Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа бюджетов 13
1. Бюджет как основная категория финансово-правового регулирования 13
2. История становления и развития региональных и местных бюджетов в России 29
Глава 2. Межбюджетные отношения в рамках бюджетного федерализма 49
1. Основные формы межбюджетных отношений в современной России 49
2. Значение бюджетного федерализма для бюджетов субъектов РФ и местного самоуправления на основе анализа исполнения бюджетов Кировской, Ульяновской областей и Республики Татарстан 91
Глава 3. Основные тенденции расширения доходной части бюджета региона Российской Федерации 106
1. Проблемы пополнения доходной части регионального и местных бюджетов 106
2. Пути расширения доходной базы бюджета субъекта Российской Федерации 136
Заключение 156
Библиография 165
- Бюджет как основная категория финансово-правового регулирования
- История становления и развития региональных и местных бюджетов в России
- Основные формы межбюджетных отношений в современной России
- Проблемы пополнения доходной части регионального и местных бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование бюджетного устройства России потребовало принципиально иных подходов в проведении бюджетной политики на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налоговых и бюджетных полномочий по соответствующим уровням бюджетной системы Российской Федерации. В связи с этим, большое значение приобрели вопросы эффективного регулирования межбюджетных отношений между федеральными уровнями государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления.
Проводимое совершенствование межбюджетных отношений способствует укреплению финансовых основ региональных властей и местного самоуправления, где необходимо четкое распределение и закрепление необходимых доходных и расходных полномочий, а также непреложное определение бюджетной ответственности и мер ее применения. Система межбюджетных отношений должна стимулировать региональные и местные власти повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.
В этой связи на сегодняшний день особую актуальность приобретают вопросы правовой природы бюджетов, формирования доходной части бюджетов, правомерного и корректного расходования бюджетных средств, а также вопросы расширения доходной части региональных и местных бюджетов. Актуальность этих вопросов неоднократно подтверждалась руководителями государства. В каждом Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, начиная с 2000-го года фигурируют вопросы необходимости повышения уровня жизни населения страны, заработной платы работникам бюджетной сферы, а также усиления ответственности региональных и местных руководителей за надлежащее исполнение расходных частей, вверенных им бюджетов. Согласно 7 статьи Конституции Российской Федерации – Российская Федерация является социальным государством, что определяет приоритетность обеспечения высокого уровня жизни населения страны при любых системных и структурных преобразованиях.
В условиях перехода к рыночной экономике в Российской Федерации в вопросах оказания влияния на экономические процессы в стране значительно возросла роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики. Задачей особой важности становится при этом необходимость надлежащего выполнения всеми субъектами бюджетных правоотношений их обязанностей и обязательств.
Таким образом, вопросы правового регулирования бюджетных отношений приобретают все большую актуальность в социально-экономической сфере жизни страны, поскольку в нормах бюджетного права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства, методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные фонды, порядок получения и использования государственных денежных средств и другие вопросы.
Степень научной разработанности проблемы. Обзор монографических и диссертационных работ, а также иных научных публикаций отечественных учёных позволяет сделать вывод о том, что избранная диссертантом тема не являлась самостоятельным предметом исследования в современной науке. Однако отдельные проблемы межбюджетных отношений, формирования доходной части бюджета, осуществления расходных обязательств не могли не вызвать интерес со стороны учёных.
Проблемы правового регулирования общественных отношений в области бюджетного права и бюджетных расходов в том или ином объеме исследовались специалистами науки финансового права ещё до революции С.И.Иловайским, В.А.Лебедевым, М.Ф.Орловым, М.М.Сперанским, Ю.К.Толстым, Н.И.Тургеневым; в послереволюционный, советский и постсоветский периоды Ю.В.Арбатской, Н.М.Артемевым, Е.М.Ашмариной, В.В.Бесчеревных, О.В.Болтиновой, Н.В.Васильевой, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачёвой, Ю.В.Друговой, М.Ф.Ивлиевой, М.В.Карасёвой, Ю.А.Крохиной, И.И.Кучеровым, М.И.Пискотиным, Е.А.Ровинским, М.В.Романовским, А.Д.Селюковым, Э.Д.Соколовой, Р.О.Халфиной, Н.И.Химичевой, С.Д.Цыпкиным и др. Особое значение приобретают работы Л.К.Вороновой, которая раскрыла сущность и роль расходов бюджета, О.Н.Горбуновой, выявившей основу финансовой деятельности государства в условиях перехода к рыночной экономике, давшей определение финансового мониторинга, государственных расходов и выделившей их особенности.
Для более глубокого изучения роли бюджетов в осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований наряду с юридическими работами изучались работы учёных-экономистов. При написании диссертационного исследования полезными оказались работы О.В.Врублевской, С.И.Мережицкого, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, С.В.Степашина, Д.Г.Черника и др.
Вместе с тем указанными работами не исчерпывается проблематика исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями, поэтому она требует дополнительных исследований.
Цель диссертационной работы. Цель данного диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа действующих в РФ нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в бюджетной сфере, определить общие проблемы бюджетного права, дать оценку существующего состояния межбюджетных отношений в РФ на примере Кировской области, Ульяновской области и Республики Татарстан, рассмотреть пути решения наиболее актуальных проблем развития бюджетной системы РФ, в особенности региональных бюджетов, а также выявить недостатки и пробелы в законодательстве: дать рекомендации, направленные на дальнейшее развитие и совершенствование правового регулирования данного вида общественных отношений.
Для достижения поставленных целей, исследование призвано решить следующие задачи:
- исследовать сущность понятия доходов и расходов региональных и местных бюджетов;
- отразить значение институтов региональных и местных доходов и расходов в стадии исполнения бюджета для решения, стоящих перед ними задач и функций;
- раскрыть содержание прав и обязанностей органов региональной и местной власти в вопросах бюджетного регулирования на основании действующего российского законодательства;
- проанализировать законодательные основы межбюджетных отношений, а также влияние существующей ситуации на качественное исполнение региональными и местными бюджетами, делегированных им расходных обязательств;
- обобщить российский дореволюционный и зарубежный опыт в вопросах отношения власти к исполнению расходных обязательств;
- проанализировать исполнение расходных обязательств региональными и местными;
- проанализировать существующие проблемы пополнения доходной части бюджетов второго и третьего уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- предложить пути реального пополнения доходной части бюджета субъекта Российской Федерации, необходимость восстановления института регулирующих доходов, перераспределение налоговых поступлений между бюджетами, повышение роли малого и среднего бизнеса в регионах и муниципальных образованиях, усовершенствование порядка распределения бюджетных доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы.
Объектом исследования выступают межбюджетные отношения в Российской Федерации, а также вопросы исполнения доходной и расходной части бюджетов второго и третьего уровней бюджетной системы РФ.
Предметом исследования являются нормы финансового, бюджетного, налогового законодательства, как федерального уровня, так и субъектов РФ, отдельные правовые акты местного самоуправления. Предметом исследования являются также материалы практики органов государственной власти и местного самоуправления, а также текущей прессы, раскрывающие суть бюджетных полномочий региональной и местной власти. В диссертационной работе для исследования отдельных вопросов использовались также нормативные акты, утратившие законную силу.
Методологическая основа исследования. Методологической основой диссертации послужили общенаучные и частнонаучные методы исследования: диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, структурно-системный и другие, широко применяемые в гуманитарных науках.
Теоретической базой диссертационного исследования являются труды российских ученых-правоведов по отраслевым правовым наукам и, в первую очередь, по финансовому, бюджетному, налоговому праву России, конституционному праву, теории государства и права, экономической теории, финансам и государственному управлению.
За последние годы появились практические пособия, научные статьи, в которых затрагиваются общие теоретические положения, имеющие непосредственное отношение к бюджетному праву, вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства; обобщается и анализируется праворазъяснительная и правоприменительная практика.
Эмпирическую базу исследования составили международные правовые акты, массив правовых норм финансового права, регулирующих бюджетные отношения и межбюджетные отношения в современной России, региональное законодательство Кировской, Ульяновской областей, Республики Татарстан, решения органов власти местного самоуправления городов Кирова, Ульяновска, материалы Контрольно-счётной Палаты Кировской области, материалы Кировского областного Управления статистики, данные пресс-службы Правительства Республики Татарстан, данные налогового Управления по Республике Татарстан.
Научная новизна исследования. Научная новизна настоящей диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием взаимозависимости теоретических и практических аспектов исполнения доходных и расходных частей бюджетов второго и третьего уровней бюджетной системы РФ, а также обозначения тенденций дальнейшего развития системы межбюджетных отношений в современных условиях, с точки зрения социальной направленности экономической политики РФ и реализации принципа федерализма как одного из основополагающих принципов финансовой, в том числе бюджетной, деятельности государства и местного самоуправления.
В результате проведённого исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
-
Учитывая, что все субъекты РФ и муниципальные образования в настоящее время находятся в неравных экономических, географических и демографических условиях, в них с разной степенью качества и эффективности организован управленческий менеджмент, что зачастую зависит от субъективного фактора, предлагается все регионы разделить на три категории – сбалансированные, дотационные и депрессивные. Необходимо установить критериальный подход, по которому тот или иной субъект бюджетных отношений отнесён к одной из категорий и законодательно закрепить такое деление в главе 16 Бюджетного кодекса РФ «Межбюджетные трансферты», что позволит дифференцировано подходить к установлению основ формирования доходных частей бюджетов и финансирования субъектов РФ и муниципальных образований, относящихся к той или иной конкретной категории.
-
Обосновывается ошибочность отмены института регулирующих доходов, поскольку такой метод бюджетного регулирования носил стимулирующий характер, являясь предпосылкой активной деятельности органов, исполняющих бюджеты II и III уровней бюджетной системы, которые для получения доли регулирующего дохода, обязаны были активно и на должном уровне обеспечивать поступление данного дохода в бюджетную систему, т.е. развивать инфраструктуру на своих территориях, стимулировать деятельность предприятий и т.д., что одновременно способствует и увеличению собственных доходов этих бюджетов.
Разграничение доходов между бюджетами следует строить на основе четкого разделения налогов на две группы, включив в первую те из них, которые закрепляются за соответствующим бюджетом (полностью или в виде квоты), и, отнеся ко второй те налоги, которые используются для перераспределения в целях бюджетного регулирования, то есть рассмотреть вопрос о возврате к форме регулирующих доходов, внести их в состав доходов бюджетов и дополнить Главы 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ «Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации» и «Доходы местных бюджетов» соответственно, с установлением нормативов отчислений в бюджеты второго и третьего уровней бюджетной системы РФ.
-
Доказывается целесообразность осуществления планирования финансовой деятельности и построения бюджетов, исходя не из формирования доходной части бюджета, а из необходимости полного финансирования расходов каждого конкретного бюджета. То есть, осуществлять финансовую деятельность не на основании запланированных затрат, (а в дальнейшем пересматривать бюджеты на стадии их исполнения и сокращать ранее установленные объёмы расходов на основании объёмов реально собранных доходов), а, наоборот, установив объёмы необходимых затрат, определять источники и соответствующие объёмы доходов.
-
Отказ от существующей практики централизации основных налоговых поступлений в федеральном бюджете с последующими безвозмездными вспомоществованиями в виде бюджетных трансфертов, позволяет предложить в качестве одного из путей расширения доходной части бюджета субъекта РФ изменение порядка распределения налоговых поступлений между бюджетами, в частности, производить перераспределение между бюджетами поступления средств от налога на добавленную стоимость.
-
Развитие малого и среднего бизнеса на территории каждого субъекта РФ способно послужить укреплению доходной части бюджета:
а) за счет арендной платы и сборов за регистрацию предприятий малого и среднего бизнеса;
б) за счёт поступлений налогов непосредственно в соответствующий бюджет от предприятий малого и среднего бизнеса с особыми режимами налогообложения.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем, ориентированностью исследования на совершенствование бюджетного законодательства.
Во-первых, содержащиеся в ней положения и выводы могут послужить исходным материалом в последующих исследованиях правовых проблем, связанных с бюджетными институтами. Во-вторых, выдвинутые в диссертации теоретические положения и конкретные предложения по коррекции и совершенствованию действующего законодательства по вопросам бюджетных правоотношений в части восстановления института регулирующих доходов, перераспределения доходов между бюджетами, снижение за счёт увеличения налоговых отчислений иждивенчества нижестоящих национально-государственных и административно-территориальных образований, повышение роли малого и среднего бизнеса и заинтересованности регионов и муниципальных образований в развитии инфраструктуры на своих территориях, могут быть использованы в дальнейшем при подготовке и обсуждении нормативных актов. В-третьих, разработанные автором теоретические положения и рекомендации по разрешению конкретных правовых проблем по вопросам бюджетного регулирования, связанные с исследованием вопросов межбюджетных отношений, анализом существующей бюджетной ситуации, предложения по устранению пробелов в теории, могут принести существенную пользу при исполнении региональных и местных бюджетов.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в преподавании учебного курса «Финансовое право», при подготовке специализированного курса «Бюджетное право» с применением регионального компонента, учебных программ и методических рекомендаций, учебных пособий для студентов.
Апробация результатов исследования.
Ряд теоретических и практических предложений исследования нашли отражение в публикациях, подготовленных автором. Основные положения диссертационного исследования освещались автором на ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Института (филиала) МГЮА в г.Кирове, на межрегиональных конференциях.
Апробация результатов исследования проходила также в ходе проведения лекций и семинаров по курсу «финансовое право», «бюджетное право», и лекций по спецкурсу «региональный компонент в бюджетных правоотношениях в России» со студентами Института (филиала) МГЮА в г.Кирове.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх взаимосвязанных глав, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы.
Бюджет как основная категория финансово-правового регулирования
Бюджетная система является одним из важнейших институтов государства. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.
Бюджет государства - это показатель его экономического и социального состояния и политического положения. И как бы ни доказывали сторонники первенства духовности и нравственности общества над экономикой, история государств свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падают духовность, нравственность и культура в обществе.
В рыночной экономике, в условиях сузившихся возможностей государства оказывать влияние на экономические процессы в стране, значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики. Вопросы государственных финансов, государственного и территориально бюджетов, денежного обращения в стране всегда были в сфере научных и практических интересов российских учёных.
Государственные и местные бюджеты являются центральным звеном финансовой системы любого государства. Бюджет - это необходимый атрибут государства и основа его суверенитета, инструмент, посредством которого образуются фонды денежных средств государственного или муниципального образования, обеспечивающие выполнение функций и задач общего для них значения, создающие финансовую основу для функционирования органов государственной власти и местного самоуправления.
«Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»". Это легальное определение, которое даёт Бюджетный кодекс Российской Федерации уже содержит некоторую неточность. По мнению автора, бюджет - это форма образования и расходования фондов денежных средств, необходимых для решения задач и обеспечения функций государства и местного самоуправления, с конкретизацией формирования и адресного распределения таких фондов.
Общепринято рассматривать бюджет в трех категориях: правовой, экономической и материальной. И первая задача сохранить status quo, при котором невозможно было бы относить бюджет к какой-либо одной из этих трёх ипостасей. Одна из серьёзных проблем бюджетного права как раз и заключается в том, что на практике не всегда прослеживается обязательная взаимозависимость всех аспектов рассмотрения бюджета, основополагающим моментом которого должно являться то, что бюджет -это законодательно закрепленный финансовый план государства или муниципального образования, определяющий экономические (денежные) отношения по аккумулированию, распределению и использованию фондов денежных средств, предназначенных для осуществления общих задач и функций государства и местного самоуправления. Именно законодательное закрепление всех статей данного финансового плана и должно порождать особую сферу отношений и ответственности по его выполнению.
В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов власти, которые регулируют общественные экономические отношения, связанные с концентрацией и использованием средств такого фонда в соответствии с правовым актом, являющимся основным финансовым планом образования, распределения и использования данного централизованного фонда денежных средств государства или муниципального образования, утверждаемым соответствующим законодательным органом. Финансовый план, облечённый в правовую форму необходимо выполнять по всем показателям с четко определенной ответственностью за его нарушение или невыполнение.
Понятие бюджета дается в законодательстве. Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления3.
Из формулировки, данной в Бюджетном кодексе следует, что бюджет -это доходы и расходы государства или муниципального образования, т.е. мы снова возвращаемся к правовому аспекту бюджета - законодательному акту, закрепляющему план выполнения доходной и расходной частей.
Таким образом, законодательно определено, что для выполнения своих задач и функций государство и местное самоуправление, в лице своих органов власти, призваны успешно формировать, четко распределять и правильно использовать фонды денежных средств, которые находятся в их распоряжении . Бюджет - это основной инструмент, с помощью которого органы государственной или местной власти способны выполнять свои задачи, которые можно сформулировать предельно лаконично: это прежде всего нормальное функционирование финансовой системы, гарантирующее выполнение государством экономических и социальных функций.
История становления и развития региональных и местных бюджетов в России
Бюджет—нормандское слово (bongette), возможно происходящее от латинского bulga, которое буквально означает «кожаный мешок». В таком мешке в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи. Если не предварительные росписи, то финансовые счета существовали в Англии уже в первые годы нормандского владычества. Во-всяком случае в подписанной в 1215 г. Великой хартии вольностей уже предусматривалось, что король без согласия парламента не может налагать подати, т. е. ограничивалась возможность установления им дополнительных источников бюджетных доходов"7.
Проблемы, связанные с формированием доходов и направлениями расходов бюджетов с давнего времени занимает весьма важное место в работах видных российских специалистов финансового права России. Еще в 1810 году Михаил Михайлович Сперанский, в записке под названием «План финансов», писал, что- «главное расстройство в финансах есть несоразмерность расходов с приходами»28. В «Плане финансов» М.М.Сперанский предлагал придать государственному бюджету законодательный характер, подушные подати заменить подоходным налогом, от винных откупов перейти к акцизной системе, создать центральный банк и выпустить кредитные деньги в целях развития промышленности, торговли и сельского хозяйства, то есть — привести в порядок и научную систему управление финансами России.
М.М.Сперанский писал: «1. Главное расстройство в финансах есть несоразмерность расходов с приходами. 2. Соразмерность восстановляется двумя способами: сокращением издержек и приумножением доходов. 3. Сокращение издержек должно быть основано на том правиле, чтоб все необходимые издержки сохранить, полезные отложить, а излишние вовсе прекратить. 4. Необходимость, польза и излишество суть понятия относительные. Круг их можно сократить и расширить по соразмерности способов. 5. В определении сих трех свойств издержек па 1810 год должно соображаться с настоящим положением финансов. Чем настоятельнее нужды, тем сильнее должны быть способы...»." (По сути ничего не изменилось и на сегодняшний день - решение функций и задач государства на каждом конкретном этапе исторического развития).
Важно обратить внимание на то, что во все времена основной задачей существования бюджета было исполнение государственных функций. С очень давних пор, в разных государствах, существуют эти функции, исполнение которых может быть делегировано только органам государственной и местной власти, и ни коим образом не может быть возложено на частных лиц, даже обладающих весьма крупными капиталами. Поэтому основным моментом осмысления сути государственных расходов всегда являлась целенаправленность и государственная необходимость расходования бюджетных средств.
Ни одна государственная функция во все времена не могла быть осуществлена без денежных средств.
Во второй части «Плана финансов» М.М.Сперанский пишет: «45. Расходы должны быть учреждаемы по приходам. 46. Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде, нежели приискан будет источник прихода, ему соразмерного».30 Здесь очень чётко просматривается прямая связь между доходами и расходами бюджета, взаимозависимость этих институтов.
Однако это ещё не возникновение бюджета в современном понимании, а его предпосылки. По мнению известных специалистов того времени, бюджет как таковой появился в России только во второй половине 19 века33, в связи с развитием капитализма в России.
Свой вклад в изучение данной проблемы внесли также С.И.Иловайский, В.А.Лебедев, М.Ф.Орлов, Н.И.Тургенев, Э.Н.Берендтс, И.Х.Озеров, И.И.Янжул и др.
Прежде, чем рассматривать конкретные суждения некоторых из этих ученых, следует определить общие черты, характеризующие сущность подхода к изучению вопросов, связанных с формированием доходов и с расходованием бюджетных средств. Профессор Санкт-Петербургского университета Василий Александрович Лебедев в своём фундаментальном исследовании «Финансовое право» писал, что «историческое развитие бюджета есть постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала в виде частных росписей, потом в виде более и более общих смет государственных доходов и расходов, пока, наконец, не является общая смета в настоящем смысле... В настоящем смысле бюджет мы можем определить как роспись государственных доходов и расходов на данный период времени, рассмотренную законодательными учреждениями и утверждённую высочайшей властью. Бюджет собственно отличается от простой сметы тем, что он должен быть выражением всего движения финансового управления государства, иначе сказать, в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджет составлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден верховной властью, он делается законом финансового хозяйства, имеющим силу на определенный срок — год или более, на который издан. Со времени издания такого закона налагается обязанность на финансовые органы собрать государственные доходы в тех размерах, которые указаны бюджетом; а с другой стороны, налагается на министра финансов обязанность давать всем местам и лицам средства, которые назначены им в бюджете.
Требования, которые можно высказать в настоящее время относительно бюджета, касаются как состава его, так и тех форм, которые он может принимать. В первом отношении можно высказать требование, чтобы не было отдельных самостоятельных росписей - провинций или ведомств, но чтобы все эти отдельные бюджеты сливались в один общий - словом, чтобы бюджет обнимал собою всю государственную территорию как нераздельное целое».35
В.А.Лебедев считал, что источником государственных доходов следует понимать вообще народный доход и важнейшим условием качества источников государственных доходов - их постоянство. Он соотносил расходы с удовлетворением государственных потребностей, вызываемых общим характером государственной жизни36. В.А.Лебедев конкретизирует круг таковых потребностей для достаточно развитых государств: «содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для развития народного благосостояния»" .
Основные формы межбюджетных отношений в современной России
Образование суверенного государства и провозглашение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства в начале 90-х годов потребовало серьёзной реформы бюджетной системы и создания нового механизма межбюджетных отношений внутри России.
Формировавшееся в тот момент бюджетное законодательство закрепляло новые черты России как федеративного государства: оно исходило «из принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и исполнительных органов власти»53. В нем начали появляться новые черты, связанные с изменением механизмов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами. Так, 10 октября 1991 года, был принят Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»54 - базовый нормативный акт в области бюджетного устройства, действовавший вплоть до принятия 31 июля 1998 года Бюджетного кодекса РФ. С его принятием получила нормативное закрепление трехуровневая бюджетная система, прекратилась практика установления субъектам Федерации размеров доходов и расходов сверху, устанавливался принцип самостоятельности бюджетов всех уровней, которая обеспечивалась наличием собственных доходных источников и правом органов власти каждого уровня самостоятельно определять направления расходования средств соответствующего бюджета". Принятый следом Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 декабря 1991г. № 2118-1 «разделил все государственные налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами»37.
Вышеуказанные законодательные акты впервые нормативно закрепили основные тенденции развития бюджетного федерализма в России. Нормы данных законов получили дальнейшее развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного со самоуправления» от 15 апреля 1993 г. , в котором «впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, т.е. объёма доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы»59.
Здесь необходимо обратить внимание, что очень важным представляется понимание принципа федерализма в бюджетном праве, как одного из основных принципов финансовой деятельности. Наиболее подробным и дающим основное понимание представляется определение принципа федерализма, сформулированное Ю.А.Крохиной в монографии «Бюджетное право и российский федерализм»: «принцип федерализма в бюджетном праве как исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и её субъектами».60
Однако первые же попытки реализации закрепленных принципов федерализма в сфере построения бюджетной системы столкнулись с серьёзными трудностями. «Региональные власти дотационных субъектов Федерации по привычке, унаследованной от советских времен, вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет» . Некоторые национальные республики (Саха, Татарстан, Башкортостан) прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, добиваясь права аккумулировать в собственном бюджете все поступающие с территории региона налоговые доходы, регулярно перечисляя в федеральный бюджет единственный платеж, сумма которого должна была определяться в результате переговоров с федеральным правительством. На региональном уровне в этот период воспроизводились принципы реализации межбюджетных отношений, применяемые на федеральном уровне, с той лишь разницей, что отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и дотации поступали не из федерального, а из регионального бюджета.
С.В.Степашин в работе «Конституционный аудит» пишет: «Курс на усиление перераспределительных начал в межбюджетном регулировании был оправдан в период угрозы распада Российской Федерации, когда финансовые рычаги федеральной власти были одним из основных инструментов сохранения целостности страны. В настоящее время ситуация изменилась, и политическая составляющая такого подхода к регулированию межбюджетных отношений существенно ослабла. Экономического же смыла в увеличении межбюджетных потоков как не было, так и нет...»62
Принятие в 1993 году Конституции РФ и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 году очередного этапа реформирования межбюджетных отношений, основной целью которого стала «формализация вопросов распределения доходов между федеральным и региональными бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня» .
Проблемы пополнения доходной части регионального и местных бюджетов
В настоящей части исследования автор считает необходимым рассмотреть наиболее значимые проблемы, негативно влияющие на процессы пополнения доходных частей бюджетов второго и третьего уровней бюджетной системы, осложняя тем самым исполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления своих расходных обязательств.
В основе прогрессивного развития любого государства лежит степень самостоятельности бюджетов различных уровней. Наиболее оптимально и корректно выстроенные межбюджетные отношения позволяют результативно выполнять функции и решать задачи государства и местного самоуправления.
Как уже писалось ранее, социально-экономическое развитие региона в значительной степени зависит от состояния бюджетной сферы. Бюджетная политика должна быть направлена на повышение эффективности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами в направлении развития приоритетных секторов экономики как на региональном, так и на местном уровне. «Как и прежде, федеральный центр оставляет за собой наиболее надежно собираемые налоги, дающие наибольшие поступления в бюджет. Региональные органы власти, и особенно органы местного самоуправления, не наделяются достаточными для реализации своих полномочий фискальными ресурсами»164.
Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение другие механизмы решения проблем, где управление экономическое (которое в основном регулируется нормами финансового права), замещается административным управлением, где уже возможно при регулировании усмотрение. Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. В этой ситуации чрезвычайно необходима эффективная политика бюджетного федерализма.
Одной из важнейших проблем современного бюджетного федерализма в России является проблема самостоятельности бюджетов, которая провозглашена одним из принципов бюджетной системы РФ (ст.31 БК РФ). Принцип самостоятельности бюджетов означает право федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы.
Самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако действующее бюджетное законодательство не гарантирует субъектам Федерации и муниципальным образованиям необходимого уровня собственных доходов1 5.
Основная причина - сложности формирования доходной части региональных и местных бюджетов кроется в существующем в настоящее время порядке распределения доходов между бюджетами и, как следствие такого порядка, в отсутствии реальной самостоятельности нижестоящих бюджетов. Параграф первый статьи 31 Бюджетного кодекса РФ гласит: «право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств».166 Достаточно сложно говорить о способности органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов в случае, когда собственные доходы, закреплённые за региональными и, в особенности, местными бюджетами арифметически не покрывают половины делегированных этим бюджетам расходных обязательств.
Вполне очевидно то, что финансовая самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования.
Определяя финансовую самостоятельность местного самоуправления необходимо опираться на принцип достаточности ресурсов167. Данный принцип предусматривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены. Безусловно, данный принцип выступает как цель, к которой необходимо стремиться, поскольку ресурсы никогда не бывают соразмерны потребностям. Применение данного принципа необходимо, поскольку он требует выработки общих правил и определения неких средних показателей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых органами власти.
Обращаясь к опыту зарубежных государств, можно заметить то, что в странах с федеративным устройством вопросы финансового обеспечения местного самоуправления находятся в ведении регионов, однако прочные демократические традиции позволяют осуществлять их правовое регулирование без ущемления финансовой самостоятельности местных органов самоуправления168.
Наличие муниципального бюджета должно активизировать финансовую и хозяйственную деятельность на местном уровне, которую осуществляют органы муниципальной власти, поэтому финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления приобретает ярко выраженную значимость в свете становления и развития муниципальных финансово-хозяйственных отношений.
