Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и правовые основы контроля над исполнением бюджета (финансовый и бюджетный контроль)
1. Правовая доктрина о соотношении понятий контроля и финансового контроля 13
2. Типология финансового контроля в правовой доктрине :..: 26
3. Правовые основы контроля над исполнением бюджета (бюджетного контроля) 34
Глава 2. Эволюция правового регулирования бюджетных отношений во Франции
1. Управление государственными финансами до и во время Великой Французской революции 46
2. Становление и развитие «классической» системы бюджетного права в XIX веке 51
3. Правовое регулирование бюджетной сферы в XX веке: новые концепции 65
4. Правовое регулирование бюджетной реформы 2001 года 74
Глава 3. Организационные основы контроля над исполнением бюджета
1. Виды и формы административного контроля над исполнением бюджета 81
2. Парламентский контроль над исполнением бюджета 95
3. Организация судебного контроля над исполнением бюджета 103
Заключение 117
Приложение Извлечения из Органического закона «О финансовых законах» (по состоянию на 13 июля 2005 года) - перевод на русский язык 122
Список использованных нормативных актов и литературы 151
- Правовая доктрина о соотношении понятий контроля и финансового контроля
- Типология финансового контроля в правовой доктрине
- Управление государственными финансами до и во время Великой Французской революции
- Виды и формы административного контроля над исполнением бюджета
Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Одной из приоритетных задач финансовой политики Российской Федерации на современном этапе развития является повышение эффективности использования государственных финансовых ресурсов Управление финансовыми ресурсами органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется в рамках бюджетного процесса, что обусловило принятие Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах Ключевым аспектом Концепции является внедрение программно-целевого метода бюджетного планирования, направленного на обеспечение прямой взаимосвязи между распределением бюджетных ресурсов и планируемыми результатами их использования в соответствии с приоритетами финансовой политики
В связи с глобализацией финансовых и экономических процессов подобные реформы проводятся в последние десятилетия в большинстве развитых стран
Реформа бюджетного процесса во Французской Республике началась несколько раньше, чем в России - в 1999 году Законодательный акт, лежащий в основе этой реформы, - Органический закон «О финансовых законах», - был принят в 2001 году Во Франции реформирование бюджетного процесса проходит в рамках общей реформы государственного управления Изменение самой логики бюджетного регулирования в результате происходящих изменений обуславливает реформирование всей системы бюджетного контроля Изучение правового опыта зарубежных стран, в частности Франции, имеет как научное, так и практическое значение
Происходящие в России изменения обусловливают спрос на систематизированные и обобщенные сведения с учетом новейших изменений, что делает тему исследования актуальной
Тот факт, что диссертационное исследование не только констатирует произошедшие во французском бюджетном праве изменения, но и подробно освещает процесс исторического развития правового регулирования в области бюджетного контроля, весь путь трансформации организационной структуры контроля, позволяет более полно оценить рассматриваемое явление Освещение процесса формирования контрольных органов дает всеобъемлющую картину институционального оформления бюджетного контроля в соответствии с проводимой государством политикой
Степень изученности проблемы. При подготовке настоящего исследования были использованы труды отечественных и зарубежных авторов Теоретическую основу диссертации составили в основном труды отечественных исследователей, рассматривавших проблемы правоотношений в бюджетной сфере и общие вопросы финансового контроля
Прежде всего, это труды И А Белобжецкого, В П Беляева, Э А Вознесенского, Е Ю Грачевой, М В Карасевой, А Н Козырина, М И Пискотина, Е А Ровинского, Н Н Ровинского, М С Студеникиной, Н И Химичевой, С О Шохина, А А Ялбулганова
Историческая часть исследования базируется на переводных источниках таких авторов, как Э Бэссон, П -М Годме, Г Жез, Р Штурм, - и на трудах, не переведенных на русский язык, среди которых следует выделить работы А Барилари, М Ботэн, Ж -М Коттэрэ, М Поль, И Тома, Ф Шувель, К Эмери
Теоретические вопросы контроля над исполнением бюджета, будучи в центре внимания многих исследователей, тем не менее, требуют дальнейшего рассмотрения и уточнения Разногласия между исследователями оставляют широкое поле для дальнейшего изучения и уточнения теории финансового контроля вообще и бюджетного контроля в частности
Научные исследования, публиковавшиеся на русском языке и посвященные финансовому и бюджетному праву Франции, в основном утратили свою актуальность более десятилетия назад Переводимые в настоящее время на русский язык материалы, касающиеся реформы бюджетного процесса во Франции, носят разрозненный характер, не систематизированы, не отражают новейших тенденций организации бюджетного контроля.
На русский язык не переведены основные законодательные акты реформы, что отрицательно сказывается на осведомленности российских исследователей, обращающихся к данной проблеме и использующих устарелые сведения, а, следовательно, и на понимании проблемы
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является освещение теоретических вопросов бюджетного контроля, установление закономерностей развития организационно-правовой структуры контроля над исполнением бюджета во Франции и анализ современного состояния организации такого контроля
Цель достигается через комплексное системное изучение нормативной правовой базы об организации контроля над исполнением бюджета с учетом изучения, а затем и анализа экономической и правовой доктрины
В соответствии с целью исследования автором были поставлены и решались следующие задачи
изучение и анализ теории финансового и бюджетного контроля,
уточнение и разработка типологии бюджетного контроля,
изучение эволюции бюджетных правоотношений во Франции,
исследование принципов французского бюджетного права,
5) анализ основных тенденций и выявление причин изменений в
правовом регулировании бюджетных отношений, в том числе последних
изменений в законодательстве Франции, касающихся организации
бюджетного контроля,
6) перевод на русский язык и анализ нормативных правовых актов Франции, регулирующих контроль над исполнением бюджета
Объект диссертационного исследования. Объектом исследования является система правоотношений, возникающая при организации контроля над исполнением бюджета во Франции и их эволюция
Предмет диссертационного исследования. Предметом исследования выступает механизм правового регулирования контроля над исполнением бюджета во Франции
Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование осуществлено на базе общенаучных методов познания (анализ, описание, систематизация) и специально-юридических методов (сравнительного правоведения, историко-правового, формально-юридического) Выводы и положения диссертации также основываются на диалектическом методе, позволяющем провести всесторонний анализ различных точек зрения
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации заключается в том, что выявлены терминологические разночтения в области теории финансового контроля и предложены пути их преодоления, уточнена типология финансового контроля, установлены закономерности процесса эволюции правового регулирования бюджетного контроля во Франции, осуществлено комплексное исследование организационно- правовой основы системы французского бюджетного контроля, учтены новейшие изменения в законодательных и подзаконных актах Франции, не отражавшиеся ранее в русскоязычных источниках
Теоретическая и практическая значимость исследования. Исследование правового регулирования бюджетных отношений в историческом плане и обращение к опыту зарубежных государств позволяют более полно оценить процессы, происходящие в области государственных финансов Опыт Франции в области реформирования бюджетного контроля
7 может быть использован при обновлении системы бюджетного контроля в России
Теоретические и научно-практические результаты диссертационного исследования могут быть учтены при разработке законодательными органами концепции реформирования бюджетного контроля в Российской Федерации, а также использованы в учебном процессе, при подготовке учебных программ, лекционных курсов (в частности, таких как «История финансового права» и «Финансовое право зарубежных стран») и методических материалов (в качестве методического материала может, в том числе, служить перевод текста Органического закона «О финансовых законах»)
Основные положения, выносимые на защиту:
1 В науке финансового права не существует единого определения
понятий финансового контроля вообще и бюджетного контроля в частности
В теоретических исследованиях по данным вопросам имеют место
разногласия и терминологические разночтения В связи с этим при
формировании понятийного аппарата диссертант предлагает опираться на
основные элементы системы финансового контроля субъекты
(государственные органы и негосударственные институты), объект
(финансово-хозяйственная деятельность), методы, формы, цели и принципы
(законность, достоверность, эффективность и ее увеличение, сохранность
собственности)
2 Существующие в научной доктрине различные способы
классификации финансового контроля не всегда оправданно различают типы
финансового контроля с точки зрения таких категорий, как «вид» и «форма»
Предложенная автором типология учитывает философские определения этих
категорий Методология оценки эффективности, особенно в гуманитарной
сфере, зачастую отсутствует или находится на экспериментальной стадии В
подобной ситуации сложившиеся системы контроля требуют значительных
8 изменений Такие методы, как аудит эффективности использования средств, мониторинг показателей эффективности деятельности подконтрольных субъектов, оценка соответствия фактических и плановых показателей результатов их деятельности, должны применяться наряду с «традиционными» методами Аудит эффективности позволяет обратить внимание на позитивный аспект контроля - поощрение требуемых показателей
3 Специфика бюджетного контроля над исполнением бюджета проявляется через объекты, цели, задачи, состав контролирующих органов, формы и методы контроля Бюджетный контроль проявляется на всех стадиях бюджетного процесса Целью бюджетного контроля в условиях применения затратных методов планирования является обеспечение законности и целевого характера использования бюджетных средств, в то время как целью контроля использования средств бюджета, ориентированного на результат, является оценка степени достижения задач бюджетной политики государства
В условиях применения программно-целевого метода бюджетного планирования изменяются состав субъектов внешнего и внутреннего бюджетного контроля, разграничение сфер их компетенции, содержание методов бюджетного контроля Традиционные критерии оценки процедуры расходования бюджетных средств (законность, целевой характер расходования) дополняются такими критериями, как социальная и экономическая эффективность Сбор и анализ информации, необходимой для программно-целевого бюджетирования, требуют создания и развития специальных информационно-правовых систем При программно-целевом подходе принцип гласности бюджетного контроля должен трактоваться шире, общественности следует предоставлять большее количество информации как о достигнутых результатах, так и о методах их оценки Таким образом, внедрение в бюджетный процесс концепции управления
9 результатами предполагает необходимость адаптации всей системы бюджетного контроля компетенции субъектов его проведения, предмета контроля и его методов
Важнейшим этапом процесса формирования бюджетного контроля во Франции следует считать первую половину XIX в, когда были созданы такие органы, как Счетная палата, Главная инспекция финансов В тот же период закладываются «классические» принципы французского бюджетного права - ежегодности, специализации бюджетных ассигнований, универсальности бюджета и единства бюджета Контроль над действиями распорядителей бюджетных средств оформляется в XX в , а Счетная палата Франции приобретает статус важнейшего органа финансового контроля, осуществляющего независимый аудит
В течение второй половины XIX века бюджетные отношения во Франции находятся в зависимости от внутренней политики государства В этот период закладываются основы классической системы публичных финансов, создаются важнейшие органы финансового управления и контроля, существующие до наших дней, принимаются законодательные акты, закрепившие основные принципы финансового контроля
Исследование эволюции правового регулирования бюджетных отношений во Франции позволило диссертанту
во-первых, выявить влияние на бюджетные правоотношения политических тенденций С ослаблением роли парламента он либо теряет свои права в области финансов и бюджета, либо сам перестает ими пользоваться Повышение роли парламента влечет за собой большую гласность и прозрачность бюджетного контроля Усиление позиций исполнительной ветви власти положительно сказывается на экономике в кризисные периоды, однако контроль над исполнительной властью в эти периоды ослабевает Более того, контроль над действиями исполнительной власти оформился в основном в XX в ,
10 во-вторых, выделить определенные периоды и тенденции в развитии бюджетных правоотношений во Франции Если в XVIII-XIX вв эти периоды и их смена были обусловлены, прежде всего, внутренней политикой в стране (революции, смена правительств, перевороты), то в XX в, в связи с включением страны в общемировые процессы, возрастает роль внешних факторов
В XIX в наиболее плодотворным для развития бюджетного права стал период Реставрации, когда были заложены основные принципы бюджетной системы и бюджетной организации, регулярно стал составляться бюджет, получили законодательное оформление основные правила отчетности Вторая половина XIX в характеризуется борьбой парламента за финансовые права и оформлением основ парламентского контроля над исполнением бюджета Если ранее контроль над распорядителями бюджета практически отсутствовал, и контролировались в основном действия бухгалтеров, то в конце XIX - начале XX вв зародился институт контролеров над расходами, который долгое время составлял основу финансового контроля над распорядителями бюджетных средств
Интернационализация экономических и финансовых процессов в мире приводит к тому, что в XX в успешный опыт применения тех или иных концепций регулирования быстро становится всеобщим достоянием Этим, в первую очередь, обусловлен тот факт, что развитые страны реформировали финансовые и бюджетные системы практически одновременно Проведение реформы бюджетного процесса в 2001 году также является следствием указанного процесса
6 Реформа бюджетного процесса в 2001 году существенно изменила систему бюджетного контроля во Франции повысилась бюджетная «прозрачность», модернизирована система органов бюджетного контроля, повысились роль парламента в бюджетном процессе и его информированность
Финансовый и бюджетный контроль в соответствии с особенностями органов, его осуществляющих, подразделяется на административный, судебный и парламентский контроль
Контроль над исполнением бюджета - это контроль над действиями государственных бухгалтеров (главных и второстепенных) и распорядителей бюджетных средств
Важнейшим принципом исполнения бюджета во Франции является принцип разделения распорядителей и бухгалтеров, функции которых несовместимы
Организационной основой контроля над исполнением бюджета выступают административный, парламентский и судебный контроль, которые в совокупности с правовым механизмом регулирования составляют единую систему, подчиняющуюся требованиям времени
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах опубликование основных положений диссертации в научных журналах (общий объем около 4 п л),
обсуждение диссертации на кафедре финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики,
чтение лекций в рамках курса «Финансовое право зарубежных стран» в Государственном университете - Высшей школе экономики в 2006-2007 учебном году,
выступление с докладом на тему «Бюджетная реформа во Франции» на научном семинаре Центра публично-правовых исследований
Структура работы. Структура и объем работы обусловлены целями и задачами исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, а также приложения
Правовая доктрина о соотношении понятий контроля и финансового контроля
Определением понятия «контроль» занимается ряд наук : это и политология, и социология, и экономическая наука, и юриспруденция, и философия. Понятие оказалось на стыке различных дисциплин, и исследователи не имеют единой дефиниции. А.М.Тарасов пишет: «Анализ литературы... свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д.»".
Темой данного исследования является в первую очередь разновидность финансового контроля - бюджетный контроль.
Для начала обратимся к неспециализированной справочной литературе, а также к этимологии слова «контроль».
Словарь Даля определяет контроль как «учет, поверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся поверкою отчетов».
Энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона не содержит определения контроля, но дает определение «государственного контроля» -высшее государственное установление, на обязанности которого лежит наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производство расходов1».
А.А. Ялбулганов в своей статье «Финансовый контроль как правовой институт: Основные этапы развития» 2 приводит следующие сведения, касающиеся этимологии данного слова: «Проф. В. А. Лебедев считал, что слово «контроль» произошло от французского contre-role, т. е. «ведение второго списка счетов для проверки одного другим, что и делается контролерами, ведущими свои записи параллельно с записями кассиров, причем, разумеется, приходно-расходные записи этих последних должны сходиться с записями контролеров».
Аналогично проф. В.Н. Дурденевский связывал происхождение слова «контроль» с техникой счетно-ревизионной деятельности. По его версии, «контроль» буквально означает «счет столбцов». Лица, считавшие столбцы, были первыми контролерами (controllers, «конт» — счет, «рол» — список, столбец). «В английском казначействе эпохи нормандских королей при проверке сумм, поступавших от сборщиков налогов и от управляющих королевскими имениями существовал такой порядок: в одной комнате казначеи считали деньги на столе, разграфленном наподобие шахматной доски (почему до сих пор английское казначейство называется шахматницей — эксчекер), а в другой комнате подсчитывались итоги цифр на свитках или столбцах, доставленных сборщиком, в которых были сведения о поступлениях налогов или иных доходных статей. Если итог счета столбцов и итог счета денег совпадал, то счет объявлялся очищенным и сборщик — свободным от дальнейшей ответственности за деньги1».
Обратившись к Оксфордскому словарю , мы узнаем и более давнюю историю слова «контроль»: во французский язык оно пришло из средневековой латыни, в которой существовало слово "contrarotulus" (contra-«против»+ rotulus-«miieco») и означало оно средневековую практику проверки счетов с помощью ведения двойного реестра.
Приведенные сведения говорят о том, что даже само слово «контроль» возникло первоначально именно в смысле финансового контроля и приобрело иные значения позже.
Государственный контроль также зарождается в виде финансового контроля. «Исторически институт государственного контроля сложился преимущественно в виде финансового в Древней Греции и Древнем Риме. В Спарте управление казной государства, по законам Ликурга, находилось в ведении специальных должностных лиц (геронтов), в свою очередь для контролирования их деятельности назначались эфоры. В Афинах финансовое управление осуществлялось по двум направлениям: сбор доходов и обеспечение их хранения, отчетность и контроль», - отмечает В.П. Беляев .
Институт финансового контроля представляется подробно изученным, проблематика финансового контроля достаточно широко освещена в отечественных научных трудах.
Типология финансового контроля в правовой доктрине
Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос классификации финансового контроля. Эта тема также кажется глубоко разработанной, однако легко заметить терминологические разночтения у разных авторов.
Так, например, В. Дурденевский видами контроля считает предварительный, текущий и последующий контроль, тогда как иные исследователи (например, Е.Ю. Грачева) называют данную классификацию формами контроля. И.А. Белобжецкий, в свою очередь, формами контроля считает ревизию, тематическую проверку и счетную проверку отчетности -то, что иные исследователи называют контрольными методами. Грачева Е.Ю. отмечает подобные расхождения терминологии в своей работе «Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля»1.
Обратившись к словарям, мы выясняем следующее: «Видом» следует считать понятие, подчиненное другому, более общему понятию, объем которого содержит часть объема от этого более общего (родового) понятия. «Формой» называется совокупность отношений, определяющих внешнее выражение его содержания объекта, закрепление объекта во времени и пространстве. Под словом «тип» подразумевается простейшая модель, выражающая определенный закон строения или образования явления. .
Таким образом, далее речь пойдет о типологии контроля, которая включает в себя виды и формы рассматриваемого явления. Типы контроля различаются в зависимости от того, какой признак принимается за основу классификации.
Этими признаками являются элементы системы контроля: субъект и объект, способы осуществления, время осуществления контроля.
При этом субъект и объект контроля можно считать частями более общего понятия «контроль», тогда как методы и время осуществления контроля будут проявлениями его содержания во времени и пространстве. То есть первые можно считать видами, а вторые формами контроля.
Часто исследователи не рассматривают методологию контроля в качестве одной из его форм, выделяя методы как самостоятельный элемент. «Практическое осуществление форм ГФК (государственного финансового контроля - прим. Л.С.),исходя из особенностей их содержания, а также характера объекта и предмета контроля, проводится с использованием определенных методов».
Тем не менее, ряд авторов согласны с тем, что методы контроля являются одной из его форм. «Понятие формы хозяйственного контроля включает методологические аспекты, означает технику его проведения», -утверждает Н.Г.Белов." А.В. Брызгалин также согласен с этим мнением и в качестве форм налогового контроля приводит: учет налогоплательщиков, налоговые проверки, осмотр территорий, помещений налогоплательщиков, истребование документов, выемка документов, проведение экспертизы , то есть технические приемы проведения контроля. Рассмотрим подробнее приведенную типологию. В зависимости от субъекта, осуществляющего контроль, выделяется государственный и негосударственный контроль. Государственный финансовый контроль подразделяется, в свою очередь на надведомственный (общегосударственный, вневедомственный, внешний) и внутриведомственный (ведомственный, внутренний)."
Е.Ю. Грачева рассматривает следующие виды контроля в зависимости от контролирующего субъекта: общегосударственный (межведомственный), внутрихозяйственный, внутриведомственный и общественный контроль.
Межведомственный (общегосударственный) контроль осуществляют органы как общей, таки специальной компетенции. Так, контрольными полномочиями в Российской Федерации наделены следующие органы в системе исполнительной власти: Министерство финансов, Федеральное казначейство, региональные и муниципальные финансовые органы, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти регулирует и контролирует финансовую деятельность министерств и ведомств... Парламент также несет ряд контрольных функций, его роль особенно высока в вопросах бюджета. На общегосударственном уровне могут действовать и специально созданные контрольные органы, в том числе независимые от исполнительной власти.
Ведомственный контроль ограничивает круг подконтрольных субъектов - в их число входят только те предприятия и организации, которые находятся в подчинении у конкретного ведомства.
Управление государственными финансами до и во время Великой Французской революции
Проблема управления и контроля доходов и расходов государственной казны во все времена и во всех государствах стоит весьма остро. В Средние века мы еще не можем говорить о бюджетном праве ввиду отсутствия бюджета как такового, однако бюджетное право, понимаемое как наличие финансовых полномочий у парламента, уже зарождается в Англии.
В отличие от Англии, представительные органы средневековой Франции (Генеральные штаты) не играли важной роли в управлении финансами. Первые Генеральные штаты, занявшиеся финансовыми вопросами, были собраны в 1314 году при Филиппе Красивом(1285-1314 ) . То же самое можно сказать и о финансовой администрации. «При восшествии на престол Филиппа Красивого финансовой администрации вовсе не существовало или, по крайней мере, она смешивалась с общей администрацией страны3». Начиная с XI века, управление и охрана королевской казны были поручены тамплиерам. В 1256 году Людовик IX (1226-1270) издал ордонанс, согласно которому главы местных территориальных образований и иные указанные в нем граждане должны были представлять отчетность в Париж уполномоченным финансовым контролерам короля. Постепенно при дворе выделяется категория светских чиновников, занимающаяся исключительно вопросами финансового контроля. При Филиппе IV в структуру служб королевского двора входит Счетная (контрольная) палата.
Сын Филиппа Красивого, Филипп V Длинный (1316-1322) в 1320 году издал ордонанс, ставший своего рода уставом Счетной палаты. Отныне приоритетная задача Счетной палаты не проверка расходов, а контроль над доходами государства.
Доходы королевства поступали в государственные кассы на местах, где в соответствии с местными нуждами расходовались теми же сборщиками. Остаток денежных средств поступал в центральные кассы, за которые отвечали Главные сборщики-бухгалтеры королевства. Их было четверо, и именно их действия контролировала Счетная палата.
Параллельно с обыкновенной системой государственных финансов в период между 1355 и 1370 гг., во время Столетней войны, появляется система «экстраординарных финансов», связанная с военными расходами. В это время вводится ряд новых налогов временного характера, и поступления от их сбора шли именно на военные нужды. Их сбор был поручен лицам, избранным Генеральными штатами, которых контролировали четыре «generaux des finances» - дословно: финансовых генерала. Попытки Генеральных штатов в 1356 и 1483 гг. по примеру английского парламента, расширить сферу своего влияния на финансовые вопросы, ни к чему не привели.
Как и все временное, новые налоги просуществовали довольно долго и вплоть до XVI века документ, прогнозирующий состояние финансов на следующий год, составлялся королем при участии «messieurs des flnances»-четырех главных бухгалтеров Франции и четырех «финансовых генералов».
Эта система была не очень удобна наличием множества разрозненных касс, да еще существовавших в рамках двух систем (обычных и экстраординарных финансов).
Франциск Первый (1515-1547) пытался решить эту проблему, создав Кассу сбережений (I Epargne), прообраз современного Казначейства. Касса сбережений должны была централизовать доходы, получаемые от сбора экстраординарных налогов и чистую прибыль от сбора обыкновенных государственных доходов. Чтобы избежать главной причины задержек финансовой отчетности-транспортировки денежных средств- доходы и расходы Кассы сбережений существовали только в виде бухгалтерских записей. К этой реформе, кроме прочего, привел процесс над одним из "messieurs des finances", уличенным в хищении государственных денег. Создание Кассы сбережений усилило государственный финансовый контроль.
В конце 1542 реформируется весь аппарат управления финансами. Отныне руководящая роль принадлежит Королевскому совету, один из членов которого отвечал за исполнение финансовых планов. Так возникла должность суперинтенданта финансов . Ему ассистировали интенданты финансов. За движением капиталов центральной кассы надзирали два генеральных контролера.
Суперинтенданты обладали огромной властью. Они составляли финансовый прогноз на следующий год, определяя будущие доходы и расходы государства, и представляли его Королевскому совету. В конце года они представляли совету результаты года. Являясь главным распорядителем государственных средств, суперинтендант имел право диктовать свое мнение по финансовым вопросам министрам государства. Он же отдавал распоряжения бухгалтеру Кассы сбережений, разрешая или запрещая выдачу денег, а также имел право выдавать кредиты из государственных средств.
Виды и формы административного контроля над исполнением бюджета
Административный контроль над исполнением бюджета осуществляется в разных формах и видах. Ранее излишняя формализованность контроля вызывала критику, большое внимание уделялось предварительному контролю над принимаемыми обязательствами. Эти недостатки вызывали массу задержек. Изменения, внесенные декретом от 16 июля 1996 г. и декретом от 18 ноября 2005 г. облегчили систему и сделали ее более гибкой.
Деятельность в области бюджета и отчетности, а также функции модернизации государственной службы поручены во Франции Министерству бюджета, государственной отчетности и государственной службы. Президентским декретом от 18 мая 2007 г. ранее существовавшее Министерство экономики, финансов и промышленности разделено на два министерства: Министерство бюджета, государственной отчетности и государственной службы ( далее - Министерство бюджета) и Министерство экономики, финансов и занятости (далее -Министерство экономики). Структура Министерства бюджета определена на данный момент декретом от 31 мая 2007. Декрет предусматривает, что «министерство бюджета, государственной отчетности и государственной службы осуществляет политику Правительства в фискальной и бюджетной сферах, в области государственной службы и модернизации государства». Ранее Министерство бюджета выделялось как самостоятельное министерство между 1978 и 1981 годом, а также между 1993 и 1995 годами.
Согласно декрету Министерство отвечает за: - подготовку и исполнение бюджета; - экономический и финансовый контроль, совместно с министерством экономики; - подготовку и исполнение закона о финансировании социального обеспечения во взаимодействии с министерством труда; - пенсии и административное регулирование режима выхода на пенсию государственных служащих; - государственную отчетность и государственное имущество; - налоги; - таможню и пошлины; - общее финансовое равновесие социальных счетов и меры по финансированию социальной защиты.
В прямом подчинении Министру бюджета действуют следующие управления и службы: - Бюджетное управление; - Главное управление по модернизации государства; - Главное управление публичной отчетности (его служащие на местах -государственные бухгалтеры, составляющие сеть Государственного казначейства)1; - Главное налоговое управление; - Главное управление таможни и косвенного налогообложения; - Служба бюджетного и бухгалтерского контроля министерств; службы общегосударственной компетенции «Агентство информатизации финансов государства » и «Государственный расчетный оператор» (создан декретом от 15 мая 2007 г.) регулируют вопросы информационного обеспечения управления и осуществления автоматических расчетов с государственными служащими; - пенсионная служба.
В совместном подчинении с Министерством экономики, финансов и занятости находятся: - генеральный секретариат; - Главная Инспекция финансов; - управление кадров и профессиональной подготовки (адаптации); - юридическое управление; - служба связи с общественностью; - служба общего экономического и финансового контроля; - посредник между двумя министерствами- бюджета и экономики; - ответственный за безопасность; - служба общегосударственной компетенции TRACFIN (борьба со скрытыми финансовыми потоками и отмыванием денег).
В совместном подчинении с министерством труда находятся: - управление исследований, изучения, оценки и статистики; - управление социального обеспечения.
Ниже рассмотрены основные функции тех подразделений министерства, которые имеют непосредственное отношение к процессу исполнения бюджета и его контролю.
Бюджетное управление
Деятельность бюджетного управления Министерства бюджета на настоящий момент регулируется правительственным декретом от 27 марта 2007 г. и совместным указом министра экономики и министра бюджета, изданным в тот же день.
