Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Судебная власть, арбитражные суды и производство по делам об административных правонарушениях 15
1. Судебная власть, административно-деликтное право и производство по делам об административных правонарушениях: понятия, содержание и соотношение 15
2. Административно-правовой режим рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях 43
3. Правовые источники административно-процессуальной деятельности судьи арбитражного суда по делам об административных правонарушениях 63
4. Общая характеристика административно-процессуальной деятельности судьи арбитражного суда 84
5. Административно-процессуальная деятельность судьи и административная юстиция 127
ГЛАВА 2. Административно-процессуальный статус судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях 150
1. Понятие и содержание административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях 150
2. Деятельность судьи арбитражного суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях 178
2.1. Стадии производства по делам об административных правонарушениях 178
2.2. Возбуждение дел об административных правонарушениях в арбитражном суде 181
2.3. Подготовка к рассмотрению дел об административных правонарушениях 186
2.4. Рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений 197
3. Рассмотрение жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях: содержание и проблемы 220
4. Проблемы совершенствования административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда 235
Заключение 244
Нормативные правовые акты 252
Ненормативные правовые акты 260
Судебная практика 261
Специальная литература 264
Приложение 278
- Административно-правовой режим рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях
- Административно-процессуальная деятельность судьи и административная юстиция
- Стадии производства по делам об административных правонарушениях
- Проблемы совершенствования административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда
Введение к работе
Актуальность темы исследования заключается в том, что в условиях формирования административного судопроизводства посредством судебной и административной реформ является своевременным проведение комплексного теоретического исследования проблем деятельности судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях. Составной частью концепции совершенствования законодательства Российской Федерации о судебной системе и одним из приоритетных направлений реализации судебной реформы стала разработка и принятие новых процессуальных кодексов.
С принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 от 30 декабря 2001 г, № 195-ФЗ и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ впервые в административном законодательстве арбитражные суды получили следующие полномочия в сфере административной юрисдикции: во-первых, рассматривать определенные категории дел об административных правонарушениях; во-вторых, рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, иначе говоря, заявления об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности юридических лиц или лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30 дек. 2001 г.
№195-ФЗ (ред. от 2 фев. 2006 г.) : [принят Гос. Думой 20 дек. 2001 г. : одобр. Советом Федерации 26 дек.
2001 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч.1). - Ст. 1; 2002. - № 18. - Ст. 1721; № 30. -
Ст.3029; № 44. - Ст. 4295; Ст. 4298; 2003. - № 27 (ч,1). - Ст. 2700; № 27 (ч.2). - Ст. 2708; Ст. 2717; 2003. -
№46 (ч.1). - Ст. 4440; №50. - Ст. 4847; Ст. 4855; № 52 (ч.1). - Ст. 5037; 2004. - № 30. - Ст. 3095; №31. -
Ст.3229; № 34. - Ст. 3529; Ст. 3533; №44. -Ст. 4266; 2005.- № 1 (ч.1).-Ст. 9; Ст. 13; Ст. 37; Ст. 40; Ст. 45;
№ 10.-Ст. 762; Ст. 763; № 13.-Ст. 1077; Ст. 1079; № 17.-Ст. 1484; № 19.-Ст. 1752; № 25. - Ст. 2431;
№27. - Ст.2719; Ст. 2721; № 30 (ч.1). - Ст. 3104; № 30 (ч.2). - Ст. 3124; Ст. 3131; № 40. - Ст.3986; № 50. -
Ст. 5247; №52 (ч.1) Ст. 5574; Ст. 5596; 2006. -№ 1. - Ст.4; Ст. 10; № 2. - Ст. 175; Ст. 172; Российская газ. -
№25.-2006.-8 фев. 2 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ
(ред. 27 дек. 2005 г.) : [принят Гос. Думой 14 июня 2002 г. : одобрен Советом Федерации 10 июля 2002 г.] //
Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3012; 2004. - № 31. - Ст. 3216; Ст. 3282; № 45. -
Ст.4377;2005.-№ 14.-Ст. 1210; №48.-Ст. 3123; 2006.-№ 1.-Ст.8.
Процесс формирования административной юрисдикции судей
арбитражных судов осуществляется законодателем непоследовательно и
бессистемно, что приводит к принятию несовершенных норм
административно-процессуального законодательства, как с системно-
правовой, так и с технико-юридической стороны. Не имеется
концептуального единства этих двух кодифицированных актов,
закрепленные ими процессуальные правила рассмотрения дел об
административных правонарушениях имеют существенные противоречия, в
связи с чем устранение несоответствия общих процессуальных положений
двух Кодексов является актуальным для правовой теории и
правоприменительной практики.
Основное назначение судебной власти - охрана членов общества от любого противоправного воздействия как других граждан, так и самого государства, его органов, должностных лиц. Тем не менее, проблематика, связанная с исследованием особенностей и юридических условий реализации административной ответственности, является недостаточно исследованной в научной литературе.
Статистика показывает значительное увеличение количества дел об административных правонарушениях, рассматриваемых как Арбитражным Судом Воронежской области, так и арбитражными судами по Российской Федерации в целом. Так, по данным Арбитражного суда Воронежской области1 в 2002 году было рассмотрено 42 дела, в 2003 году - 306, в 2004 году - 323, в 2005 году таких дел было рассмотрено 461. Соответственно арбитражными судами Российской Федерации дел об административных правонарушениях было рассмотрено: в 2002 - 8877, в 2003 - 31037, в 2004 -35496 дел2.
Статистический отчет о работе арбитражного суда Воронежской области за 2004-2005 гг. - Архив арбитражного суда Воронежской области.
Основные показатели работы арбитражных судов Российской Федерации в 2002-2003 годах. Судебно-арбитражная статистика // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. - 2004. - № 4. - С. 21-26; Результаты работы арбитражных судов РФ в 2002-2004 годах // Российская юстиция. - 2005. -№ 6. - С. 49-54.
Несмотря на резко возросшее количество дел об административных правонарушениях, рассматриваемых арбитражными судами, применение мер административной ответственности судьями арбитражных судов к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, совершающим административные правонарушения, до настоящего времени не нашло глубокого научного анализа в современной юридической литературе как в теоретическом, так и практическом аспектах.
Указанное направление деятельности суда в последнее время приобретает все большее значение, что объясняется повышением роли административной ответственности, устойчивой тенденцией к более широкому применению к правонарушителям мер административного воздействия, потребностью создать условия для нормальной деятельности публичной власти в условиях бурного развития новых экономических отношений.
Исходя из этого, представляется важным и своевременным провести подробный анализ административно-правового режима рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях, обратив особое внимание на содержание и роль судебной власти в системе разделения властей, ее соотношение с важнейшими административно-правовыми категориями, а также на содержание административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда. Не менее актуально исследование понятия, значения и принципов, а также системы правовых источников административно-процессуальной деятельности судей арбитражных судов как субъектов административной юрисдикции, цель которой состоит в защите прав и свобод, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, общественного порядка, порядка управления от противоправных посягательств в виде административных правонарушений.
Новизна и актуальность исследования, по мнению автора, состоит также в том, что впервые отдельным предметом научного исследования стал
административно-процессуальный статус судей российских арбитражных судов, исследование было произведено одновременно и с теоретических, и с практических позиций.
Степень разработанности проблемы. Общие вопросы понятия
административной ответственности и процессуально-правовой
регламентации ее применения посредством административно-юрисдикционного производства являются предметом анализа, проводимого учеными в сфере конституционного, административного права, а также теории государства и права. Однако научных трудов, специально посвященных административно-процессуальной деятельности судей арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, учитывая новизну соответствующей области законодательства, в настоящее время фактически нет.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретических основ административно-правового режима рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях, анализ и выработка понятия и содержания административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях и обобщение проблем его совершенствования.
В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи:
- определить сущностные характеристики судебной власти, ее
соотношение с такими правовыми категориями как «административный
процесс», «административное судопроизводство», «административно-
деликтное право», «административный процесс» и «производство по делам
об административных правонарушениях»;
проанализировать такое направление деятельности суда как применение административной ответственности;
- выделить особенности производства по делам об административных
правонарушениях;
сформулировать принципы деятельности судей арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях;
выработать понятие и содержание административно-правового режима рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях;
проанализировать содержание таких правовых категорий как «административно-процессуальная деятельность судьи» и «административная юстиция»;
исследовать содержание и проблемы деятельности судьи по рассмотрению дел об административных правонарушениях и рассмотрению жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях;
исследовать административно-процессуальный статус судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях, связанные с этим проблемы и выдвинуть практические предложения по его совершенствованию.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Для достижения поставленной цели были использованы такие общенаучные методы исследования, как системный, исторический, сравнительный, статистический, а также частно-научные: специально-юридический, метод толкования, что позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать обобщения и выводы.
Теоретическую базу работы составляют исследования различных сторон становления судебной власти в целом и деятельности арбитражных судов в частности, правового статуса судей, научные изыскания в отношении судопроизводства, административной юстиции, производства по делам об административных правонарушениях. Исследованиями в данных сферах правовой науки занимались Т.Е. Абова, Е.Б. Абросимова, Л.Б. Александрова, С.С. Алексеев, B.C. Анохин, Д.В. Астахов, В.К. Бабаев, М.В. Баглай, А.Ф. Бакулин, В.А. Баранов, Д.Н. Бахрах, А.Н. Борисов, Н.В. Витрук, Н.А. Власенко, Л.Д. Воеводин, И.П. Гонзус, Л.А. Грось, Н.В. Громова,
8 Н.М. Демидова, Ф.В. Загаров, С.Ф. Кечекьян, С.Д. Князев, А.Е. Козлов, Е.В. Ламонов, В.М.Лебедев, А.В. Малько, В.А.Мальцев, М.Н.Марченко, М.Я. Масленников, Н.И. Матузов, И.Е. Махров, А.В. Минашкин, Н.А. Морозова, B.C. Нерсесянц, В.И. Новоселов, И.В. Панова, Я.Е. Парций, СМ. Петрова, И.Л. Петрухин, А.Н. Приженникова, В.А. Ржевский, В.Г. Розенфельд, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, И.В. Сергеева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.И. Стецовский, М.С. Строгович, С.С. Татаева, К.А. Тимошкин, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, Б.Н. Топорнин, С.Д. Хазанов, НЛО. Хаманева, И.В. Хачев, В.Е. Чиркин, А.П. Шергин, В.М. Шерстюк, М.К. Юков, А.Ю. Якимов, В.Ф. Яковлев, В.В. Ярков.
Эмпирическая основа исследования представлена данными, полученными в результате изучения и обобщения 230 дел о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, рассмотренных Арбитражным судом Воронежской области, и судебная практика федеральных арбитражных судов округов Российской Федерации по делам об административных правонарушениях, а также статистические данные Арбитражного суда Воронежской области за 2002-2005 годы.
Объектом исследования в рамках темы является система общественных отношений, складывающихся в сфере организации и осуществления судебной власти в аспекте административно-процессуальной деятельности судей арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях.
Предмет исследования составляют нормы российского законодательства, регулирующие вопросы применения административной ответственности в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также практика их применения. В диссертации рассматриваются и сопоставляются нормы Кодекса РФ об административных
9 правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса РФ, федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации»1 и «Об арбитражных судах в Российской Федерации» , Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» , иных федеральных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также постановлений и определений Конституционного Суда РФ по делам о проверке конституционности ряда положений законов. Диссертация содержит анализ постановлений Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов и судебной практики федеральных арбитражных судов округов.
Новизну исследованию придают не только небольшое число серьезных научных трудов в области административно-деликтного права, но и новизна законодательства, его несовершенство и незначительный опыт применения, в том числе по делам об административных правонарушениях.
В диссертации разработаны следующие концептуальные положения, которые выносятся на защиту:
1. Рассмотрение судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях - это комплексный административно-правовой режим, представляющий собой нормативно установленный порядок осуществления судьями арбитражных судов административно-деликтной деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях, сформулированный в виде дозволений, запретов и детальных регламентов в правилах искового производства, производства
О судебной системе Российской Федерации : федер. конституц. закон от 31дек. 1996 г. № 1-ФКЗ (ред. от 5
апр. 2005 г.) : [принят Гос. Думой 23 окт. 1995 г. : одобр. Советом Федерации 26 дек. 1996 г.] // Собрание
законодательства РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1; 2001. - № 51. - Ст. 4825; 2003. - № 27 (ч.1). - Ст. 2698; 2005. -
№15.-Ст. 1274. 2 Об арбитражных судах в Российской Федерации : федер. конституц. закон от 28 апр. 1995 г. № 1-ФКЗ (ред.
от 25 марта 2004 г.) : [принят Гос. Думой 5апр. 1995 г. : одобр. Советом Федерации 12 апр. 1995 г.] //
Собрание законодательства РФ.- 1995. -№ 18.-Ст. 1589; 2003.-№27 (ч.1).-Ст.2699; 2004.-№ 13.-Ст.
1111.
О статусе судей в Российской Федерации : закон РФ от 26 июня 1992 г. №3132-1 (ред. от 5 апр. 2005 г.) // Российская газ. - №170. - 1992. - 29 июля.; № 80. - 1993. - 27 апр.; №8. - 1994. - 14 янв.; Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 26. - Ст. 2399; 1999. - № 29. - Ст. 3690; 2000. - № 26. - Ст. 2736; 2001. -№ 51. - Ст. 4834; 2001.-№ 51. - Ст. 4834; 2004. -№ 35. - Ст. 3607; 2005. - № 15. - Ст. 1278.
10 по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений и производства по делам об административных правонарушениях. Особенностью является регламентация указанного режима различными по содержанию кодифицированными нормативно-правовыми актами - АПК РФ и КоАП РФ, что обуславливает наличие ряда коллизий и проблем правоприменения.
Судьи арбитражных судов как субъект административной юрисдикции, а также их административно-деликтная процессуальная деятельность по делам об административных правонарушениях имеют свои характерные особенности, которые отличают их от других органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Понятие административно-процессуальной деятельности судьи арбитражного суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях можно сформулировать следующим образом: урегулированная нормами административно-деликтного и арбитражно-процессуального права, протекающая в особом процессуальном порядке в условиях смешанного процессуально-правового режима и в соответствии с нормативно закрепленными принципами, обладающая особым должностным статусом и исключительной компетенцией по применению отдельных видов административных наказаний деятельность по выяснению обстоятельств и по принятию решений по делам определенного круга административных правонарушений. С учетом особенностей как арбитражного, так и административно-юрисдикционного процесса сформулированы общеюрисдикционные принципы деятельности судей арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях, имеющие свою специфику, обусловленную как административно-правовой природой регулируемых правоотношений, так и особенностями правовых
положений, касающихся отправления правосудия в экономической
сфере.
Проводя дифференциацию правовых статусов, представляется возможным
сделать вывод, что судья арбитражного суда в производстве по делам об
административных правонарушениях обладает общим правовым статусом
судьи, единым для всех судей, и специальным правовым статусом,
показывающим особенности административно-юрисдикционной
деятельности судьи арбитражного суда. Формируется понятие и
анализируется сущность административно-процессуального статуса судьи
арбитражного суда, который наряду с общими признаками содержит
особенности административной правосубъектности судьи, в том числе
процессуальные права и обязанности судьи по ведению административно-
юрисдикционного процесса, гарантии их реализации, а также
ответственность.
На базе изучения административно-деликтного и арбитражно-
процессуального законодательства формулируются характерные
особенности положения судьи арбитражного суда при рассмотрении
жалоб на постановления по делам об административных
правонарушениях.
Представляется необходимым устранить проблему двойственности процессуальных правил рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, которые в настоящее время рассматриваются по имеющим противоречия нормам Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ и Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. Предлагается, учитывая общеюрисдикционные принципы судопроизводства, закрепить именно в административном законодательстве в едином законодательном акте процессуальный порядок рассмотрения
12 судьями дел об административных правонарушениях, которым надлежит руководствоваться, в том числе и судьям арбитражных судов.
Предлагается внесение поправки в АПК РФ, позволяющей судьям арбитражных судов возбуждать производство по делам о привлечении к административной ответственности на основании определения о передаче дела по подведомственности из судов общей юрисдикции при наличии заявления административного органа о привлечении лица к ответственности и при соблюдении общих и специальных требований, установленных в ст. 125 и ст. ст. 203, 204 АПК РФ.
Требуется решение проблемы несовершенства института сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях: дел о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Предлагается внести поправки в соответствующие нормы закона об изменении установленных сроков рассмотрения таких категорий дел в сторону увеличения, либо выведение (на уровне толкования или на законодательном уровне) сроков подготовки из общих сроков рассмотрения дел, что позволило бы установить самостоятельные, более обоснованные сроки для подготовки дел к рассмотрению.
10. Отсутствие единообразной судебной практики федеральных арбитражных
судов округов обусловлено противоречивым административно-
процессуальным законодательством и неясной политикой его толкования.
В качестве одного из направлений разрешения данной проблемы
предлагается нормативно закрепить механизм незамедлительного
устранения обнаруженных при рассмотрении конкретных дел
противоречий и пробелов административного законодательства путем
внесения федеральными арбитражными судами округов предложений по
изменению законодательства и рассмотрения в особом ускоренном
порядке таких поправок Федеральным Собранием РФ, тем самым
13 установив некоторый «приоритет» законодательной инициативы
судебных органов.
Научно-практическое значение исследования заключается в разработке автором ряда ключевых понятий, таких как административно-правовой режим, административно-процессуальная деятельность, административно-процессуальный статус судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях. Проведены систематизация принципов и анализ содержания деятельности судей арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях с учетом особенностей как административно-юрисдикционного, так и арбитражного процесса. Значение исследования также определяется актуальностью выявления и обобщения проблем законодательства, своевременностью и новизной выдвинутых предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей процессуальную деятельность судьи арбитражного суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Сформулированные в результате исследования выводы и положения могут быть использованы для совершенствования законодательства об административно-правовом статусе судей арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях; в правоприменительной практике субъектов административной юрисдикции; при повышении квалификации судей арбитражных судов и служащих их аппаратов; в научной работе при проведении новых исследований вопросов правового регулирования порядка рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях; в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебных дисциплин «Административное право» и «Арбитражный процесс», спецкурсов «Административная ответственность», «Административный процесс», «Производство по делам об административных правонарушениях». Выводы и обобщения, сделанные в диссертации, также могут быть полезны индивидуальным предпринимателям
14 и юридическим лицам в процессе осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного, муниципального и финансового права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Предложения и основные выводы исследования апробированы публикациями научных статей, а также использовались при выступлениях на научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами, отражающими научно-практический характер исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, имеющих внутреннее деление на девять параграфов, заключения, приложения, а также перечня научной литературы и правовых актов, послуживших информационной основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту.
Административно-правовой режим рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях
Нет, пожалуй, ни одной сферы проявления государственного управления, которой не коснулось бы действие административно-правовых режимов. В качестве примера можно привести общеизвестные правила внутреннего распорядка, правила пожарной безопасности и другие, которые имеются в любой государственной организации. В каждом из этих примеров ясно просматривается совокупность государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности данной организации в случае возникновения тех или иных ситуаций.
Режим этимологически и есть порядок. Под режимом в целом принято понимать распорядок дел, действий (например, режим экономики, режим отдыха); условия деятельности, работы, существования чего-либо; система правил, мероприятий, необходимых для той или иной цели.
Когда действия, отношения урегулированы правом, а для их существования, развития, охраны используется система юридических средств воздействия (стимулирование, лицензирование, контроль, принуждение и т.п.), можно говорить о правовом режиме.
Правовой режим - это установленный системой норм права порядок, который регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов. При этом можно различать юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм). Полезно сравнить понятие правового режима с понятием правового статуса, под которым обычно понимается совокупность прав и обязанностей определенного субъекта права, а значит, система правовых норм, регулирующих его правовое положение. А правовой режим - это система норм, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, например, их отношения по поводу определенного объекта. Некоторые ученые выделяют и такую правовую категорию, как процессуальные режимы, рассматривая их в качестве структурного элемента юридического процесса, выделяя его как дополнительный (факультативный) элемент юридического процесса1. На наш взгляд, режим не может быть признан структурным элементом юридического процесса. Юридический процесс, как известно, состоит из определенной совокупности процессуальных отношений, соответственно, лишь последние могут являться его структурными элементами. Поскольку режим не является определенной группой процессуальных отношений, правильнее считать режим характеристикой юридического процесса.
Хотелось бы также обратить внимание, что процесс - совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; режим - это порядок осуществления какой-либо процессуальной деятельности. Таким образом, режим, как правило, и есть порядок осуществления какого-либо процесса, и использовать понятие «процессуальный режим» в данном аспекте не совсем корректно.
Режим как таковой закрепляет наиболее важные и уязвимые для системы сферы управленческих отношений, обеспечивающие само существование управленческой системы, достижение целей управления и его эффективное протекание. Анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что не только применительно к государственному управлению как таковому, но и ко многим иным регулируемым правом отраслям жизни термин «режим» используется, как правило, понятийно, включая в себя целую совокупность мер.
Учитывая совокупное влияние таких важных признаков правового регулирования, как предмет, метод, правовые принципы, система субъектов и система источников, можно выделить следующие отраслевые режимы: административно-правовой, гражданско-правовой, гражданско процессуальный и так далее. В связи с этим, Д.Н. Бахрах пишет, что административно-правовой режим сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между ее звеньями при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов .
Хотелось бы несколько расширить это понимание, распространив понятие административно-правового режима не только на деятельность публичной администрации (должностных лиц и органов государственной власти и местного самоуправления), но и на деятельность иных субъектов, протекающую с участием публичной администрации и в рамках административно-правовых отношений, по поводу объектов, охраняемых административным правом, а также в особом административно-процессуальном порядке. Так, привлечение лиц к административной ответственности, применение административных наказаний и само производство по делам об административных правонарушениях, несомненно, охватывается сферой деятельности публичной администрации, с учетом того, что в ряде случаев участником таких отношений выступает суд.
Установление определенного порядка средствами административного права в сущности и образует то, что в целом должно было бы, на наш взгляд, характеризоваться как административно-правовые режимы.
Хотя само понятие административно-правовых режимов общепринято в административно-правовой науке, его применимость крайне ограничена, и остро встает проблема слабой разработки понятийного аппарата административного права. Причем данная проблема есть как в науке, так и отрасли административного права.
Достаточно проанализировать в этой связи публикации научно-методического характера, чтобы убедиться, что административно-правовым режимам придается весьма малое значение, да и перечень рассматриваемых в соответствующих источниках административно-правовых режимов крайне скуден. Как правило, данные режимы трактуются лишь в контексте правового регулирования мер, направленных на преодоление ситуаций неординарного характера. Общепринята традиционная трактовка административно-правовых режимов как особого рода мер, направленных на преодоление существенных негативных ситуаций в сфере государственного управления, с которой вряд ли можно согласиться.
Административно-процессуальная деятельность судьи и административная юстиция
С учетом специфики регулирования административно-деликтного судопроизводства в арбитражных судах, административно-процессуальная деятельность судьи арбитражного суда связана с рассмотрением дел об административных правонарушениях, в ходе которого судьей применяются правовые нормы об административной ответственности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, совершивших административные правонарушения в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, административно-процессуальная деятельность судьи в ходе производства по делам об административных правонарушениях носит по большей части административно-деликтный характер, что позволяет именовать ее также административно-деликтной процессуальной деятельностью.
В ходе рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности деятельность судьи арбитражного суда охватывается понятием «административная юстиция», включающим в себя также и рассмотрение дел об обжаловании любых решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, затрагивающих права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В основном предметом рассмотрения судьи арбитражного суда являются дела о наиболее серьезных административных проступках в области предпринимательской деятельности (например, осуществление такой деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения, ненадлежащее управление юридическим лицом, нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции), но также и дела о правонарушениях, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам), нарушения в области охраны собственности (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта), нарушения против порядка управления (нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации). За указанные административные правонарушения предусмотрено применение весьма суровых административных наказаний, таких, как дисквалификация, а также самые высокие размеры административных штрафов, зачастую применяемых с конфискацией предметов административного правонарушения, сырья, оборудования, продукции.
Административно-процессуальная деятельность судьи арбитражного суда имеет ряд характерных черт.
1. Предметом рассмотрения в ходе административно-процессуальной деятельности судьи являются дела, которые возникают вследствие совершения лицами административных правонарушений, т.е. осуществление запрещенных законодателем и потому являющихся неправомерным поведением действий или бездействия (выполнение составов административных правонарушений). Следовательно, юридическим фактом, влекущим возникновение административно-деликтных правоотношений и составляющим предмет рассмотрения, является неправомерное поведение лиц, совершение ими административного деликта.
Важный аспект административно-деликтной деятельности судьи арбитражного суда заключается в рассмотрении определенного круга административных правонарушений, совершенных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями непременно в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.
Вместе с тем, в предмет административного права входят, наряду с административно-деликтными отношениями, и государственно-управленческие отношения, поскольку с одной стороны, управленческие отношения могут образовываться при осуществлении органами власти функций управленческой деятельности, а с другой - они возникают и при нарушениях установленных административными нормами правил поведения1, т.е. при совершении административного правонарушения.
2. Результатом рассмотрения арбитражным судом заявления о привлечении к административной ответственности, может быть один из двух возможных вариантов: отказ в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административное к ответственности или привлечение к административной ответственности и, соответственно, применение к виновному лицу административного наказания. При этом резолютивная часть решения суда должна содержать сведения, предусмотренные ч.З ст. 206 АПК РФ, в числе которых и вид административного наказания и санкции, возложенные на лицо, привлеченное к административной ответственности.
Это вытекает из конституционной обязанности государства обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан (ст. 2 Конституции РФ). Судебная система представляет в соответствии с Конституцией РФ (ст. 10) самостоятельную ветвь государственной власти, а поэтому применение судьей административного принуждения представляет собой адекватную государственную реакцию в отношении лица, нарушившего установленное законодательством об административных правонарушениях обязательное для него правило поведения.
3. Специфичным является нормативно-правовое регулирование административно-процессуальной деятельности судьи (материальные, процессуальные, компетенционные нормы). Основным правовым источником данной деятельности является Кодекс РФ об административных правонарушениях, который включает в себя материальные нормы об административной ответственности и процессуально-правовые нормы. Следует отметить, что в отличие, например, от таких отраслей деликтного права, как уголовное, где существует кодификация материальных (Уголовный кодекс РФ) и процессуальных (Уголовно-процессуальный кодекс РФ) норм, административно-деликтное право содержит две разновидности вышеназванных норма в одном Кодексе РФ об административных правонарушениях. Помимо того, что КоАП РФ содержит регламентацию общих отношений, возникающих по делам из административных правоотношений, Арбитражный процессуальный кодекс также содержит процессуальные нормы и регулирует производство по административным делам двояко (общие нормы установлены относительно искового производства, специальные нормы - применительно к судопроизводству по административным делам).
Стадии производства по делам об административных правонарушениях
Деятельность судьи арбитражного суда в административно-деликтном
процессе по применению мер административного принуждения в случаях совершения административных правонарушений проходит несколько сменяющих друг друга стадий, в рамках каждой из которых разрешаются конкретные организационные и исследовательские задачи по реализации права. В юридической литературе нет единства мнений о количестве стадий правоприменительного процесса. Наиболее убедительным представляется мнение о трех основных стадиях процесса применения права:
1) установление фактической основы дела; 2) установление юридической основы дела; 3) принятие решения по делу1. Названные выше стадии, характерные для правоприменительного процесса в целом, имеют место и в производстве по делам об административных правонарушениях. В то же время Д. Н. Бахрах утверждает, что на каждой стадии существуют этапы - группы взаимосвязанных действий. Схематически система стадий и этапов производства может быть представлена следующим образом: I. Административное расследование: 1) возбуждение дела; 2) установление фактических обстоятельств; 3) процессуальное оформление результатов расследования; 4) направление материалов дела для рассмотрения по подведомственности. П. Рассмотрение дела: 1) подготовка дела к рассмотрению; 179 2) анализ собранных материалов, обстоятельств дела; 3) принятие постановления; 4) доведение постановления до сведения. III. Пересмотр постановления: 1) обжалование, опротестования постановления; 2) проверка законности постановления; 3) вынесение решения; 4) доведение решения до сведения. IV. Исполнение постановления: 1) обращение постановления к исполнению; 2) фактическое исполнение; 3) окончание исполнения (дела)1.
Любой стадии производства по делам об административных правонарушениях присущи следующие характерные черты: во-первых, это -самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи; во-вторых, ей присущ особый круг участников производства; в-третьих, на каждой стадии совершаются разные юридические действия в определенной логической последовательности и в установленных временных границах,; завершаемые принятием решения в специально предусмотренной форме (оформляются специальным процессуальным документом).
Так, рассматривая стадии указанного производства, В. Г. Розенфельд и Ю.Н. Старилов утверждают, что производство по делам об административных правонарушениях состоит из четырех стадий: 1) возбуждение производства по делам об административных правонарушениях (установление факта административного правонарушения и составление протокола); 2) рассмотрение и решение дела; 3) обжалование (опротестование) и пересмотр постановления по делу об административном правонарушении; 4) исполнение постановления о наложении административного взыскания , причем третья стадия факультативна.
Переходя к анализу деятельности судьи арбитражного суда в административно-процессуальном аспекте, стоит подчеркнуть, что такая деятельность судьи по рассмотрению дел об административных правонарушениях, протекающая в определенной процессуальной форме, состоит в установлении фактических обстоятельств дела, выборе и анализе нормы права, подлежащей применению, и в решении дела, выраженном в акте применения права. Следовательно, в ходе рассмотрения судьей административно-деликтных дел происходит реализация административно-процессуальных норм.
В процессе деятельности судьи по рассмотрению дел об административных правонарушениях особое значение приобретает строгое соблюдение норм материального права, а также порядка рассмотрения этих дел, урегулированного административно-процессуальными нормами, что обуславливается спецификой правоотношений с участием органа публичной власти, обладающего государственно-властными полномочиями по отношению к другой стороне, которая таких полномочий не имеет. Как следствие, от соблюдения административно-процессуальных норм, регулирующих административно-деликтную деятельность судьи, во многом зависит соблюдение прав хозяйствующих субъектов в административно-юрисдикционном судебно-арбитражном процессе.
Согласно ч.1 ст. 202 АПК РФ порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности определяется исходя из общих правил искового производства с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и в КоАП РФ.
Проблемы совершенствования административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда
Система арбитражных судов как совокупность органов государственной власти является основным государственно-властным инструментом судебной защиты в экономической сфере, инструментом реализации конституционного права на судебную защиту, посредством которого субъекты предпринимательской деятельности воплощают в жизнь принцип судебной защиты прав человека и гражданина путем осуществления правосудия на основе арбитражного процессуального законодательства.
Актуальность проблем судебной власти обусловлена прежде всего той ролью, которая возлагается на эту ветвь власти в правовом государстве. Судебная власть призвана обеспечивать защиту прав граждан, юридических лиц, государства и общества в целом от любых правонарушающих действий (бездействия) и решений, от кого бы они не исходили, в том числе и от самих граждан, и от должностных лиц административных органов, обладающих властными полномочиями, и тем самым обеспечить господство права, содействовать укреплению законности.
В этой связи важное значение имеет рассмотрение проблем совершенствования административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях.
Наиболее серьезного и объемного вмешательства в целях совершенствования административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях требует такой его элемент как процессуальные права и обязанности судьи по ведению административно-юрисдикционного процесса.
Представляется, что скорейшего законодательного разрешения требует проблема двойственности процессуальных правил рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Подобные дела рассматриваются судьями арбитражных судов соответственно по имеющим различия правилам Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ и Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.
До сих пор не получил четкого и однозначного решения вопрос о том, какие процессуальные нормы в первую очередь подлежат применению при привлечении к административной ответственности в судебном порядке, несмотря на принимаемые Пленумами Верховного и Арбитражного Судов РФ постановления с целью разъяснения спорных моментов законодательства. Требуется устранение ряда противоречий между порядком рассмотрения дел по правилам искового производства в арбитражном процессе, с особенностями, установленными гл. 25 АПК РФ (правила производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений), и по правилам производства по делам об административных правонарушениях, регулируемого КоАП РФ.
Двойственность процессуального порядка рассмотрения и пересмотра дел об административных правонарушениях напрямую затрагивает вопросы административно-процессуального статуса судьи арбитражного суда в административно-юрисдикционном производстве, поскольку процессуальные права и обязанности судьи по рассмотрению таких дел требуют четкой и недвусмысленной законодательной регламентации.
Предлагается осуществить подробное урегулирование с учетом принципов судопроизводства именно в административном законодательстве особого процессуального порядка рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях, которым надлежит руководствоваться, в том числе и судьям арбитражных судов.
Примером одной из проблем, возникающих вследствие вышеуказанного смешанного процессуального режима, в условиях действия которого арбитражными судами рассматриваются дела об административных правонарушениях, является невозможность принятия судьей арбитражного суда к своему производству дел о привлечении к административной ответственности, переданных по подведомственности из судов общей юрисдикции и мировых судов.
Как указывает Арбитражный суд Воронежской области в Отчете о работе за 2002 г., мировые судьи нередко выносят определения о передаче дела по подведомственности и передают материалы дел о привлечении к административной ответственности от мирового судьи судебного участка в арбитражный суд. Указанная возможность предусмотрена п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ в соответствии с которой, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, указанные лица и органы выносят определение о передаче дела по подведомственности.
Проблема заключается в том, что АПК РФ не предусмотрел возможности возбуждения производства по делам о привлечении к административной ответственности на основании определения о передаче дела по подведомственности. Следовательно, наблюдается пробел в законодательном урегулировании административно-деликтной деятельности судьи арбитражного суда по вопросу о его процессуальных правах и обязанностях при поступлении в арбитражный суд материалов дела, переданных по подведомственности.
Предпринята не совсем удачная попытка разрешить данную проблему Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении1 от 24 марта 2005 г. № 5, п. 3 которого гласит: «Если рассмотрение дела относится к компетенции судьи арбитражного суда, то судья выносит определение о возвращении материалов дела органу или должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, который вправе обратиться в
О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 // Российская газ. - 2005. - 19 апр. - № 80. арбитражный суд с заявлением о привлечении лица к административной ответственности (ч. 2 ст. 202 АПК РФ)».
Очевидно, что при соблюдении такой рекомендации весьма вероятным результатом является пропуск административным органом срока на привлечение лица к административной ответственности. В соответствии с ч. 1, ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, при длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
