполномоченные применять меры административного принуждения); 2) дополнительные субъекты - субъекты, имеющие в деле личный интерес (потерпевший, законный представитель физического лица, законный представитель юридического лица, защитник и представитель); субъекты, не имеющие личного интереса в исходе дела (свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик); субъекты с особым статусом - прокурор.
Приведенная систематизация субъектов административно-деликтных отношений составляет основу разработанного классификатора, который учитывает как федеральное, так и региональное законодательство об административных правонарушениях, и может быть использован для статистического
учета и анализа сведений, прежде всего, о лицах, совершивших административное правонарушение и привлекаемых к административной ответственности, а также об управомоченных органах.
Система субъектов административно-деликтных отношений может быть определена как совокупность категорий лиц, представляющих стороны правоотношений, обусловленных нарушением закрепленных в Особенной части КоАП РФ норм материального права и развивающихся в соответствии с нормами административно-процессуального права.
Система властных субъектов административно-деликтных отношений характеризуется совокупностью субъектов, уполномоченных: а) выявлять административные деликты и составлять протоколы об административных правонарушениях; б) применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; в) возбуждать производство, рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать по ним решения; г) осуществлять пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; д) исполнять постановления по делам об административных правонарушениях; е) осуществлять надзор за законностью при производстве по делам об административных правонарушениях.
Субъекты административно-деликтных отношений, не обладающие государственно-властными полномочиями и выступающие участниками производства по делам об административных правонарушениях, в зависимости от их роли и правового статуса в производстве по делам об административных правонарушениях могут быть представлены пятью группами: а) субъекты административного правонарушения и административной ответственности (лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении); б) потерпевший; в) лица, представляющие интересы других лиц: законный представитель физического лица; законный представитель юридического лица; г) лица, оказывающие юридическую помощь: защитник, представитель; д) лица, оказывающие содействие в расследовании
дела об административном правонарушении (свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик).
6. В целях приведения правового положения лица, в отношении кото
рого ведется производство по делу об административном правонарушении, в
соответствие с современными подходами к содержанию института админи
стративной ответственности и устранения имеющихся в законе неточностей
и противоречий представляется целесообразным внесение изменений в КоАП
РФ, посредством изложения части 2 и части 5 ст. 25.1 в новых редакциях.
Часть 2: «Дело об административном правонарушении, как правило, рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу, или его законных представителей. В отсутствие указанных лиц дело мооїсет быть рассмотрено лишь в исключительном случае, если имеются: а) достоверные, документально подтвержденные данные о невозможности их участия в деле по объективным причинам, ввиду их болезни либо нахождения по служебным делам либо на излечении за пределами города или района, на территории которых должно быть рассмотрено дело; б) подписанные ими заявление об ознакомлении с материалами дела и обязательство о безусловном исполнении ими постановления о заочно назначенном им административном наказании.
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, или его законные представители вправе заявить мотивированное письменное ходатайство о переносе времени рассмотрения дела об административном правонарушении».
Часть 3: «Предусмотренное в части 2 настоящей статьи исключение не распространяется на дела об административных правонарушениях, влекущих лишение специального права, административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без граоїсданства, дисквалификацию».
7. Ролевое назначение в производстве по делу об административном
правонарушении обусловлено: для свидетеля - его прикосновенностью к со-
бытию административного правонарушения или иным обстоятельствам дела, подлежащим установлению; для понятого - регламентированной законом процедурой применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении; для специалиста и эксперта - особенностями предмета доказывания; для переводчика - коммуникативными сложностями в общении судьи либо лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, с иным участником производства по делу об административном правонарушении.
Принятие КоАП РФ стабилизировало систему властных субъектов административногделиктных отношений, что не исключает в дальнейшем возможности ее видоизменения. Исходя из целей правового, демократического государства, представляется целесообразным сокращение количества субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, за счет передачи судьям названных полномочий от федеральных органов исполнительной власти (их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов), а также иных государственных органов, уполномоченных на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Несмотря на то, что в части 1 ст. 2.1 КоАП РФ законодатель предусматривает вину в качестве обязательного признака административного правонарушения, совершенного как физическим, так и юридическим лицом, закрепленные им в части 2 ст. 2.1 КоАП РФ критерии признания вины юридического лица фактически построены по принципу объективного вменения.
Исходя из того, что категории индивидуальная вина и коллективная вина различны по своему содержанию, коллективная вина не может рассматриваться как оценочная категория для признания вины юридического лица, поскольку не может отражать психического отношения такого лица ни к деянию, ни к его последствиям, это категория сопоставления, выступающая эк-
Бивалентом при определении возможности привлечения к ответственности юридических лиц.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в настоящем исследовании обширный законодательный, теоретический и практический материал учтен с максимально возможной полнотой, рассмотрен и проанализирован. Прежние точки зрения не просто суммированы, они подверглись тщательной оценке, что позволило сформулировать целый ряд положений, которые, по мнению автора, развивают и дополняют имеющиеся теоретические взгляды на систему и содержание правового статуса субъектов административно-деликтных отношений либо являются новыми для науки административно права.
Практическое значение работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при преподавании курса административного права, спецкурса по административной юрисдикции органов внутренних дел. Результаты исследования могут быть использованы субъектами административно-юрисдикционной практики, включая судей и сотрудников органов внутренних дел, наделенных властными полномочиями в области административно-деликтных отношений.
Апробация результатов исследования. Основные материалы диссертации обсуждались и были одобрены на кафедре административного права Ростовского юридического института МВД России.
Материалы исследования используются в преподавании в Ростовском юридическом институте МВД России административного права, специального курса «Административная юрисдикция органов внутренних дел».
Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на научно-теоретических, научно-практических конференциях в вузах города Ростова-на-Дону.
По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 3,0 п.л.
Структура и объем диссертации адекватны ее целям и задачам. Диссертационное исследование включает введение, две главы, включающие шесть параграфов, заключение, библиографию и приложения.
Классификация субъектов административно-деликтных отношений
Субъекты административно-деликтных отношений отличаются множественностью и неоднородностью, и это обусловливает целесообразность рассмотрения вопроса об их классификации.
Приступая к его рассмотрению, диссертант считает необходимым обозначить следующие моменты.
Во-первых, административно-деликтные отношения, административные правоотношения и правоотношения вообще могут быть представлены в качестве иерархически соподчиненных систем. Это обстоятельство позволяет применить в целях диссертационного исследования системный подход, хорошо зарекомендовавший себя в качестве эффективного общенаучного метода познания сложных правовых явлений1. Использование данного метода предоставляет возможность, с одной стороны, выделять отдельные элементы той или иной системы, с другой - выявлять между ними такие связи, которые характеризуют организацию взаимодействия различных элементов в процессе их функционирования.
Во-вторых, административно-деликтное отношение соотносится с административным правоотношением и правоотношением вообще как особенное, единичное и общее. Из этого следует, что в таком же отношении находятся и субъекты названных правоотношений, являющиеся их структурными элементами.
В-третьих, классификация субъектов административно-деликтных отношений, отражающая специфику этих отношений, может и, по мнению диссертанта, должна строиться с учетом классификаций субъектов административных правоотношений и правоотношений вообще. Поэтому, наряду с системным подходом, автором будет использован дедуктивный метод - «способ исследования, изложения, при котором частные положения логически вы во-дятся из общих положений» .
В юридической литературе субъектам права традиционно отводилось достаточное внимание. Они рассматривались в различных аспектах и в рамках теории правоотношений3, и в качестве самостоятельного объекта исследования4. Значительное число работ посвящено отдельным категориям субъ ектов: индивидуальным и коллективным субъектам , должностным и юри-дическим лицам , общественным организациям и объединениям , субъектам административной юрисдикции10.
Поэтому нет ничего удивительного в том, что в юридической литературе представлено значительное число классификаций субъектов права и правоотношений по различным основаниям. И чаще всего в качестве классифицирующего признака использовалось понятие «правовой статус». Известны двух-, трех- и многозвенные классификации субъектов.
Наиболее общими являются те классификации, в которых все субъекты подразделяются на два вида: - отдельные индивиды и организации (В.Н. Хропанюк)11; - личности и организации (Л.В. Коваль) ; - индивидуальные и коллективные субъекты (Д.Н. Бахрах, В.Д. Сорокин, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский)13; - граждане и юридические лица (С.Н. Братусь)14; - физические лица и коллективные образования (А.П. Алехин, А.А. Кар-молицкий, Ю.М. Козлов)15; - физические и юридические лица (Ю.А. Тихомиров, B.C. Четвериков)16.
В рамках проводимого исследования отдельной оценки заслуживает позиция Л.В. Коваля, который применительно к сфере административно-деликтных отношений, пишет: «По такому критерию, как социальная сущность носителя прав и обязанностей, субъекты отношений подразделяются на: а) личности (к ним относятся граждане СССР, иностранцы, лица без гражданства, должностные лица и представители компетентных государственных и общественных органов); б) организации (государственные органы или общественные организации, выполняющие функции административного пре следования и обладающие соответствующими властными полномочиями)» . Терминология Л.В. Коваля, равно как и В.Н. Хропанюка, более применима не к правовой, а к социальной сфере, поскольку под индивидом, индивидуумом принято понимать отдельного человека, личность, т.е. носителя каких-нибудь свойств, в то время как в качестве субъекта выступает лицо, обладающее определенными правами и обязанностями. В этой связи автор поддерживает тех, кто вместо понятий «индивид» и «личность» использует по-нятие «физическое лицо» . Обосновывая свою точку зрения Л.В. Коваль отмечает, что понятие «физическое лицо» характеризует скорее человеческий организм, чем человека как обладателя прав и обязанностей19. Однако в праве «физическое лицо» употребляется как категория, служащая для обозначения субъекта, который не охватывается признаками юридического лица.
Названных разногласий лишена классификация субъектов на граждан и юридических лиц. Такое разграничение субъектов, в зависимости от их правового статуса, достаточно точно отражает их систему в гражданском праве, но оказывается неприемлемым для административного права, поскольку в административно-правовых отношениях в качестве индивидуальных субъектов, наряду с гражданами, могут выступать и должностные лица.
Таким образом, на особенности классификации влияет сфера правового регулирования, вместе с тем в основе каждой из них успешно используются общетеоретические подходы. Так, в 1972 г. В.Д. Сорокин отмечал: «В теории права не вызывает споров вопрос о делении субъектов права на две категории: граждане и организации, выступающие как носители предусмотренных государством прав и обязанностей...» . Позднее Д.Н. Бахрах конкретизировал эту классификацию применительно к административному праву и пред-ложил разделять субъектов на индивидуальных и коллективных .
Властные субъекты административно-деликтных отношений
Система властных субъектов административно-деликтных отношений характеризуется совокупностью субъектов, уполномоченных: а) выявлять административные правонарушения и составлять протоколы об административных правонарушениях; б) применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; в) рассматривать дела об административных правонарушениях; г) осуществлять пересмотр решения по делам об административных правонарушениях; д) исполнять постановление по делу об административном правонарушении; е) осуществлять надзор за законностью при производстве по делу об административном правонарушении.
В предлагаемой классификации правомочий властных субъектов адми-нистративно-деликтных отношений, выявление административного правонарушения соединено с составлением протокола об административном правонарушении. Такой подход представляется диссертанту логичным и создающим основу для уточнения некоторых положений законодательства об административных правонарушениях.
В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ, властные субъекты администра-тивно-деликтных отношений, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, представлены следующими группами должностных лиц:
1) должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа (часть 1 ст. 28.3 КоАП РФ - всего 62 органа);
2) должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, которым право составлять протоколы об административных правонарушениях предоставляется в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (часть 2 ст. 28.3 КоАП РФ -всего 84 органа);
3) должностными лицами, названными в части 3 ст. 28.3 КоАП РФ:
а) федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в пределах компетенции соответствующего органа - об административных правонарушениях, предусмотренных частями 2 и 3 ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ (число органов не определено);
б) федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 17.7 и 17.9 КоАП РФ (число органов не определено); 4) должностными лицами, названными в части 5 ст. 28.3 КоАП РФ: а) членами избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченными избирательными комиссиями, комиссиями референдума - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.2 - 5.4, 5.6, 5.9 - 5.16, частью 1 ст. 5.17, ст. 5.18 - 5.20 КоАП РФ (число органов не определено); б) членами комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав — об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.35 — 5.37, 6.10 КоАП РФ (число органов не определено); в) инспекторами Счетной палаты Российской Федерации - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.17, 5.18, 5.21, 15.14 - 15.16, частью 1 ст. 19.4, частью 1 ст. 19.5, ст. 19.6 КоАП РФ (число органов не определено); г) должностными лицами государственных внебюджетных фондов - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 15.3, 15.4, частью 1 ст. 15.6, частью 1 ст. 15.7, ст. 15.8 (в части административных право нарушений, связанных с перечислением сумм взносов в соответствующие государственные внебюджетные фонды) КоАП РФ (число органов не определено).
Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации53.
Таким образом, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, вправе составлять: 1) должностные лица, наделенные в соответствии с КоАП РФ правомочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях; 2) должностные лица, не наделенные юрисдикционными правомочиями, но обладающие властными правомочиями в сфере административно-деликтных отношений исходя из задач и функций, возложенных на них как федеральными законами, так и подзаконными нормативными правовыми актами.
В первую группу входят должностные лица, которые вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях. Должностные лица, отнесенные ко второй группе, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, но не вправе рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях.
Количественное преобладание органов, должностные лица которых уполномочены только на составление протоколов об административных правонарушениях, и при этом не являются органами административной юрисдикции, характеризует одну из отличительных особенностей системы властных субъектов административно-деликтных отношений.
Как следует из части 4 ст. 28.3 КоАП РФ, перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 2 и 3 ст. 28.3 КоАП РФ устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Так «Перечень должностных лиц органов внутренних дел РФ и военнослужащих внутренних войск МВД РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ» включает 19 категорий должностных лиц по различным направлениям служебной деятельности, каждая из которых включает то или иное число должностей . «Перечень должностных лиц Министерства юстиции Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» включает должностных лиц: уголовно-исполнительной системы (17 категорий служебных должностей); службы судебных приставов (8 категорий служебных должностей); органов, принимающих решения о государственной регистрации общественных и религиозных объединений и осуществляющих контроль за их деятельностью (4 категории служебных должностей); органов, уполномоченных в области правовой защиты результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения (1 категория служебных должностей) 55. Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг утвердила Перечни должностных лиц ФКЦБ России и региональных отделений ФКЦБ России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. В 16-и приложениях содержатся перечни конкретных должностных лиц: в центральном аппарате ФКЦБ России (15 должностных лиц); в Региональных отделениях ФКЦБ в семи федеральных округах (от 6 до 16 должностных лиц в каждом из них, всего 69 должностных лиц).
Тенденции развития системы властных субъектов административно-деликтных отношений и проблемы разграничения их компетенции
С принятием КоАП РФ и вступлением его в законную силу в системе властных субъектов административно-деликтных отношений произошли заметные количественные и качественные изменения. При этом изменения субъектного состава каждый раз отражают переход к очередному этапу развития законодательства об административных правонарушениях и административной ответственности. За последние пятьдесят лет можно выделить следующие временные этапы этого развития: 1) до 1 января 1985 года; 2) с 1 января 1985 года до начала 90-х годов 20-го столетия; 3) с середины 90-х годов 20-го столетия до 1 июля 2002 года; 4) с 1 июля 2002 года. Достаточно очевидным является то, что точные границы окончания одних и начала других этапов совпадают с датой вступления в действие соответственно КоАП РСФСР и КоАП РФ. Для установления тенденций генезиса системы властных субъектов административно-деликтных отношений можно ограничиться исследованием системы субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, поскольку в большинстве своем им же предоставлены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Для первого этапа характерно наличие разрозненных не систематизированных актов, регламентирующих ответственность за административные правонарушения в отдельных сферах правового регулирования. При этом акты принимались широким кругом центральных и местных органов государственной власти и государственного управления, а также отдельными министерствами. Такое обилие нормотворческих органов нередко приводило к несогласованности их решений . Однако именно в этот период были заложены основы для дальнейшей кодификации законодательства об административных правонарушениях. Наибольшую роль сыграли принятые 4 июля 1961 года Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» и 23 октября 1980 года Верховным Советом СССР «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях» .
Второй этап, начавшийся с кодификации законодательства об административных правонарушениях, субъектами которых признавались только физические лица, и знаменовавший собой типичный образец закона социалистического государства, продолжался всего несколько лет. Если обратиться к первой редакции Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 года, то Особенная часть Кодекса изначально включала 153 состава административных правонарушения (приложение № 4), рассматривать дела по которым были уполномочены 26 субъектов (приложение № 5). Начиная с этого этапа, собственно, и можно анализировать систему властных субъектов административных правонарушений и порядок разграничения их компетенции.
Система органов (должностных лиц), которые в соответствие со ст. 194 КоАП РСФСР наделялись полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях, была представлена: 1) административными комиссиями при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов; 2) исполнительными комитетами поселковых, сельских Советов народных депутатов; 3) районными (городскими), районными в городах комиссиями по делам несовершеннолетних; 4) районными (городскими) народными судами (народными судьями); 5) органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами СССР.
Центральное место в этой системе субъектов административной юрисдикции отводилось административным комиссиям. Это было обусловлено следующим. Компетенция административных комиссий носила межотраслевой характер, поскольку в соответствии со ст. 199 КоАП РСФСР к их ведению было отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях по наибольшему, в сравнении с другими органами, числу составов, включенных во все главы Особенной части Кодекса. Кроме того, из ст. 195 КоАП РСФСР прямо следовало, что данные комиссии решают все дела об административных правонарушениях, за исключением отнесенных к компетенции иных органов (должностных лиц). Административные комиссии являлись коллегиальным органом. Их образование и правовой статус регламентировались Положением об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся в РСФСР и о порядке производства по делам об административных правонарушениях, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР93. Однако вскоре после принятия КоАП РСФСР данное Положение утратило силу . В течение последующих нескольких лет их создание предусматривалось нормативными правовыми актами, принимаемыми по инициативе местных органов власти. Затем в принятом 28 августа 1995 года Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что создание административных комиссий определяется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Исполнительные комитеты поселковых, сельских Советов народных депутатов (ст. 200 КоАП РСФСР) относились к субъектам административной юрисдикции общей компетенции, которая во многом совпадала с компетенцией административных комиссий. Но если административные комиссии рассматривали дела по месту жительства лица, привлекаемого к административной ответственности, то исполнительные комитеты поселковых, сельских Советов народных депутатов, как правило, по месту совершения административного правонарушения, и только в порядке исключения, по месту жительства лица, совершившего административные правонарушения, предусмотренные ст. 160 «Приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки» и 162 «Распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде» КоАП РСФСР.
Что касается, районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних (ст. 201 КоАП РСФСР), то в той же мере, что и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (ст. 23.2 КоАП РФ), их следует отнести к коллегиальным органам административной юрисдикции, созданным для решения вопросов, связанных с предупреждением безнадзорности несовершеннолетних и защитой их прав. При этом содержание компетенции ранее существовавших и ныне действующих комиссий претерпело лишь незначительные изменения.
Юридические лица как субъекты административно-деликтных отношений
Одно из принципиальных отличий между КоАП РСФСР и КоАП РФ заключается в том, что в действующем Кодексе впервые объединены нормы, предусматривающие ответственность не только физических, но и юридических лиц. Формально это можно расценить как полное признание института административной ответственности юридических лиц. Но, как представляется диссертанту, проблемы становления и развития данного правового института были и остаются одними из наиболее значимых и актуальных для административного права.
Достаточно вспомнить, что в декабре 2000 года Президент Российской Федерации отклонил принятый КоАП РФ, в котором, по его мнению, содержались концептуальные недостатки и некоторые положения, не в полной мере соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Серьезные претензии были высказаны по поводу отсутствия в КоАП РФ определения понятия вины юридических лиц. В письмах, направленных Председателю Совета Федерации Е. Строеву и Председателю Государственной Думы Г. Селезневу, В. Путин, в частности, отметил: «При этом толкование понятия вины в форме умысла или неосторожности в классическом ее понимании, т.е. как психического отношения лица и к совершаемому им действию (бездействию), и к его последствиям, на мой взгляд, вряд ли применимо к юридическим лицам как к субъектам административных правонарушений. Полагаю, что в Кодексе должно быть дано соответствующее определение, в том числе установлены критерии виновности юридических лиц»115.
Лишь спустя год, после доработки, Президент Российской Федерации 30 декабря 2001 года подписал новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако это обстоятельство не означает, что этим шагом законодатель решил все вопросы, связанные с административной ответственностью юридических лиц.
Для лучшего понимания исследуемой проблематики целесообразно вернуться в начало 90-х годов прошлого столетия, в период постановки вопроса о выборе вида ответственности юридических лиц. Именно после принятия Конституции Российской Федерации институт административной ответственности юридических лиц получил стремительное развитие. С признанием многообразия форм собственности появилось значительное число новых субъектов, чья юридическая ответственность нуждалась в соответствующей регламентации.
Почему в отношении юридических лиц законодатель остановил свой выбор на административной ответственности? Во-первых, ввиду того, что узаконенная в нашей стране конструкция уголовной ответственности ориентирована исключительно на индивидуальных субъектов. Во-вторых, гражданский процесс, в свою очередь, выглядел менее предпочтительным в сравнении с производством по делам об административных правонарушениях, которому в полной мере присущ принцип оперативности административно-юрисдикционной деятельности. Однако КоАП РСФСР, также как и УК РФ, не был рассчитан на ответственность коллективных субъектов. Эту непростую во всех отношениях ситуацию законодатель попытался обойти через установление административной ответственности юридических лиц федеральными законами116. В итоге получил стремительное развитие процесс де кодификации законодательства об административных правонарушениях. По точному наблюдению В.Д. Сорокина, «КоАП РСФСР остался сам по себе, а текущее законодательство в этой области пошло «другим путем», в скором времени реально превратив его в «полукодекс» .
Состояние российского законодательства об административной ответственности юридических лиц накануне принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях В.В. Денисенко характеризует следующими основными моментами118:
1) широко используя конструкцию объективного вменения, законодатель не отказался от практики принятия законов, в которых вина является обязательным признаком правонарушений, совершаемых юридическими лицами;
2) нет оснований для утверждения о том, что предпочтение отдавалось законам, допускающим либо не допускающим возможность объективного вменения;
3) достаточно сложно выявить закономерность, позволяющую однозначно понять, чем же конкретно руководствовался законодатель при решении вопроса о наличии либо отсутствии вины;
4) во многих актах, устанавливающих административную ответственность юридических лиц, субъектами административной ответственности признаются, наряду и одновременно с ними, физические лица;
5) ни в одном законодательном акте, предусматривающем наличие вины в качестве обязательного признака правонарушения, не содержится внятных и убедительных разъяснений относительно того, что следует понимать под виной юридического лица;
6) принято значительное число актов, нормы которых не содержат требования установления вины для признания факта совершения административного правонарушения и привлечения лица к административной ответственности, субъектами которой названы не только юридические, но и физические лица.
В то же время отмечалось, что «теория административного права этот институт принимала, да и сейчас еще принимает с трудом» 19. О недостаточной разработанности этой проблематики свидетельствует хотя бы тот факт, что в учебной литературе административная ответственность юридических лиц либо не рассматривается, либо освещается вскользь. Нельзя не выделить и позицию В.Д. Сорокина, который принципиально не согласен с использованием в административном праве конструкции объективного вменения, а также утверждает, что институт административной ответственности юридических лиц чужд Кодексу об административных правонарушениях и разру-шает цельность его предмета регулирования . Следует назвать и работы, ратующие за развитие этого института и полностью поддерживающие разработчиков КоАП РФ в части, касающейся равных подходов к определению вины физических и юридических лиц .
