Введение к работе
з
Аісгуальность темы диссертационного исследования. Российское законодательство наделяет должностных лиц органов внутренних дел (милиции) в процессе охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности полномочием составлять протоколы по целому ряду административных правонарушений, производство по делам о которых отнесено к ведению как самих органов внутренних дел, так и других субъектов административной юрисдикции. Из всего круга субъектов административной юрисдикции, рассматривающих дела об административных правонарушениях, возбужденные органами внутренних дел (милицией), по нашему мнению, наибольшей спецификой отличаются судьи арбитражных судов. Эта специфика заключается в том, что они, как и другие судьи, обладают специальным статусом, устанавливаемым федеральным законом, реализуют контрольные функции в отношении исполнительной власти, а также в том, что при осуществлении административ-но-юрисдикциошюй деятельности они руководствуются нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отличие от других субъектов административной юрисдикции, руководствующихся Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Практика свидетельствует, что включение в производство по делам об административных правонарушениях звена, руководствующегося специальным законом, не лучшим образом сказывается на правоохранительной административно-юрисдикционной деятельности и её' результатах, что проявляется следующим образом.
Прежде всего, отсутствует определенность административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда, процессуальные полномочия которого предусматриваются двумя кодифицированными актами, обладающими равной юридической силой — Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Во-вторых, как следствие двойственности нормативного правового регулирования, сложились самостоятельные административные процессы, которые
становятся все более независимыми в ходе развития отраслевого законодательства.
В-третьих, двойственность нормативного правового регулирования создает значительные трудности, перед которыми сталкивается правоприменитель. Эти трудности, во многом, вызваны непониманием должностными лицами органов исполнительной власти, в том числе и органов внутренних дел (милиции), руководствующихся в своей деятельности КоАП РФ, требований судей арбитражных судов, руководствующихся АПК РФ.
В-четвертых, в соответствии с КоАП РФ должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, имеют равное процессуальное положение с субъектами административной юрисдикции. В то же время, при рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражном суде процессуальный статус указанных лиц претерпевает принципиальные изменения. Данные должностные лица становятся заявителями, в связи с чем они приобретают процессуальные права и обязанности, не предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.
В-пятых, ряд вопросов производства по делам об административных правонарушениях регулируется АПК РФ иначе, чем это предусмотрено КоАП РФ, причем различия между процессуально-правовыми нормами АПК РФ и КоАП РФ иногда носят принципиальный характер. Причиной этому является позиция учёных, которые при разработке проектов Гражданско-процессуального и Арбитражно-процессуального кодексов исходили из двух противоположных позиций. По мнению проектантов ГПК РФ, суд при рассмотрении дел об административных правонарушениях является субъектом административной юрисдикции. Разработчики АПК РФ, напротив, решили, что суд при рассмотрении любых дел осуществляет правосудие.
В-шестых, анализ данных статистического отчёта о работе арбитражных судов РФ в 2007 г. свидетельствует о том, что арбитражными судами при осуществлении судебного контроля над правомерностью привлечения к административной ответственности отказывается в удовлетворении значительной части заявлений административных органов, в том числе органов внутренних дел
(милиции), о привлечении к административной ответственности. Также отменяется значительное количество решений органов и должностных лиц, включая решения должностных лиц органов внутренних дел (милиции), о привлечении к административной ответственности в порядке пересмотра. Таким образом, очевидны проблемы взаимоотношений между арбитражным судом и должностными лицами органов исполнительной власти, которые требуют скорейшего выявления и разрешения.
На наш взгляд, от верного концептуального определения административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях, основанного на исследовании особенностей его реализации на тех или иных стадиях рассмотрения дела об административном правонарушении и возникающих при этом проблем взаимодействия с органами и должностными лицами, зависит эффективность административно-юрисдикциопной деятельности судьи арбитражного суда. Следовательно, успехи в этой области будут способствовать укреплению законности и правопорядка как средств защиты прав и свобод граждан, а также их законных интересов от противоправных действий юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, административных органов и их должностных лиц.
Состояние научной разработанности темы. Значительный вклад в разработку общих вопросов производства по делам об административных правонарушениях внесли Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, И. Ш. Килясханов, А. П. Коренев, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Н. Г. Сали-щева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева,
A. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др. Проблемы судопроизводства в арбитраж
ных судах разрабатывались такими учёными как Д. Б. Абушенко, А. А. Ари-
фулин, С. П. Воронин, А. Р. Науменков, И. В. Решетникова, М. Ф. Сабиро
ва, М. Л. Скуратовский, М. К. Треушников, М. А. Фокина, А. В. Шилов,
B. Ф. Яковлев, В. В. Ярков и др.
Особенности производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах изучали: А. В. Абсалямов, И. П. Гонзус, Л. А. Грось, А.В.Минашкин, Н. А. Морозова, И. В. Панова, Я. Е. Парций, Э. Н. Ренов,
6 С. Д. Хазанов, И. В. Хачёв и др.
К исследованию особенностей деятельности судей в производстве по делам об административных правонарушениях обращались в своих трудах Е. В. Ламонов и М. Я. Масленников. Специфика осуществления производства по делам об административных правонарушениях судьями арбитражных судов на монографическом уровне рассматривалась О. В. Косоноговой. Однако проблема определения административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда и его реализации в производстве по делам об административных правонарушениях в науке административно-процессуального права остается сравнительно новой. Многие принципиальные вопросы остаются без ответа. Отсутствует легальное определение термина «административно - процессуальный статус». Высоко оценивая вклад в исследование данной проблематики О. В. Косоноговой, все же, с учетом новизны данной области и неразработанности целого ряда концептуальных вопросов, следует признать очевидную необходимость дальнейшего обстоятельного изучения данной проблемы в целях оптимизации административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе и при взаимодействии с органами и должностными лицами, в особенности с органами внутренних дел (милицией).
Цель исследования заключается в том, чтобы на основании анализа теоретических положений и нормативно-правовых актов Российской Федерации выявить и предложить разрешение проблем, возникающих при рассмотрении судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях, возбужденных органами внутренних дел (милицией).
Для достижения указанной цели потребовалось решить следующие задачи:
-
проанализировать имеющиеся материалы по данной проблематике, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
-
на основе теоретических источников уточнить содержание и правовую природу производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах;
3) определить содержание и особенности административно-
процессуального статуса судьи арбитражного суда в производстве по делам об
административных правонарушениях;
4) исследовать административно-процессуальный статус судьи арбит
ражного суда в процессе его реализации на разных стадиях производства по де
лам об административных правонарушениях;
5) осуществить анализ составов административных правонарушений,
дела о которых возбуждаются органами внутренних дел (милицией) и рассмат
риваются судьями арбитражных судов, а также дела о которых рассматривают
ся органами внутренних дел (милицией), но пересматриваются судьями арбит
ражных судов;
-
определить обоснованность подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях, возбуждаемых органами внутренних дел (милицией), судьям арбитражных судов;
-
исследовать проблемы, возникающие в связи с реализацией административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда во взаимодействии с должностными лицами органов внутренних дел (милиции);
8) наметить перспективы развития и внести конкретные предложения по оптимизации административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда, а также взаимодействия судей арбитражных судов с должностными лицами органов внутренних дел (милиции).
Объектом исследования является содержание административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда и его реализация в производстве по делам об административных правонарушениях, возбужденным органами внутренних дел (милицией), а также особенности составов таких правонарушений.
Предмет исследования составляют особенности нормативно-правового обеспечения деятельности судей арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях; проблемы, возникающие в связи с реализацией судьёй арбитражного суда административно-процессуального статуса, а также проблемы взаимодействия судей арбитражных судов с органами
внутренних дел (милицией) в данном производстве.
Методологическая основа исследования представлена как общенаучными, так и частно-научными методами познания, в частности формальнологическим, статистическим, системным, сравнительно-правовым и другими методами исследования, которые позволили рассмотреть и изучить явления в их взаимосвязи и взаимообусловленности.
Теоретическая основа исследования. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты изучаемой темы. Общетеоретическую базу исследования составили труды учёных-административистов и учёных-цивилистов, посвященные исследованию различных сторон становления судебной власти в целом и деятельности арбитражных судов в частности, правового статуса судей, научным изысканиям в отношении судопроизводства, административной юстиции, производства по делам об административных правонарушениях, а также фундаментальные теоретические положения общей теории права.
Выводы диссертационного исследования основываются на анализе положений Конституции Российской Федерации, международно-правовых актов, федеральных законов и иных нормативных актов, а также обобщении и анализе правоприменительной практики.
Эмпирическую базу исследования составили сведения об административной практике органов внутренних дел (милиции), статистические данные Высшего Арбитражного суда РФ, судебная практика арбитражных судов субъектов РФ, арбитражных апелляционных судов РФ, федеральных арбитражных судов округов РФ, Высшего Арбитражного суда РФ. Автором обобщено и проанализировано более 160 дел о привлечении к административной ответственности, возбужденных по заявлениям органов внутренних дел (милиции), в том числе об оспаривании решений органов внутренних дел (милиции) о привлечении к административной ответственности, рассмотренных судьями арбитражных судов субъектов РФ, арбитражных апелляционных судов РФ, федеральных арбитражных судов округов РФ.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одной из первых монографических работ, посвященных исследованию и решению проблемы оптимизации взаимодействия органов внутренних дел (милиции) и судей арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях. Диссертационное исследование отличается авторским подходом, который заключается в рассмотрении специфики указанного взаимодействия и административно-юрисдикционной деятельности судей арбитражных судов сквозь призму их административно-процессуального статуса.
В работе проанализировано современное состояние проблемы; установлена ее связь с административно-процессуальным статусом судей арбитражного суда; представлена концепция административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях и выявлено содержание данного статуса; предложена классификация его правовых источников; дана оценка обоснованности установления подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях, возбуждаемых органами внутренних дел (милицией), судьям арбитражных судов; на основе анализа нормативных правовых актов и обширного круга решений арбитражных судов исследованы проблемы, с которыми сталкиваются органы внутренних дел (милиция) при взаимодействии с судьями арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях; сформулированы и обоснованы новые предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования деятельности судей арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях, а также рекомендации, нацеленные на улучшение административной практики органов внутренних дел (милиции).
Новизна исследования находит свое выражение в следующих теоретических положениях, выносимых на защиту:
1. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах обусловлены занимаемым судьёй положением, закреплённым в праве как административно-процессуальный статус. Под административно-процессуальным статусом судьи арбитражного суда следует
понимать определяемое задачами производства по делам об административных правонарушениях, юридически закреплённое положение судьи арбитражного суда в административно-юрисдикционном производстве, характеризующееся совокупностью гарантированных государством процессуальных полномочий, имеющих свойственные только судьям арбитражных судов территориальные, предметные границы, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых (процессуальных полномочий) влечёт юридическую ответственность.
-
В содержание административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда входят такие элементы, как процессуальные полномочия, гарантии их реализации и ответственность.
-
Административно-процессуальные статусы судьи суда общей юрисдикции и судьи арбитражного суда формируются разными источниками (КоАП РФ и АПК РФ), однако, это - формальный признак их отличия. Ключевым признаком, отличающим административно-процессуальный статус судей арбитражных судов от аналогичного статуса судей судов общей юрисдикции, является, прежде всего, то, что в основе КоАП РФ заложена идея «судья -субъект административной юрисдикции», а в основе АПК РФ - идея «судья -арбитр». Основаниями для утверждения последнего является наличие в производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах второй стороны, заявительный порядок обращения, а также то, что судья решает вопрос о привлечении или непривлечении к административной ответственности, что противоречит духу административно-юрисдикционного процесса. Между тем, законодателю не удалось до конца реализовать в АПК РФ идею «судья - арбитр», оказалось необходимым наделить судью арбитражного суда полномочиями, не совместимыми с этой идеей, а именно: правом активно участвовать в доказывании, назначать административное наказание.
-
Административно-процессуальный статус судьи арбитражного суда, регламентированный, прежде всего нормами арбитражно-процессуалыюго законодательства, предусмотренными АПК РФ для административного судопроизводства, нуждается в оптимизации и согласовании его нормативно-правового регулирования с положениями КоАП РФ как основного источника, опреде-
11 ляющсго административно-процессуальный статус общего субъекта административной юрисдикции.
-
Компетенция органов внутренних дел (милиции) по возбуждению дел об административных правонарушениях излишне широка, она во многом дублирует полномочия иных органов исполнительной власти, что препятствует развитию предпринимательской деятельности, а также возлагает дополнительную нагрузку на органы внутренних дел (милицию), отвлекает их от выполнения задач, возложенных на них законодательством. В этой связи автор предлагает устранить указанное дублирование полномочий, в частности по возбуждению дел об административных правонарушениях, подведомственных судьям арбитражных судов, путём исключения из перечня, установленного в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, составов, предусмотренных ст. 6.14, 9.4, ч. 1 ст. 9.5, ст. 14.1, 14.10, ч. 2 ст. 14.12, ч. 1 - 3 ст. 14.13, ч. 1, 2 ст. 14.16, ч. 1,3,4 ст. 14.17, ст.14.18, 14.23, ч. 1 ст. 14.27, ч. 1,2 ст. 19.19 КоАП РФ.
-
При определении подведомственности дел об административных правонарушениях судьям арбитражных судов в абз. З ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ нарушена логика, что противоречит требованиям законодательной техники. К ведению судей арбитражных судов отнесены отдельные, произвольно выбранные составы административных правонарушений, совершаемых в сфере предпринимательской деятельности. Преодоление этой проблемы возможно двумя путями: 1) либо посредством передачи всех дел об административных правонарушениях, совершённых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и связанных с осуществлением указанными субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности, в ведение судей арбитражных судов; 2) либо посредством создания административных судов и полного исключения из ведения судей арбитражных судов дел об административных правонарушениях.
-
Обоснована необходимость введения в КоАП РФ правила объединения дел об административных правонарушениях, отнесенных к ведению судей арбитражных судов и судей судов общей юрисдикции, в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных
должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), путём внесения изменений в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, дополнив её пятым абзацем следующего содержания:
«Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями, указанными в абз. З ч. 3 ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, совершённых юридическими лицами и виновными в данных административных правонарушениях физическими лицами, рассматриваются судьями арбитражных судов».
8. Обстоятельства, имеющие значение для вынесения решения по делу об административном правонарушении судьёй арбитражного суда, установленные ранее судом (судьёй) общей юрисдикции, должны иметь преюдициальное значение, в связи с чем предлагается изложить ч. 3 ст. 69 АПК РФ в следующей редакции:
«Вступившее в законную силу решение (постановление) суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу либо по делу об административном правонарушении обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле».
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования обусловлена тем, что они уточняют общетеоретическое представление о правовой основе и содержании административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях, содержат исходные положения для научно-обоснованных предложений, направленных на оптимизацию обозначенного статуса судьи арбитражного суда, и, следовательно, его деятельности в данном производстве, а также на повышение эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции).
Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего административного и арбитражного процессуального законода-
тельства; при подготовке руководящих разъяснений высших судебных органов и ведомственных нормативных актов; в деятельности судей арбитражных судов и органов внутренних дел (милиции), уполномоченных возбуждать и рассматривать подведомственные судьям арбитражных судов дела об административных правонарушениях. Материалы диссертации могут быть применены в учебном процессе образовательных учреждений МВД России, при подготовке учебников и учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы но данной проблематике, а также в дальнейшей научно-исследовательской работе по проблемам, связанным с деятельностью судей арбитражных судов в производстве но делам об административных правонарушениях.
Апробация результатов исследования.
Рецензирование и обсуждение диссертации проводилось на кафедре административного права Московского университета МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Казанского юридического института МВД России, а также в практической деятельности Арбитражного суда Республики Татарстан, Министерства внутренних дел по Республике Татарстан, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.
Теоретические результаты диссертационного исследования изложены в пяти научных статьях общим объемом 1,44 п.л.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами, отражающими научно-практический характер исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, имеющих внутреннее деление на шесть параграфов, заключения, двух приложений, а также перечня научной литературы и правовых актов, послуживших информационной основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту.
