Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы административного процесса в субъектах Российской Федерации 13
1. Понятие, общая характеристика и структура административного процесса в субъектах Российской Федерации 13
2. Виды и производства регионального административного процесса 37
3. Принципы регионального административного процесса 59
4. Некоторые тенденции развития регионального административного процесса в зарубежных странах 74
Глава II. Направления правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в области регламентации административного процесса 93
1. Механизмы реализации и защиты публичных прав и свобод в региональном административном процессе 93
2. Совершенствование производства по обращениям граждан в субъектах Российской Федерации 99
3. Место и роль Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в региональном производстве по жалобам... 130
4 Особенности административно-процессуального регулирования организации и деятельности административных комиссий 154
Заключение 170
Библиография 177
- Понятие, общая характеристика и структура административного процесса в субъектах Российской Федерации
- Виды и производства регионального административного процесса
- Механизмы реализации и защиты публичных прав и свобод в региональном административном процессе
- Совершенствование производства по обращениям граждан в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное переустройство публичных управленческих систем обнаруживает необходимость четкого закрепления контуров отношений, возникающих между человеком и государством в ходе реализации и защиты прав и свобод. Важное значение для достижения данной цели имеют грамотное и последовательное упорядочение материально-правовых и процессуально-организационных механизмов взаимодействия, выработка новых форм социального сотрудничества. Нормативная регламентация научных инноваций осуществляется средствами формирующейся отрасли административно-процессуального права.
Конституционное отнесение административного процессуального
законодательства к совместному ведению органов государственной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предопределяет
вектор его развития - двухуровневое (федеральное и региональное)
регулирование общих начал административного процесса. В связи с этим,
возникает насущная потребность установления принципиальных основ
разграничения предметов ведения и полномочий, определения
государственной политики дальнейшего совершенствования
административно-процессуальных институтов и производств, оптимизации публично-правовых ресурсов, используемых Российской Федерацией и ее субъектами.
Комплексный анализ состояния федерального и регионального административного процессуального законодательства свидетельствует об отсутствии в Российской Федерации определенно выраженной парадигмы сосуществования и конструктивного взаимодействия указанных территориальных уровней административного процесса. Данное положение недопустимо в условиях демократизации и гуманизации публичного
управления, когда человек, его права и свободы признаются и являются высшей ценностью в обществе.
Более того, необходимость исследования региональных административно-процессуальных механизмов детерминируется тем, что региональный уровень власти является наиболее близким для населения, призван обеспечить соблюдение и возможности реализации прав и свобод граждан, связан с непосредственным существованием человека и решением насущных проблем, понятных и доступных жителю конкретной территории. Недостаточная регламентация столь значимой сферы общественных отношений способна дискредитировать государственную власть и сформировать убежденность в ее бессилии.
Учитывая ограниченность научных исследований, неучет контрастной законодательной и правоприменительной практики субъектов Российской Федерации в области регулирования административно-процессуальных отношений для нужд комплексного развития административного процесса, противоречивость действующего законодательства представляется актуальной постановка и решение задач в рамках тематики диссертационного исследования.
Объект диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе административно-процессуальной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования послужили правовые нормы, регулирующие административно-процессуальную деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принципы и порядок ее осуществления.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Постановка и решение исследовательских задач основываются на достижениях современной юриспруденции, менеджмента, социологии и политологии. Теоретическую основу работы составляют научные труды в области теории
права, конституционного, административного, административного
процессуального, гражданского процессуального права таких авторов, как
С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский,
А.А. Демин, А.П. Кармолицкий, С.Д. Князев, Ю.М Козлов, П.И. Кононов,
А.П. Коренев, М.В. Костенников, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, А.В. Малько,
М.Н. Марченко, М.Я. Масленников, Н.И. Матузов, А.В. Минашкин,
И.В. Панова, В.Д. Перевалов, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов,
Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, В.Д. Сорокин,
Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, А.Ю. Сунгуров, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, НЛО. Хаманева, Д.М. Чечот, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов.
Особое место среди научных работ занимают диссертационные исследования, посвященные различным аспектам становления системы административной юстиции. В их числе работы А.В. Альхименко, А.Н. Артамонова, Н.В. Громовой, О.В. Кривельской, Е.Б. Лупарева, Ю.В. Надольской, А.Н. Приженниковой, В.В. Сажиной, Д.В. Уткина, СВ. Фролова.
Цель диссертационной работы заключается в теоретическом обосновании и разработке концепции административного процесса в субъектах Российской Федерации, а также научных и методических рекомендаций по совершенствованию административного процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Для достижения цели были сформулированы и решены следующие задачи:
историко-правовое описание природы и сущности административного процесса;
анализ научных концепций административного процесса;
определение понятий «административный процесс» и «региональный административный процесс»;
установление структуры регионального административного процесса на основе действующего законодательства субъектов Российской Федерации;
выработка перечня принципов регионального административного процесса;
выявление и раскрытие основных характеристик региональных административно-процессуальных производств;
анализ опыта регламентации административного процессуальной деятельности в зарубежных государствах;
исследование механизма реализации и защиты публичных прав и свобод в региональном административном процессе;
выявление тенденций изменения содержания производства по обращениям граждан в свете современного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и зарубежных государств;
определение места и роли уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в региональном жалобном производстве;
установление особенностей регионального административно-юрисдикционного процесса на примере деятельности административных комиссий субъектов Российской Федерации;
выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию административного процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Методологической основой исследования являются современные методы познания и научного исследования, включающие общенаучные (диалектический, системный) и частнонаучные методы (исторический, структурно-функциональный), а также методы интегрального, сравнительного и критического анализа результатов исследований.
Эмпирическую базу составляют законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, статистические данные практики
рассмотрения обращений граждан в федеральных и региональных органах государственной власти за 2000-2006 годы, доклады уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации за 2004-2005 годы, проекты федеральных законов, регламентирующих отдельные институты административного процессуального права.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет
первую в российском административно-процессуальном праве попытку
комплексного исследования основных характеристик административного
процесса в субъектах Российской Федерации, выявления тенденций и
закономерностей развития административно-процессуального
законодательства Российской Федерации в свете теории и практики регионального административного процесса.
Исследованы актуальные теоретические и практические проблемы правовой регламентации регионального административного процесса, выявлены сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормами административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основании анализа различных аспектов взаимодействия общего и регионального уровней административного процесса в России и зарубежных государствах сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего административно-процессуального законодательства Российской Федерации.
Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях и выводах, практических предложениях и рекомендациях по совершенствованию модели нормативной регламентации административного процесса, которые выносятся на защиту;
1. Административный процесс в субъектах Российской Федерации представляет собой внешнее проявление правоприменительной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленной на разрешение индивидуально-конкретных дел, возникающих
в связи с реализацией гражданами и их объединениями принадлежащих им прав и свобод, защитой и охраной их интересов.
2. Современный региональный административный процесс имеет
следующую структуру: 1) административно-управленческий процесс,
объединяющий: а) регистрационное производство; б) лицензионное
производство; в) поощрительное производство; г) производство по
обращениям граждан; 2) административио-юрисдикциоиный процесс,
объединяющий: а) производство по делам об административных
правонарушениях; б) производство по жалобам.
Выделение указанных видов и производств регионального административного процесса обусловливается состоянием действующего административного процессуального законодательства.
Под административно-управленческим прогрессом понимается вид регионального административного процесса, деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по созданию условий, обеспечению гарантированное реализации гражданами публичных прав и свобод, закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации. Административио-юрисдикциоиный процесс опосредуется деятельностью уполномоченных законодательством субъектов Российской Федерации органов и долнаюстных лиц, направленной на защиту и восстановление прав и законных интересов граждан и юридических лиц, поддержание правопорядка и законности в регионе.
3. Структура регионального административного процесса
предопределяет формирование двух групп принципов: управленческого и
юрисдикционного административного процесса. К принципам
административно-управленческого процесса относятся: 1) законность; 2)
федерализм; 3) относительная гласность; 4) формализованность;
5) самостоятельность принятия решений; 6) ответственность лиц за
ненадлежащее ведение процесса; 7) активность правоприменяющих органов.
Принципы административно-юрисдикционного процесса включают:
1) законность; 2) объективная (материальная) истина; 3) юридическое равенство сторон; 4) гласность; 5) устность; 6) состязательность; 7) обеспечение права на защиту; 8) национальный язык производства и т.д. Установление разноуровневых принципов детерминируется природой и характеристиками управленческого и юрисдикционного процессов.
Практико-прикладное исследование регионального административного процесса должно осуществляться в русле изучения механизма реализации и защиты прав и свобод, под которым понимается система способов, методов и форм претворения в жизнь, охраны и восстановления закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации публичных прав и свобод посредством деятельности специально уполномоченных органов и должностных лиц. Данный метод анализа позволяет выявить приоритетные направления правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, обобщить практику применения регионального административно-процессуального законодательства, сформировать на базе критического осмысления правовой действительности регионов представления о развитии административно-процессуального права и законодательства в России.
Исходя из совокупного толкования статей 33, 71, 72 Конституции Российской Федерации, законодателем была реализована концепция Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», отвечающая требованиям теории прав человека и гражданина. Однако в ходе разработки и принятия закона не были учтены достижения современной науки административного и административно-процессуального права, действующего законодательства субъектов Российской Федерации и стран СНГ, определяющие административно-процессуальную природу производства по обращениям граждан. Подобное положение умаляет достоинства Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», не способствует дальнейшему развитию
административного процесса. В целях совершенствования законодательства об обращениях граждан необходимо качественно пересмотреть основные положения анализируемого закона, использовав позитивный опыт законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего действительные гарантии реализации прав: широкий предмет законодательного регулирования, большой перечень возможностей граждан при рассмотрении обращений, точное и полное определение мер ответственности должностных лиц за нарушение нормативных правил и процедур и другие.
Действующее региональное законодательство об уполномоченных по правам человека, об административных комиссиях крайне вариативно и формируется в зависимости от политических причин в условиях отсутствия основополагающих федеральных нормативных правовых актов. Данная ситуация сопровождается созданием различных механизмов реализации и охраны прав в субъектах Российской Федерации, что негативно сказывается на уровне защищенности граждан, пребывающих на территории иных субъектов Российской Федерации. Необходимо законодательное упорядочение отношений, возникающих в процессе организации и деятельности региональных уполномоченных по правам человека и административных комиссий, посредством принятия базовых федеральных законов, определяющих основные положения их функционирования, создающих предпосылки создания единой региональной системы реализации и защиты прав и свобод граждан.
Учитывая насущную потребность претворения в жизнь решений регионального Уполномоченного по правам человека, создания условий для повсеместной зашиты прав и свобод граждан, следует расширить субъектный состав статьи 17.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях посредством включения соответствующих положений, касающихся деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Данные дополнения усилят роль регионального
11 Уполномоченного в системе органов власти субъектов Российской Федерации.
8. Совершенствование законодательства, регламентирующего административный процесс в Российской Федерации, возможно исключительно на началах сосуществования и соразвития федерального и регионального административного процесса.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Выводы и положения настоящего исследования вносят определенный вклад в развитие науки административно-процессуального права, могут использоваться в ходе подготовки и преподавания курса «Административный процесс», «Региональный административный процесс».
Сформулированные в работе предложения могут быть применены в правотворческой и правоприменительной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Отдельные положения и выводы работы нашли отражение в монографии, публикациях и выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2005» (Челябинск, 7-8 апреля 2005 года), «Проблемы законодательства и правоприменения в сфере противодействия наркообороту» (Челябинск, 28 октября 2005 года), «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина» (Тюмень, 17-19 ноября 2005 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2006» (Челябинск, 30-31 марта 2006 года), «Современные проблемы юридической науки» (Челябинск, 26-28 апреля 2006 года), «Актуальные вопросы публичного права» (Екатеринбург, 14 октября 2006 года), «Правовая система и вызовы современности» (Уфа, 4-6 декабря 2006 года), «Актуальные
проблемы права России и стран СНГ - 2007» (Челябинск, 29-30 марта 2007 года).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического списка.
13'
Понятие, общая характеристика и структура административного процесса в субъектах Российской Федерации
Настоящее переустройство системы государственного управления и местного самоуправления призвано создать механизм действенной реализации гражданами принадлежащих им прав и свобод1.
Для успешного реформирования публичной администрации необходимо осуществление ряда мер, направленных на всесторонний учет отдельных аспектов управления: - поиск и анализ теоретической концепции административного реформирования; - приведение экономического обоснования для подтверждения целесообразности предполагаемых изменений; - выработка организационно-правовых основ административных преобразований и т.п. Современная юридическая наука играет активную роль в деле правового сопровождения административной реформы. Разработки отечественных ученых основываются на понимании целей внедрения управленческих инноваций: совершенствование взаимодействия между человеком и властью, устранение необоснованных препятствий осуществления прав и свобод, четкое и корректное закрепление обязанностей органов публичной власти перед гражданами . Научные исследования вышеуказанных направлений проводятся в рамках молодой и формирующейся науки административно-процессуального права.
Первоначальные попытки осмысления сущности и содержания административного процесса предпринимаются в 20-х годах XX века. Одним из первых советских административистов, высказавших ряд предложений об административном процессе, был М.Д. Загряцков. В своих исследованиях он обращал внимание на многие вопросы административного процесса, связанные с приемом, рассмотрением и разрешением жалоб. Многие предложения профессора Загряцкова: установление публичности рассмотрения административных споров, обязательность участия сторон при рассмотрении спора и гарантирование сторонам возможности представления доказательств по делу2 являются ценными и сохраняют свое значение в современных условиях .
Следующий этап развития идей административного процесса датируется концом 40-х годов XX века и связан с появлением работы И.И. Евтихиева «Виды и формы административной деятельности»4, в которой автор сформулировал перед административно-правовой наукой задачу определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса. Он указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком смысле (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций). При этом И.И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управлении и применения мер принуждения .
На этой научной почве в 60-е годы XX века появляются основополагающие работы по административному процессу, формулируются основные принципы и подходы к пониманию сущности административного процесса, возникают научные течения, определившие ход развития административно-процессуального права и законодательства.
Впервые системно-структурный метод к определению административного процесса был применен Н.Г. Салищевой в 1963 году. В своей статье «К вопросу об административном процессе в СССР» она, используя традиционную градацию юридического процесса, выделила несколько составляющих административного процесса, именуемых видами производств административного процесса: 1. Производство по заявлениям граждан по поводу реализации ими своих прав и прав других граждан. 2. Производство по жалобам на незаконные действия государственных органов и должностных лиц. 3. Производство по делам о привлечении к материальной (в административном порядке), дисциплинарной и административной ответственности. 4. Производство по некоторым трудовым спорам. 5. Производство по делам об отводе земель и земельных участков и их изъятии. 6. Производство по налоговым делам. 7. Производство в нотариальных органах. 8. Производство в органах опеки и попечительства. 9. Производство по некоторым делам, вытекающим из гражданско-правовых отношений, в тех случаях, когда предусмотрен административный порядок разрешения таких дел.
Отдельный вид производства - производство по делам об обращениях общественных организаций, обществ трудящихся и органов общественной самодеятельности в государственные органы по поводу прав и законных интересов этих организаций .
Выделение производств в качестве относительно самостоятельных частей административного процесса было очевидным в силу традиционности выделения таковых в гражданском и уголовном процессах. Развитие научной и практической мысли было, как кажется, невозможным без признания аксиоматического факта, что производство - часть любого юридического процесса, в том числе административного.
Однако уже в 1964 году в свет выходит монография Н.Г. Салишевой «Административный процесс в СССР» , ставшая первой серьезной работой, посвященной относительно новому явлению правовой действительности -административному процессу в СССР, в которой была дана революционная трактовка административного процесса и его структуры.
Виды и производства регионального административного процесса
Структурирование регионального административного процесса, выделение отдельных видов и производств обусловлено, во-первых, характером и природой управленческой деятельности и, во-вторых, объективными условиями формирования административно-процессуального законодательства субъектов Российской Федерации. Обоснованию этих двух базовых положений будут посвящены нижеследующие рассуждения.
Исследование управленческой деятельности основывается на понимании управления как сложного, многоаспектного явления социальной действительности. Анализ сущности управления показывает, что это понятие можно рассматривать в пяти проявлениях:
1. Как функцию: управление есть особая функция, призванная выполнять общие функции.
2. Как процесс: управление есть процесс человеческой индивидуальной, коллективной деятельности, в ходе которой затрачивается определенная энергия.
3. Как абстрактное понятие: управление представляет собой сознательное и целенаправленное воздействие на процессы, происходящие в сферах человеческой деятельности на основе использования объективных законов общества.
4. Применительно к конкретной сфере: управление осуществляется в различных сферах деятельности, имеющих специфические особенности, с учетом которых необходимо определять цели и задачи управления, порядок его организации.
5. Как конкретную организацию: здесь управление характеризует назначение данного органа.
Принимая во внимание динамический, деятельностный подход к управлению , рассмотрение последнего в качестве процесса, А.А. Атаев определяет управленческую деятельность как вид сознательно осуществляемой человеческой деятельности, направленной на эффективное функционирование индивидуально или коллективно осуществляемых работ по выполнению тех или иных целей, задач, функций . Однако подобная интерпретация имеет достаточно обобщенный характер, концентрирует достижения теории управления и социальной философии и вряд ли может быть использована для проведения конкретных научных исследований.
Осознавая подобный факт, Г.В. Атаманчук предлагает под управленческой деятельностью понимать набор (совокупность) выработанных историческим опытом, научным познанием и талантом людей навыков, умений, способов, средств целесообразных поступков и действий человека в сфере управления. К числу значимых свойств управленческой деятельности следует относить: 1) интеллектуальное содержание; 2) информационный характер; 3) социально-психологический характер; 4) коллективистскую деятельность; 5) комплексность; 6) юридическую заданность, четкость и выразимость3.
Именно последнее свойство управленческой деятельности делает возможным проведение исследований в области правовой регламентации управленческого процесса и оптимизации административных процедур.
При определении необходимого объема регулирования управленческого процесса средствами права следует учитывать его целенаправленность. Абсолютно верной представляется мысль профессора Ю.А. Тихомирова, выраженная еще в 1978 году: «Гражданин, его интересы, права и свободы есть главная цель управленческой деятельности, которая обеспечивает ему гарантированный управленческий статус и всемерное раскрытие его творческих способностей» . Управленческие, административные процедуры призваны обеспечивать «быстроту и максимальную полноту реализации прав граждан и исполнения ими своих обязанностей» . Очевидно, что подобные суждения до настоящего времени не потеряли своей актуальности и, более того, справедливо и обоснованно должны быть положены в основание управленческой деятельности3.
Придание правовой формы управленческой деятельности осуществляется административным и административно-процессуальным правом, исходящими из признания ее двуединства, сочетания позитивного и негативного начал.
Управленческая деятельность в собственном смысле является деятельностью положительной направленности, которая создает организационные предпосылки и условия для реализации гражданами принадлежащих им прав и свобод. Юридическое закрепление основ подобной деятельности, определение конкретных механизмов реализации тех или иных прав и свобод проводится в рамках административно-процессуального права и законодательства.
Механизмы реализации и защиты публичных прав и свобод в региональном административном процессе
Законодательное закрепление прав и свобод граждан и их объединений имеет первостепенное значение в деле утверждения идеалов правового государства в России,
Конституционное установление, определяющее приоритеты развития российской государственности - признание, уважение и охрана прав человека и гражданина - последовательно преломляется сквозь призму отраслевого законодательства, создавая реальные условия для осуществления принадлежащих гражданам прав и свобод. Претворение в жизнь закрепленных и гарантированных государством возможностей в деятельности людей и организаций призвано именовать в теории права «реализацией права»1.
Между тем, процесс реализации права невозможен без четкого определения способов, методов и форм его осуществления, наличия юридически определенных организационных, экономических и прочих гарантий. Подобная совокупность методов, способов и форм практической реализации находит выражение в дефиниции «механизм реализации». Как верно отмечает В.И. Леушин, реализация права зависит от наличия механизма реализации, его качественности и эффективности .
Гармоничной частью механизма реализации права выступает механизм защиты прав и свобод, который является индикатором развития гражданского общества и государства. По мнению А.Г. Седышева, механизм юридической зашиты прав и свобод человека представляет собой систему нормативно-определенных судебных и внесудебных способов, взаимодействующих между собой и направленных на эффективность юридической защиты прав и свобод человека. Структура указанного механизма включает в себя судебные и внесудебные способы защиты прав и свобод человека, состоящие из институциональных, организационных, контрольных, надзорных мероприятий, правомерной деятельности субъектов права, общественного мнения и ответственности .
Рассматривая проблемы механизма защиты субъективных гражданских прав, Е.В. Вавилин приходит к выводу, что механизм защиты субъективных гражданских прав - это индивидуально выстроенная система правовых средств и условий, направленная на достижение конечной цели по юридическому и фактическому восстановлению нарушенных прав либо пресечению их нарушения. Цель защиты, по его мнению, заключается в том, чтобы восстановить нормальный желаемый для конкретного субъекта, общества и государства ход реализации прав2. Подобные рассуждения с успехом могут быть отнесены к отраслям публичного права, регламентирующим порядок реализации и защиты публичных прав, в числе которых особое место занимает административно-процессуальное право3.
Современные научные исследования административно процессуального механизма реализации и защиты прав, в большей степени, направлены на разработку судебного способа отстаивания и восстановления нарушенных прав в спорах с органами публичной власти посредством административной юстиции. При этом, уровень и качество проводимых изысканий представляется крайне высоким .
Центральным звеном судебного механизма защиты публичных прав является категория «административно-правовой спор», который определяется как административно-правовое отношение комплексного материально-правового характера, выражающееся в наличии противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями . Однако эта категория с успехом может и должна использоваться в рамках несудебных механизмов восстановления прав посредством административно-процессуального инструментария .
Конституционное отнесение административно-процессуального законодательства к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предопределяет формирование различных механизмов реализации и защиты публичных прав и интересов: федерального и регионального, последний из которых будет предметом дальнейшего рассмотрения,
Региональный административно-процессуальный механизм реализации и защиты публичных прав и свобод закрепляется в административно-процессуальном законодательстве субъектов Российской Федерации, которое до настоящего времени находится в стадии зарождения и первичного формирования.
Подобная оценка основывается на современных достижениях науки конституционного права, реалиях правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Так, статистические исследования законодательства субъектов Российской Федерации показывают, что законодательство об административных правонарушениях регионов занимает последнее место среди иных тематических групп .
Совершенствование производства по обращениям граждан в субъектах Российской Федерации
Анализ уникальной социально-духовной связи между человеком и государством всегда имел огромное значение для развития общественных наук. Так, русский мыслитель-государствовед И.А. Ильин отмечал, что для того, «чтобы формальная причисленность к государству не оставалась пустой и мертвой видимостью, но была исполнена в душе гражданина живым чувством, лояльною волею, духовной убежденностью; необходимо, чтобы государство жило в душе гражданина и чтобы гражданин жил интересами и целями своего государства» .
В современных условиях подобное гармоничное сосуществование возможно лишь при наличии четко обозначенных в законодательстве контуров отношений «человек-государство», когда права и обязанности обеих сторон ясны, регламентированы и гарантированы. Развитие идей о формах взаимоотношений человека и государства, правовых возможностях обоих субъектов проходит в рамках учения об административных процедурах.
До настоящего времени одной из существенных черт внутриполитической жизни России является низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти, вызванный отсутствием единого подхода к порядку деятельности органов исполнительной власти по вопросам рассмотрения административных дел, обращений граждан, информационной доступности и т.п. В целях решения этих проблем наукой административного и административно-процессуального права предложен вероятный механизм, который может послужить основой дальнейшего совершенствования законодательства -совокупное определение прав, обязанностей, форм и способов взаимоотношений гражданина и государства, предопределенное существованием специальных административных процедур.
Под административной процедурой, по мысли Ю.А. Тихомирова и Э.В. Талапиной, следует понимать «нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей»1. При этом, учитывая многообразие управленческой деятельности, связанной с решением позитивных, неюрисдикционных задач, ими предлагается выделять следующие административные процедуры: 1) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений); 2) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.); 3) использование информации (документооборот, информационное обслуживание); 4) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.); 5) совершение юридических действий (лицензирование и т.п.); 6) проведение координации; 7) осуществление контроля; 8) деятельность в рамках целевых программ; 9) рассмотрение обращений граждан; 10) . рассмотрение предложений общественных объединений; 11) разрешение разногласий и споров; 12) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.); 13) порядок реорганизации и упразднения организаций; 14) международные и смешанные процедуры
Основной акцент в содержании административной процедуры должен быть обращен на самоорганизацию органов власти, их обязанности по разрешению административных дел. А.В. Минашкин справедливо указывает, что под административной процедурой следует понимать порядок осуществления деятельности органа государственной власти по реализации его нормативно закрепленной компетенции2.
Ссылки на существование административных процедур содержатся в действующем международном и российском законодательстве, актах правоприменения"5, что вызывает необходимость принятия унифицированного нормативного акта с целью исключения возможностей вольного и неоднозначного толкования.
