Содержание к диссертации
Глава 1.
1. 2.
3.
Глава 2.
Введение 3
Экологический контроль как функция управления: цели, 16
задачи, понятие, содержание, виды.
Понятие, сущность и содержание экологического 16
контроля.
Государственный экологический контроль: проблемы 43
достаточности.
Соотношение государственного экологического контроля 63
с административным надзором. Особенности
административной ответственности в экологической
сфере.
Общественный и производственный экологический 88
контроль. Их место в системе государственного
экологического контроля.
Проблемы административно-правового регулирования 105
государственного экологического контроля на
территории субъектов Российской Федерации.
Территориальные органы федеральных органов 105
исполнительной власти в сфере экологического контроля
в субъектах РФ: структура, правовое положение,
компетенция, проблемы совершенствования.
Органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере 131
экологического контроля: задачи, функции и правовое
положение. g.
Правовой статус городских (местных) природоохранных 145
органов, их значение в сфере государственного
экологического контроля (на примере Нижегородской
области).
Заключение 172
Библиографический список 176
Приложения 197
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Период проведения административной реформы в Российской Федерации в настоящее время связан с тем, что отдельные правовые институты российского права переживают процесс своего нового рождения. Законодательство в экологической сфере постоянно обновляется, но, несмотря на это, проблемы государственного экологического контроля по-прежнему остаются актуальными. Это требует дальнейшего теоретического и практического исследования для создания модели государственного экологического контроля, отвечающей требованиям эффективности его осуществления.
Контрольной деятельности в экологической сфере уделяется значительное внимание, однако на наш взгляд, многие проблемы недостаточно исследованы, среди них: административно-правовой механизм функционирования органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль и надзор на территориях субъектов Российской Федерации; проблемы их взаимодействия между собой и с органами местного самоуправления; механизм разграничения объектов экологического контроля между контролирующими органами исполнительной власти на территориях субъектов РФ. До сих пор понятие, сущность и содержание экологического контроля остается предметом дискуссий многих ученых, в т.ч. и юристов.
Актуальность исследования состоит и в том, что в нем анализируются различные авторские подходы к созданию городских (местных) природоохранных органов в крупных промышленных городах, определению их правового статуса и значения в системе органов государственного экологического контроля. Существуют определенные проблемы и в сфере законодательства. С 1 января 2006 года муниципальный экологический контроль как правовой институт был упразднен в соответствии с внесением изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Следующий закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием разграничения полномочий» также, на наш взгляд, не решил эту проблему. Функции государственного экологического контроля закон закрепил лишь за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Примечательно то, что муниципальные природоохранные органы были лишены каких-либо полномочий в области проверок соблюдения законодательства субъектами хозяйственной и иной деятельности. Это представляется неоправданным, поскольку местные (муниципальные) природоохранные органы по-прежнему существуют и выполняют свои полномочия в пределах предоставленной им компетенции. Несмотря на отсутствие законных прав, на осуществление проверок соблюдения требований экологического законодательства, их деятельность остается актуальной и востребованной в силу разных причин, в частности, в связи с недостатком кадровых ресурсов - должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, как бы призваны восполнить этот пробел.
Можно утверждать, что попытка введения муниципального экологического контроля как правового института не состоялась, и, соответственно, требуются новые законодательные и организационные решения.
Наметившаяся тенденция активизации использования правовых и иных средств в деле защиты окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности общества ставит много новых теоретических и практических вопросов. Особое значение приобретает гармоничное сочетание экономических и экологических интересов граждан и различных государственных и иных организационных структур, гарантом которых выступает государство. Экологическая функция государства действительно является одной из основных и самостоятельных, которая обусловлена стремлением к гармонизации отношений в области взаимодействия общества, государства, природы. Эти отношения требуют научно обоснованного сочетания интересов хозяйственной деятельности общества, сохранения и улучшения
Собрание законодательства РФ. 02.01.2006. № 1. Ст. 10.
качества окружающей среды.
Актуальность исследования данной темы определяется также и тем, что в настоящее время эффективность государственного экологического контроля значительно снижена по многим причинам, к которым можно отнести: неоднократное изменение структуры федеральных органов исполнительной власти и передачи функций государственного экологического контроля из одного ведомства в другое; разрыв иерархических связей между природоохранными органами федерального и регионального уровня; дублирование функций государственного экологического контроля федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; фактическое отсутствие властных полномочий у местных (городских) природоохранных органов; отсутствие системы финансирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадрового состава специалистов природоохранных органов и др.
Эффективность государственного экологического контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, снижена, по нашему мнению, в связи с существующими противоречиями и несовершенством действующего законодательства. Местные (городские) природоохранные органы действуют только в пределах компетенции органов местного самоуправления, что нередко не согласуется с соответствующими нормативными правовыми актами и программами регионального уровня.
Большое значение в современных условиях приобретает решение не только названной теоретической и практической проблемы, но и поиск путей совершенствования структуры природоохранных органов, оптимизации государственного экологического контроля на территориях субъектов Российской Федерации. Все это обусловило выбор темы диссертационного исследования, определило его теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности темы. Предпринятое в данной работе концептуальное исследование государственного экологического контроля как функции управления осуществляется не впервые. Вопросы, связанные с проблематикой государственно-административного регулирования
экологического контроля, имели определенное освещение как в отечественной так и зарубежной юридической литературе, что позволило использовать эти материалы в настоящем исследовании. Однако, эти исследования проводились в основном на фрагментарном уровне и не затрагивали проблем государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации. В действующем законодательстве и в юридической литературе термин «экологический контроль» трактуется не однозначно. Одни авторы под экологическим контролем понимают контроль в области охраны окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, другие -контроль в области рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов, третьи - отождествляют эти понятия. Экологический контроль относится к специальным механизмам экологического права, в связи с чем рассматривается как организационно-правовой способ обеспечения экологического благополучия посредством использования различных правовых средств, в том числе активное вмешательство государства по фактам выявленных отклонений от целей, предусмотренных правовыми актами. Такое вмешательство обеспечивается различными способами, центральное место среди которых отводится деятельности органов, наделенных функциями контроля, обладающих соответствующей компетенцией и занимающих определенное место в системе экологического контроля. В научной литературе обоснованно признается, что эффективность такого контроля обеспечивается его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, действенностью осуществляемых мер, прочной правовой базой и т.д.
При исследовании вопросов экологического контроля в качестве специфической функции государственных органов, вопросов соотношения государственного экологического контроля с административным надзором, а также при исследовании вопросов государственного принуждения как способа обеспечения законности и правопорядка, в рассматриваемой сфере отношений использовались труды ученых-правоведов е области общей теории государства и права таких как: Алексеев С.С., Байтин М.И., Дмитрук В.Н., Жигуленков М.В., Кожевников С.Н., Косарев А.И., Лучин О.М., Малько
A.B., Марченко М.Н., Назаренко Г.В., Нерсесянц B.C., Россолов ММ., Чер-данцев А.Ф., Эбзеев Б.С. и др., в области административного и конституционного права - Алехин А.П., Афанасьев В.Г., Абушенко Д.Б., Бахрах Д.Н., Вельский К.С., Беляев В.П., Василенков П.Т., Габричидзе Б.И., Гуев А.Н., Журик В.В., Зарубицкая Т.К., Козлов Ю.М., Конин Н.М., Коренев А.П., Кор-кунов М.Н., Лазарев Б.М., Лунев А.Е., Макарейко Н.В., Никифоров М.В., Осинцев Д.В., Панарин А.С., Петров М.П,, Попов Л.Л., Скляров И,А., Соловьев А.И., Старилов Ю.Н., Студеникина М.С., Тихомиров Ю.А., Чиркин В.Е., Якуба О.М., и др., в области экологического, земельного и природоре-сурсного права - Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Васильева М.И., Винокуров Ю.Е., Волков ГЛ., Галиновская Е.А., Голиченков А.К., Горохов Д.Б., Дубовик О.Л., Ермаков В.Д., Ерофеев Б.В., Жариков Ю.Г., Колбасов О.С., Краснов Н.И., Краснова И.О., Крассов О.И., Минина Е.Л., Панкратов И.Ф., Петров В.В., Петрова Т.В., Сухарев А.Я., Сыродоев Н.А., Шемшученко Ю.С., Шестерюк А.С. и др.
Объект диссертационного исследования - комплекс общественных отношений, связанных с реализацией экологического контроля на территории субъектов Российской Федерации при проведении административной реформы, их содержание и специфические особенности на примере Нижегородской области, сравнительном анализе полученных данных со сходными показателями других регионов.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты правового регулирования экологического контроля на территориях субъектов Российской Федерации; соответствующий массив правовых норм федерального, регионального и местного законодательства, регулирующих различные аспекты экологического контроля; исторический опыт организации экологического контроля на территории города Нижнего Новгорода и других муниципальных образований.
Цели и задачи диссертационного исследования
Сохранение и оздоровление окружающей среды входит в национальные интересы России в соответствии с Концепцией национальной безопасности
Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ .
Создание необходимых условий для обеспечения сохранения и оздоровления окружающей среды невозможно без эффективного механизма функционирования власти и управления, недопустимости совмещения организационно-хозяйственной деятельности и контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти в экологической сфере. Ситуация в экологической сфере управления в целом не удовлетворительная, и ее исправление во многом зависит от создания эффективной системы юридической деятельности, в частности - создания модели государственного экологического контроля и надзора,
Целями диссертационного исследования являются:
многоаспектный комплексный анализ проблем государственного экологического контроля;
формирование основных параметров модели государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации.
Для достижения названных целей исследования автор поставил перед собой следующие задачи:
- исследовать понятие, сущность и содержание экологического контро
ля;
исследовать соотношение государственного экологического контроля и административного надзора в экологической сфере;
исследовать проблемы реализации экологического контроля на территориях субъектов Федерации;
проанализировать действующее федеральное и региональное законодательство, регулирующее экологический контроль, нормативные правовые акты органов местного самоуправления в экологической сфере (на примере Нижегородской области), и дать рекомендации по их совершенствованию;
исследовать правовое положение органов, осуществляющих государственный экологический контроль на территориях субъектов, их функцио-
1 См. подробнее: Указ Президента РФ от 17.12.97 № 1300 (в ред Указа от 10.01.2000 № 24) // Собр. законодательства РФ от 29.12.97№52 ст. 5909; от 10.01.2000 № 2. Сг.170.
нальные связи и проблемы достаточности, внести необходимые изменения;
- дать научную оценку имеющимся теоретическим исследованиям в области экологического контроля и обосновать выводы, имеющие практическое значение в целях совершенствования действующего законодательства и правоприменительной деятельности.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания и его основные принципы - развития и историзма. При использовании диалектического метода познания в качестве основного критерия развития использована идея правовой модернизации, сущность которой заключается в эволюционных изменениях правовой системы и ее структурных элементов, в направлении введения и упрочения демократических и гуманистических принципов правового регулирования применительно к исследуемой теме.
В диссертационном исследовании автором использованы общенаучные и отраслевые методы познания, такие как: анализ и синтез, абстрагирование, типологический, системно-структурный, историко-генетический, сравнительно-правовой и др. Так, при исследовании актуальных проблем права в области экологического контроля изучена и проанализирована научная и специальной юридическая литература, практика судебных учреждений, органов юстиции, правоохранительных органов, архивные документы, доклады, отчеты, статистические данные природоохранных органов, административных и уголовных дел и т.д.
Теоретической основой диссертации являются труды ученых в области общей теории государства и права, истории государства и права, административного права, теории государственного управления, конституционного права, гражданско-процессуального права, арбитр ажно-процессуального права, сравнительного правоведения, а также некоторые работы по философии, политологии и социологии права.
Особое место занимают справочные источники, позволившие уточнить понимание существенного круга явлений и их определений в сфере экологического контроля, в целях преодоления множественности толкования и про-
стоты дальнейшего использования в процессе научного постижения и правового регулирования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Конституции (Уставы) и законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты всех уровней, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. В работе осуществлен анализ некоторых проектов нормативных правовых (в том числе законодательных) актов.
В нормативную базу исследования вошли также судебные акты - Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти. Нормативно-эмпирическую базу дополняют материалы публикаций средств массовой информации, телевидения, интернет-ресурсы, нормативные документы, конструктивные информационные материалы, обобщающие практику органов управления в сфере экологического контроля.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одной из первых работ, посвященных комплексному исследованию правовых проблем государственного экологического контроля в субъектах РФ, правовых способов взаимодействия органов исполнительной власти в данной сфере деятельности, уточнения сложившихся ранее представлений и практических достижений роли и значению органов местного самоуправления в системе государственного экологического контроля.
Ограниченное количество научных работ, рассматривающих вопросы данной тематики, возрастающая потребность в осмыслении и изучении складывающейся парадигмы государственного экологического контроля, множественные проблемы функционирования органов государственного экологического контроля, анализируемые в исследовании, а также сформулированные соответствующие выводы и предложения позволяют охарактеризовать работу как исследование, предлагающее новые направления научного поиска и способы разрешения существующих на практике проблем и коллизий.
В результате исследования можно выделить следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
[. Отсутствие правового акта, регулирующего порядок разграничения объектов экологического и природоресурсного контроля на федеральном и региональном уровне приводит к пересечению, дублированию функций государственного экологического контроля органами исполнительной власти различного уровня, что нейтрализует его эффективность. Необходимость принятия такого акта вызвана тем, что на территориях субъектов РФ государственный экологический контроль осуществляется не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами государственной власти субъектов РФ.
Обосновываются противоречия законодательства в области контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду и выводы, направленные на расширение полномочий по охране окружающей среды органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В работе указывается на проблемы, связанные с невозможностью реализации полномочий по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду субъектами РФ в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, за исключением тех, которые подлежат федеральному государственному экологическому контролю. Отсутствие в главном природоохранном Законе «Об охране окружающей среды» полномочий субъектов РФ по нормированию допустимого воздействия на окружающую среду делает реализацию данных полномочий невозможной в отрыве от связей по установлению нормативов допустимого воздействия - выдачи разрешения на вредное воздействие - контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Отражены проблемы правовой природы платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Исследуются проблемы, связанные с необоснованностью закрепления за государственными органами исполнительной власти не только функций в сфере государственного экологического контроля, но и функций по контролю за своевременностью поступления обя-
зательных платежей за негативное воздействие в бюджеты. В работе указывается на существование определенных проблем в области бюджетного законодательства, налогового законодательства и законодательства об охране окружающей среды.
Обоснованы выводы о том, что местные (городские) природоохранные органы, создаваемые органами местного самоуправления, в сфере государственного экологического контроля лишь принимают участие, но не имеют соответствующих властных полномочий. Это объясняет их формальное отношение к данной проблеме, что может отрицательно сказаться на состоянии окружающей среды особенно в крупных промышленных городах.
Исследование некоторых моделей управления в экологической сфере предопределило утверждение о необходимости наделения властными полномочиями городских (местных) природоохранных органов в сфере государственного экологического контроля. Наметившаяся тенденция развития сотрудничества государственных и муниципальных природоохранных органов не отраженного в законе или договоре вызвала определенные негативные последствия в правовом поле. В этой связи сделан вывод об обязательности закрепления в законе или договоре передачи отдельных государственных полномочий в сфере государственного экологического контроля органам местного самоуправления за счет субвенций из соответствующих бюджетов. Такая передача соответствующих полномочий обусловит подотчетность органов местного самоуправления органам государственной власти и повышение эффективности государственного экологического контроля в отношении объектов социального, культурного и иного местного значения, практически исключенных сегодня из перечня объектов экологического контроля.
Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти городского (местного) уровня в сфере государственного экологического контроля особенно актуально для крупных промышленных центров с численностью населения более 1,5 млн. человек. В случае недостатка средств федерального бюджета на территориях крупных промышленных городов (таких как Нижний Новгород, Самара и др.) предлагается создавать та-
кие органы городского (местного) значения на основании совместного решения (соглашения и договора) федеральных органов исполнительной власти (или органов исполнительной власти субъектов РФ) и органов местного самоуправления в организационно-правовой форме учреждений. Положение о таком органе должно утверждаться федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъектов РФ (в зависимости от подчиненности).
7. В работе обосновывается необходимость внесения изменений в рос
сийское законодательство:
- в соответствии с принципом справедливости (наказание должно быть соразмерно содеянному) автором предлагается изменить размер санкций, предусмотренный ст. 8.41, КоАП РФ. Статью 8.41. Главы 8 КоАП РФ, введенную Федеральным законом от 26.12.2005 г. № 183-ФЗ в соответствии с положениями статьи 3.5. КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«Невнесение в установленные федеральным законом сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду-
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц в 3-х кратном размере суммы неуплаченных платежей».
8. Обосновывается недопустимость включения в кодифицированные акты
субъектов Российской Федерации норм, противоречащих федеральному зако
нодательству, в частности, исключенную из Главы 8 Кодекса Нижегородской
области от 20.05.2003 г. № 34-3 «Об административных правонарушениях»
норму, изложенную в статье 8.5.2.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного ис-
Ст. 8.41. Главы 8 КоАП РФ предусматривает: «невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду - влечет н&іоженис административного штрафа на должностных лиц в размере от 3000 до 6000 рублей; на юридических лиц - от 50000 до 100000 рублей»
Статья 8.5. Кодекса Нижегородской области от 20 мая 2003 г. № 34-3 «Об адмияистративных правонарушениях» предусматривала; «Нарушение установленного порядка или сроков внесения платы за негативное воздействие на окружающую природную среду - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти МРОТ» // Примечание: Статья 8.5. Кодекса Нижегородской области «Об административных правонарушениях» бьиа признана утратившей силу Законом Нижегородской области от 13.07.2006. № 71-3 «О внесении изменении в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях», принятый постановлением Законодательного Собрания от 29.06.2006. № 147-IV // «Нижегородские новости» № 133.22.07.2006.
следования состоит, прежде всего, в самой постановке проблемы и формулировании основных аспектов публичного административно-правового регулирования экологического контроля как одного их важнейших направлений дальнейшего развития системы отечественного управления в экологической сфере.
Для теории административного права и для практики административно-правового регулирования имеет положительное значение проведенный анализ действующего законодательства и его результативность, позволившие достаточно четко установить некоторые нерешенные вопросы в системе государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что идеи, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть достаточно широко использованы:
в нормотворческом процессе;
в процессе аналитической деятельности практики государственного административного воздействия, осуществляемого на правовой основе;
в процессе научного моделирования, прогнозирования и эксперимента в целях совершенствования системы органов экологического контроля;
в дальнейших научных поисках, исследованиях и дискуссиях; в продолжение развития научных исследований науки административного и экологического права;
в учебном процессе в юридических вузах, в подготовке управленцев (государственных и муниципальных служащих); в переподготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих и должностных лиц;
при подготовке учебников и учебных пособий, практикумов, иной учебно-методической литературы по дисциплинам «Административное право», «Муниципальное право», «Экологическое право», «Теория управления», а также специальных учебных курсов «Государственный экологический контроль в Российской Федерации», «Права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль».
Работа является по своей сути аналитической, имеет практическое значение, предназначена для работников природоохранных органов, экологических служб, преподавателей и студентов учебных заведений. Научная ценность работы состоит в том, что анализ норм действующего законодательства РФ дополняется примерами из судебной практики, практикой прокурорского надзора, а также информационными материалами органов экологического контроля и управления.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в научных статьях, учебных и учебно-методических публикациях, Основные идеи диссертации также апробированы:
при чтении лекций и проведении практических занятий по экологическому праву на юридическом факультете Нижегородского филиала Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ и Волжской государственной академии водного транспорта;
в выступлениях на научных конференциях городов Нижнего Новгорода и Москвы на тему: «Государство и право: итоги XX века» (г.Н.Новгород, 24 ноября 2000 г.); «Великие реки России - 2000» (г.Н.Новгород, 18-19 мая 2000 г.); «Правовое государство и гражданское общество: пути формирования современной России» (г. Москва, 21-22 марта 2003 г.); «Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность» (г. Н. Новгород, 14-15 мая 2004 г.); «Государство, политика, право» (г. Н. Новгород, 19 мая 2005 г.);
в деятельности Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу;
- путем опубликования выводов и положений, выносимых на защиту в научных изданиях, в том числе рекомендованных ВАК.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав и семи параграфов в них, заключения, библиографического списка и приложений.
