Содержание к диссертации
Введение
Глава 1, Производство по делам об правонарушениях как часть юрисдикционного процесса административных административно-юрисдикционного процесса
1.1. Понятие и сущность административно-юрисдикционного процесса
1.2. Задачи и основное содержание производства по делам об административных правонарушениях .
1.3. Федеральные органы налоговой полиции в системе субъектов производства по делам об административных правонарушениях
Глава 2. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции
2.1. Производство по делам о нарушениях розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции
2.2. Производство по делам о продаже товаров, выполнения работ либо оказания услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин ...
2.3. Производство по делам о нарушениях порядка работы с денежной наличностью и правил ведения кассовых операций
Приложение..
Библиография
Заключение
- Понятие и сущность административно-юрисдикционного процесса
- Задачи и основное содержание производства по делам об административных правонарушениях
- Производство по делам о нарушениях розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции
- Производство по делам о продаже товаров, выполнения работ либо оказания услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В новых экономических условиях существенно меняются функции государства. Его деятельность направлена, с одной стороны, на создание оптимальных условий для развития свободного предпринимательства, а с другой стороны, на защиту экономических интересов государства и общества. Такая защита предполагает повсеместный контроль за соблюдением установленного порядка осуществления предпринимательской деятельности и применение мер юридической ответственности к нарушителям правовых предписаний.
В структуре правонарушений в экономической сфере значительный объем занимают административные правонарушения. Только федеральными органами налоговой полиции в 2001 г. было выявлено более 150 тыс. административных правонарушений. Разумеется, это лишь часть фактически совершаемых правонарушений в сфере экономики. Высокий уровень латентности присущ для всех административных правонарушений, но для этой категории в особенности. Так, по данным компетентных органов доля фактически совершаемых административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности превышает выявляемые в пять раз. И дело не только в масштабности этого блока правонарушений, устойчивой тенденции роста противоправных посягательств в области предпринимательской деятельности. Многочисленные административные правонарушения на потребительском рынке, таможенные, налоговые и другие противоправные деяния экономической направленности1 причиняют существенный ущерб государству, потребителям, расширяют теневой сектор экономики, тормозят социальные реформы.
Для противодействия этим правонарушениям государство использует весь имеющийся у него арсенал политических, экономических, организационных и правовых средств. Значительное место среди правовых средств воздействия занимают меры административной ответственности.
Применение административного штрафа, конфискации, дисквалификации и других видов административных наказаний оказывает сдерживающее воздействие на лиц, совершающих правонарушения экономической направленности, способствует защите законных прав граждан, предпринимателей и обеспечению интересов государства. Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) существенно расширил сферу административно-юрисдикционной защиты экономических отношений. В качестве самостоятельных глав выделены административные правонарушения в области предпринимательской деятельности (гл. 14), в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15). Причем, значительная часть содержащихся в них норм являются новеллами в административно-деликтном законодательстве. Их реализация предполагает рациональную процедуру выявления административных правонарушений, умелое использование доказательств, объективное и всестороннее рассмотрение дел о правонарушениях, полное исполнение постановлений о назначении административных наказаний. Совокупность этих правоприменительных действий образует специальный блок административно-юрисдикционного процесса — производство по делам об административных правонарушениях. Данное производство составляет процессуальную часть КоАП РФ. Законодатель более детально по сравнению с КоАП РСФСР урегулировал процедуру производства по делам об административных правонарушениях, его стадии, ввел ряд новых процессуальных институтов. Это обусловливает необходимость научного осмысления процессуальных новелл, оценки практики их применения, выработки рекомендаций для органов и должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях. Решение названных задач предполагает исследование правоприменительной деятельности судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Новый КоАП РФ значительно расширил круг органов административной юрисдикции, уточнил их предметную и процессуальную компетенцию. Поэтому вопросы производства по делам об административных правонарушениях нельзя рассматривать изолированно, во-первых, от предмета данного производства, т.е. тех административных правонарушений, которые рассматриваются уполномоченным органом, должностным лицом, и, во-вторых, от статуса соответствующего субъекта административной юрисдикции. Новый Кодекс выделил в качестве самостоятельного субъекта административной юрисдикции федеральные органы налоговой полиции. Данные органы призваны осуществлять широкий спектр задач, возложенных на них федеральным законом. Значительное место в их числе занимает рассмотрение дел о таких распространенных административных правонарушениях, как продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации, либо без применения контрольно-кассовых машин; нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции; нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций; невыполнение определенными должностными лицами обязанностей по контролю за выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций. В качестве самостоятельного предмета исследования административная юрисдикция федеральных органов налоговой полиции до сих пор изучена не была. Не отрицая единства производства по делам об административных правонарушениях, следует заметить, что особый правовой статус этих субъектов административной юрисдикции, определенный объем предметной и процессуальной компетенции предопределяют специфику производства в федеральных органах налоговой полиции. Поэтому научной разработке подлежит комплекс проблем, составляющих предмет исследования. Это теоретические вопросы, связанные с уточнением понятия и содержания производства по делам об административных правонарушениях по новому Кодексу, места и роли в его осуществлении федеральных органов налоговой полиции, их предметной и процессуальной компетенции- Нормативный аспект исследования ориентирован на дальнейшую детализацию процессуальных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях. Эффективность административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов налоговой полиции зависит также от надлежащей организации их работы по выявлению, документированию, рассмотрению дел об административных правонарушениях. Именно неразработанность теоретических, нормативных и организационных проблем, связанных с производством по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции, обусловила актуальность и направленность настоящего исследования.
Различные аспекты темы данного исследования привлекали в разное время пристальное внимание многих ученых и практиков. Значительное место в науке административного права занимают работы, в которых раскрыто содержание административного процесса, составляющих его производств (А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.И. Веременко, Т.В. Ворошилова, И.А. Галаган, А.А. Демин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, М.В. Костенников, Н.М. Коршунов, А.Е. Лунев, С.Н. Махина, М.Я. Масленников, И.В. Панова, Б.В. Российский, Ю.Н, Старилов, А.С. Телегин, Ю.А, Тихомиров, В,Г, Татарян, В,Д, Сорокин, Н.Г, Салищева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.). В этих трудах была обоснована концепция административного процесса, обобщена практика субъектов административной юрисдикции, обоснованы пути кодификации административно-процессуальных норм. Многие из этих предложений нашли отражение в новом Кодексе. Предметом научных исследований была и правоприменительная практика органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Вместе с тем, основные работы по этой проблематике были посвящены административно-юрисдикционной деятельности судей
(М.Я. Масленников, Н.В. Сухарева, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева и др.),
органов внутренних дел (А.Ф. Виноградов, Т.В. Ворошилова, И.Н. Зубов,
Л.Л. Попов, М.Я. Саввин, А.Ю. Якимов и др.), таможенных органов
(СИ. Истомин, И.В. Тимошенко и др.). Административная юрисдикция
федеральных органов налоговой полиции в контексте нового КоАП РФ не
была предметом самостоятельного научного исследования. Указанные
обстоятельства определили выбор темы исследования и его содержание.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются процессуальные правоотношения, возникающие при осуществлении федеральными органами налоговой полиции административно-юрисдикционной деятельности, а также материальные нормы, применяемые в ходе производства по делам об административных правонарушениях.
Предметом исследования являются:
научный анализ проблем теории и практики админиетративно-юрисдикционного процесса;
нормы КоАП РФ, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях;
предметная и процессуальная компетенция федеральных органов налоговой полиции;
правоприменительная практика федеральных органов налоговой полиции по делам об административных правонарушениях.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение теоретических, нормативных и организационных аспектов производства по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции и разработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях и организации административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов налоговой полиции.
Для достижения поставленной цели в работе решается комплекс
взаимосвязанных задач:
- анализ концепций административно-юрисдикционного процесса и составляющих его производств;
- изучение правовой основы производства по делам об административных правонарушениях;
- анализ предметной и процессуальной компетенции федеральных органов налоговой полиции;
- выявление особенностей производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных к ведению федеральных органов налоговой полиции;
- изучение административной практики федеральных органов налоговой полиции;
- разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях и административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов налоговой полиции.
Методология и методы исследования. Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания. Эту основу составили труды по социологии, теории познания. В своих исследованиях автор опирался на фундаментальные положения экономической теории, общей теории государства и права, социального и государственного управления, административного, гражданского, уголовного права и процесса, финансового права, криминологии и административной деликтологии, относящиеся к теме диссертации.
В процессе исследования проведен анализ нормативных и иных документов, литературных источников, проанализированы обобщенные статистические данные о деятельности федеральных органов налоговой полиции за последние три года, изучено более пятисот дел об
административных правонарушениях экономической направленности,
рассмотренных судьями, должностными лицами налоговых органов и
других субъектов административной юрисдикции.
При решении поставленных задач использовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научного исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой, статистического анализа, опрос, анализ документов и публикаций в прессе, наблюдение и др.
Научная новизна исследования В работе впервые проведено комплексное исследование теоретических, нормативных и организационных аспектов производства по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции. Научная новизна исследования выразилась в уточнении понятия и места производства по делам об административных правонарушениях в структуре административно- юрисдикционного процесса. Содержательный анализ данного производства впервые осуществлен на базе нового КоАП РФ, в ходе которого дана научная оценка процессуальных новелл Кодекса, выявлены пробелы в правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях и обоснованы предложения по их преодолению. Впервые в административно-правовой науке исследована компетенция федеральных органов налоговой полиции как субъекта административной юрисдикции, особенности осуществляемого ими производства по делам об административных правонарушениях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторская интерпретация административно-юрисдикционного процесса, который представляет сложное правовое образование, опосредствующее разрешение административно-правовых споров и реализацию административной ответственности.
2. Характеристика, с учетом новелл КоАП РФ, понятия и содержания стадий производства по делам об административных правонарушениях,
3. Определение понятия предметной и процессуальной компетенции федеральных органов налоговой полиции.
4. Теоретико-прикладная оценка особенностей производства по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых федеральными органами налоговой полиции (ст. 14.5» ч.З ст. 14.16, ст. 15.1, ст. 15.2 КоАП РФ).
5. Предложения по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, ведомственных нормативных актов и практики их применения федеральными органами налоговой полиции.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и предложения: дополняют основные положения правовой теории об административно-юрисдикционном процессе, составляющих его производств; определяют роль и компетенцию федеральных органов налоговой полиции как субъектов административной юрисдикции; способствуют совершенствованию их деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях экономической направленности; развивают науку административного права.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе при преподавании курсов "Административное право", "Административная деятельность федеральных органов налоговой полиции", "Административно-деликтное право", "Административно-деликтный процесс", а также при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников федеральных органов налоговой полиции.
Практическая значимость исследования состоит: в предложениях по совершенствованию правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях; рекомендациях по повышению эффективности деятельности федеральных органов налоговой полиции в противодействии административным правонарушениям экономической направленности.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались и получили положительную оценку на международной научно-практической конференции " Контроль и надзор за деятельностью органов внутренних дел - важнейшая гарантия обеспечения прав человека" (Москва, 1999г.); на международной научно - практической конференции "Предупреждение преступности и полицейская этика" (Москва» 2001г.); на научно-практическом семинаре, проведенном совместно Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации и МВД России, "Соблюдение прав и свобод личности в деятельности органов внутренних дел" (Москва, 2001 г.); на международной конференции "Проблемы полицейской этики" (Москва, 2002 г.); на научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Академии налоговой полиции ФСНП России (1999-2002 гг.).
Выводы и предложения, изложенные в диссертации, получили отражение в разработанных и направленных в ФСНП России методических рекомендациях по организации в федеральных органах налоговой полиции производства по делам об административных правонарушениях.
Результаты диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе в Академии налоговой полиции ФСНП России по курсу "Административное право", "Административная деятельность федеральных органов налоговой полиции", "Административно-деликтное право" и положены в основу спецкурса "Административно-деликтный процесс".
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложения и библиографического списка.
Понятие и сущность административно-юрисдикционного процесса
Производство по делам об административных правонарушениях является самостоятельным, нормативно обособленным правовым образованием. Вместе с тем, названное производство является составной частью более общих правовых категорий. К таковым относятся юридический процесс, административный процесс, административно-юрисдикционный процесс. Поэтому, с позиций системного подхода целесообразно исследовать соотношение названного производства с другими процессуальными образованиями.
В теории административного права проблема административного процесса активно разрабатывается, начиная с 60-х годов прошлого века. Уже в работах классиков административного права - В.В. Власова, И.И. Евтихиева, С. С. Студеникиной и др. обосновывалась идея о существовании административного процесса. Так, И,И. Евтихиев1 заложил идею, ставшую на полвека предметом оживленных дискуссий, об административном процессе в "широком" (общий порядок деятельности органов управления) и "узком" (порядок наложения санкций, рассмотрения жалоб и др.) смыслах. Эта конструкция получила множество последователей. Наиболее обстоятельно она была разработана В.Д. Сорокиным. В ряде своих работ2 он обстоятельно обосновал концепцию административного процесса в его широком понимании. В ее основе была идея связи административного процесса с государственным управлением, с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности. По мнению автора, административный процесс представляет собой урегулированный правом порядок (процедуру) разрешения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. В структурном плане административный процесс состоит из отдельных видов административных производств. К ним В.Д. Сорокин относил производства: по принятию нормативных актов государственного управления, по организационным делам в аппарате государственного управления, по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций, по административным жалобам и спорам, по делам о поощрениях в сфере государственного управления, по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.
Применительно к теме нашего исследования обратим внимание на последний вид административного производства. Мы еще вернемся к этому вопросу, но отметим, что автор не раскрывает понятия и виды принудительных мер. А именно, их характер, как материально-правовых образований (реквизиция, аннулирование лицензии, административные наказания и др.), предопределяет процессуальные формы их применения. Следует заметить, что концепция широкого понимания административного процесса получила поддержку многих ученых-юристов3. Разумеется» сторонники данной концепций далеко не единодушны, как в самой трактовке широкого понимания административного процесса, так и в количестве и содержании составляющих его производств. Анализ позиций этих ученых обстоятельно представлен в научной литературе, что избавляет нас от необходимости подробного изложения всех вариантов широкого понимания административного процесса. Обратим внимание лишь на то, что большинство ученых, разделяющих данную концепцию, единодушны в необходимости кодификации всех административно-процессуальных норм в рамках Административно-процессуального Кодекса РФ4.
Не разделяя мнения сторонников широкого понимания административного процесса, нельзя не заметить позитивного значения данной концепции. Бе рациональное зерно состоит в том, что сторонники такого понимания административного процесса обратили внимание на его тесную связь с управленческой деятельностью. А.Е. Лунев подчеркивал, что под административным процессом следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению и компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, а также применение норм материального административного права5. Действительно, многие виды управленческой деятельности немыслимы без процессуальных норм, определяющих порядок их осуществления. Любая социально значимая деятельность предполагает соответствующую процедуру ее реализации, последовательность правоприменительных действий. Выдача лицензий, разрешений, удостоверений на право управления транспортными средствами, квотирование и другие виды деятельности органов исполнительной власти, осуществляются в порядке, определяемом процессуальными нормами. Но даже перечень приведенных видов деятельности позволяет усомниться в единстве юридической природы процедур их осуществления. Их сопоставление неизбежно ставит вопрос: все ли процессуальные нормы, опосредствующие управленческую деятельность, входят в содержание административного процесса. Примечательно, что в приведенном определении А.Е. Лунева включены как сам порядок осуществления управленческой деятельности, так и применение норм материального административного права. Таким образом, сам автор выделяет две группы процессуальных норм, содержание которых не является однозначным. Если первая группа норм связана с самой сутью управленческой деятельности (условно ее можно обозначить как административную процедуру), то вторая ориентирована на реализацию материальных норм административного права. Думается, что к содержанию юридического процесса ближе вторая группа административно-процессуальных норм. Такой вывод базируется на общей посылке соотношения материальных и процессуальных норм. Представляется несколько странной критика В.Д. Сорокиным позиции Н.Г, Салищевой, которая, по его мнению, пришла к неправильному выводу о том, что административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию только норм материального административного права6. С гакой оценкой трудно согласиться, поскольку процессуальные нормы являются вторичными по отношению к материальным нормам права, они определяют способ их реализации.
Высоко оценивая вклад сторонников широкого понимания административного процесса в развитие теории юридического процесса, нельзя не заметить смешение ими самой управленческой деятельности и опосредствующих ее процессуальных форм. Административное право, равно как и большинство других отраслей права, является смешанной отраслью права, в которой объединены материальные, компетенционные и процессуальные нормы.
Задачи и основное содержание производства по делам об административных правонарушениях
Административно-юрисдикционный процесс, являясь самостоятельным видом юридического процесса, сам состоит из рассмотренных выше административно-юрисдикционных производств. Одним из основных производств является производство по делам об административных правонарушениях.
Это наиболее значимый вид производства в структуре административно-юрисдикционного процесса. Во-первых, в его рамках реализуется административная ответственность за конкретно предусмотренные виды правонарушений; во-вторых, данное производство является, по существу, стержневой конструкцией самого административно-юрисдикционного процесса; в-третьих, в нормативном плане он является более определенным, поскольку осуществлена кодификация процессуальных норм, регулирующих данное производство в КоАПРФ.
Исследованию данного вида административно-юрисдикционного производства в отечественной доктрине посвящено немало работ. Тем не менее, единства в определении понятия производства по делам об административных правонарушениях, его составляющих, до сих пор нет. Поэтому, не повторяя все дискуссии о рассматриваемом виде производства, обратим внимание на наиболее типичные суждения о его понятии, стадиях и выскажем свое мнение по этому вопросу.
В литературе утвердился единый взгляд на административное производство как часть административного процесса, а на процесс - как совокупность различных производств . Причем, к его анализу обращаются как сторонники широкого, так и узкого понимания административного процесса.
А.С. Телегин, давая определение понятия "производство по делам об административных правонарушениях", отмечает, что оно представляет собой регламентированную административно - процессуальными нормами деятельность государственных и общественных органов, направленную на решение дел об административных правонарушениях, применение мер административного наказания26. С одной стороны, оно является частью административного процесса, а с другой - сложной системой более частных производств, например, по делам о нарушении правил дорожного движения, о нарушении порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций и др.
Н,П. Парыгин отмечает» что производство по делам об административных правонарушениях - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов (должностных лиц) управленческого характера по разрешению индивидуально-конкретных дел» связанных с нарушением предписаний материальных норм административного и других отраслей права, с целью применения и исполнения мер административной ответственности.
П.И. Кононов, предлагая именовать производство по делам об административных правонарушениях производством по привлечению лиц к административной ответственности, указывает, что это деятельность компетентных административных органов, а в некоторых случаях - судей по разрешению индивидуальных дел о правонарушениях, совершенных физическими или юридическими лицами, за которые законодательством предусмотрено применение мер административной ответственности28. Свою позицию автор обосновывает тем, что в рамках этого производства разрешаются дела не только о нарушениях норм административного права, но и норм конституционного, финансового, земельного, таможенного и других отраслей права. Ответственность же за все эти различные отраслевые правонарушения является административной и применяется по единым процессуальным правилам.
Сведение П.И. Кононовым данного вида производства к так называемому производству о привлечении к административной ответственности сужает рамки рассматриваемого производства. Кроме того, акцент на привлечение диссонирует с задачами данного производства, закрепленными в ст. 24.1 КоАП РФ, к которым отнесено объективное рассмотрение дел. При рассмотрении дела должна быть установлена истина, и лицо может быть признано невиновным, оправдано.
Так или иначе, содержание даваемых в литературе определений понятия производства по делам об административных правонарушениях сводится к тому, что это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов (должностных лиц), направленная на разрешение дел об административных правонарушениях.
Сущность данного производства невозможно глубоко уяснить без анализа его стадий. Обратимся к определению стадии, которое дается в общей теории права. Например, С.С. Алексеев под стадией применения права понимает относительно обособленные группы правоприменительных действий (операций)29. С этой точкой зрения согласуется понятие стадии, выработанное в гражданском и уголовном процессах. На указанных понятиях базируется определение стадии производства по делам об административных правонарушениях. Под стадией производства, считают Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов, следует понимать такую сравнительно самостоятельную его часть, которая наряду с общими задачами производства имеет свойственные только ей задачи, документы и другие особенности .
В определении стадии должное внимание институту процессуальных сроков уделено Д.М. Овсянко, который считает, что стадия - это относительно самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов31.
Как следует из анализа литературы по административному праву, среди ученых нет единого мнения о количестве стадий в производстве по делам об административных правонарушениях.
Производство по делам о нарушениях розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции
Исследование производства по делам о нарушениях розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции представляет особый интерес как в материально-правовом, так и процессуальном плане.
Во-первых, в последние годы наблюдается рост административных правонарушений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в частности, все больше производится и продается фальсифицированной алкогольной и спиртосодержащей продукции, поддельных акцизных, специальных федеральных и региональных марок и др. В этом отношении показательна статистика о результатах административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов налоговой полиции. Количество выявленных федеральными органами налоговой полиции административных правонарушений в этой области в 2001 г. увеличилось на 18% по сравнению с 2000 г.
Во-вторых, нарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции являются теми видами административных правонарушений, рассмотрение которых было отнесено законом к ведению федеральных органов налоговой полиции до принятия нового Кодекса. На это обстоятельство следует обратить особое внимание при характеристике производства по делам этой категории.
Впервые ответственность за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции была установлена Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" . Именно в соответствии с названным федеральным законом нарабатывался опыт федеральных органов налоговой полиции по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Поэтому представляется важным сопоставление норм данного закона и соответствующих новелл КоАП РФ, выявление с прагматических позиций оправданности сужения предметной компетенции федеральных органов налоговой полиции в новом Кодексе.
Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ наделял федеральные органы налоговой полиции, выявляющие значительную часть правонарушений в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, правом самостоятельно выносить решения по делам об административных правонарушениях в этой сфере, установленных в ходе проводимых ими рейдов и проверок.
Так, в соответствии со статьей 13 Федерального закона № 143-ФЗ, федеральные органы налоговой полиции правомочны рассматривать дела и выносить постановления о привлечении к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьей 7 "Розничная продажа этилового спирта, лекарственных или лечебно-профилактических средств, содержащих этиловый спирт, и виноматериалов"; статьей 8 "Оборот алкогольной и спиртосодержащей продукции без аккредитации или без установленных документов"; статьей 10 "Выпуск юридическим лицом (организацией) - производителем алкогольной продукции без маркировки или купля-продажа алкогольной продукции без маркировки, если такая маркировка обязательна, а также хранение или перевозка такой продукции"; а также статьей 12 "Нарушение правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции" рассматриваемого закона.
Анализ правоприменительной практики федеральных органов налоговой полиции свидетельствует о том, что наибольший удельный вес (79-95%) административных правонарушений, выявляемых федеральными органами налоговой полиции в соответствии с Федеральным законом № 143, приходится на ст. 8 и ст. 12 названного закона.
Производство по делам о продаже товаров, выполнения работ либо оказания услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин
Новый Кодекс впервые наделил федеральные органы налоговой полиции полномочиями по рассмотрению дел, предусмотренных ст. 14.5 КоАП РФ "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин". Настоящая статья включена в группу административных правонарушений в области предпринимательской деятельности. Фактически она содержит два состава правонарушения: 1) продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации об изготовителе или о продавце; 2) осуществление той же деятельности без применения в установленных законом случаях контрольных кассовых машин.
По своей конструкции статья имеет бланкетную диспозицию. Из этого следует, что административная ответственность по данной статье может наступить только за нарушения требований действующего законодательства, регламентирующего данные вопросы предпринимательской деятельности в сфере торговли, выполнения работ и оказания услуг.
При рассмотрении первого выделенного нами состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.5 КоАП, следует иметь в виду, что обязанность изготовителей (продавцов) доводить до потребителя информацию о себе, закреплена в специальном Законе РФ от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей" (в редакции Федерального закона от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ)78 (ст. 9). Этой обязанности корреспондирует право потребителя на получение соответствующей информации (ст. 8 того же Закона). Таким образом, по своему характеру правонарушение, предусмотренное первым составом статьи 14.5 КоАП РФ, следует отнести к категории деяний, нарушающих права потребителей.
Объединение в ст. 14.5 КоАП РФ двух составов о правонарушении не представляется удачным как с позиций юридической техники, так и по существу.
В качестве лиц, обязанных иметь установленную информацию при осуществлении предпринимательской деятельности, в статье названы изготовитель и продавец.
Между тем, в договорах возмездного оказания услуг (глава 39 ГК РФ), подряда на выполнение работ (глава 37 ГК РФ) контрагентом потребителя выступает исполнитель. В преамбуле Закона о защите прав потребителей даны следующие определения участников регулируемых отношений.
Потребитель - гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Изготовитель - организация независимо от ее организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, производящие товары для реализации потребителям. Исполнитель - организация независимо от ее организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору.
Продавец - организация независимо от ее организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, реализующие товары потребителям по договору купли-продажи.
Поскольку, как уже было отмечено, нормы статьи 14.5 КоАП имеют отсылочный характер, становится непонятным, почему из сферы административной ответственности фактически и юридически выпали исполнители работ и услуг, т. е. тех видов деятельности, которые как раз и включены в саму статью 14.5. Налицо фактическое несовершенство административно — правовой нормы.
Кроме того, на практике указанный состав сложно будет отграничить от схожего состава административного правонарушения, содержащегося в п. 1 статьи 14.8 КоАП РФ (Нарушение права потребителя на получение необходимой и достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге), об изготовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы).
Как видно по тексту статьи 14.8 КоАП РФ, она также предусматривает ответственность за то, что потребитель не обеспечивается соответствующей информацией об изготовителе, продавце, (а также, что важно) исполнителе.
Имеются ли какие — то существенные особенности по охраняемому предмету защиты между этими составами? На первый взгляд, наблюдается различие по объему или содержанию информации о продавце, изготовителе, исполнителе, которая должна предоставляться потребителю. В статье 14.5 КоАП РФ говорится об установленной (законодательством) информации, в статье 14.8 КоАП РФ — о необходимой (для потребителя и, следовательно, им определяемой) информации. Но, по сути, это одно и то же. При возникновении спора право требования потребителя на предоставление необходимой для него информации может быть реализовано только в рамках той информации, которая прописана (установлена) в законодательстве.
Различие между этими составами можно провести в зависимости от того, является ли потребитель конкретным или предполагаемым в неопределенном будущем участником договорных отношений с предпринимателем.
В статье 14.5 КоАП РФ речь идет об отсутствии информации, т. е. статическом положении, когда вообще нет никакой установленной информации об изготовителе или продавце. Вследствие этого нарушаются предписания Закона "О защите прав потребителей"» закрепленные в статье 9 данного Закона, обязывающей предпринимателей, в частности, доводить до сведения потребителя фирменное наименование своей организации, место ее нахождения (юридический адрес) и режим ее работы путем размещения такой информации на вывеске. Но в этом случае нельзя утверждать о реальном нарушении прав конкретного потребителя. Здесь имеется неопределенный потенциальный круг потребителей.
Статья 14.8 КоАП РФ в целом распространяется на определенные случаи нарушения реальных прав конкретных потребителей, участников договорных гражданских правоотношений или имеющих намерение вступить в договорные отношения. В этих ситуациях потребитель желает получить необходимую и достаточную для него установленную информацию, имеет право потребовать ее предоставление в соответствии со статьей 8 Закона о защите прав потребителей, однако предприниматель ее не предоставляет по каким-то причинам, в т. ч. и вследствие ее отсутствия.
Однако такое разграничение весьма условно. И в том, и другом случае прослеживается одна политическая задача государства, установившего для предпринимателей правовые и единые условия рынка, - обеспечить права всех потребителей. Более того, приведенное различие нивелируется при анализе отдельных элементов состава статьи 14.5 КоАП РФ.
