Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации . 11
1.1. Бюджет как объект бюджетного процесса 11
1.2. Понятие бюджетного процесса и его стадии 28
1.3. Принципы бюджетного процесса 40
1.4. Бюджетно-процессуальное право 51
1.5. Бюджетно-процессуальные правоотношения, их виды и субъекты 69
Глава II. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации и его стадии . 88
2.1. Стадия составления проекта бюджета 88
2.2. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета 107
2.3. Стадия организации исполнения бюджета 123
2.4. Стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета 138
2.5. Финансовый контроль в бюджетном процессе 148
Глава III. Совершенствование правовых основ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации 155
3.1. Правовые аспекты совершенствования методологии бюджетного процесса 155
3.2. Структуры гражданского общества и бюджетный процесс: правовые проблемы 160
Заключение 167
Библиографический список 174
Приложение 1. Порядок разработки проекта бюджета Санкт-Петербурга на 200 год (проект) 186
Приложение 2. Примерный перечень основных мероприятий по обеспечению открытости бюджетного процесса в субъекте Федерации 194
- Бюджет как объект бюджетного процесса
- Понятие бюджетного процесса и его стадии
- Стадия составления проекта бюджета
- Правовые аспекты совершенствования методологии бюджетного процесса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Бюджет является главным источником финансирования деятельности общественно-территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований), выступая одной из главных предпосылок надлежащего исполнения возложенных на них задач и функций. В свою очередь эффективное функционирование бюджетной системы зависит от того, насколько качественно было осуществлено бюджетное планирование. А это уже определяется тем, как был осуществлен бюджетный процесс, т.е. процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета как финансового плана.
При федеративном устройстве страны существенную роль играют региональные бюджеты, которые выступают в качестве важного структурного звена бюджетной системы и формируются с максимальным учетом местной специфики в каждом субъекте Федерации. При этом правовое регулирование бюджетных процессов в субъектах Федерации осуществляется как по линии федеральных правовых актов, так и по линии актов самих субъектов Федерации. При этом достаточно общепризнанно, что в российском законодательстве нередки недостатки в юридическом качестве образующих его актов и слабая их научная проработанность. Так, с момента его ввода в действие и до 1 января 2006 г. Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) подвергался изменениям 24 раза, Минюст России примерно в 25% случаев отказывает в регистрации нормативных актов министерств и ведомств страны, при этом более 50% принимаемых Государственной Думой законов - это поправки к уже принятым актам и т.д.1
На уровне субъектов Федерации также постоянно возникают трудности, связанные с несовершенством регионального законодательства о бюджетном процессе, с отставанием законотворческой деятельности, с практикой принятия некачественных нормативных правовых актов. По степени своей «добротности» правовое регулирование бюджетной деятельности в регионах существенно проигрывает федеральному уровню. Такое положение объяснимо: в субъектах Федерации гораздо слабей научный потенциал, позволяющий обеспечить нормальную подготовку законопроектов, меньше опыт нор-мотворческой работы, велико стремление проявить самостоятельность в ре-
1 Российская газета -2005 -22 июля, 29 июля
шении проблем регулирования собственной бюджетной деятельности. Все это не может не сказаться на уровне бюджетного законодательства субъектов Федерации. Одним из недостатков бюджетного процесса в субъекте Федерации выступает отсутствие слаженности в деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти. Между тем бюджет, в конечном счете, является «продуктом» деятельности обоих названных органов. Однако взаимодействие ветвей власти при формировании региональных бюджетов зачастую проходит в атмосфере конфликтности, непрозрачность этого процесса способствует коррупции, лоббированию неприоритетных направлений при слабой активности структур гражданского общества. Нельзя также не отметить, что в настоящее время налицо слабость механизмов осуществления парламентского контроля в большинстве субъектов Федерации.
Необходимость совершенствования процедур бюджетного процесса на уровне субъектов Федерации требует проведения научных исследований в этой области. При этом следует отметить, что если бюджетный процесс, осуществляемый на федеральном уровне, получил в финансово-правовой науке более или менее достаточное научное освещение, то бюджетный процесс на уровне субъектов Федерации в комплексном виде по существу не исследован.
Таким образом, актуальность настоящего исследования определяется следующими факторами: 1) необходимостью совершенствования бюджетной деятельности, включая бюджетный процесс, на уровне субъекта Федерации; 2) слабым качеством правового регулирования этой деятельности; 3) отсутствием комплексного научно-теоретического исследования бюджетного процесса в субъекте Федерации и его правовой базы.
Степень научной разработанности проблемы. Финансово-правовые аспекты бюджетной деятельности в свое время были исследованы в дореволюционной литературе Г. Еллинеком, СИ. Иловайским, А. Лаппо-Данилевским, В.А. Лебедевым, Д.М. Львовым, И.Х. Озеровым, М.Ф. Орловым, Л.В. Ходским, И.И. Янжулом, Л.Н. Яснопольским и другими учеными.
В разработку данной проблематики большой вклад внесли современ
ные правоведы и экономисты: С.А.Агапцов, О.Б.Алексеев, Е.Г.Анимица,
А.Л.Апель, Ю.В.Арбатская, А.А.Астахов, С.И.Белова, Д.Н.Бобрышев,
О.В.Болтинова, О.И.Боткин, Е.В.Бушмин, Л.А.Вафина, П.Н.Вахрин,
Л.Г.Вострикова, О.В.Врублевская, Г.В.Галочкина, А.М.Годин,
О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, С.В.Демин, Е.Н.Евстигнеев, А.В.Емелин, А.С.Емельянов, Г.С.Зверев, А.И.Землин, Н.С.Иптышева, М.В.Карасева,
В.Н.Каретин, Т.М.Ковалева, Т.В.Конюхова, Ю.В.Коростелев, Н.Н.Косаренко,
А.Н.Костюков, Ю.А.Крохина, И.И.Кучеров, П.И.Лаптев, В.М.Мандрица,
С.И.Мельников, В.В.Михеев, В.А.Неклюдов, Н.В.Орлова, А.А.Осипова,
А.Г.Пауль, Л.В.Перекрестова, М.Л.Пешин, М.И. Пискотин, Н.А.Поветкина,
Г.Б.Поляк, Е.И.Пшенникова, В.М.Родионова, М.В.Романовский,
И.В.Рукавишникова, Б.М.Сабанти, Н.М.Сабитова, С.П.Сазонов,
Н.Н.Смирнова, А.А.Тедеев, П.Г.Тимошенко, Г.П.Толстопятенко,
Г.А.Тосунян, С.А.Трунов, В.Д.Фетисов, Н.И.Химичева, А.И.Худяков,
Р.В.Шагиева, Н.А.Шевелева, А.В.Шестаков, Н.Д.Эриашвили,
А.А.Ялбулганов и др.
Более общие проблемы соотношения права и экономики рассматривались в работах С.С.Алексеева, М.Н.Бродского, А.В.Васильева, Д.А.Керимова, А.А.Ливеровского, В.С.Нерсесянца, Ю.А.Тихомирова, В.В.Толстошеева, Ф.И.Шамхалова и других специалистов.
Работы перечисленных авторов послужили теоретической основой исследования.
Однако комплексного исследования теории процессуального бюджетного права как института финансового права и проблем правового регулирования бюджетного процесса на уровне субъекта Федерации проведено еще не было.
Объектом исследования является бюджетно-процессуальное право как институт финансового права и региональный бюджетный процесс, его правовое регулирование и практическое осуществление (на примере Санкт-Петербурга).
Предмет исследования составляют общественные отношения, складывающиеся при реализации норм федерального и регионального бюджетного законодательства на всех стадиях бюджетного процесса в субъекте Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в анализе правовых проблем, возникающих в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения регионального бюджета, а также в разработке научно-практических предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, посвященного правовому регулированию бюджетного процесса в субъекте Федерации.
Реализация указанной цели обусловила постановку и необходимость решения следующих основных задач:
раскрыть систему основных понятий бюджетного процесса для фе-
дерального и регионального уровней и внести предложения по ее совершенствованию;
исследовать действующую систему нормативных правовых актов (как федерального, так и регионального уровней), регулирующих бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации;
рассмотреть такой институт бюджетного права, как бюджетно-процессуальное право, дать его определение, установить предмет этого института;
рассмотреть сущность бюджетного процесса в субъекте Федерации, определить его стадии и принципы, формы взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти в его рамках;
показать пути совершенствования правовых основ бюджетного процесса и его осуществления в субъекте Федерации.
Методологической основой исследования являются положения Конституции Российской Федерации, а также современные методы научного познания: диалектический, системного анализа, нормативно-логический, сравнительного правоведения, моделирования и т.п. Для решения конкретных задач в ходе исследования применялась совокупность частнонаучных методов: логический, исторический, статистический и т.д.
Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой первое комплексное исследование правового регулирования бюджетного процесса в субъекте Федерации в свете достижений отечественной науки и необходимости совершенствования данного направления бюджетной деятельности. Российское бюджетное право в настоящее время претерпевает принципиальные изменения, связанные с внедрением в бюджетный процесс новых концепций и новых процедур, детальным разграничением полномочий участников бюджетного процесса, появлением новых установок бюджетной политики и т.п. Все эти процессы нуждаются в своевременном анализе, разработке постоянно возникающих новых теоретических и прикладных проблем.
В связи с этим на защиту выносятся следующие положения, обладающие научной новизной:
1. В литературе нет единства мнений по поводу сущности бюджета как правовой категории. Одни авторы считают, что бюджет, как финансовый план, и закон, его утвердивший, суть самостоятельные акты. Другие полагают, что имеет место один правовой акт - закон, который включает в себя сам
бюджет как финансовый план. На самом же деле мы имеем конструкцию, когда закон об утверждении бюджета, вступает юридической формой этого бюджета, а сам бюджет, представляя собой финансовый план, выступает содержанием явления, именуемого «бюджет как правовая категория».
С этой точки зрения, содержание бюджетного процесса - это совокупность последовательных стадий в виде составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансового плана, именуемого «бюджет». С точки зрения своей юридической формы бюджетный процесс совпадает с этапами нормотворческо-го процесса, выражая собой следующие действия: а) разработка проекта закона о бюджете; б) рассмотрение проекта закона о бюджете; в) принятие закона о бюджете; г) выполнение закона о бюджете.
Критически рассмотрено положение, в соответствии с которым внебюджетные фонды выступают объектом бюджетного процесса. Между тем, бюджет и внебюджетные фонды представляют собой самостоятельные финансово-экономические институты. Поэтому включение внебюджетных фондов в состав бюджетной системы как с экономической, так и с юридической точек зрения является необоснованным.
Критически проанализированы существующие в бюджетном законодательстве определения бюджетного процесса. Предложено следующее определение бюджетного процесса в субъекте Федерации: «это - регламентируемая нормами бюджетно-процессуального права деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета субъекта Федерации, исполнению и заключению бюджета, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета».
Дается характеристика бюджета как финансового плана, который является: а) прогнозом движения денежных средств; б) государственным планом или планом муниципального образования; в) универсальным планом; г) координирующим планом; д) основным планом; д) финансовым планом, утвержденным законом (решением), принятым законодательным (представительным) органом власти; е) планом, который представляет собой смету доходов и расходов общественно-территориального формирования.
Одновременно дается характеристика закона, утвердившего бюджет. Этот закон является: а) специфическим правовым актом; б) прогностическим законом; в) политически значимым правовым актом; г) единственным законом, в отношении которого действует ограниченное право законодательной инициативы; д) законом, действие которого всегда ограничено во времени; е)
актом, который всегда содержит в себе черты нормативного и индивидуального правового акта.
Обычно за бюджетом признают распределительную и контрольную функцию. Однако это функции бюджета как экономической категории. Что же касается бюджета как правовой категории, то его функции специальному исследованию еще не подвергались. Такими функциями являются: а) функция прогнозирования доходов, ожидаемых в предстоящем финансовом году; б) функция распределения ожидаемых доходов между получателями бюджетных средств; в) функция контроля за целевым использованием бюджетных ассигнований, полученных из бюджета.
Сформулированы принципы бюджетного процесса, которые подразделяются на политические и организационные. К числу политических принципов бюджетного процесса относятся следующие: 1) принцип федерализма в бюджетном процессе; 2) принцип самостоятельного осуществления бюджетного процесса каждым общественно-территориальным образованием; 3) принцип разграничения компетенции между исполнительными и законодательными (представительными) органами субъекта Федерации на всех стадиях бюджетного процесса; 4) принцип верховенства представительных органов государственной власти на таких стадиях бюджетного процесса, как рассмотрение и утверждение бюджета, а также утверждение отчета о его исполнении, и наличие у этих органов права на осуществление контроля за исполнением бюджета; 5) принцип гласности и публичности бюджетного процесса.
К числу организационных принципов бюджетного процесса относятся: 1) принцип тщательного правового регулирования всех стадий бюджетного процесса; 2) принцип ежегодности бюджетного процесса; 3) принцип достоверности утвержденного бюджета; 4) принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета; 5) принцип специализации и типизации бюджетных показателей; 6) принцип единства бюджетного учета.
Дается определение принципа федерализма в бюджетном процессе'. «Принцип федерализма в бюджетном процессе - это обусловленное федеративным устройством государства разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в вопросах правового регулирования и осуществления бюджетного процесса, призванное обеспечить сочетание интересов федерального центра с интересами субъектов Федерации».
Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, формируют
институт общей части бюджетного права, который целесообразно именовать «бюджетно-процессуальное право». Бюджетно-процессуальное право -это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, а также составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.
9. Рассмотрены признаки бюджетно-процессуальных отношений и дано
их определение: «Бюджетно-процессуальные отношения - это урегулирован
ные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в
процессе осуществления бюджетного процесса, а также финансового контро
ля, производимого на всех стадиях этого процесса». Субъектами бюджетно-
процессуальных отношений могут выступать следующие лица: а) общест
венно-территориальные образования. В качестве субъекта данного правоот
ношения они представлены своим органом, который выступает от имени
данного общественного образования; б) органы государственной власти и
муниципальных образований; в) получатели бюджетных средств. Субъекты
Федерации выступают в качестве самостоятельного субъекта бюджетно-
процессуального правоотношения при рассмотрении и утверждении регио
нального бюджета, а также при утверждении отчета об исполнении регио
нального бюджета.
Предлагается изменить статью 222 БК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Бюджетное обязательство - это обязательство, в силу которого орган, исполняющий бюджет, обязан произвести выплаты из бюджета в счет исполнения денежных обязательств получателя бюджетных средств. Отказ в выплате может иметь место лишь в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 226 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
В деле повышения эффективности бюджетного процесса все более очевидной становится важность общественного участия в нем. В диссертации сделана попытка разработать понятийный аппарат для исследования этой проблемы, включая формулировку принципов общественного участия в бюджетном процессе и классификацию его форм. Исследование правового аспекта проблемы показывает явно неудовлетворительное состояние ее регулирования. Автор вносит ряд практических предложений, прежде всего, по содержанию соответствующих нормативных актов. Представляется необходимым провести комплекс мероприятий по организации и правовому обеспечению деятельности Общественной палаты Санкт-Петербурга (в т.ч. принятие соответствующего закона Санкт-Петербурга), основной целью работы кото-
рой была бы общественная экспертиза планов и программ социально-экономического развития города, в т.ч. проводимой в нем бюджетной политики.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения его результатов при разработке нормативных правовых актов по регулированию бюджетного процесса в субъектах Федерации. Автором сформулирован ряд предложений по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс на федеральном и региональном уровнях. Отдельные выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования «технологии» правотворческой деятельности на региональном уровне. В частности, некоторые разработки автора нашли свое применение в деятельности Законодательного собрания Санкт-Петербурга (далее - ЗАКС). Вместе с тем, результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках по данной проблематике, а также в учебном процессе в рамках курсов «финансовое право» и «административное право». Материалы диссертации используются в преподавании учебных курсов в Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов.
Апробация. Основные положения диссертации отражены автором в ....
публикациях общим объемом п.л. (в т.ч. авторского объема - .... п.л.).
Отдельные положения и выводы диссертации были представлены на итоговую конференцию проекта «Роль правозащитных некоммерческих организаций в принятии государственных решений и влиянии на общественное мнение» (г. Пушкин, 13-14 октября 2005 г.), докладывались на заседании кафедры правового регулирования экономики Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов.
Бюджет как объект бюджетного процесса
Бюджетный процесс - это деятельность, которая связана с бюджетом. Поэтому, для того, чтобы осветить бюджетный процесс, необходимо сначала уяснить содержание такой категории, как «бюджет». Бюджет есть неотъемлемый признак государства, он вместе с налогами обеспечивает реализацию его суверенитета путем создания финансовой основы для деятельности государства, характер которого обусловливает и характеристики бюджета. Вместе с тем бюджет является средством государственного управления, решения социально-экономических задач, стоящих перед обществом .
Сразу же отметим, что существуют легальные и доктринальные определения бюджета.
В соответствии со ст.6 БК РФ бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления3. Это легальное определение бюджета.
Следует отметить, что данное определение получило довольно критическую оценку в литературе. Так, В. М. Родионова ставит вопрос, о какой именно форме идет речь: о плановой, организационно-экономической, правовой или о всех сразу?4 И действительно, трудно понять, почему бюджет это форма, тем более таких финансовых операций, как образование и расходование фонда денежных средств. Если бюджет - это есть сам фонд, то он является не формой, а самим бюджетом в его сущностном понимании.
Справедливо и замечание Ю. А. Крохиной, которая отмечает, что данное Бюджетным кодексом определение бюджета «не несет в себе должной смысловой нагрузки и способствует возникновению коллизий норм бюджетного права. Например, вызывает сомнение вид бюджета, определяемого ст. 6 БК РФ. Исходя из лингвистического толкования, можно предположить, что имеется в виду консолидированный бюджет, так как именно он включает в себя всю совокупность бюджетов различных территориальных уровней»5.
Наконец, данное определение относится к любому фонду государственных или муниципальных денежных средств, в том числе и внебюджетному, поскольку все они так или иначе предназначены «для финансового обеспечения задач и функций государства и муниципальных образований».
Помимо общего понятия бюджета, Бюджетный кодекс дает и понятие бюджета субъекта Федерации. Согласно статьи 15 БК РФ «бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации».
Данное определение не только воспроизвело все те недостатки, которые имеются в определении бюджета в целом и о которых сказано выше, но и добавило новые. Так, обращает на себя внимание то, что в данном случае бюджет понимается как форма образования и расходования денежных средств, действующая только в рамках финансового года. Тем самым, как справедливо отмечалось в литературе, не учитывается вневременной характер бюджета как казны субъекта РФ6.
Кроме того, данное определение не связывает категорию «бюджет субъекта Российской Федерации» с какими-либо проявлениями черт государственности этого субъекта, вынося на первый план исполнение его расходных обязательств.
Безусловно, бюджет субъекта Федерации связан с исполнением его расходных обязательств. Однако эти обязательства не выражают всех задач и функций субъекта Федерации, которые призван финансировать бюджет этого субъекта. Кроме того, бюджет - это не только расходы, но и доходы. Поэтому сущность бюджета как денежного фонда заключается не только в осуществлении расходов (в «исполнении расходных обязательств»), но и в аккумуляции доходов.
Устав Санкт-Петербурга определяет бюджет Санкт-Петербурга следующим образом: «Бюджет Санкт-Петербурга представляет собой форму образования и расходования денежных средств для финансового обеспечения задач и функций органов государственной власти Санкт-Петербурга» (п. 1 ст. 73 Устава)7.
Нетрудно заметить, что в данном случае за основу определения бюджета Санкт-Петербурга взято определение понятия «бюджет», которое дает БК РФ, а не даваемое этим Кодексом определение «бюджета субъекта Федерации». И это, по нашему мнению, правильно. Во всяком случае, данное определение избежало той ошибки, которую допустил БК РФ, увязав бюджет субъекта Федерации с «расходными обязательствами» этого субъекта.
Однако в определении бюджета Санкт-Петербурга допущена другая, может быть даже более грубая ошибка. Раскрывая назначение бюджета Санкт-Петербурга, в определении говорится, что он предназначен «для финансового обеспечения задач и функций органов государственной власти Санкт-Петербурга». Между тем, бюджет Санкт-Петербурга - это не бюджет органов государственной власти, это бюджет самого субъекта Федерации, и предназначен он для финансирования его задач и функций. Финансирование задач и функций органов государственной власти этого субъекта вытекает из финансирования задач и функций самого субъекта.
Отметим, что введение данного определения, несмотря на то, что оно дословно воспроизводит определение понятия "бюджет", содержавшееся в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»8 (действовавшего в период работы над проектом Устава Санкт-Петербурга), вызвало серьезную дискуссию при разработке проекта Устава Санкт-Петербурга. Негативное отношение к данному определению было вызвано тем, что его оппоненты отождествляли «обеспечение функций органов государственной власти» с «денежным содержанием, предусматриваемым для функционирования самих органов государственной власти». Надо сказать, что эта дискуссия в определенной степени отразила недостатки данного определения и двусмысленность термина «обеспечение функций органов государственной власти».
Понятие бюджетного процесса и его стадии
Деятельность как законодательной, так и исполнительной ветвей власти по формированию и использованию бюджетных средств происходит в рамках бюджетного процесса, который детально регламентируется в большом числе нормативных правовых актов.
Понятие «бюджетный процесс» применяется в финансово-правовой литературе в двух значениях.
В первом значении под бюджетным процессом понимают институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующего данный вид бюджетной деятельности. Обычно этот институт именуют «правовое регулирование бюджетного процесса» или даже «процессуальное бюджетное право» .
Во втором значении понятием «бюджетный процесс» обозначают разновидность бюджетной деятельности.
При этом сам бюджетный процесс (как одно из направлений бюджетной деятельности) обычно определяют как регламентированную нормами процессуального бюджетного права деятельность по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также по составлению и утверждению отчетов об их исполнении36.
Термин «бюджетный процесс» является традиционным при характеристике бюджетной деятельности. Однако высказано мнение, что данный термин с юридической точки зрения не вполне точен.
Так, А. И. Худяков полагает, что термин «бюджетный процесс» является узко специальным понятием финансово-правовой науки, а для всех прочих становится понятным лишь при условии его специального разъяснения. Связано это, прежде всего, с тем, что сам термин «бюджет» имеет несколько значений (и как финансовый план, и как определенный фонд денежных средств). При употреблении его во втором значении словосочетание «бюджетный процесс» означает, что речь идет о каких-то фактических операциях, связанных с собиранием денег в бюджет или их выдачей из него, т. е. выводит из темы планирования. Другое, понимание термина «бюджетный процесс» порождается и в силу того, что при его употреблении возникают ассоциации с такими понятиями, как «уголовный процесс» и «гражданский процесс». Но данные понятия связаны с разрешением соответствующих дел (гражданских и уголовных). По аналогии с гражданским и уголовным процессами под бюджетным процессом следовало бы понимать процедуру разрешения споров между сторонами бюджетного правоотношения. Кстати говоря, такое понимание бюджетного процесса является не только вполне логичным, но имеет даже свою реальную практику (например, при рассмотрении дел о бюджетных правонарушениях). Применение же этого термина для обозначения процедуры прохождения бюджета как финансового плана через различные стадии в корне отличается от значения понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». Вместо понятия «бюджетный процесс» он предлагает употреблять термин «бюджетное планирование» . М.И.Пискотин также употреблял выражение «процесс бюджетного планирования»38.
На серьезные отличия бюджетного процесса от уголовного и гражданского процессов обращает внимание и М.В.Карасева. В частности, она отмечает, что «бюджетный процесс - это явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-единственного закона - закона о бюджете на предстоящий финансовый год. Причем такого закона, который не стабилен, ибо действует всякий раз в течение только одного календарного года». Между тем, «ни уголовный, ни гражданский процессы не обеспечивают принятие и исполнение каких-либо нормативных актов, а лишь расследование и рассмотрение в суде уголовных дел, а также подготовку, принятие и исполнение судебных решении» .
Нет сомнения в том, что применительно к бюджетному процессу термин «бюджет» применяется в значении определенного финансового плана, и сам этот процесс означает процедуру разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения этого плана.
БК РФ определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6).
Данное определение подвергается критике в юридической литературе.
Первое замечание качается неполноты данного определения. Отмечается, что оно не охватывает всего содержания бюджетного процесса, так как в нем не выделена такая оговариваемая в научных определениях бюджетного процесса его стадия, как стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. А ведь именно отчет об исполнении бюджета обеспечивает обратную связь в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной. Поэтому предлагается исходить «из научного понимания бюджетного процесса, устоявшегося в финансово-правовой и экономической науке на протяжении многих лет»40. С этим замечанием следует, по нашему мнению, согласиться (хотя бы исходя из того, что статьи 271, 272 и 273 Бюджетного кодекса детально регламентируют эту стадию бюджетного процесса)41.
Стадия составления проекта бюджета
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» составление (формирование) бюджета субъекта Федерации осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных этим Законом, Бюджетным кодексом, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Федерации.
Более детальное изложение порядка составления проекта бюджета субъектов Федерации, дается в ряде статей БК РФ.
В частности, в ст. 171 БК РФ указано, что составление проектов региональных бюджетов - исключительная прерогатива соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации. При этом непосредственная деятельность по составлению проектов бюджетов осуществляется финансовыми органами субъектов Российской Федерации. Кроме того, в ст. 172 установлено, что в целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.
К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся сведения о: действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве; предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой; нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг. При этом составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента Российской Федерации120; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год. В соответствии со ст. 173 БК РФ, указанный прогноз разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета; основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (везде выделено нами - Авт.). Статья 181 БК РФ устанавливает общий перечень требований к проекту закона (решения) о бюджете в части основных характеристик бюджета. К основным характеристикам бюджета относятся: - общий объем доходов бюджета, - общий объем расходов бюджета, - дефицит бюджета. Вместе с тем, в проекте закона (решения) о бюджете должны также содержаться также следующие показатели: - прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; - нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации; - расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации; - общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; - расходы и доходы целевых бюджетных фондов; - объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь; - распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета; - иные показатели, определенные БК РФ, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. В частности, лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года, характеристики государственного или муниципального долга и т.п. БК РФ также предусматривает, что в целях составления проекта бюджета на очередной финансовый год должны быть дополнительно подготовлены следующие документы и материалы: - прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; - основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; - прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год (ст. 182 БК РФ). Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются: - прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год; - адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год; - план развития государственного или муниципального сектора экономики; - структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета; - оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; - оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год; - другие документы и материалы, предусмотренные БК РФ. Законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотре но составление и иных документов и материалов (п. 2 и 3 ст. 182 БК РФ).
По поводу указанных перечней документов в литературе обращено внимание на то, что многие названные в статье 172 БК документы содержат ся и в статье 182 БК. Между тем статья 182 БК называется «Документы и материалы, составляемые одновременно с проектом бюджета». «Налицо - отмечают авторы - некоторое разночтение в содержании статей. Нельзя осуще-ствить одну и ту же работу «на основе» и «одновременно» .
Правовые аспекты совершенствования методологии бюджетного процесса
Рассмотренные нами процедуры бюджетного процесса в Санкт-Петербурге показывают, что администрация города ежегодно адаптирует их к меняющимся условиям функционирования городской бюджетной системы. Тем не менее, бюджетный процесс как на федеральном, так и на региональном уровне нуждается в дальнейшем совершенствовании его правовых основ, поскольку современной его версии свойственен ряд крупных недостатков. Недостатки действующего порядка организации бюджетного процесса проявляются, в частности, в следующем: а) в отсутствии механизмов, обеспечивающих результативность бюджетных расходов; б) в разработке финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно и годовом периоде планирования бюджетных расходов без учета результатов среднесрочного планирования; в) в предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов, а также отсутствии четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений в соответствии с приоритетами государственной политики; г) в отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств; д) в преобладании внешнего контроля за соответствием расходов бюджета плановым показателям бюджета при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств; е) в нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе ме жду законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т.д. .
Следует отметить, что сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Среди множества возможных направлений решения проблемы эффективности одними из самых перспективных, по мнению автора, являются: 1) общее совершенствование методологии бюджетного процесса; 2) повышение его прозрачности.
Целью совершенствования методологии бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Имеющаяся нормативная база недостаточно приспособлена к решению актуальных проблем совершенствования бюджетного процесса. Так, в БК РФ вопрос об эффективности бюджетных расходов затрагивается только в ст.34, где практически отождествляются принципы эффективности и экономности использования бюджетных средств, что представляется неправомерным: экономность является только частным случаем эффективности. В статье ничего не сказано о порядке определения показателей эффективности, что для современных условий развития России выглядит уже неприемлемым.
В качестве другого примера сошлемся на Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 28 декабря 2000 г. № 1346-р «Об утверждении Программы реформирования бюджетной системы Санкт-Петербурга», где целевыми установками преобразований названы повышение уровня жизни населения Санкт-Петербурга, повышение эффективности и прозрачности рас-ходования средств бюджета Санкт-Петербурга (выделено нами -Авт.)10 . В распоряжении также не раскрывается содержание соответствующих понятий.
С целью совершенствования правовой базы в решении проблем бюджетной эффективности предлагается изложить ст.34 БК РФ в следующей редакции:
Статья 34. Принципы экономности и эффективности использования бюджетных средств Принцип экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип эффективности использования бюджетных средств означает достижение наилучших соотношений между конечными общественно значимыми результатами деятельности данного распорядителя бюджетных средств и затратами бюджета на их достижение. При этом распорядителями бюджетных средств могут определяться:
- экономическая эффективность, под которой понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение;
- общественная эффективность, под которой понимается соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности;
- общественно-экономическая эффективность, под которой понимается соотношение величины достигнутого конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.
Новые задачи, продиктованные современным этапом развития страны, требуют изменений в регулировании бюджетного процесса по следующим направлениям:
- переход на финансирование, основанное на долгосрочных целях развития государства;
- повышение эффективности бюджетных расходов за счет внедрения механизма «управления результатами»;
- повышение самостоятельности, прозрачности и ответственности администраторов бюджетных средств.
Суть проводимой бюджетной реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными затратами» на «управле- ниє результатами».
В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.
