Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-правовые основы казначейского исполнения бюджетов как элемента бюджетного процесса» РФ
1. Понятие казначейского исполнения бюджетов как основной стадии бюджетного процесса в РФ 12
2. Общая характеристика правового регулирования бюджетного процесса на федеральном и региональном уровнях в РФ 34
3. Общая характеристика правового регулирования бюджетного процесса на муниципальном уровне в РФ 74
ГЛАВА II. Особенности казначейского исполнения бюджетов в РФ
1. История возникновения и развития казначейского исполнения бюджета, как основного способа реализации государственного и муниципального бюджета 98
2. Особенности и проблемы правового регулирования казначейского исполнения федерального бюджета в РФ 124
3. Особенности и проблемы правового регулирования казначейского исполнения региональных бюджетов в РФ 144
4. Особенности и проблемы правового регулирования казначейского исполнения муниципальных бюджетов в РФ 164
Заключение 182
Библиографический список использованных источников 187
- Понятие казначейского исполнения бюджетов как основной стадии бюджетного процесса в РФ
- Общая характеристика правового регулирования бюджетного процесса на федеральном и региональном уровнях в РФ
- История возникновения и развития казначейского исполнения бюджета, как основного способа реализации государственного и муниципального бюджета
- Особенности и проблемы правового регулирования казначейского исполнения федерального бюджета в РФ
Введение к работе
Провозглашение независимости Российской Федерации, повлекшее за собой качественные политические и экономические преобразования, привели к ослаблению роли государственного регулирования в сфере управления государственными и муниципальными финансами, что явилось причиной появления таких негативных явлений, как дефицит бюджета, рост внешнего и внутреннего долга, полное отсутствие ответственности за нарушение бюджетно-правовых норм. Самостоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления в бюджетных вопросах послужила одной из причин снижения их ответственности при использовании средств федерального бюджета, что повлекло за собой их нецелевое использование: Бюджетная система РФ оказалась в центре рыночного процесса и федерализации экономической и государственной жизни. Бюджет, став самостоятельным на каждом территориальном уровне, утратил роль общего «котла» доходов и расходов всего народного хозяйства, всего общества.
Существовавшая кассовая (банковская) система исполнения бюджетов не обеспечивала эффективность, прозрачность, целевое использование и даже сохранность бюджетных средств. В функциях Центрального банка Российской Федерации, - в период становления постсоветской России, в силу сосредоточения его усилий на организации денежно-кредитного обращения в стране, была снижена приоритетность вопросов исполнения государственного бюджета, а коммерческие банки оказались объективно заинтересованы в использовании бюджетных средств для обеспечения своих коммерческих интересов, как правило, не соответствующих бюджетной политике государства.
Централизация финансовых ресурсов в форме федерального бюджета вызвала потребность в централизованном институте, способном эффективно управлять бюджетными потоками на федеральном уровне. Эта потребность нашла свое разрешение в форме нового учреждения - Федерального
4 ..
казначейства, которое стало органом, осуществляющим исполнение федерального бюджета в целях обеспечения законодательно утвержденных функций и полномочий федерального центра. Основной задачей органов Федерального казначейства того периода времени стало изъятие бюджетных ресурсов из оборота коммерческих банков, интересы которых в большинстве случаев переплетались с интересами главных распорядителей бюджетных средств. В целях решения данной проблемы было закрыто множество бюджетных счетов в коммерческих банках и произведена их концентрация на ограниченном количестве счетов Федерального казначейства в Центральном банке Российской Федерации.
Однако создание системы органов Федерального казначейства, позволило лишь стабилизировать экономическую ситуацию, но не решило всех проблем, связанных с эффективным обеспечением исполнения бюджетов в РФ.
Актуальность перевода исполнения федерального, региональных и муниципальных бюджетов на казначейскую систему исполнения многократно подчеркивалась в важнейших документах, определяющих бюджетную политику государства1, но, несмотря на это до настоящего времени полностью не завершен переход как региональных, так и местных бюджетов на казначейское исполнение.
Анализ финансового, бюджетного, административного, налогового, гражданского законодательства, а также практики его применения показал, что с момента введения казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации накопилось множество проблем, некоторые из которых в настоящее время успешно разрешены. Однако низкий качественный уровень принимаемых нормативно - правовых актов, связанный с теоретической непроработанностью в финансово-правовой науке вопросов казначейского исполнения бюджетов; коллизионность некоторых норм бюджетного, налогового, банковского,
1 Послание Президента Федеральному собранию РФ «Не будет ни революции, ни контрреволюции» / Российская газета. 2001. 04 апреля; Основные направления единой денежно - кредитной политики на 2001 год// Вестник Банка России. 2001. №1. 05 января.
гражданского законодательства; не четкое регулирование прав и обязанностей распорядителей и получателей бюджетных средств, органов осуществляющих контроль за ведением операций с бюджетными средствами, а также за целевым использованием средств бюджетов и многие другие пробелы в законодательстве порождают множество проблем правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в РФ.
Вышеизложенные проблемы определили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значение.
Проблемам правового регулирования бюджетного процесса в целом и казначейского исполнения бюджетов в частности, в экономической и финансово-правовой науках уже уделялось определенное внимание.
Среди ученых XIX - первой половины XX веков, внесших значительный вклад в исследование законодательных аспектов регулирования бюджетного процесса можно выделить: А.А. Алексеева, Д.А. Боголепова, Л.И.Иловайского, В.А.Лебедева, Ф.А. Менькова, Ф. Нитти, И.Х. Озерова,.. М.И. Сперанского, И.И. Янжула и др. К отдельным проблемам бюджетного права советского и постсоветского периода обращались А.С. Ангелов, В.В. Бесчервных, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, М.И. Пискотин, Г.В. Петрова, Е.В. Покачалова, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, С.Д. Цыпкин, Н.И. Химичева. Однако комплексной разработки проблем правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в РФ на уровне монографического исследования не осуществлялось.
В рамках изучения данной проблематики были использованы труды российских и зарубежных ученых в области экономики, общей теории государства и права, финансового, административного, гражданского и других отраслей права, относящиеся к теме диссертации или к отдельным ее аспектам. Среди них работы А.А. Алексеева, Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха,
2 Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации-на период до 2005 года» // СЗ РФ. 2001. №34. Ст.3503.
А.В. Безденежных, О.В. Врублевской, М.А. Гурвича, П.М. Годме, Ю.В. Друговой, Г. Жеза, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Т.В. Конюховой, Н.А. Куфаковой, В.Е. Кузнеченковой, Н.И. Матузова, А.В.. Малько, И.В. Пановой, C.F.-Пепеляева, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, Ю.Н. Старилова, А.Д. Селюкова, И.Г. Тимошенко, Д.Е. Фадеева, Н.И. Химичевой, Д.М. Чечота.
Целью диссертационного исследования является выявление и анализ теоретических и практических особенностей и проблем правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации, как элемента бюджетного процесса2.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи в диссертационном исследовании:
- охарактеризовать используемые в науке финансового права понятия
бюджета, бюджетного процесса, казначейского исполнения бюджета;
- провести классификацию принципов, на которых базируется
казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации;
- проанализировать историю возникновения и развития казначейского
исполнения бюджета, как основного способа реализации государственного и
муниципального бюджетов в России и зарубежных странах;
- выявить особенности казначейского исполнения бюджетов в
бюджетной системе РФ, осуществляемого на федеральном, региональном и
местном уровнях; как одного из элементов бюджетного процесса;
- обозначить наиболее актуальные проблемы правового регулирования
казначейского исполнения федерального, региональных и местных бюджетов
и определить конкретные меры по их решению;
В диссертационном исследовании рассматриваются особенности и проблемы правового регулирования казначейского исполнения государственного и муниципальных бюджетов в РФ, исключая из рассмотрения бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов, в связи с их обособленностью, специальным предназначением, целевым содержанием и особым правовым режимом.
' 7
- разработать предложения по совершенствованию законодательства в области бюджетного процесса, применительно к'казначейскому исполнению бюджетов в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются финансовые и бюджетные отношения, связанные с реализацией бюджетов бюджетной системы РФ на федеральном, региональном, местном уровнях..
Предмет исследования составили правовые нормы финансового, бюджетного, налогового, банковского, гражданского, административного и иных отраслей законодательства, регламентирующие казначейское исполнение бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, а также практика их применения.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: диалектико-материалистический метод, позволивший выявить не только особенности в определении отдельных понятий и категорий, но также их связь между собой и окружающими их явлениями; системный анализ, а также частно ^..научные методы: абстрагирования, сравнительный, технико-юридический, исторический и другие.
В процессе исследования проанализированы соответствующие статьи Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных актов, подзаконные акты, материалы судебной практики, а также некоторые законодательною акты иностранных государств.
Теоретическую основу диссертационной работы составляют труды российских и зарубежных ученых, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, посвященные различным аспектам анализируемых проблем.
Научная новизна исследования состоит в комплексном анализе особенностей правового регулирования российского бюджетного процесса в целом, и определении основных проблем и путей их разрешения,
возникающих при казначейском исполнении бюджетов бюджетной системы в Российской Федерации, в частности.
В результате проведенного исследования разработаны следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
Представлено собственное определение «казначейского исполнения бюджета».
Приведена классификация отличительных особенностей бюджетно-процессуальных норм от других процессуальных норм права, в том числе по предмету правового регулирования, особому характеру взаимоотношений с материальными нормами бюджетного права и другим основаниям.
3) Аргументирована позиция о необходимости лицензирования
Федерального-казначейства (Федеральная служба) Министерства финансов
РФ и его территориальных органов на право проведения банковских
операций, в целях оптимизации процедуры казначейского исполнения
бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
4) На основании анализа законодательных .норм, регламентирующих
правовое положение и финансовую основу деятельности субъектов РФ и
муниципальных образований, а также материалов судебной практики
сделано заключение о целесообразности передачи полномочий по
казначейскому исполнению бюджетов указанных административно-
территориальных образований территориальным органам Федерального
казначейства (Федеральная служба) Министерства финансов РФ.
5) Наделение Федерального казначейства (Федеральная служба)
функциями по распоряжению временно свободными бюджетными
средствами, в целях пополнения федеральной казны дополнительными
денежными средствами.
6) При проведении конкурсов на закупку товаров, работ и услуг, для
обеспечения государственного и муниципального заказа предлагается
снизить установленную в ст.71 БК РФ сумму, при которой обязательно осуществление"данной процедуры с 2000 МРОТ до 1000 МРОТ.
Обосновывается вывод о необходимости внесения в уставы бюджетных учреждений обязательных положений, устанавливающих запрет на: предоставление гарантий, поручительств; заключение договоров на поставку товаров, работ и услуг,. превышающих сумму, установленную сметой доходов и расходов на текущий финансовый год.
Сделано заключение о необходимости осуществлять в целях недопущения нецелевого использования бюджетных средств, доведение лимитов финансирования до бюджетополучателей по укрупненным кодам, с предоставлением руководителям бюджетных учреждений права самостоятельно определять приоритетность текущих расходов.
9) Для разрешения спорных ситуаций при регламентации бюджетного
процесса в целом и казначейского исполнения бюджетов в РФ, в частности,
формулируются предложения по уточнению и внесению изменений в
Бюджетный кодекс РФ:
а) изменение понятия «бюджетный процесс» (ст.6 БК РФ),
исключив из его содержания указание на государственные
внебюджетные фонды, а также исключив из определения стадию
контроля за исполнением бюджетов и государственных внебюджетных
фондов, заменив на стадию составления, рассмотрения и утверждения
отчетов об исполнении бюджетов;
б) уточнение содержания п.З. ст. 172 и ст. 182 БК РФ, в которых
прослеживается неточность законодателя в указании идентичных документов
и сведений, предоставляемых одновременно с проектом бюджета и для его
составления;
в) закрепление в ст.202 и 210 БК РФ положений, конкретизирующих: в каком случае, при отклонении проекта федерального бюджета применяется процедура его возврата на доработку в Правительство РФ,' а в каком
возможно создание согласительной комиссии; процедуру создания согласительной комиссии в случае отклонения проекта федерального бюджета во втором чтении и отклонении данного документа Президентом
РФ;
г) закрепить в ст.267 БК РФ, в качестве функций Федерального казначейства помимо предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета, так же последующий контроль, в целях выявления и пресечения фактов нецелевого использования бюджетных средств.
10) Внесение в ст.26 Федерального закона от 02.12.1990 (изм. от 29.06.2004) «О банках и банковской деятельности» изменений в части отнесения Федерального казначейства (Федеральная служба) и его территориальных органов к числу субъектов, обладающих правом истребовать необходимую информацию, в пределах своей компетенции, у банковских кредитных организаций.
Автором формулируются и другие предложения по совершенствованию законодательства.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется обозначенной актуальностью и новизной представленных в ней положений. Результаты, полученные в ходе диссертационной работы, могут быть востребованы при дальнейшем исследовании особенностей бюджетного процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровне, а также проблем, возникающих при казначейском исполнении бюджетов всех уровней.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию финансово-правовых норм на федеральном и региональных уровнях, регламентирующих казначейское исполнение бюджетов в РФ.
Материалы данного исследования могут быть также применены в процессе преподавания учебных курсов по финансовому и бюджетному праву, спецдисциплин по бюджетному процессу, а также в процессе подготовки учебных и учебно-методических пособий по финансовому и бюджетному праву РФ.
Апробация результатов исследования, была осуществлена в различных формах:
- чтение лекций и проведение практических и семинарских занятий по
финансовому и налоговому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная
академия права», а также его подразделениях: «Поволжском региональном
юридическом институте», «Юридическом институте предпринимательства и
агробизнеса», «Юридическом колледже №1»;
выступление с докладами на всероссийских и международных научно-практических конференциях;
публикация научных статей, содержащих основные теоретические выводы и положения;
обсуждение и одобрение диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
По теме диссертации опубликованы 4 печатные работы общим объемом более 1,5 п. л.
Понятие казначейского исполнения бюджетов как основной стадии бюджетного процесса в РФ
Сегодня, финансовое право играет в становлении и развитии России как правового и социального государства особую роль. Значимость финансового права среди иных отраслей права обусловлена тем, что оно регламентирует бюджетные, валютные, налоговые, банковские, страховые и иные правоотношения, напрямую связанные с регулированием рыночных отношений в современной России.
В рамках финансового права получило свое развитие бюджетное право, которое отличается от других подотраслей и институтов российского . финансового права не только традиционным центральным местом в его системе, но и особым предметом исследования. Специфика этой подотрасли заключается в-том, что она регулирует широкий круг отношений и, прежде всего, касающихся сферы бюджетной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов власти, а также всех уровней бюджетного процесса.
Правовое регулирование бюджетного процесса в целом, а также каждой из его стадий претерпели серьезные изменения в условиях постсоветской России. Однако особо эти изменения коснулись такой важной и заключительной стадии бюджетного процесса как исполнение бюджета. Исходя из этого выявление и анализ проблем правового регулирования казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ невозможно без исследования основных понятий и дефиниций, которые положены в основу не только исследуемой стадии бюджетного процесса в РФ, но также и иных не менее значимых стадий.
Прежде-чем исследовать стадию исполнения бюджета, необходимо остановиться на характеристике и выявить этимологию самого понятия «бюджет» в различных аспектах.
Следует отметить, что в современной финансовой и юридической литературе отсутствует единый подход к определению понятия «бюджет»3. Это вызвано, в первую очередь тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает особую сферу финансовых отношений, обусловленную существованием основного централизованного денежного фонда страны, соответственно, это явление выступает составной частью экономического базиса общества; другое же связано с формой практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформлением соответствующего финансового документа, а потому относится к надстроечным отношениям4.
Большой энциклопедический юридический словарь трактует бюджет двояко: во - первых, как имеющую официальную силу, признанную или принятую роспись, сбалансированную смету, таблицу, ведомость доходов и расходов экономического субъекта за определенный период времени, обычно за год и во - вторых, как предположительное исчисление ожидаемых доходов и расходов государства, учреждения или отдельного лица на определенный срок»5.
По справедливому утверждению М.И. Пискотина бюджет должен рассматриваться как минимум в трех значениях: материальном, экономическом и правовом6. Здесь необходимо обратить внимание на то, что до начала двадцатого века бюджет рассматривался только лишь как роспись доходов и расходов. Однако русский дореволюционный ученый И. X. Озеров уже в то время разделял и рассматривал в качестве самостоятельных понятия «бюджета» и «росписи». По его мнению, роспись есть «цифровое выражение плана ведения хозяйства на данный период времени, рассмотренное законодательным учреждением и утвержденное законодательной властью. Финансовое содержание бюджета состоит в ведении финансового хозяйства государства; экономическое - плановое начало, выраженное в росписи государственных доходов и расходов; правовое - государство имеет право получать и расходовать финансовые средства, предусмотренные в проекте росписи, только после утверждения этого проекта законодательными органами страны»7. В популярном словаре Брокгауза и Ефрона подчеркивалось, что бюджет «не есть роспись, а роспись - не есть бюджет». Понятие бюджета шире: это общий финансовый закон, на котором основывается роспись. В России он имеет значение закона как основы для общегосударственной росписи, утверждаемой верховной властью. С помощью бюджета как закона осуществляется главная задача фактического сопоставления потребностей государства и средств для их удовлетворения.
Исходя из этого, на наш взгляд можно сделать вывод о том, что только в начале двадцатого века были сделаны первые попытки отграничить категорию бюджета от росписи государственных доходов и расходов, путем указания на то, что роспись относится к бюджету, как часть к целому.
Изначально, в период становления бюджетного права (XIX - начало XX века), в литературе существовали следующие определения бюджета: «Бюджет - это роспись доходов и расходов и акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов»8; «Государственный бюджет есть акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов»9; «Бюджет - есть план ведения государственного хозяйства в данный период времени»10. Долгое время в России и иностранных государствах понятия «бюджет» и «экономический план» были идентичны. Позже появляются более многогранные понятия бюджета: «Бюджет - есть план государственного хозяйства на предстоящий период, представляющий предположительное исчисление всех доходов и расходов государства»11. Д.А. Боголепов рассматривал бюджет в двух аспектах: как совокупность годовых доходов и расходов и как план, выраженный & числовом выражении, на основании которого взимаются доходы и обеспечиваются расходы.
Общая характеристика правового регулирования бюджетного процесса на федеральном и региональном уровнях в РФ
Вопросы правового регулирования бюджетного процесса в России в настоящее время представляют существенный интерес. Некачественная подготовка проектов бюджетов и как следствие внесение в них в дальнейшем частых изменений, несоблюдение сроков подготовки проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения, низкая эффективность исполнения, недостаточный контроль, осуществляемый в бюджетной сфере представительными и исполнительными органами власти, являются причинами дисбаланса в экономической, социальной и иных сферах нашего государства.
Самостоятельное составление, рассмотрение, утверждение, исполнение бюджета субъектом РФ, муниципальным образованием, является одной из составляющих бюджетного федерализма. Однако, прежде чем выявить проблемы правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в РФ, необходимо проанализировать особенности и определить недостатки правового регулирования бюджетного процесса в целом, то есть на всех остальных его стадиях как на государственном (федеральном и региональном), так и на местном уровнях.
Первым нормативным актом, регулирующим бюджетный процесс, принятым еще до момента распада СССР и продолжившим свое действие после образования Российской Федерации, стал Закон РСФСР от 10 октября 1991 года «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Необходимо подчеркнуть, что данный Закон существенно отличался от вступившего в силу в 2000 году Бюджетного кодекса РФ. Он обладал меньшим количеством статей (25 статей против 307 статей БК РФ), которые, естественно, не смогли включить в себя весь спектр регулируемых бюджетных правоотношений, следствием чего стало принятие 15 июля 1992 года Закона РСФСР «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» и позже - Закона РСФСР от 15 апреля 1993 года «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» и многих других подзаконных актов.
Бюджетный кодекс РФ, заменив ранее существовавший Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», ввел более широкий- перечень понятий и терминов, закрепил на законодательном уровне их содержание. Так, например, в Кодексе получили закрепление понятия дефицита и профицита бюджета; бюджетного кредита; субвенции, субсидии, дотации; расходных обязательств; межбюджетных трансфертов и многие другие термины, используемые в бюджетном процессе и иных бюджетных правоотношениях.
Однако, не совсем корректно было бы утверждать, что вышеназванный Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» регламентировал процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета вплоть до 2000 года (т.е вступления в силу Бюджетного кодекса РФ). В связи с принятием Федерального закона от 31 июля 1995 года «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год» некоторые статьи Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», регулирующие порядок составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета были приостановлены; ст,20 (составление федерального бюджета); ст.21 (рассмотрение федерального бюджета); ст.22 (утверждение федерального бюджета).
Эти изменения явились следствием ряда реформ в политической и экономическое, жизни государства. Федеральный бюджет РФ на 1996 год был составлен и утвержден уже в соответствии с требованиями, установленными новым нормативным актом59.
В названный период времени была введена практика принятия федеральных законов, которые действовали один год и устанавливали особую процедуру составления, рассмотрения и утверждения федеральных бюджетов на конкретный год.
По сравнению с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» ежегодно принимаемые законы, регулирующие бюджетный процесс на федеральном уровне не только существенно конкретизировали, но и изменили и расширили ранее принятые статьи общего бюджетного законодательства. Данные нормативные акты послужили связующим звеном между ранее существовавшим Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и БК РФ.
История возникновения и развития казначейского исполнения бюджета, как основного способа реализации государственного и муниципального бюджета
Для того, что бы раскрыть особенную правовую природу бюджетно-процессуальных норм, регламентирующих казначейское исполнение бюджетов, важность которых неоднократно отмечали многие ученые , необходимо, прежде всего, обратиться к истории их зарождения и развития, проанализировать те общественные потребности, которые послужили катализатором для их формирования в России.
Казначейство, как орган, осуществляющий исполнение бюджета, первоначально возникло в Англии. Об установлении системы органов, ведающих исполнением королевской казны, свидетельствует «Акт» от 1688 года, принятый английским парламентом, посредством которого парламент получил возможность определять предметы расходов и открывать требуемые для их погашения кредиты. В этом правовом акте впервые Казначейство получило законодательное закрепление.
После его издания английский парламент ввел практику назначать специальных лиц, на которых была возложена обязанность наблюдать за правильностью расходования денежных сумм из королевской казны.
Однако следует отметить, что действия Казначейства по осуществлению контроля над расходами короля имели единичный характер и не были возведены в систему, что существенно осложняло его дальнейшее развитие и функциональное расширение.
По мере развития и изменения структуры бюджета реорганизуется и структура Казначейства. Лишь в 1866 году реформа, длившаяся практически два столетия, была завершена окончательным оформлением полномочий и функций Казначейства, как главного органа, призванного контролировать сметы доходов и расходов английского государства159. Структура Казначейства, образованного в середине XIX века, в Англии, ввиду консервативности данного государства, практически без изменений действует и по настоящее время. Во главе стоит первый лорд Казначейства, он же премьер-министр, однако, реальная власть по управлению финансами принадлежит канцлеру казначейства, который является министром финансов. Он вместе с финансовым секретарем и младшими лордами казначейства принимает участие в составлении расходных смет и контроле над их исполнением.
По схожему пути происходило развитие и французского Казначейства. Монарх в данной стране имел неограниченную финансовую власть. Средства, взимаемые в пользу казны, расходовались на покрытие личных королевских нужд, что негативно сказывалось на развитии других сфер государственной деятельности. Следствием этого явилась попытка ограничить власть короля путем образования финансового органа, ведающего исполнением и контролем взимаемых государством средств. В 1576 году Генеральные штаты, являющиеся высшим представительным органом власти Франции, потребовали у монарха создания органа, состоящего из 36 человек, в котором от каждого сословия должно присутствовать по 12 делегатов. Данный орган получил название «собрание ноттеблей» и послужил прообразом современного французского казначейства. Этот вид казначейства был неудобен тем, что он так же, как и в Англии, являлся непостоянным и осуществлял свою деятельность по мере необходимости.
Спустя двадцать лет «собрание ноттеблей» предложило создать постоянно действующий орган, который необходимо было разделить на два ведомства: одно ведомство должно было заниматься «политическими» доходами и расходами, куда включались суммы, подлежащие ежегодному изменению (военные, посольские), а другое - доходами и расходами, не подлежащими изменению. Данное предложение было удовлетворено монархом, но рекомендуемая комиссия просуществовала недолго.
Подводя итог развитию французского Казначейства, следует подчеркнуть, что ни «собрание ноттеблей», созданное в 1576 году, ни комиссия, образованная в 1596 году, не принесли должного эффекта.
Документальные отчеты, поступавшие к ним на рассмотрение, составлялись слишком кратко и не точно. Король, обладавший огромной властью, не считался с мнением этих органов, полномочия которых фактически являлись формальными, что послужило основанием для прекращения их деятельности. Только в период французской революции 1789 года, в связи с отменой монархии и становлением французского бюджетного права зарождается постоянно действующий орган - «народное представительство», в полномочия которого входило исполнение и контроль бюджетных средств Французской Республики.
Особенности и проблемы правового регулирования казначейского исполнения федерального бюджета в РФ
Исполнение бюджета является важнейшей стадией бюджетного процесса, ибо все предыдущие стадии (составление проекта бюджета, рассмотрение, утверждение) имеют конечную цель - обеспечить своевременно и в полном объеме исполнение бюджета, независимо от принадлежности к тому или иному уровню бюджетной системы РФ. Поэтому, совершенствование процедур исполнения федерального бюджета, а также выявление основных проблем правового регулирования, возникающих на данном этапе, являются основополагающими факторами в наметившимся в России реформировании бюджетного процесса в целом.
Как отмечалось ранее, исполнение федерального бюджета представляет собой практическую реализацию по всем предусмотренным показателям его доходной и расходной частей, где существенная роль принадлежит органам Федерального казначейства (Федеральная служба) Министерства финансов Российской Федерации. Исполнение федерального бюджета вышеуказанными органами происходит на основании Федерального закона «О бюджете...» на очередной год и представляет собой два параллельно осуществляемых процесса: исполнение бюджета по доходам; исполнение бюджета по расходам. Данные процедуры осуществляются территориальными органами Федерального казначейства (Федеральная служба) на счетах, открытых в Центральном банке Российской Федерации и его учреждениях (главных управлениях или расчетно-кассовых центрах) на основании распоряжения Федерального казначейства (Федеральная служба) Министерства финансов Российской Федерации.
В процессе реализации казначейского исполнения федерального бюджета в Российской Федерации используются специфические финансовые инструменты, к числу которых относят: бюджетную роспись федерального бюджета; уведомление об ассигнованиях из федерального бюджета; бюджетное обязательство и лимит бюджетных средств; подтвержденное платежное обязательство федерального бюджета; финансирование расходов; лицевые бюджетные счета; главную книгу казначейства; блокировку расходов; государственный контракт и заказ.
Прежде чем анализировать проблемы, возникающие на данной стадии бюджетного процесса, необходимо охарактеризовать механизм казначейского исполнения бюджета, реализуемый на основе вышеперечисленных экономических инструментов.
Так, исполнение федерального бюджета по расходам представляет собой финансирование расходов, предусмотренных в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью193. Процесс исполнения федерального бюджета по расходам условно делится на следующие стадии: - составление и утверждение бюджетной росписи; - установление и доведение до бюджетных учреждений лимитов бюджетных обязательств, в пределах которых они могут принимать обязательства по осуществлению расходов; - непосредственное заключение договоров в пределах этих лимитов при принятии бюджетных обязательств, оплата которых будет производиться за счет средств федерального бюджета; - предоставление права оплатить принятые бюджетные обязательства, то есть стадия финансирования расходов; - стадия кассовых расходов, базирующаяся на предоставлении получателями бюджетных средств документов, подтверждающих исполнение бюджетных обязательств их контрагентами, после чего в пределах доведенного лимита финансирования происходит списание бюджетных средств со счета территориального отделения Федерального казначейства (Федеральная служба) с обязательным отражением этой операции на лицевом счете бюджетополучателя; подтверждение и выверка денежных обязательств .
Финансирование бюджетополучателей производится следующим образом. Территориальные органы Федерального казначейства (Федеральная служба) по субъектам Российской Федерации направляют полученные доходы на счет «Доходы федерального бюджета, предназначенные для финансирования расходов», откуда они в суммах, необходимых для финансирования бюджетополучателей, перечисляются на счет «Средства федерального бюджета». Если денежных средств недостаточно для финансирования, то недостающие средства перечисляются Федеральным казначейством (Федеральная служба) на лицевой счет территориальный органов Федерального казначейства по субъектам РФ, которые затем направляют в нижестоящие территориальные отделения Федерального казначейства реестры с одновременным перечислением денежных средств. Сумма превышения собранных доходов над расходами субъекта РФ перечисляется на счет Федерального казначейства в Москве.
Исполнение территориальными органами Федерального казначейства (Федеральная служба) федерального бюджета по доходам регламентируется Приказом Минфина России от 16.12.2004 «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» установившим единый порядок ведения учета доходов федерального бюджета, поступивших на счета территориальных органов Федерального казначейства (Федеральная служба) Министерства финансов РФ195.
Территориальные органы Федерального казначейства (Федеральная служба) в кредитных организациях открывают счета: 1) «Налоги, распределяемые органами Федерального казначейства» предназначенные для учета доходов, которые подлежат распределению территориальными органами Федерального казначейства (Федеральная служба) между бюджетами разных уровней и государственными внебюджетными фондами по нормативам, установленным законодательством Российской Федерации; 2) «Доходы федерального бюджета», предназначенные для учета поступления всех доходов, зачисляемых в федеральный бюджет, поступающих как непосредственно от плательщиков налогов (сборов) и других обязательных платежей, так и со счета «Налоги, распределяемые органами Федерального казначейства».
Территориальные органы Федерального казначейства (Федеральная служба), выступая получателями доходов федерального бюджета, активно задействованы в процессе исполнения доходной части бюджета. Они ежедневно получают в кредитных учреждениях выписки из счетов «Налоги, распределяемые органами Федерального казначейства», «Доходы федерального бюджета» с приложениями одного экземпляра каждого платежного документа на уплату плательщиком доходов, осуществляя детальный учет поступивших по каждому платежному документу сумм налогов и платежей по разделам и параграфам Бюджетной классификации, в течение одного операционного дня вводят их в единую информационную систему, а затем передают для последующего контроля за соблюдением налогового законодательства в налоговые органы.
