Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административного принуждения ... 11
1. Понятие и классификация мер административного принуждения 11
2. Система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 28
Глава 2. Особенности отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых органами внутренних дел 169
1. Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов 1 69
2. Изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование водителей на состояние опьянения І80
3. Задержание транспортных средств, запрещение их эксплуатации, арест товаров, транспортных средств, привод 199
Заключение 1132
Список литературы і 14 Г
Приложения Л 68
- Понятие и классификация мер административного принуждения
- Система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов
- Изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование водителей на состояние опьянения
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что, согласно Конституции Российской Федерации, построение правового государства предполагает признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Важная роль в обеспечении защиты прав принадлежит органам исполнительной власти, в том числе и органам внутренних дел. Вместе с тем соблюдение прав и свобод человека и гражданина предполагает, в частности, строгую регламентацию применения мер административного воздействия к правонарушителям. Однако проблема применения мер административного принуждения к различного рода правонарушителям остается актуальной и на сегодняшний день.
Большинство правонарушений, совершаемых как гражданами, так и юридическими лицами, относится к сфере отношений, регулируемых административным правом. Государство, осуществляя регулирование в сфере управления, наделено правом применения к лицам, допустившим нарушение норм административного законодательства, мер государственно-властного принуждения. Среди них можно выделить меры административного предупреждения, пресечения, обеспечения и наказания.
С принятием нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях актуализировались вопросы оптимизации применения органами внутренних дел мер обеспечительного производства по делам об административных правонарушениях.
Перечисленные выше обстоятельства, с одной стороны, свидетельствуют об актуальности диссертационного исследования, а с другой - указывают на необходимость комплексного исследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Степень разработанности темы. Касаясь вопроса разработанности вопросов темы в юридической литературе следует отметить, что в разработку данных вопросов внесли свой большой вклад такие ученые административисты, как В.Д. Ардашкин Г.Т. Агеенкова, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, Д.Д. Ильин, Т.И. Козырева, В.Р. Кисин, А.П. Коренев, А.П. Клюшниченко, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.В. Серегин, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, В.П. Кудрявцев и многие другие. В то же время большинство работ посвященных данной проблеме относится к периоду, до принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Многие проблемы о которых говорилось в период подготовки к принятию нового КоАП РФ так и не нашли своего разрешения и в новом кодексе и поэтому остаются актуальными и до сегодняшнего дня. Об актуальности проблемы говорит, и сам факт издания компетентными органами огромного количества подзаконных актов, разъясняющих порядок применения мер административного принуждения. Кроме того, усматривается наличие правовых норм регулирующих одни и те же положения в различных нормативных актах, несогласованность их по многим позициям. В ходе работы предприняты попытки исследовать, прежде всего, теоретические положения, посвященные мерам административного принуждения, а также выявить проблемы, связанные с понятием мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и их применением.
Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является анализ теоретических точек зрения о понятии и классификации мер административного принуждения и их основной части -мер административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, формулирование выводов и предложений по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти по применению мер административного принуждения.
5 Для достижения этой цели автор предполагает решение следующих
задач:
-исследовать теоретические взгляды ученых - административистов о понятии административного принуждения и его видах;
-на основе анализа нового законодательства определить систему мер административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и исследовать их место и роль в классификации мер административного принуждения;
-исследовать пробелы и узкие места в регулировании указанных отношений и предложить варианты их решения;
-изучить особенности применения отдельных мер административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях органами внутренних дел и сформулировать предложения по повышению эффективности этой деятельности.
Объектом диссертационного исследования является система отношений по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти и повышению ее эффективности по соблюдению прав и свобод граждан при применении к ним различных мер административного принуждения.
Предметом исследования является совокупность мер
административного обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях, применяемых органами
исполнительной власти, в том числе органами внутренних дел, к лицам, совершившим административные правонарушения.
Методологической основой исследования являются достижения современной методологии государства и права, историзм и объективность, конкретность и многоаспектность в исследовании общих закономерностей и устойчивых тенденций в области государственного управления.
В ходе диссертационного исследования использованы методы правового анализа (сравнительно-правового, формально-логического и др.),
конкретные социологические исследования (изучение документов, нормативных актов, в том числе ведомственных, статистических и других данных, отражающих практику работы органов исполнительной власти).
Эмпирическую основу исследования составили доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, статистические сведения Верховного Суда Российской Федерации, материалы Прокуратуры Российской Федерации, МВД России и других органов исполнительной власти.
Теоретическую основу исследования составили работы ученых-правоведов общей теории права и государства, конституционного права, административного права, судопроизводства, прокурорского надзора, деятельности органов внутренних дел. В частности, при написании диссертации были использованы труды таких авторов, как Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, В.В. Бородин, М.И. Еропкин, А.В. Зиновьев, В.Р. Кисин, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, B.C. Нерсесянц, Л.А. Николаева, В.П. Сальников, А.В. Серегин, В.Д. Сорокин, А.В. Стремоухое, В.П. Федоров и других.
Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей разных дисциплин в изучении правовых основ и практики деятельности органов исполнительной власти. В этом контексте диссертация является одним из специальных (теоретико-прикладных) комплексных исследований. Кроме того, предпринята попытка углубления правовой основы деятельности органов государственного управления путем внесения предложений о разработке или частичном изменении законодательных и ведомственных нормативных актов.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Административное принуждение - это совокупность
предупредительных мер, мер пресечения начавшегося правонарушения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер административного наказания, применяемых, главным образом, органами исполнительной власти, а также судами (судьями) к нарушителям административного законодательства в целях поддержания должных отношений в сфере государственного управления.
Понятие и классификация мер административного принуждения
Любое государство должно обладать способностью и возможностью влиять на членов своего сообщества совокупностью всех имеющихся в его арсенале средств воздействия при осуществлении государственного управления и, прежде всего таких мер, которые базируются на нормах права.
В теории права и государства под правом понимается соответствующая требования принципа формального равенства система норм установленных или санкционированных государством и обеспеченных возможностью государственного принуждения1. Эту позицию поддерживают многие ученые, например, М.М. Рассолов, В.О. Лучин, B.C. Эбзеев, также полагают, что правовое правило (норма) должно быть обеспечено возможностью государственного принуждения2. В течение многих веков философы и государственные деятели мечтали о построении такого общества, при котором государственное принуждение отомрет, так как не будет необходимости применять принудительные меры к гражданам этого общества и все его жители будут соблюдать установленные государством правила не за страх, а за совесть.
Великий китайский мудрец Конфуций говорил, что «если управлять с помощью законов и обеспечивать порядок посредством наказаний - люди будут стараться избегать наказаний, но не будут испытывать стыда; если же управлять с помощью дэ и обеспечивать порядок ритуалом, люди будут иметь стыд и станут честными и искренними»3.
В древней Индии Брахманизм предполагал, что все люди в зависимости от кастовой принадлежности должны соблюдать «дхарму» причем добровольно, однако уже в трактате Каутильи «Артхашастра» и в законах Ману достаточно подробно разработано учение о «данданити» (наука о наказаниях) и высказывается мысль, что многие индийцы соблюдают «дхарму» только из страха наказания4.
Коммунистическая идеология же предполагала воспитание человека, который будет трудиться, соблюдать законы и правила коммунистической морали не из страха наказания, а из чувства ответственности перед обществом. Исходя из этих посылок в одной из программ коммунистической партии ставилась задача построения коммунизма в СССР в 80-е годы 20 века, а само государство рассматривалось как полугосударство, так как оно, как аппарат насилия, по мере построения коммунизма должно было отмереть5. История доказала несостоятельность этих теорий. Сегодня, как и тысячи лет назад вопрос государственного принуждения остается актуальным.
В современных условиях в качестве активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей выступают два универсальных метода государственного управления - убеждение и принуждение.
Социальное назначение и эффективность этих методов определяется тем, что они: -обусловлены общими социально-экономическими закономерностями развития современного общества; -должны находиться в неразрывном единстве и дополнять друг друга; -основываются на соотношении убеждения и принуждения, обусловливаемом сущностью и состоянием общества и государства, которое может быть тоталитарным или демократическим, правовым6. По мнению Кисина В.Р., в условиях современного общественного развития неизмеримо возрастает значение метода убеждения в борьбе с правонарушениями и иными антиобщественными явлениями. Опираясь в процессе укрепления правопорядка на сознательность, организованность и поддержку всего народа, государство в то же время не отказывается от мер принуждения к лицам, нарушающим законы нашего общества.
Принуждение, будучи вспомогательным, по отношению к убеждению методом государственного управления, вместе с тем является весьма действенным и, как неоднократно подчеркивал В. И. Ленин, исторически необходимым средством укрепления дисциплины, организованности, о правопорядка. «Государство, - писал В. И. Ленин, - это - область принуждения. Сумасшествием было бы отрекаться от принуждения...»9.
В процессе правоохранительной деятельности Российское государство применяет разнообразные виды государственного принуждения: уголовное, гражданское и административное.
Поскольку предметом нашего исследования являются меры административного принуждения, проанализируем точки зрения ученых о его понятии и сущности.
Система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются самостоятельной разновидностью мер административного принуждения и обладают всеми признаками последних. При этом следует отметить, что эти меры применяются значительным числом органов государственного управления и их должностных лиц, чем другие меры административного принуждения, а также судом (судьей) и некоторыми общественными формированиями, как правило, участвующими в охране общественного порядка.
Применение любых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях преследует цели, связанные с достижением определенного результата правоприменительной деятельности. Но во всех случаях такие меры выполняют роль правоохранительных функций, являются средством реализации административно-правовых запретов.
Как средство прекращения противоправного поведения, способ устранения противоправной ситуации меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях играют важную роль в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Следует также отметить, что меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях по своему характеру и целевому назначению весьма многочисленны и разнообразны. Многие из них не встречаются, ни в каких других отраслях российского права, а известны только административному праву.
Поэтому перед более детальным исследованием мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях представляется необходимым вначале установить, какой смысл вкладывается в термин «пресечение», а затем уяснить и в саму дефиницию «меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях», поскольку между ними существует диалектическая взаимосвязь общего и особенного, а, как известно, основой методологического подхода к определению любого понятия является раскрытие частного через общее.
Выявление характерных черт понятия «пресечение» затруднено тем обстоятельством, что содержание, вкладываемое в это понятие, в юридической литературе трактуется неоднозначно. Здесь наблюдается часто встречающаяся ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от ряда факторов (контекста работы, особенностей авторского подхода к проблеме и т.д.). Вместе с тем в любой отрасли науки по мере углубления и расширения знаний происходят уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справедливо заметил С.С. Алексеев, «нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, -ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается скоординированность научных понятий»44.
Этимологический смысл слова «пресечение» указывает на ближайшую и определяющую цель любых пресекательных действий. В.И. Даль толкует слово «пресекать» как «прекращать», «уничтожать», «останавливать»
Таким образом, пресечение означает устранение чего-либо, воспрепятствование чему-либо, в частности доведению до конца уже начавшихся противоправных действий.
Относительно правовой характеристики и классификации мер административного пресечения в административно - правовой литературе трудно говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов, поскольку разнообразие мнений ученых - административистов по данному вопросу достаточно большое. Тем не менее, некоторые идеи разделяются большинством авторов.
Так, Т.И. Козырева отмечает, что меры административного пресечения - это такие меры административного воздействия, которые «применяются в целях пресечения длящихся и предотвращения новых административных правонарушений, наступления вредных последствий, а также обеспечения возможности применения административного наказания»46.
В.Д. Ардашкин, называя меры административного пресечения «мерами защиты» или средствами «принудительного исполнения», определяет их как «оперативные действия органов государственного управления, которые заключаются в прекращении юридических аномалий путем понуждения субъектов к исполнению лежащих на них административных обязанностей»47. Все меры пресечения он делит на меры физического, имущественного и организационного принуждения.
Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов
Среди мер административного принуждения кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 27.10 называет изъятие вещей и документов. По нашему мнению, данные меры принуждения носят комплексный характер. Их можно отнести как к мерам административного предупреждения, к мерам административного пресечения, так и к мерам процессуального обеспечения, а в случае изъятия вещей на основании вынесенного решения о возмездном изъятии или конфискации - как меру административного наказания.
Так, если производится изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении, то это изъятие носит характер административно-процессуального обеспечения.
Если производится изъятие вещей или документов являющихся орудиями правонарушения в процессе его совершения и в результате данного изъятия правонарушитель лишается возможности продолжать противоправную деятельность, то данная мера будет носить пресекательный характер. Если же вещи и документы изымаются в целях недопущения совершения правонарушений в будущем, то - это предупредительные меры; если производится возмездное изъятие вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения, в порядке исполнения постановления о назначении административного наказания то это мера административного наказания.
Порядок проведения изъятия вещей и документов достаточно подробно изложен в ст. 27. 10 КоАП РФ. Кроме того, имеется целый ряд ведомственных нормативно правовых актов регламентирующих особенности проведения изъятия должностными лицами этих ведомств106.
Изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства, вещей и документов, обнаруженных при осуществлении осмотра принадлежащих юридическому лицу территорий, помещений и находящихся у него товаров, транспортных средств и иного имущества, а также соответствующих документов осуществляется лицами, указанными в статьях 27.2, 27.3, 28.3 Кодекса об административных правонарушениях, в присутствии двух понятых. При этом ведущая роль при совершении этих мер процессуального обеспечения отводится сотрудникам органов внутренних дел (милиции)1 Анализ Закона «О милиции», в частности п. 25 статьи 11, показывает, что законодатель Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» более строго подошел к полномочиям милиции по изъятию документов. Это проявляется в том, что, во-первых, милиция имеет право лишь временно изымать документы организаций и граждан на материальные ценности и денежные средства; во-вторых, указанные документы с обязательным составлением протокола и описи документов подлежат изъятию только для достижения определенных целей: а) установления их подлинности б) либо при наличии оснований полагать, что эти документы могут уничтожены, сокрыты, заменены или изменены; в-третьих, в указанных случаях срок изъятия документов не должен быть более семи суток, после чего они должны быть возвращены собственнику (владельцу); в четвертых, в случае, если изъятие таких документов приведет к приостановлению деятельности организации, срок их изъятия не должен превышать 48 часов. Таким образом, можно сделать вывод о том, что, с одной стороны, повысилось требование законности в деятельности милиции по применению права изъятия вещей и документов, с другой стороны, у организаций и граждан, чьи вещи и документы изымаются, появился весомый повод обжаловать действия сотрудников милиции, если ими не соблюдаются требования п. 25 статьи 11 Закона «О милиции».
Изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование водителей на состояние опьянения
Таким образом, сущность проверочной закупки выражается в следующем:
1) это оперативно-розыскное мероприятие, осуществляемое сотрудниками криминальной милиции на основании Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»;
2) данное оперативно-розыскное мероприятие направлено на закупку предметов, веществ или продукции, свободная продажа которых запрещена либо оборот которых ограничен при условии, что такие деяния образуют состав преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации (например, статья 191 УК РФ. Незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга);
3) целью проверочной закупки является документирование противоправных действий продавца, имеющих признаки состава преступления, результаты которой могут являться доказательствами по уголовному делу;
4) проверочная закупка проводится на основании постановления, утвержденного руководителем органа внутренних дел, исходя из предварительной информации о нарушении правил продажи предметов, веществ или продукции, поступившей от граждан или организаций, общественных объединений либо информации, полученной в ходе оперативно-розыскных мероприятий. Иначе говоря, проверочная закупка должна осуществляться на основании акта управления, принятого органом исполнительной власти.
Учитывая, что Кодекс РФ об административных правонарушениях предусмотрел значительное количество правонарушений в области предпринимательской деятельности, в том числе и незаконную продажу товаров (иных вещей), свободная продажа которых запрещена или ограничена, необходимо уяснить сущность контрольной закупки, ее схожесть и отличие от проверочной закупки.
Отметим вначале то, что правовой основой контрольной закупки является не Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», а Закон «О милиции» и Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Это - во-первых.
Во-вторых, субъектами, осуществляющими контрольную закупку, являются сотрудники милиции общественной безопасности (МОБ), главным образом сотрудники подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства органов внутренних дел в соответствии со своими полномочиями, определенными приказом МВД России от 22 июня 1999 г. № 546 «О мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка товаров и услуг».
В-третьих, целью контрольной закупки является документирование противоправных действий физических и юридических лиц, имеющих признаки состава административного правонарушения, результаты которой могут являться доказательствами по делу об административном правонарушении. Иначе говоря, такая закупка есть не что иное как административно процессуальная мера, необходимая для составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного его рассмотрения;
В-третьих, контрольная закупка должна проводиться также на основании постановления, утвержденного руководителем органа внутренних дел (начальником милиции общественной безопасности), исходя из предварительной информации, поступившей от граждан или организаций, общественных объединений либо информации, полученной в процессе осуществления плановой или внеплановой контрольно-надзорной деятельности сотрудников МОБ, о нарушении правил продажи предметов веществ, продукции) или выполнения работ либо оказания услуг населению, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Таким образом, под контрольной закупкой нами понимается административно-процессуальная мера, осуществляемая сотрудниками милиции по проверке информации, поступившей от граждан или организаций, общественных объединений либо информации, полученной в процессе осуществления плановой или внеплановой контрольно-надзорной деятельности сотрудников милиции общественной безопасности, о нарушении правил продажи предметов (веществ, продукции) или выполнения работ либо оказания услуг населению, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами, в целях документирования противоправных действий физических и юридических лиц, имеющих признаки состава административного правонарушения, для составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и привлечения виновных лиц к административной ответственности.
