Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях 13
1. Место производства по делам об административных правонарушениях в административном процессе 13
2. Стадии производства по делам об административных правонарушениях 34
3. Производство по делам об административных правонарушениях как одно из направлений деятельности органов внутренних дел 61
Глава II Содержание производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции) 78
1. Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции) 78
2. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях должностными лицами органов внутренних дел (милиции) 96
3. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными лицами органов внутренних дел (милиции) 120
Заключение 144
Список использованной литературы 150
Приложение 168
- Место производства по делам об административных правонарушениях в административном процессе
- Стадии производства по делам об административных правонарушениях
- Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции)
- Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях должностными лицами органов внутренних дел (милиции)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Административные правонарушения в Российской Федерации остаются распространенным негативным явлением. Несмотря на непрерывное изменение административно-деликтного законодательства и ужесточение административной ответственности уменьшения числа совершаемых правонарушений не наблюдается. Правонарушающее поведение становится в определенной мере привычным в общественном сознании, не всегда вызывает реакцию неприятия. Статистика показывает, что количество выявляемых только органами внутренних дел (милицией) административных правонарушений ежегодно растет. Административные правонарушения представляют собой нарушения административно-правовых запретов, не повлекшие тяжких последствий. Своевременно не пресеченные, такие нарушения порой приводят к гибели и ранению людей, уничтожению имущества, причинению неисправимого вреда окружающей природной среде, и перерастают в преступные деяния. В отличие от уголовного процесса, производство по делам об административных правонарушениях урегулировано недостаточно полно, а некоторые его вопросы - схематично. Тот факт, что только органами внутренних дел (милицией) ежегодно привлекается к административной ответственности почти половина населения страны, усугубляемый неоцененной еще латент-ностью в сфере административной деликтности, свидетельствует о социальной важности административно-юрисдикционной деятельности, необходимости ее четкого нормативного правового регулирования, изучения и совершенствования практики деятельности субъектов административной юрисдикции и, на этой основе выработки соответствующих предложений.
Особую актуальность избранной теме диссертационного исследования придает то, что административно-деликтное законодательство, интегрирующее материальные и процессуальные нормы, сконцентрировано на федеральном уровне в едином кодификационном акте - Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и очень мобильно. С момента вступления КоАП РФ в силу 1 июня 2002 г. изменения и дополнения в него вносились более чем тридцатью федеральными законами, на подходе новые законы. Предусмотрены новые составы административных правонарушений, претерпели изменения правила привлечения к ответственности и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, изменен объем компетенции субъектов административной юрисдикции, увеличено их число. Ряд изменений и дополнений имели своей целью устранение пробелов и коллизий в административно-деликтном законодательстве. Интенсивность внесения изменений и дополнений создает новые проблемы, порождает новые коллизии и трудности для правоприменения.
Производство по делам об административных правонарушениях находится в компетенции широкого круга субъектов административной юрисдикции: судьи, коллегиальные органы, должностные лица органов исполнительной власти. В числе их выделяются органы внутренних дел, наделенные широкими административно-юрисдикционными полномочиями и участвующие в рассматриваемом производстве на всех стадиях и этапах.
Органы внутренних дел (милиция) выявляют и рассматривают основную часть совершаемых в стране административных правонарушений и применяют наиболее жесткие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, такие как административное задержание или задержание транспортного средства. Применение должностными лицами органов внутренних дел (милиции) мер административной ответственности в соответствии с принципами законности, неотвратимости юридической ответственности, презумпции невиновности способно эффективно влиять на правосознание и поведение граждан. Особенно важным является своевременное и полное исполнение вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях, иначе вся юрисдикционная деятельность становится бессмысленной, подрывается профессиональный авторитет органов внутренних дел (милиции).
Результаты исследований административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции), проводимых ВНИИ МВД России, материалы, накопленные в Научном центре по исследованию проблем милиции общественной безопасности по программе «Горячей линии», а также результаты проведенного автором анкетирования свидетельствуют о наличии серьезных проблем в правоприменительной деятельности органов внутренних дел (милиции). Основные трудности возникают в части применения процессуальных норм КоАП РФ как на стадиях возбуждения и рассмотрения дел, об административных правонарушениях, так и на стадии исполнения постановлений.
Степень разработанности темы. Различные аспекты административной юрисдикции привлекали внимание многих ученых. Методологическое значение для исследования административной юрисдикции имеют работы Д. Н. Бахраха, В. М. Безденежных, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, В. Д. Сорокина, С. С. Студеникина, А. П. Шер-гина и др., раскрывших значение и содержание юридической формы управленческой деятельности, выделивших в качестве самостоятельного ее вида рассмотрение дел об административных правонарушениях. Вопросы производства по делам об административных правонарушениях как составной части правоохранительной деятельности, в том числе деятельность органов внутренних дел (милиции) исследовали И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, Е. В. Додин, А. С. Дугенец, Б. П. Кондрашов, Е. В. Ламонов, М. Я. Масленников, Л. Л. Попов, В. Д. Резвых, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрюгин, М. С. Студеникина, И. Ш. Килясханов, А. Ю. Якимов и др. В ряду исследований последнего времени работы А. В. Буткова, Б. Р. Зуева, Н. П. Мышляева, В. П. Новикова, Л. В. Сандалова, Т. П. Сасыкова и др.
Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой сложную и многогранную деятельность, осуществляе мую в непрерывно изменяющихся условиях. Многие стороны данного производства, осуществляемого в органах внутренних дел (милиции), недостаточно изучены, у правоприменителей остаются вопросы, на которые пока нет научно обоснованных ответов. Такая ситуация предопределила выбор, направление и аспекты настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел (милицией).
Предметом исследования является административно-правовое регулирование этих отношений, акты судебной власти, административно-правовая доктрина и практическая деятельность субъектов административной юрисдикции.
Цель исследования. Основной целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ производства по делам об административных правонарушениях как части административного процесса в современных условиях и разработка конкретных предложений по ее совершенствованию.
Для достижения указанной цели в работе решены следующие задачи:
исследованы понятие, генезис и содержание производства по делам об административных правонарушениях, место этого вида процессуальной деятельности в административном процессе;
уточнен понятийный аппарат, в частности соотношений понятий «административный процесс», «административная юрисдикция», «административное производство»;
определены роль и место органов внутренних дел в системе субъектов административной юрисдикции в Российской Федерации;
исследована структура производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел;
проанализирована система административно-процессуальных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях;
изучена правоприменительная практика как форма реализации административно-юрисдикционных полномочий органами внутренних дел;
разработаны предложения по совершенствованию административно-процессуального регулирования производства по делам об административных правонарушениях.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания, системный подход и анализ. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих трудах отечественных ученых в области права. С учетом сложности рассматриваемой проблемы в диссертационном исследовании использовались различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ; статистический -при изучении количественных данных, характеризующих эффективность ад-министративно-юрисдикционной деятельности; социологические - анкетирование, экспертные оценки. Изучена специальная литература по теории права и государства, административному праву и иным отраслям российского права и практика деятельности органов внутренних дел.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют материалы, отражающие результаты правоприменительной деятельности органов внутренних дел (милиции) Российской Федерации. Данные материалы изучались на основе накопительной информации Главного управления обеспечения общественного порядка и Главного информационного центра МВД России. При подготовке диссертации анализировались действующие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел. Соискатель участвовал в проведении НИЛ-4 Центра № 3 ВНИИ МВД России исследований по проблемам админист ративной юрисдикции в Российской Федерации. В целях определения проблем, с которыми сталкиваются должностные лица органов внутренних дел (милиции) при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях проведено анкетирование сотрудников ГУВД г. Москвы.
Научная новизна исследования. Диссертация является монографической работой, посвященной комплексному исследованию и решению важной научной проблемы совершенствования административно-правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии с целями в работе:
скорректированы базовые понятия, связанные с темой диссертационного исследования («административный процесс», «административная юрисдикция», «административное производство»);
конкретизированы понятие и структура производства по делам об административных правонарушениях, определены особенности развития административного процесса на каждой стадии;
раскрыты место и роль органов внутренних дел в системе субъектов административной юрисдикции, исследованы элементы механизма производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел, которые непосредственно влияющие на его эффективность;
с учетом множественности видов производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции) выделены типовые сценарии (схемы);
предложены меры по совершенствованию производства по делам об административных правонарушениях и повышению его социальной эффективности.
Указанные выше элементы новизны диссертационного исследования дают основания для вывода о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории ведения правоприменительной деятельности и собственно производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел (милицией).
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Обоснование «широкого» подхода к понятию административного процесса, в соответствии с которым предлагаются следующие определения. Административный процесс — юридически-властная деятельность уполномоченных субъектов административного права по разрешению юридических дел, возникающих из публичных правоотношений, урегулированная административно-процессуальными нормами и осуществляемая в определенном порядке (последовательность действий, стадий, этапов). Административная юрисдикция - круг полномочий судей, органов, должностных лиц по разрешению в предусмотренных законом случаях спорных вопросов применения норм публичного права (за исключением уголовного права), оценке действий конкретных лиц с точки зрения соответствия их этим нормам и применению в необходимых случаях административного принуждения.
2. Производство по делам об административных правонарушениях -это юридически властная деятельность уполномоченных субъектов административного права (судей, органов, должностных лиц) по разрешению дел об административных правонарушениях, осуществляемая в административно-процессуальной форме. Данное производство есть часть административного процесса. Оно занимает свое обособленное место в сфере государственного управления, включающей в себя нормотворческое производство, правонаделительные и надзорные производства. При нормальном развитии общественных отношений административная власть лишь корректирует функционирование всех общественных и государственных институтов. При совершении административного правонарушения включается механизм административной юрисдикции, начинается производство по делу об административном правонарушении. После вынесения решения по делу и его исполнения продолжается нормальное течение общественных процессов.
3. Вывод о необходимости установления специального порядка обжалования решений и действий (бездействия) субъектов административной юрисдикции, в том числе по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в рамках производства по делам об административных правонарушениях (а не в порядке общей жалобы) в кратчайшие сроки, по возможности до вынесения постановления по делу. Процедуры такого обжалования должны быть урегулированы нормами КоАП РФ в целях обеспечения реализации прав участников производства по делам об административных правонарушениях на защиту. КоАП РФ предусматривает специальный порядок обжалования лишь окончательных решений (постановлений и определений) по делам об административных правонарушениях.
4. Вывод о необходимости включить ведение производства по делам об административных правонарушениях в числе задач милиции в Законе РФ «О милиции». Милицию отличает широкая предметная и функциональная компетенция, характеризующая ее (милицию) как полноправного субъекта административной юрисдикции, однако ни в названном Законе РФ, ни в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации осуществление данной деятельности в задачи милиции не включено.
5. Авторская классификация видов производства по делам об административных правонарушениях по типовым вариантам (сценариям) развития административно-юрисдикционных правоотношений. В соответствии с такой классификацией в стадии возбуждения дела выделяются пять сценариев, в стадии рассмотрения дела - пять, в стадии обжалования - не более двух, в стадии исполнения постановления - четыре.
6. Вывод о необходимости установления порядка определения субъекта административной юрисдикции второй инстанции. Для каждого должностного лица органа внутренних дел (милиции) несколько выше стоящих должностных лиц, не являющихся непосредственными начальниками. Порядок определения подведомственности жалоб на постановления должностных лиц органов внутренних дел (милиции) должен быть единообразным.
7. Обоснование целесообразности изменения института пересмотра вступивших в законную силу постановлений, вынесенных должностными лицами органов внутренних дел (милиции) по протесту прокурора. Существующий порядок предусматривает возможность пересмотра в порядке надзора исключительно судебных постановлений и только в судебном порядке, что не способствует оперативному устранению нарушений закона.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о процессах, связанных с осуществлением органами внутренних дел (милицией) производства по делам об административных правонарушениях. В работе предложен авторский подход к исследованию ад-министративно-юрисдикционной деятельности на каждой стадии производства в зависимости от особенностей складывающегося сценария протекания административного процесса
Значимость результатов исследования обусловливается предпринятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения, в предложениях по совершенствованию административно-деликтного законодательства.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции); непосредственно в работе органов внутренних дел (милиции) на всех уровнях системы МВД России; в учебном процессе образовательных учреждениях системы МВД России и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена во Всероссийском научно-исследовательском институте Министерства внутренних дел Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены в 5 научных публикациях, были использованы при подготовке аналитического обзора «Практика применения административных наказаний, налагаемых органами внутренних дел» (п. 6.2.3. плана НИР-2005), предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства Российской Федерации (п. 6.2.7. плана НИР-2005). Кроме того, результаты диссертационного исследования использованы в учебном процессе Ростовского юридического института МВД России при преподавании дисциплины «Административное право» и специальных курсов «Административная юрисдикция ОВД» и «Организация деятельности участковых уполномоченных милиции», в учебном процессе Современной Гуманитарной академии при преподавании дисциплины «Административное право Российской Федерации». А также, положения диссертационного исследования были использованы в практической деятельности и при проведении занятий по служебной подготовке с личным составом МОБ ОВД города Долгопрудный УВД Мытищинского района ГУВД Московской области, что подтверждается актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию в выступлениях на конференциях, проводимых в Московском университете МВД России и во ВНИИ МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Место производства по делам об административных правонарушениях в административном процессе
В научной литературе по административному праву в последние годы развернулась широкая дискуссия о терминологии в административном процессе. В исследованиях авторы оперируют такими понятиями, как «административное судопроизводство», «административная юстиция», «административное дело», «административный процесс», «административное производство». Основополагающий термин «административная юрисдикция» используется реже, однако, как представляется, именно правильное понимание административной юрисдикции лежит в основе толкования значений всех вышеперечисленных терминов.
Важность правильного и однозначного толкования обозначил И. И. Веремеенко: «Между тем общеизвестно, что инструментарий юридической науки в первую очередь - это термины, категории, понятия, к которым следует относиться весьма осторожно и бережно, ибо они в праве приравниваться к математическим выкладкам»1.
Лингвистическое толкование слова «юрисдикция» дается в словарях: «Юрисдикция - (от лат. jurisdictio - суд, судопроизводство), круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций»1.
Следовательно, можно говорить о существовании судебной юрисдикции и административной юрисдикции. В свою очередь, административная юрисдикция представляет собой круг полномочий администрации (органов исполнительной власти и их должностных лиц) по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению мер административного принуждения. Однако, представляется, что такое определение не в полной мере отражает содержание столь сложного явления как административная юрисдикция.
В то же время толкования данного термина в доктрине административного права не совпадает с приведенным определением. Так, Ю. М. Козлов писал, что под административной юрисдикцией можно понимать деятельность органов государственного управления по разрешению в предусмотренных законом случаях непосредственно, т.е. без обращения в суд, спорных вопросов применения норм административного права, оценке действий конкретных лиц с точки зрения соответствия их этим нормам и применению в необходимых случаях административных санкций. Ю.М. Козлов допускал осуществление административной юрисдикции судами, но как исключение и на «специфических основах, отличных от обычной процедуры рассмотрения уголовных и гражданских дел»2. Разделяя данную позицию, А.ГТ. Шергин писал что, административная юрисдикция состоит в применении закона к юридическим конфликтам и подразделяется на отдельные ее виды. Основные из них: а) разрешение жалоб граждан на действия государственных и общественных органов, их должностных лиц; б) рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним1.
Е.Ф. Басарев ставит административную юрисдикцию наравне с выявлением и пресечением административных правонарушений в ряду форм и методов деятельности милиции общественной безопасности2. Такой подход противоречит содержанию термина «юрисдикция». Представляется, что принятие уполномоченным субъектом исполнительной власти решения о применении меры пресечения осуществляется в рамках административной юрисдикции, и выделять ее из самой себя неправомерно.
Попытка дать наиболее полное определение понятия «административная юрисдикция» предпринималась Н. Г. Салищевой: «Понятие «административная юрисдикция связывается с определенного вида или рода исполнительно-распорядительной деятельностью по разрешению индивидуальных дел, представляющих собой споры в сфере государственного управления. Эта деятельность осуществляется путем реализации соответствующих правовых норм и требований при помощи внесудебного (административного) принуждения. Юрисдикция имеет место тогда, когда требуется разрешить спор о праве. ... Административная юрисдикция - один из важных и эффективных способов защиты прав граждан» . Таким образом, юрисдикция в ее понимании, как, впрочем, и в понимании А.П. Шер-гина, есть вид деятельности, а не круг полномочий. Вероятно, с таким пониманием можно согласиться в том смысле, что имеется в виду деятельность по осуществлению данного круга полномочий, по использованию предоставленных прав в целях разрешения споров и применения санкций.
С точки зрения А.Ю. Якимова, административная юрисдикция представляет собой «рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие по ним решений в установленном порядке и формах»1. Также узко подходит к определению рассматриваемого понятия СМ. Зырянов, относящий к юрисдикции лишь применение административных санкций2. По мнению Т. П. Сасыкова, к административной юрисдикции относится исключительно рассмотрение и решение по существу дел об административных правонарушениях и административно-правовых споров, а меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются в процессе контрольно-надзорной деятельности3.
Как рассмотрение дел об административных правонарушениях определяет административную юрисдикцию и И. Е. Махров. По его мнению, идущему вразрез с вышеприведенным мнением Н. Г. Салищевой, административная юрисдикция может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке4. Отметим, что отнесение административной юрисдикции к органам судебной системы характерно более для российского (постсоветского) административного права.
Стадии производства по делам об административных правонарушениях
Как было показано в предыдущем параграфе, производство по делам об административных правонарушениях представляет собой процессуальную деятельность управомоченных субъектов административного права. Как всякая управленческая деятельность рассматриваемое производство само является одной из стадий в механизме правового регулирования. По С. С. Алексееву в процессе правового регулирования весьма отчетливо выделяются как минимум три главные стадии:
а) стадия формирования и действия юридических норм, характеризующаяся тем, что введенные в правовую систему нормы общим образом регламентируют, направляют поведение участников общественных отношений, устанавливают для них тот или иной правовой режим;
б) стадия возникновения прав и обязанностей (правоотношений), характеризующаяся тем, что на основе юридических норм при наличии предусмотренных обстоятельств (юридических фактов) у конкретных субъектов возникают права и обязанности — индивидуализированные меры поведения;
в) стадия реализации прав и обязанностей, характеризующаяся тем, что программы поведения, которые заложены в юридических нормах и затем выражены в конкретных мерах поведения для данных субъектов (в правах и обязанностях), воплощаются в жизнь, осуществляются в фактическом поведении участников общественных отношений, становятся реальностью.
Кроме того, нередко возникает необходимость в дополнительной, факультативной, четвертой стадии, которая либо предшествует возникновению правоотношений, либо призвана обеспечить их реализацию. Это -стадия применения права, характеризующаяся тем, что компетентный властный орган (прежде всего суд) издает властный индивидуальный акт1.
Производство по делам об административных правонарушениях -это стадия применения права. На этой стадии уполномоченный субъект административной юрисдикции разрешает конкретное юридическое дело и издает властный индивидуальный акт - решение по делу об административном правонарушении в форме постановления.
В свою очередь, в применении права выделяют стадии, соответствующие стадиям любой управленческой деятельности. Они охватывают: 1) сбор и оценку информации, 2) принятие решения (команду), 3) обеспечение его реализации .
Применение права представляет собой весьма специфическую, специализированную управленческую деятельность, направленную на выполнение обеспечительных, индивидуально-регулятивных функций . Применение права представляет собой единый процесс, в котором зачастую бывает затруднительно разделить отдельные правоприменительные действия во времени. Так, в соответствии со ст. 28.6 КоАП РФ в случае, когда правонарушитель согласен заплатить штраф на месте совершения правонарушения, не оспаривает события правонарушения, и закон предусматривает за данное правонарушение наказание в виде штрафа в размере одного минимального размера оплаты труда, протокол не составляется, а на месте правонарушения оформляется постановление-квитанция, взыскивается штраф, копия постановления-квитанции вручается нарушителю. Все стадии производства по делам об административном правонарушении в таком случае предельно сжимаются, сливаются в одну. Да и во всех других случаях действия, совершаемые в процессе применения права, «очень близки друг к другу, взаимно переплетаются и обусловливают друг друга»1. Для того чтобы выбрать и проанализировать норму права, необходимо опираться на определенные факты. Круг же этих фактов может быть правильно установлен только тогда, когда уже известно, что они имеют юридическое значение. И, таким образом, правоприменительные действия представляют собой непрерывный, все более углубляющийся и все более обогащающийся процесс юридического познания, в ходе которого происходит обращение то к фактам, то к юридическим нормам: на основе анализа норм возникает необходимость более глубоко исследовать фактические обстоятельства; анализ же фактических обстоятельств вынуждает вновь обращаться к нормам, уточнять отдельные юридические вопросы и т.д.1
Вместе с тем, как справедливо отмечает С. С. Алексеев, логически не только возможно, но и необходимо подразделить правоприменительную деятельность на стадии, что позволяет обстоятельнее рассмотреть процесс применения права, подробнее изучить его детали.
Все правоприменительные действия он делит на три основные стадии: 1) установление фактических обстоятельств (установление фактической основы дела). Сюда относятся действия, касающиеся анализа фактов -доказательств, процесса доказывания и др., т. е. информации о фактах;
2) выбор и анализ норм права (установление юридической основы дела). Эту стадию образуют действия с самими юридическими нормами -нахождение точного текста нормативного акта, проверка его юридической силы, толкование акта и др. К данной стадии примыкают действия, связанные с восполнением пробелов в праве;
3) решение дела, выраженное в акте применения права. Здесь на основе анализа фактов и юридических норм выносится решение по юридическому делу, которое выражается в правоприменительном акте. Решение облекается в определенную форму и практически проводится в жизнь2.
И. Я. Дюрягин, соглашаясь с приведенной выше структурой стадии применения права, использует критерий времени для разграничения правоприменительных действий и предлагает отличать стадии, составляющие логическую последовательность действий при вынесении акта применения права, от стадий функционального характера, т.е. от этапов разбирательства всего дела, закрепленных в разнообразных правоприменительных актах3.
Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции)
Как уже отмечалось выше, органы внутренних дел осуществляют широкие полномочия, прежде всего в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а именно в этой сфере в основном и существует административная деликтность. Административные правонарушения, как было показано в последних исследованиях1, представляют серьезную угрозу общественной безопасности. По оценкам специалистов, суммарный экономический ущерб от зарегистрированных административных правонарушений вполне сопоставим с ущербом от многих видов опасных преступлений2, а такие административные правонарушения, как проституция, незаконные азартные игры в настоящее время являются прямым проявлением деятельности организованных преступных группировок3. «Административные правонарушения представляют собой серьезную деструктивную систему. Вопреки распространенному в литературе мнению об отсутствии признака общественной опасности данных правонарушений, они причиняют значительный вред интересам личности, общества и государства»1.
Основной деятельностью милиции в сфере охраны общественного порядка является административный надзор2, причем осуществляемый преимущественно в форме непосредственного наблюдения, патрулирования, постовой службы - в такой форме несут службу наиболее, как свидетельствует статистика, активные субъекты производства по делам об административных правонарушениях - патрульно-постовая служба (за 2004 г. ее сотрудниками выявлено 879 842 административных правонарушения), дорожно-патрульная служба (3 664 121 правонарушения), участковые уполномоченные милиции (762 934 правонарушения3).
В ходе непосредственного наблюдения за поведением граждан в общественных местах, за поведением участников дорожного движения сотрудники органов внутренних дел) милиции обнаруживают «достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения». Такими достаточными данными могут быть разнообразные деяния, образующие объективную сторону административного правонарушения, например, поведение гражданина, нарушающее общественный порядок и выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся не- цензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к другим гражданам (ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ); распитие алкогольной и спир-тсодержащей продукции на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах (ч. 1 ст. 20.20 КоАП РФ); управление транспортным средством с установленными на нем устройствами для подачи специальных световых или звуковых сигналов, когда есть основание полагать, что такие устройства установлены без соответствующего разрешения (ч. 2 ст. 12.4); проезд на запрещающий сигнал светофора (ст. 12.12 КоАП РФ) и др. В некоторых случаях для обнаружения указанных достаточных данных необходимо использование специальных технических средств, например, измерителей скорости (ст. 12.9 КоАП РФ).
Иногда явные поводы к активизации юрисдикционной деятельности отсутствуют, но у сотрудника могут возникать подозрения, которые нельзя рассматривать как правовую категорию. В то же время, часто именно подозрения, интуиция позволяет выделить из потока транспортных средств одно, которым управляет водитель, находящийся в состоянии опьянения. Тем более, что такие подозрения, как правило, основываются на опыте и на знаниях особенностей поведения водителей, находящихся в состоянии опьянения (например, такие особенности вождения, как движение с необоснованно низкой скоростью, остановка задолго до «стоп-линий» или переезд через нее и т.д.). Также неестественно ведет себя человек, совершивший правонарушение и пытающийся скрыть это. В таких случаях непосредственного обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, недостаточно. Необходим целый набор, комплекс данных и определенная последовательность действий правоприменителя. Основываясь на возникших подозрениях, инспектор ДПС останавливает транспортное средство, проводит беседу с водителем, обращая внимание на его внешний вид, речь и поведение. Если обнаруживаются достаточные основания полагать, что лицо находится в состоянии опьянения (запах алкоголя изо рта, неустойчивость позы, нарушение речи, выраженное дрожание пальцев рук, резкое изменение окраски кожных покровов лица, поведение, не соответствующее обстановке, наличие алкоголя в выдыхаемом воздухе, определяемое техническими средствами индикации, зарегистрированными и разрешенными для использования в медицинских целях и рекомендованными для проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения), возбуждается дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ. Однако на этом стадия возбуждения дела не заканчивается, поскольку процессуальным актом, оформляющим возбуждение дела об административном правонарушении, является протокол о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Стадия возбуждения дела будет завершена лишь после того, как на основании акта, выданного в медицинском учреждении на основании Приказа Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения», будет составлен протокол об административном правонарушении.
Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях должностными лицами органов внутренних дел (милиции)
Факультативная стадия пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях - это нормативное закрепление в отраслевом законодательстве положений ст. 46 Конституции РФ, их конкретизация в отраслевом законодательстве. Право на обжалование относится к естественным неотчуждаемым правам человека, оно провозглашено Декларацией прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом Российской Федерации. В ней (ст. 30) говорится, что «каждый вправе защищать свои права, свободы и законные интересы всеми средствами, не противоречащими закону»1. Право на обжалование закреплено и в других международных нормативных правовых актах, например в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека. В КоАП РФ рассматриваемое право упоминается в ст. 25.1 - 25.5, а процедура пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях урегулирована нормами гл. 30 Кодекса.
Правом на обжалование в производстве по делам об административных правонарушениях наделены: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, его законный представитель или защитник, потерпевший, его представитель. Закон не предусматривает возможность обращения в суд, орган, к вышестоящему должностному лицу органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций или граждан в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, как это предусмотрено в ст. 46 ГПК РФ и в ст. 53 АПК РФ.
Предметом обжалования может быть постановление по делу об административном правонарушении и определение об отказе в возбуждении дела. Обжалование иных действий и решений судьи, органа, должностного лица осуществляется в арбитражном или гражданском процессе.
В целях определения подведомственности дел по жалобам проанализируем правила ст. 30.1 КоАП РФ, в соответствии с которыми жалобу на постановление, вынесенное мировым судьей правомочен рассматривать судья районного суда в апелляционной инстанции, вынесенное судьей районного суда, - суд кассационной инстанции (вышестоящий суд), вынесенное судьей арбитражного суда - арбитражный суд апелляционной инстанции. Жалобу на постановление, вынесенное коллегиальным органом, правомочен рассматривать районный суд по месту нахождения коллегиального органа либо арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя. Жалобу на постановление, вынесенное органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации правомочен рассматривать районный суд по месту рассмотрения дела либо арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя. Жалобу на постановление, вынесенное должностным лицом, правомочно рассматривать вышестоящее должностное лицо, районный суд по месту рассмотрения дела либо арбитражный суд по месту нахождения или по месту жительства заявителя.
Закон устанавливает исключительную подсудность жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ рассмотрение таких жалоб отнесено к подсудности арбитражного суда. Следовательно, юридическое лицо, а также гражданин, имеющий статус индивидуального предпринимателя или главы фермерского (крестьянского) хозяйства, не могут обжаловать постановление по делу об административном правонарушении в сфере предпринимательской деятельности, вынесенное должностным лицом органов внутренних дел (милиции), вышестоящему должностному лицу. В то же время, юридические лица и индивидуальные предприниматели в соответствии с п. 11 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1 постановления, вынесенные судьями судов общей юрисдикции по подведомственным им делам, могут обжаловать в вышестоящий суд общей юрисдикции, а не в арбитражный суд.
Рассмотрим особенности течения стадии пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции). В соответствии с правилами главы 30 КоАП РФ стадия пересмотра включает в себя следующие этапы: 1) подачу жалобы (принесение протеста), 2) подготовку к рассмотрению жалобы (протеста), 3) рассмотрение жалобы (протеста), 4) вынесение решения по жалобе (протесту), 5) оглашение решения по жалобе (протесту), 6) пересмотр решения, вынесенного по жалобе (протесту) на постановление по делу об административном правонарушении - факультативный этап.
Очевидно, что конкретное наполнение рассматриваемой стадии зависит от многих причин, в том числе, от сложности дела.
На первом этапе лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, реализует свое процессуальное право на обжалование вынесенного в отношении него постановления по делу. В соответствии со ст. 30.2 КоАП РФ жалоба подается должностному лицу, которым вынесено постановление по делу. Обычно жалоба подается не непосредственно этому должностному лицу, а в секретариат органа внутренних дел или в дежурную часть, где в соответствии с установленным порядком делопроизводства ей присваивается входящий номер. Закон допускает подачу жалобы непосредственно в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. В таком случае жалоба также подается в вышестоящий орган внутренних дел лично лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, (его представителем) либо направляется по почте.
