Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации: история становления, правовое регулирование 15
1. Становление и развитие современного института бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации 15
2. Понятие регионального бюджетного процесса 25
3. Система нормативных актов, регулирующих бюджетный процесс субъектов Российской Федерации. Принципы регионального бюджетного процесса 30
Глава 2. Организация бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации. Финансовый контроль в бюджетном процессе региона 59
1. Составление проекта бюджета региона 59
2. Рассмотрение и утверждение бюджета региона 73
3. Особенности исполнения бюджета региона 90
4. Особенности составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета региона 109
5. Финансовый контроль в бюджетном процессе субъектов Российской Федерации 116
Глава 3. Пути совершенствования бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации 130
1. Федеральное законодательство, регулирующее бюджетный процесс субъектов Российской Федерации: направления совершенствования 130
2. Законодательство субъектов Российской Федерации о региональном бюджетном процессе: пути реформирования 138
Заключение 149
Библиография 152
- Становление и развитие современного института бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации
- Понятие регионального бюджетного процесса
- Составление проекта бюджета региона
- Федеральное законодательство, регулирующее бюджетный процесс субъектов Российской Федерации: направления совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Успешное осуществление правовых и социально-экономических реформ в России, направленных на переход к рыночной системе управления, в значительной степени зависит от позитивных преобразований, происходящих в бюджетной сфере. Ведущую роль при этом играет слаженное функционирование всех звеньев бюджетной системы России, эффективное работа бюджетов при регулировании развития регионов. Совершенствование процесса формирования бюджетов регионов, формирования бюджетной системы, соответствующей современным требованиям, предполагает разработку и закрепление на законодательном уровне основных принципов процесса разработки, формирования, принятия и исполнения бюджетов всех уровней.
В настоящее время происходят значительные изменения в рамках проводимой в стране бюджетной реформы. И в сложившейся ситуации значительно возрастает роль региональных бюджетов, которые выступают в качестве важного структурного звена бюджетной системы. При этом на первый план выходит регулирование и сглаживание вопросов межбюджетных отношений, необходимость перестройки организационной системы формирования и исполнения региональных бюджетов как части бюджетного процесса регионов в целом.
Зачастую в субъектах Российской Федерации отсутствует достаточная и стабильная доходная база региональных бюджетов. Невысокий уровень работы по контролю и анализу бюджетного процесса на региональном уровне не позволяют достичь высокого уровня эффективности управления бюджетными потоками на территории субъектов Российской Федерации.
Главные элементы процесса подготовки, формирования, принятия, исполнения и контроля исполнения региональных бюджетов в настоящее время определены на федеральном уровне в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «О бюджетной классификации в Российской Федерации». Помимо этого,
бюджетный процесс регионов регулируют Законы о бюджетах и Бюджетные кодексы субъектов Российской Федерации.
Основным нормативно-правовым актом, детально регулирующим вопросы бюджетного процесса субъектов Российской Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации1. Он определяет основные принципы подготовки, рассмотрения, принятия и исполнения федерального, региональных и местных бюджетов. Однако для оптимального регулирования бюджетной системы регионов необходима развитая, соответствующая современному законодательству, система нормативных актов о бюджетном процессе на уровне субъектов Российской Федерации.
Актуальной проблемой является также определение основных принципов регулирования бюджетного процесса на региональном уровне, которые необходимо брать за основу при проведении реформирования регионального законодательства. Многие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации были приняты еще до введения в действие Бюджетного кодекса, и до настоящего времени не приведены в соответствие с ним, более того, нередко даже прямо противоречат федеральному законодательству о бюджетном процессе.
Нельзя не отметить также необходимость совершенствования системы центрального и регионального финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса регионов. Несмотря на то, что был сделан целый ряд положительных шагов в этом направлении с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации, содержащего раздел 9 «Государственный и муниципальный финансовый контроль», еще остается множество пробелов в данной области регулирования бюджетного процесса. В частности, в настоящее время налицо слабость механизмов осуществления парламентского контроля в большинстве субъектов Российской Федерации.
Эти и другие проблемы правового регулирования финансовой системы местного самоуправления обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., от 29 мая, 10,24 июля 2002 г.)
Состояние научной разработанности темы
Проблемы бюджетного процесса регионов Российской Федерации нашли отражение в трудах целого ряда отечественных ученых и практиков.
В качестве теоретической основы диссертации выступают труды ведущих отечественных специалистов в области финансового права: Артемова Н. М., Ашмариной Е. М., Вельского К. С, Бесчеревных В. В., Болтиновой О. В. Брызгалина А. В., Веремеенко И. И., Горбуновой О. Н., Грачевой Е. Ю., Гуреева В. И., Гусевой В. В., Денисовой И. Г., Ермаковой Т. С, Жданова А. А., Кучерявенко Н. П., Куфаковой Н. А., Когана М. П., Пепеляева С. Г., Пискотина М. И., Ровинского Е. А., Толстопятенко М. И., Черник Д. Г., Химичевой Н. И., Цыпкина С. Д. и других авторов. Особо хотелось бы выделить использованные в настоящем исследовании работы Шохина С. О., посвященные вопросам финансового контроля. Также при работе над диссертацией были использованы публикации в периодической печати, разбирающие различные аспекты исследуемой проблемы.
Основы современного регулирования регионального бюджетного процесса были заложены еще в советской правовой науке. Так, Пискотин М. И. в работе «Советское бюджетное право» одним из первых в советской литературе уделил внимание проблемам бюджетного процесса союзных и автономных республик, посвятив бюджетному процессу в указанной работе часть главы 2 «Теоретические основы бюджетного устройства в СССР», впервые выделив основной принцип построения региональных бюджетов -сочетание единства бюджетов и их децентрализации2.
Работа Бесчеревных В. В. «Компетенция СССР в области бюджета»3 также затрагивает целый ряд проблем бюджетного процесса, в том числе и бюджетного процесса регионов. Вопросы организации бюджетного процесса на уровне регионов в СССР были рассмотрены в статье Химичевой Н. И. «О бюджетных правах областного совета депутатов трудящихся»4. В частности, автор подчеркивает большую роль региональных бюджетов, разбирает
Пискотин М. И. «Советское бюджетное право» М, 1971.
3 Бесчеревных В. В. «Компетенция Союза ССР в области бюджета» М. 1976
4 Химичева Н. И. О бюджетных правах областного Совета депутатов трудящихся. Ученые записки Саратовского
юридического института. Изд-во Саратовского университета. 1960. стр. 56
вопросы формирования и исполнения областных бюджетов, анализирует права, предоставленные региональным органам представительной власти.
Кроме того, проблемы организации бюджетного процесса в СССР и РСФСР затрагиваются в работе Цыпкина С. Д. и Когана М. Л. «Советское бюджетное право».5
Непосредственно бюджетному процессу регионов не была посвящена ни одна из работ российских юристов. Однако в целом ряде исследований были рассмотрены отдельные аспекты проблем бюджетного процесса регионов. Это работы Горбуновой О. Н. «Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода к рынку» 6, «Финансовое право в системе российского права (Актуальные проблемы)»7, «Финансовое право» под редакцией Горбуновой О.Н8., работа Польша И. И. «Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации»9, работы Тимошенко И.Г. «Бюджетный процесс регламентируют конституции»10, «Бюджетный процесс в зарубежных государствах»11, Нестеренко Т.Г. «Нужна координация деятельности всех элементов финансовой системы»12, Петрова В.А. «Совершенствование механизма межбюджетных отношений»13, Карасевой М. «Некоторые проблемы современного финансового законодательства»14.
В учебнике «Финансовое право» под редакцией Горбуновой О. Н. говорится о необходимости защиты ряда расходных статей региональных; бюджетов посредством так называемых «защищенных статей», определяющих расходы по наиболее важным социальным вопросам, таким как финансирование стипендий, пенсий, жилищно-коммунальный комплекс и т.п.15.
5 Советское финансовое право. Учебник. Коган М. Л., Цыпкин С. Д. М. Юридическая литература, 1982
6 Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода к
рынку. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук в виде научного доклада,
выполняющего также функции автореферата.
7 Горбунова О.Н. Финансовое право в системе российского права (Актуальные проблемы)., / Государство и право.
1995.№2,с.14-21
8 Финансовое право : Учеб. для вузов/ Под ред. Горбуновой О.Н.; Моск. гос. юрид. акад. -М.: Юристь, 2000.
9 Полын Иван Иванович Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
Автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.14//Моск. гуманитарно-соц. акад. М., 2001
Тимошенко И.Г. Бюджетный процесс регламентируют конституции. / Журнал российского права. 1997. №4, с. 138 " Тимошенко И.Г. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996
12 Нестеренко Т.Г. Нужна координация деятельности всех элементов финансовой системы. / М. 2000
13 Петров В.А. Совершенствование механизма межбюджетных отношений. / Финансы. 1995. №9, с.З
Карасева М. Некоторые проблемы современного финансового законодательства. / Хозяйство и право. 1998. №7, с.58 15 «Финансовое право» под ред. Горбуновой О. H. М. Юристь, 2000. стр. 155
В этой же работе в параграфе 3 главы 8 «Особенности бюджетных прав субъектов Российской Федерации» также анализируется существующая система законодательства субъектов Российской Федерации о бюджетном процессе. Разбираются составные части системы бюджетного процесса, утверждается положение о том, что право каждого субъекта Российской Федерации на самостоятельный бюджет является основой правового статуса субъектов Российской Федерации,16
Работы Болтиновой О. В. также подробно рассматривают некоторые вопросы процессуального регулирования бюджетных отношений. Так, в работе «Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения бюджета»17 Болтинова О. В. подробно анализирует существующие проблемы в сфере рассмотрения и утверждения бюджетов всех уровней, разбирает обоснованность разделения бюджетного процесса в Российской Федерации на стадии.
В статье «Сравнительно-правовой анализ стадий рассмотрения и утверждения федерального бюджета ФРГ и России»18 Болтинова О. В., используя сравнительно-правовой метод, выделяет особенности бюджетного процесса в Российской Федерации, отмечает существующие недостатки российской бюджетной системы, и говорит о необходимости совершенствования российского законодательства о бюджетном процессе. «И первостепенную важность приобретает совершенствование законодательства, а именно правового регулирования бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации»19 - подчеркивает Болтинова О. В. Еще более подробно вопросы бюджетного процесса, в том числе теоретические, рассматриваются Болтиновой О. В. в учебном пособии «Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах»20.
Тимошенко И. Г. в своей статье «Бюджетный процесс регламентируют Конституции» также говорит о необходимости правовой регламентации бюджетов всех уровней. «Отсутствие четких взаимосогласованных
16 Там же. Стр. 164
Болтинова О. В. «Совершенствование правового регулирования рассмотрения и утверждения бюджета». Право и жизнь. М., Манускрипт, 1998 год, №13. с. 88-103
18 Болтинова О. В. Сравнительно-правовой анализ стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета ФРГ
и России. Юридический мир - М. 1998, №11-12. стр. 48-53.
19 Там же. Стр. 52
Болтинова О. В. «Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах». Учебное пособие. М. 2002.
конституционных и законодательных ориентиров в бюджетном регулировании, несоблюдение сроков подготовки и принятия, низкая эффективность бюджета, стали одной из причин серьезного дисбаланса во всех сферах жизни общества» - отмечает Тимошенко И. Г. Далее в статье автор говорит о необходимости установления общих для бюджетов всех уровней принципов бюджетного процесса и о необходимости проведения для этого сравнительно-правовых исследований.21
Целый ряд вопросов регионального бюджетного процесса был затронут также в статье Алексеева О., Трунова С. и Лаптева П. «О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях»22. Работа затрагивает вопросы организации бюджетного процесса, анализирует законодательство о бюджетном процессе, в том числе региональное, рассматривает проблемы распределения полномочий и предметов ведения между Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Проблемы законодательства, регулирующего региональный бюджетный процесс, были рассмотрены и в некоторых диссертационных исследованиях. В частности, это диссертации Пауля А. Г. «Процессуальные нормы бюджетного права»23, Суховой И. Н. «Бюджетные права субъекта Российской Федерации (на материалах Республики Карелия)24, «Правовое обеспечение контроля исполнения федерального бюджета Российской Федерации» Хориной Л. Я.25, Шемякиной О. Б. «Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетного процесса»26.
Тем не менее, ни одна из перечисленных работ не является комплексным материалом, полностью посвященным проблемам регионального бюджетного процесса. Вопросы бюджетного процесса регионов затрагиваются
21 Тимошенко И. Г. «Бюджетный процесс регламентируют Конституции». Журнал российского права. 1997 №4. стр.
138-139
22 Алексеев О. Б., Трунов С. А., Лапшев П. И. «О состоянии и организации бюджетного процесса в субъектах
Российской Федерации и муниципальных образованиях». Учебное пособие. 2001 стр. 88-105
23 Процессуальные нормы бюджетного права. Автореферат дис.канд.юр.наук. Пауль А. Г. Воронеж 2002
24 Бюджетные права субъекта Российской Федерации (на материалах Республики Карелия). Автореферат
дис.канд.юрид.наук. Сухова И. Н. М. 2001
25 Правовое обеспечение контроля исполнения федерального бюджета Российской Федерации. Автореферат
дис.канд.бр.наук. Хорина Л. Я.
Шемякина О. Б. «Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетного процесса». Автореферат дне. канд. юрид. наук. М. 2003
в них исключительно в процессе рассмотрения других проблем финансового
права. Это говорит о том, что проблемы бюджетного процесса регионов не
ф нашли своего достаточного изучения и нуждаются в дальнейшей разработке.
Цель исследования
Основная цель диссертационной работы - комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс региона как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации;
изучение широкого круга взглядов ведущих российских юристов на проблемы бюджетного процесса субъектов Российской Федерации;
систематизация опыта процедуры формирования, принятия, исполнения и контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации;
оценка состояния финансового контроля как элемента управления бюджетными потоками и обоснования возможности его совершенствования на всех стадиях бюджетного процесса.
формулировка выводов и предложений по совершенствованию системы нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс субъектов Федерации, и повышению эффективности ее применения.
Объект исследования
В качестве объекта исследования выступают общественные отношения, складывающиеся при реализации норм федерального и регионального
бюджетного законодательства о региональном бюджетном процессе, их содержание и признаки, закрепляемые нормативно-правовыми актами Федерации и субъекта.
Предмет исследования
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты регионального бюджетного процесса, а также соответствующие правовые нормы и материалы судебной практики.
Методологическая основа исследования
Методологической основой настоящей диссертации являются современные методы научного познания - диалектический, системного анализа, нормативно-логический, сравнительного правоведения. Помимо этого, при проведении исследования были применены также ряд логических законов: тождества, достаточного основания. Положения настоящей работы основываются на проведенном анализе Конституции Российской Федерации, Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных законодательных и иных правовых актов, а также на обобщении практики реализации федеральных и региональных правовых норм о региональном бюджетном процессе.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования
Бюджетный процесс является одним из важнейших институтов финансового права, основам функционирования которого в правовой науке
должно уделяться большое внимание. Ввиду того, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, основной нормативно-правовой документ, регулирующий бюджетный процесс, вступил в силу с 1 января 2000 года27, за прошедший период уже был накоплен достаточный объем практики в сфере регионального бюджетного процесса, однако должного теоретического осмысления возникающие проблемы не получили. Формирование сбалансированных бюджетов регионов, решение возникших с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации проблем межбюджетных отношений и формирование консолидированного федерального бюджета с учетом потребностей регионов - важнейшие задачи, которые необходимо будет решить России на пути к правовому государству и стабильному экономическому развитию.
Исследование возникших правовых пробелов в этой области законодательства, которое едва начинает набирать практические результаты, обуславливают научную новизну работы.
Практическая значимость работы заключается в выработке и обосновании наиболее важных направлений совершенствования действующей нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетный процесс регионов, выработке рекомендаций по разработке и принятию актов, обеспечивающих стабильный и социально направленный процесс формирования бюджетов субъектов Федерации, а значит, и в целом бюджетной системы Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту
Проведение детального исследования вопросов регулирования бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, исследование правовых проблем, существующих в области формирования, принятия и
27 Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 9 июля 2002 г.)
исполнения региональных бюджетов, позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения.
1. Анализ федерального и регионального законодательства о бюджетном
процессе позволяет сделать вывод о необходимости выделения регионального
законодательства о бюджетном процессе в качестве одного из ведущих
источников регулирования бюджетного процесса субъектов Российской
Федерации.
Выводы, сделанные в настоящей работе, позволяют выделить ряд нормативно-правовых актов, требующих внесения изменений. Прежде всего, это касается регионального законодательства, основным недостатком которого является его несоответствие современному федеральному законодательству, определяющему основы бюджетного процесса в Российской Федерации. Необходимость проведения глубокой реформы законодательства субъектов Российской Федерации о бюджетном процессе на предмет соответствия федеральным нормам является одной из основных задач региональных законодателей.
В большинстве субъектов Российской Федерации в настоящее время отсутствуют комплексные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование бюджетного процесса. С этим связаны многочисленные противоречия и недостатки организации всех стадий бюджетного процесса, включая финансовый контроль, которые позволяют сделать вывод о том, что основой регионального законодательства о бюджетном процессе должны стать принятые в соответствии с федеральным законодательством Бюджетные кодексы субъектов Российской Федерации.
5. Анализ действующего регионального законодательства позволяет
сделать вывод о необходимости четкого разделения стадий бюджетного
процесса в субъектах Российской Федерации. В частности, в региональных
законах о бюджетном процессе должны быть законодательно закреплены
стадии составления проекта бюджета, стадия рассмотрения и утверждения
проекта бюджета, стадия исполнения бюджета, стадия составления,
рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.
6. Исходя из действующего федерального и регионального
законодательства о бюджетном процессе в субъектах Российской Федерации,
необходимо особое законодательное закрепление вопросов правового статуса и компетенции органов, принимающих участие в осуществлении финансового контроля за обоснованность и законность расходования бюджетных средств на стадии рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Существующая нечеткая регламентация, зачастую неверное позиционирование системы финансового контроля относительно системы бюджетного процесса, не дает в настоящее время возможности гибкого и своевременного контроля за расходованием бюджетных средств на региональном уровне.
7. Проведенный анализ существующего законодательства о бюджетном процессе приводит к выводу о необходимости скорейшего принятия Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах». В соответствии с частью 1 статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации должно базироваться на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности. В настоящее время отсутствие указанного закона не дает в полной мере оптимизировать расходы как федерального, так и региональных бюджетов, в зачастую влечет необоснованное выделение дополнительных средств. Минимальные социальные стандарты, положенные в основу формирования региональных бюджетов, позволят поднять региональную бюджетную систему на качественно новый уровень.
Апробация результатов исследования
В процессе подготовки к защите положения исследования обсуждались на заседаниях кафедры и одобрены ею.
Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в трех научных публикациях, подготовленных автором.
Сделанные при подготовке диссертации выводы были использованы в процессе осуществления работы по составлению, рассмотрению и утверждению проектов бюджетов Хабаровского края и федерального бюджета на 2001, 2002, 2003, 2004 годы, а также проектов нормативных актов, регулирующих бюджетный процесс, в частности проекта федерального закона «О минимальных социальных стандартах»28, «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации» и другие нормативно-правовые акты.
Структура диссертации
Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и целями исследования и включает следующие разделы: введение, три главы, объединяющие десять параграфов, заключение и библиографию.
Становление и развитие современного института бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации
Институт регулирования регионального бюджетного процесса в России имеет значительную историю.
В СССР и РСФСР регулирование бюджетного процесса республик началось фактически с самого Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 года, который установил, что «республики, входящие в состав Союза, имеют свои бюджеты, являющиеся частью общесоюзного бюджета, утверждаемого Центральным исполнительным комитетом Союза»29. Таким образом, Договором законодательно закреплялась структура бюджетной системы СССР, перечислялись республики, которые имели свои самостоятельные бюджеты. Кроме того, указанным Договором определялись некоторые процедурные вопросы составления консолидированного бюджета СССР.
Следующим этапом регулирования регионального бюджетного процесса в Советском Союзе стала Конституция СССР 1924 года. Она содержала положения, связанные с формированием союзного бюджета, распределением налогов.
Однако как Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 года, так и Конституция СССР 1924 года не содержали подробной регламентации порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов . Данные документы ограничивались лишь общим указанием о том, что в бюджеты республик являются составной частью единого Государственного бюджета.
Непосредственно после принятия Конституции СССР 1924 года были дополнены целым рядом положений, касающихся бюджетного процесса, и Конституции Союзных республик. В их числе особо хотелось бы выделить Конституцию РСФСР, измененный текст которой был утвержден XII Всероссийским съездом советов 11 мая 1925 года. В частности, положения статьи 85 данной Конституции впервые содержали указания о порядке утверждения отчета об исполнении бюджета, регулируя тем самым существенную стадию бюджетного процесса и вопросы финансового контроля.
25 мая 1927 года Президиум ЦИК СССР утвердил Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик. Данное положение, состоявшее из пяти разделов и 45 статей, представляло собой очередной этап развития бюджетного процесса в Советском Союзе. В частности, появился раздел 5, непосредственно регулировавший порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов. Аналогов данному документу не было ни в одном из ранее принятых нормативных актов о бюджете в СССР. В то же время, данное Положение исходило только из единства денежной наличности союзного и республиканских бюджетов (статья 12).
В целях совершенствования бюджетного процесса в 1927-28 годах проводится крупная реформа порядка исполнения государственного и местных бюджетов СССР. В частности, в 1929 году в целях установления более четкого разграничения бюджетов, устранения обезличенное республиканских бюджетов и усиления материальной заинтересованности республик в процессе подготовки, исполнения и заключения бюджета был установлен порядок кассового исполнения бюджетов посредством открытия в Государственном банке СССР централизованных текущих счетов
С изменением 20 сентября 1930 года начала хозяйственного и финансового года на 1 января (ранее сроком начала хозяйственного и бюджетного года было установлено 1 октября, поскольку законодательство исходило главный образом из того, что СССР является страной сельскохозяйственной и первостепенное значение в экономической жизни имеет урожай) были внесены изменения и в основы бюджетного процесса. В частности, изменилась и последовательность утверждения бюджетов (установленная статьей 4 Положения). Республики стали представлять свои бюджеты в СНК СССР не после их утверждения ЦИК республик, а после одобрения СНК республики.
Однако указанное Положение по-прежнему не удовлетворяло требованиям растущего государства. И в частности, центральные органы власти не устраивал низкий уровень участия республик в процессе образования и распределения государственных бюджетных средств. Требовался ряд изменений в действующее законодательство о бюджетном процессе, и в частности в Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 1927 года.
Понятие регионального бюджетного процесса
Бюджет является центральным звеном финансовой системы любого государства. Именно бюджет обеспечивает выполнение стоящих перед государством задач, является основным механизмом финансовой политики государства. Бюджетный процесс субъектов Российской Федерации (региональный бюджетный процесс) выступает в качестве неотъемлемого, основного элемента государственной бюджетной системы.
Как уже указывалось во вводной части исследования, теоретические основы современного понятия бюджетного процесса были заложены еще в Советском Союзе. Пискотин М. И. в работе «Советское бюджетное право» одним из первых в советской литературе уделил внимание проблемам бюджетного процесса союзных и автономных республик, посвятив в указанной работе часть главы 2 «Теоретические основы бюджетного устройства в СССР», впервые выделив основной принцип построения региональных бюджетов -сочетание единства бюджетов и их децентрализации.
Определив децентрализацию основной принцип формирования регионального бюджета, Пискотин М. И. тем самым заложил основы развития бюджетного процесса регионов как самостоятельного и необходимого элемента финансовой системы государства.
Очень подробно понятие бюджетного процесса в СССР и РСФСР рассматривается в работе Цыпкина С. Д. и Когана М. Л. «Советское бюджетное право».
Данная работа подводит своеобразный итог развития бюджетного процесса в СССР, союзных республиках, краях и областях. Выделяются основные принципы бюджетного процесса на всех стадиях разработки бюджетов, подробно рассмотрен процесс утверждения региональных бюджетов в Советском Союзе, дано распределение функций контрольных органов на стадии исполнения бюджета.
Собственно термин «бюджет» (англ. «budget») в переводе означает «запас». История происхождения данного термина восходит к прежним английским временам. Старинное нормандское слово «бюджет» означало «кожаный мешок». Канцлер английского казначейства приносил в парламент для проверки мешок с деньгами и произносил речь, которая и называлась бюджетом.
Бюджет находится в постоянном движении, развитии, изменении. Собственно это постоянное движение бюджета и обозначило необходимость выделения понятия бюджетного процесса. Термин «процесс» (лат. processus продвижение) представляет собой ход какого-либо явления, последовательную смену состояний, стадий развития.51 Последовательную же смену стадий бюджетного процесса можно определить как бюджетный процесс.
Основой бюджетного процесса являются процессуальные нормы, содержащие порядок применения материальных норм права. Анализируя общетеоретические аспекты процессуальных норм, можно выделить следующие их особенности. Они, во-первых, определяют состав участников той или иной деятельности, во-вторых, указывают виды необходимых действий и их обязательную последовательность, в-третьих, предусматривают организованную форму каждого действия; в-четвертых, устанавливают права и обязанности участников деятельности; в-пятых определяют порядок принятия решений.
В соответствии с законодательством, бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением .
Однако определение бюджетного процесса статьей 6 Бюджетного кодекса54 Российской Федерации, по нашему мнению, дано не совсем точно и нередко расходится с определением бюджетного процесса ведущими отечественными специалистами в области финансового права.
В частности, Бюджетный кодекс не включает в понятие бюджетного процесса такую важную его стадию, как составление отчета об исполнении бюджета. Так, О. Н. Горбунова, анализируя определение бюджетного процесса, данное Бюджетным кодексом, указывает: «... именно отчет об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной»55.
Таким образом, отсутствие столь важной стадии бюджетного процесса, в определении, данном Бюджетным кодексом, является существенным недостатком, и делает указанное определение недостаточно полным. В то же время следует отметить, что вопросы подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета все же включены законодателем в часть 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Бюджетный процесс в Российской Федерации». Видимо, говоря о «контроле за исполнением бюджета» в определении бюджетного процесса законодатель имел в виду именно вопросы подготовки и утверждения отчета об исполнении бюджета (поскольку деятельность по составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета является одной из форм парламентского финансового контроля).
Составление проекта бюджета региона
Составление проектов бюджетов выступает в качестве одной из важнейших стадий бюджетного процесса. Точность регламентирования правовых процедур составления проекта регионального бюджета имеет большое значение: именно в процессе составление бюджета региональные и федеральные органы власти имеют возможность в рамках осуществления предварительного финансового контроля оптимизовать расходы региона, пресечь незаконное и необоснованное расходование бюджетных средств.
Анализируя региональное законодательство, регулирующее процесс составление бюджета, следует отметить, что положительным фактором является закрепление необходимости бюджетного послания главы региона, которое бы предшествовало процедуре составления бюджета.
Так, Закон «О бюджетном процессе в Амурской области» закрепляет в Главе 2 «Составление проекта бюджета» в качестве одного из приоритетов Бюджетное послание Главы Амурской области областному Совету народных депутатов, которое составляется до 1 сентября года, предшествующего финансовому.
В соответствии с региональным законодательством, в бюджетном послании определяется бюджетная и налоговая политика области на очередной финансовый год. Бюджетное послание Главы Администрации области должно включать: основные направления бюджетно-налоговой политики области; предварительный прогноз основных характеристик областного и консолидированного бюджетов на очередной финансовый год.
Одновременно с бюджетным посланием Главы Администрации области рассматриваются итоги социально-экономического развития области за год, предшествующий текущему, основные задачи социально-экономической политики области и прогноз социально-экономического развития области на очередной финансовый год. Областной Совет народных депутатов проводит депутатские слушания по бюджетному посланию Главы Администрации области. Рекомендации депутатских слушаний направляются Главе Администрации области и учитываются при подготовке проекта областного бюджета на очередной финансовый год.
Но бюджетное послание не всегда предшествует процессу составления проекта бюджета. Например, в соответствии с законом Пермской области «О бюджетном процессе»114 глава региона (Губернатор) обращается к Законодательному Собранию области уж после подготовки регионального бюджета, то есть в самом начали стадии рассмотрения бюджета. При этом одновременно к посланию прилагаются и остальные документы, требуемые для рассмотрения законопроекта в Законодательном Собрании115. Следует отметить, что бюджетное послание главы региона в данном случае является несколько несвоевременным. Это связано прежде всего с тем, что сама стадия составления проекта бюджета должна основываться непосредственно на основных направлениях бюджетной и финансовой политики, определенных бюджетным посланием главы субъекта Российской Федерации.
Впрочем, в некоторых регионах вообще отсутствует практика бюджетных посланий главы региона. Это, например, Рязанская область (где вообще отсутствует законодательное регулирование бюджетного процесса на уровне постоянно действующих региональных нормативно правовых актов).
Необходимость направления бюджетного послания региональным законодательным органам власти со стороны главы региона очевидна. Помимо того, что оно позволяет детально определить основные направления бюджетной политики на будущий год, послание выступает также и в качестве своеобразного отчета по итогам прошедшего финансового года, выделяя основные показатели социально-экономического развития субъекта Российской Федерации за истекший год.
Общим правилом для всех региональных бюджетов при подготовке к составлению бюджета является необходимость разработки прогнозов социально - экономического развития региона, входящих в его состав муниципальных образований, а также отраслей экономики региона.
Прогноз социально-экономического развития имеет особое значение - он позволяет определить приоритетные направления финансирования в региональной экономике. Нередко правовая регламентация обязательного порядка составления прогноза отсутствует в региональных бюджетах (например, в законодательстве Рязанской области в качестве данных, необходимых для составления бюджета, предоставляются только прогнозы доходов области), хотя законодательство целого ряда субъектов Российской Федерации, например, Бюджетный кодекс Хабаровского края, предусматривают данную процедуру.
Прогноз социально - экономического развития разрабатывается на основе данных социально - экономического развития субъекта Российской Федерации за последний отчетный период, прогноза социально - экономического развития до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.
Изменение прогноза социально - экономического развития региона в ходе составления и рассмотрения проекта краевого бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта регионального бюджета.
Ориентиром при составлении региональных бюджетов должны быть минимальные государственные социальные стандарты, наличие которых оговорено статьями 65, 135 и 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Минимальные государственные социальные стандарты в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации - государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.
Федеральное законодательство, регулирующее бюджетный процесс субъектов Российской Федерации: направления совершенствования
Повышение эффективности регионального бюджетного процесса - одна из важнейших задач финансового права на настоящем этапе. Низкая эффективность регионального бюджетного процесса в Российской Федерации зависит от целого ряда факторов. Среди них можно выделить чрезмерную зависимость субъектов РФ от федерального правительства при составлении и исполнении региональных бюджетов; принятие финансовых решений за рамками бюджетного процесса; отсутствие четких процедур и механизма планирования и исполнения региональных бюджетов; несоблюдение ресурсных ограничений на всех стадиях бюджетного процесса; отсутствие прямой увязки и координации макроэкономических и бюджетных показателей на всех стадиях бюджетного процесса; неполное осознание финансовых последствий принимаемых решений. Уже отмечалось, что во многом неэффективность связана с закрепленными федеральным законодательством полномочиями законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Проблемой в данном случае является слабое правовое обеспечение бюджетных правоотношений, отсутствие четкой законодательной регламентации разграничения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти в рамках бюджетного процесса, необоснованно широкие полномочия как законодательных, так и исполнительных органов власти (например, в большинстве субъектов Российской Федерации органы законодательной власти вправе в процессе принятия бюджета самостоятельно, без каких бы то ни было ограничений и консультаций с органами исполнительной власти, увеличивать расходную часть бюджета). С другой стороны, слабая регламентация процедуры составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета (например, в Рязанской области) влечет за собой отсутствие надлежащего контроля за деятельность органов исполнительной власти в процессе исполнения бюджета). Решение данных проблем должно носить только глубокий и комплексный характер, и не может быть решено только за счет устранения поверхностных недостатков. Необходимым кажется проведение следующих мероприятий. Прежде всего, следует однозначно определить на федеральном уровне полномочия законодательных и исполнительных органов власти на всех стадиях бюджетного процесса. При этом изменения в федеральном законодательстве должны быть расширены соответствующими изменениями и в региональном законодательстве. Значительные проблемы возникают также при формировании показателей бюджетов разного уровня и бюджетов внебюджетных фондов. В указанной сфере также существует целый ряд «слабых мест». Основной проблемой в сфере формирования показателей в настоящее время является принятие решений вне рамок бюджетного процесса, а также отсутствие механизма и мероприятий по увязке доходов и расходов. Основным направлением решения данной проблемы является курс на уточнение процедур и содержания этапов бюджетного процесса. В рамках данной работы следует прежде всего провести совершенствование методики составления бюджета. Важным является также разработка методики количественной оценки обоснованности и эффективности расходов бюджетов. Наконец, еще одной важной областью бюджетного процесса регионов, требующей самого пристального внимания, является отсутствие ответственности за финансовые последствия принимаемых решений. Необходимо ужесточить процедуры планирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов разного уровня и бюджетов внебюджетных фондов. Разбирая подробно указанные выше пути реформирования законодательства о бюджетном процессе, следует отметить необходимость дополнительной подробной регламентации положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, без которой реализация заложенных в нем положений зачастую невозможна. При этом, статья 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность издания нормативных актов органами исполнительной власти, однако условия такого нормотворчества при этом не определены. Результатом является то, что именно исполнительные органы определяют основы (порядок, методику) формирования, а затем и исполнения бюджетов всех уровней. Следовательно, необходимо, чтобы в статье 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации были четко зафиксированы условия, при соблюдении которых органы исполнительной власти могут принимать нормативные акты. К ним, в частности, можно отнести: 1. Нормативные акты принимаются только в случаях, прямо предусмотренных бюджетным законодательством. 2. Данные акты не должны изменять или дополнять существующее бюджетное законодательство159. Необходимо также предусмотреть в Бюджетном кодексе основания и порядок признания нормативных актов в области бюджетных правоотношений не соответствующими бюджетному законодательству. Действительно, в настоящее время в Российской Федерации законодательная база, регламентирующая процесс составления, рассмотрения, утверждения бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных фондов, отличается краткостью, схематичностью, поверхностным описанием отдельных этапов без четкой регламентации всех процедур. Законодательно определены только сроки составления бюджета, порядок его рассмотрения и утверждения. Однако отсутствие законодательно определенных и закрепленных процедур бюджетного процесса приводит, в первую очередь, к низкому качеству бюджетного планирования. На практике нередко получается, что исполнительные органы самостоятельно решают, как будет организован процесс составления бюджета на очередной финансовый год, в каком объеме будут представлены отдельные показатели в документах, передаваемых законодательному органу для утверждения бюджета на очередной финансовый год. При этом и законодательные (представительные) органы могут вносить любые поправки в представленный исполнительным органом проект бюджета.
