Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы бюджетного контроля в системе государственного финансового контроля 15
1. Бюджетный контроль как форма финансовой деятельности государства 15
2. Отношения по бюджетному контролю как предмет правового регулирования 33
3. Система бюджетного контроля в Российской Федерации 50
Глава II. Правовое содержание бюджетного контроля в Российской Федерации 82
1. Особенности общегосударственного бюджетного контроля в Российской Федерации 82
2. Правовое регулирование механизма ведомственного бюджетного контроля в Российской Федерации 125
3. Правовые последствия бюджетного контроля 157
Заключение 190
Список использованной литературы 194
- Бюджетный контроль как форма финансовой деятельности государства
- Отношения по бюджетному контролю как предмет правового регулирования
- Особенности общегосударственного бюджетного контроля в Российской Федерации
- Правовое регулирование механизма ведомственного бюджетного контроля в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена совокупностью обстоятельств теоретического, практического и дидактического характера.
Экономико-политические преобразования, начавшиеся в России в
конце XX века имели не только позитивные, но и негативные
последствия. За десять лет реформ в России существенно снизилась
эффективность государственного контроля вообще и финансового
контроля, в частности. Во многом это было обусловлено реорганизацией
всей политической системы государственной власти,
сопровождающейся политической нестабильностью. Ослабление
политической, государственной власти спровоцировало
бесконтрольность и безнаказанность во многих сферах экономической жизни. Кроме того, отказ от плановой системы хозяйствования и ориентированность на рыночные экономические институты потребовал изменения всей системы управления экономическими процессами, происходящими в стране.
Общая либерализация государственного регулирования затронула и сферу государственного контроля, сведя его на начальном этапе реформ к минимуму. В результате резко вырос уровень экономической преступности от чего пострадали имущественные интересы не только частных лиц, но и был нанесен серьезный ущерб государству. Разворовывание бюджетных средств явилось одной из основных причин финансового кризиса в России 90-х годов прошлого века и сопровождалось постоянным дефицитом государственного бюджета. В свою очередь острая нехватка финансовых ресурсов не позволяла государству проводить эффективную экономическую политику и решать актуальные социальные задачи.
В то же время сейчас уже пришло осознание того, что без эффективно работающей системы финансового контроля добиться финансовой дисциплины невозможно. Очевидно также, что обеспечение финансовой дисциплины - основное условие экономического благополучия и безопасности государства. В связи с чем сегодня происходит постоянное усовершенствование системы государственного финансового контроля с целью обеспечить неукоснительное выполнение норм финансового законодательства. Важнейшей составляющей финансовой дисциплины является бюджетная дисциплина, т.е. соблюдение норм бюджетного законодательства. Поэтому бюджетный контроль сегодня приобретает особую значимость и актуальность.
Усиление бюджетного контроля требует соответствующих законодательных изменений. Однако для формирования последовательного и эффективно работающего законодательсвта о бюджетном контроле необходимо комплексное теоретическое осмысление отношений в сфере бюджетного контроля как предмета правового регулирования.
Правовой институт бюджетного контроля, как объект юридического анализа, представляет большой научный интерес. Нормы, регулирующие бюджетные отношения, частью которых являются отношения по бюджетному контролю, составляют одну из центральных подотраслей финансового права - «бюджетное право».
Отмеченные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования и свидетельствуют о ее актуальности и большом теоретическом и практическом значении.
Степень научной разработанности проблемы. До сих пор институту бюджетного контроля в системе финансового права в юридической науке не уделялось должного внимания. Финансово-правовые отношения связанные с контролем за исполнением норм бюджетного
законодательства изучались в основном в рамках бюджетного процесса, что свидетельствует о фрагментарности анализа, отсутствии комплексного осмысления и какой-либо классификации. В основном такие исследования носят описательный характер и проводятся в рамках учебников по финансовому праву (Вельский К.С, Безобразов В.П., Болдырев Б. Г., Буковецкий А.И., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д., Иловайский СИ., Карасева М.В., Мильгаузен Ф.Б., Мотылев Л.А., Патлаевский И.И., Пушкарева В.М., Ровинский Е.А., Толстопятенко Г.П., Тарасов И., Химичева Н.И.).
Затрагиваются вопросы бюджетного контроля в работах, анализирующих бюджетную систему (Андреев В.К., Врублевкая О.В., Горбунова О.Н., Крохина Ю.А., Никитин А.М., Романовский М.В., Лебедев В.А, Озеров И.Х., Соколова Э.Д., Сперанский М.М., Янжул И.И. и др.).
Финансовый контроль был объектом многочисленных научных исследований в конце XIX - начале XX ( Алышевский Н.Я., Блиох И.С., Сакович В.А., Сперанский М.М., Альский А.О., Николаева А.В., Понтович Э.Э., Котляревский С.А., Ананьев И.). Однако выводы, сделанные в работах того времени требуют научного переосмысления с учетом реалий современности. К сожалению недостаточно внимания уделяется бюджетному контролю в современных работах, посвященных исследованию различных видов государственного контроля в целом или финансового контроля (Васильев А.А., Грачева Е.Ю., Коврякова Е.В., Коняев А.И., Кучев СИ., Ляндо А., Погосян Н.Д., Ровинский Н.Н., Соменков А.Д., Шахов И.Б. и др). Необходимо отметить также уже отмечавшуюся ограниченность исследований бюджетного контроля рамками бюджетного процесса.
Таким образом, следует констатировать, что проблема финансовых правоотношений по поводу бюджетного контроля в правоведении на
сегодняшний день не получила должной проработки и не может считаться исследованной адекватно существующему состоянию общественных отношений.
Цель и задачи исследования. Данная работа имеет целью наиболее полно и комплексно, с позиции системного подхода исследовать и охарактеризовать финансово-правовую природу отношений, складывающихся в сфере бюджетного контроля, определить их место и значение в механизме правового регулирования, соотношение с иными финансово-правовыми отношениями, а также разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере.
Для достижения поставленной цели было необходимо разрешить следующие задачи:
проанализировав содержание финансовой деятельности государства с точки зрения праксиологической теории и теории управления определить ее структуру и место бюджетного контроля в системе бюджетной деятельности государства;
подвергнуть анализу правовую природу общественных отношений, возникающих в сфере бюджетного контроля на предмет выявления отличительных особенностей по сравнению с иными финансово-правовыми отношениями и структурирования их по направлениям бюджетного контроля;
- проанализировать систему бюджетного контроля в российской
Федерации с точки зрения ее правового закрепления и выявить
существующие пробелы и противоречия;
исследовать особенности общегосударсвтенного и ведомственного бюджетного контроля с точки зрения сферы контроля, форм контроля, системы субъектов контроля и их полномочий;
провести анализ правовых последствий бюджетного контроля как
гарантии соблюдения бюджетной дисциплины;
- на основе проведенного анализа выработать рекомендации и предложения по совершенствованию финансового законодательства о бюджетном контроле.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере контроля бюджетно-финансовой деятельности государства.
Предмет исследования составили финансово-правовые нормы, регулирующие отношения по осуществлению контрольных полномочий органов государственной власти в сфере бюджетного устройства и процесса.
Методологической основой настоящего диссертационного исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, сравнительно-правовой, лингвистический). При написании работы был использован системный подход. Особое место было уделено анализу действующего законодательства и изучению значительного объема специальной литературы.
Эмпирическую базу исследования составил анализ, по специально разработанной методике, заключений Счетной палаты Российской Федерации на проекты Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», а также на 2003, 2004 гг., 26 актов проверок проведенных аудиторами Счетной палаты РФ на предмет целевого расходования бюджетных средств, 15 представлений и предписаний Счетной палаты, направленных бюджетополучателям по результатам проведенных проверок, 24 постановления Федерального казначейства РФ о списании денежных средств со счетов получателей средств федерального бюджета, годовой и ежеквартальной финансовой отчетности
деятельности Министерства транспорта РФ и Министерства здравоохранения РФ за 2003-2004 гг. Практика деятельности комитета Государственной Думы ФС РФ по бюджету, налогам, банкам и финансам в отношении подготовки заключения по проектам законов о федеральном бюджете на 2002-2004 гг.
Теоретической основой диссертации послужили труды по общей теории права, общим вопросам государственной деятельности, государственного контроля, финансам и кредиту, финансовому, административному, гражданскому праву и иным отраслям права таких видных ученых, как Алексеева С.С., Брауде Л.И., Гойхбарга А.Г., Горбуновой О.М., Граве К.А. и Лунца Л.А., Грачевой Е.Ю., Домбровского П., Идельсона В.Р., Соколовой Э.Д., Карасевой М.В., Коньшина Ф.В., Красавчикова О.А., Красникова СП., Лебедева В.А., Манэса А., Матузова Н.И., Малько А.В., Мена Е., Мотылева Л.А., Райхера В.К., Рейтмана Л.И., Ровинского Е., Ройка В.Д., Рыбникова С.А., Серебровского В.И., Тагиева Г.М., Точилыгакова Г.М., Химичевой Н.И., Фогельсона Ю.Б., Шахова В.В., Шиминовой М.Я., Яковлева В.Ф., и других.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней впервые
проведено комплексное исследование финансово-правового
регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации. В
настоящем диссертационном исследовании осуществлена
структуризация и дана характеристика финансово-правовых отношений, возникающих в сфере бюджетного контроля с позиции института финансового права. Комплексному анализу подвергнута система бюджетно-финансового контроля. Выявлены и проанализированы особенности общегосударственного и ведомственного бюджетного контроля. Раскрыто содержание правовых последствий бюджетно-контрольной деятельности государства.
Положения, выносимые на защиту:
I. Вывод о том, что бюджетный контроль как форма финансовой деятельности государства - это часть бюджетной деятельности государства, в лице его компетентных органов, по проверке соблюдения бюджетного законодательства в сфере бюджетного устройства, бюджетного процесса, установления структуры доходов и расходов бюджетов и распределения их между уровнями бюджетной системы. П. Классификация бюджетного контроля по объекту контроля: а). Контроль за соблюдением законодательства о бюджетном устройстве;
б). Контроль за соблюдением законодательства о структуре доходов и расходов бюджетов и разграничении бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
в). Контроль за соблюдением законодательства на всех стадиях бюджетного процесса.
Вывод о том, что правоотношения по бюджетному контролю являются разновидностью финансово-правовых отношений, которые возникают в рамках бюджетной деятельности государства и отличаются организационной сущностью, процессуальным содержанием, двусторонне индивидуализированным субъектным составом, неимущественным объектом, регулятивной функциональностью, производной природой в рамках сложного финансового правоотношения и компетенционным характером прав управомоченной стороны.
Заключение о том, что бюджетный контроль имеет следующие особенности:
Сфера контроля - бюджетная деятельность государства;
непрерывный характер бюджетного контроля;
- необходимость обеспечения бюджетного контроля по двум
направлениям - контроль за административным исполнением
бюджетного законодательства и за его счетным исполнением;
бюджетный контроль проводится как общегосударственными, так и специальными органами законодательной и исполнительной власти;
дублирование функций между различными органами бюджетного контроля.
5. Заключение о том, что отличительными особенностями
общегосударственного бюджетного контроля являются:
охватывает все направления бюджетной деятельности государства, не ограничиваясь рамками бюджетного процесса;
различный правовой статус субъектов контроля;
преобладание предварительного и последующего видов бюджетного контроля;
оторванность от конкретных получателей бюджетных средств;
низкая оперативность.
6. Предложение о необходимости внесений изменений в действующее
российское законодательство:
а) в Бюджетном кодексе РФ:
- Изменить название главы 26 БК РФ и формулировку входящих в нее
статей, уточнив сферу контроля, урегулированного нормами данной
главы - бюджетный контроль;
определить, что бюджетным контролем является контроль за соблюдением всего бюджетного законодательства, в том числе в ходе бюджетного процесса;
изменить систему органов, в компетенцию которых входит осуществление бюджетного контроля, включив в нее законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления;
уточнить формулировку ст. 265, заменив «формы финансового контроля» на «виды бюджетного контроля»;
определить понятие ревизии и проверки, проводимых в рамках бюджетного контроля, основания для их назначения, четкий перечень органов, уполномоченных на их проведение, права и обязанности контрольных органов, закрепить требования к юридическому акту, оформляющего результаты проверки (ревизии);
определить основы взаимодействия органов бюджетного контроля различных уровней бюджетной системы;
закрепить обязательный порядок прохождения процедуры регистрации в Министерстве юстиции РФ всех правовых актов в сфере ведомственного бюджетного контроля;
- внести изменения в главу 28 БК РФ, расширив понятие «нарушение
бюджетного законодательства».
б) в Кодексе об административных правонарушениях РФ:
внести дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, установив административную ответственность за нарушения бюджетного законодательства, предусмотренные статьями 289-306 БК РФ;
- установить ответственность за нарушение законодательства о бюджетном устройстве РФ, о системе доходов и расходов бюджетов и их распределении между уровнями бюджетной системы.
Теоретическая значимость проведенного исследования определяется интерпретацией понятийного аппарата теории финансового и бюджетного права, а также государственного финансового контроля, решением приоритетных задач в сфере правового регулирования финансовой деятельности государства по контролю за формированием, распределением и использованием государственных централизованных фондов денежных средств. Материалы настоящей диссертации
расширяют представление о финансово-правовом институте «бюджетный контроль», его содержании, а также о проблемах финансово-правового регулирования бюджетного контроля. Диссертация способна послужить методологической основой для последующих научных исследований в данной сфере.
Практическая значимость. Проведенное исследование позволило внести ряд предложений по совершенствованию российского законодательства. Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в:
в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право», «Финансовый контроль» в юридических вузах и факультетах;
при подготовке лекций, учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы по финансовому и бюджетному праву;
- в законотворческой и нормотворческой работе по
совершенствованию финансового законодательства.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были апробированы в выступлениях диссертанта на конференциях: Научная конференция «Частные и публичные интересы в праве» (Москва, 2002), Научно-практическая конференция аспирантов МГСА (Москва, 2002), 4-я Международная научная конференция «Модернизация экономики России: социальный контекст» (Москва, 2003), Научно-практическая конференция аспирантов МГСА (Москва, 2003). Автором направлены рекомендации по совершенствованию методологической базы нормотворчества в данной области в Минюст России, Комитет по бюджету и налогам Государственной Думы Российской Федерации. Апробирование осуществлено также путем опубликования трех статей в научных периодических изданиях, а также путем внедрения основных
методических установок в учебный процесс Московского гуманитарного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка литературы. Каждый из параграфов диссертационного исследования завершается формулированием соответствующих выводов и рекомендаций, которые в обобщенном виде представлены в конце работы.
Бюджетный контроль как форма финансовой деятельности государства
Развитие российского финансового права на современном этапе характеризуется углубленной разработкой общей теории этой отрасли. Это во многом связано с последствиями политических и экономических реформ проводимых в стране, неизбежным результатом которых стало изменение концепции государственного управления, в целом, и управления государственным хозяйством, в частности.
Особое внимание правоведов концентрируется на вопросе о содержании категории «финансовая деятельность». Такой интерес вполне обоснован поскольку понятие и предмет финансового права в современной правовой науке часто определяется именно через финансовую деятельность. Отечественная финансово-правовая наука ограничивает предмет финансового права общественными отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства.1 Такая отсылочная формулировка обуславливает необходимость детального изучения содержания категории «финансовая деятельность государства» для отграничения финасово-правовых отношений от всех иных правоотношений, а также для структурирования финансового права как отрасли права. Некоторые специалисты в области финансовго права относят финансовую деятельность к базовой юридической категории, которая позволяет определить отраслевую самостоятельность соответствующего правового образования и свидетельствует об их юридическом своеобразии.
Необходимо отметитить, что категория «финансовая деятельность» не являлась изначально основополагающей категорией финансовго права. В период наиболее интенсивного развития финансово-правовой науки (конец XIX - начало XX века) это место занимала категория «финансовое (государственное) хозяйство». Однако, государственный монополизм на хозяйственную деятельность в советский период повлек изменение трактовки предмета финансового права в сторону сужения поскольку в противном случае предметом финансового права охватывались бы все наиболее важные сферы общественных отношений.
Постепенно стало формироваться новое представление о предмете и системе финансового права, которое в значительной степени воспринято современной финансово-правовой наукой. Советское финансовое право определялось как «...совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции и распределения государством денежных средств в соответствии с его задачами и функциями...». В свою очередь, деятельность органов государственной власти и управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения представляет собой финансовую деятельность государства.
Впервые комплексно концепция финансовой деятельности в отечественном правоведении была сформулирована Ровинским Е.А. и впоследствии получила свое развитие во многих более поздних работах по финансовому праву. Особо следует отметить монографические работы последнего времени Карасевой М.В.4, Крохиной Ю.А.5, диссертационные исследования Горбуновой О.Н.6, Туляй А.Н.7, Кованевой Н.Е.8, Писаревой Е.Г.
Деятельность как общефилософская категория представляет собой специфическую форму отношения человека к окружающему миру, а ее содержание составляет целесообразное изменение и преобразование этого мира в интересах людей.10 Философский подход к анализу деятельности имеет принципиальное значение для исследования различных аспектов государственной деятельности. Разработанная философами терия деятельности, т.н. праксиология, получает сегодня все большее распространение в общественных науках и начинает активно использоваться наряду с более популярной ранее теорией управления.1 Это объясняется тем, что теория управления представляет собойц одно из многочисленных подразделений теории деятельности, поэтому праксиологическая теория позволяет рассмотреть любую деятельность (в том числе и управленческого характера) как систему, в то время как теория управления объясняет технологию данной деятельности.
Отношения по бюджетному контролю как предмет правового регулирования
В обществе существует множество различных отношений: экономические, политические, управленческие, культурные, семейные и др. Поскольку данные отношения возникают между индивидами и их объединениями их принято называть общественными или социальными. Как отмечал Г.В. Плеханов, общественные отношения являются отношениями, устанавливаемыми самими людьми, поэтому они не могут ни существовать, ни изменяться независимо от человеческой деятельности.
Право традиционно признается особым, официальным, государственным регулятором общественных отношений. В этом видится его главное значение. Именно с помощью права государство переводит опредленные отношения под свою юрисдикцию и защиту, придает им упорядоченность и стабильность, устойчивость и желаемую направленность. В результате правового регулирования отношения становятся подконтрольными и управляемыми.
Запрещая одни действия, разрешая другие, поощряя третьи, устанавливая ответственность за нарушения правовых предписаний государство, посредством права, устанавливает желательные модели поведения субъектов общественных отношений в тех или иных случаях. В современном обществе право - наиболее эффективный, властно-принудительный и вместе с тем цивилизованный регулятор.2
Далеко не всякое общественное отношение нуждается в регулировании его содержания с помощью правовых норм. К помощи права прибегают лишь в том случае, если общественные отношения характеризуются повышенной социальной значимостью, либо вызывают или могут вызвать конфликт между его участниками. В юридической литературе вывсказывается мнение относительно отсутствия необходимости правового регулирования большинства общественных отношений.
Таким образом, все общественные отношения можно подразделить на регулируемые правом и нерегулируемые правом. Процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права) получил в правовой науке название «правовое регулирование». Предмет правового регулирования составляет определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой норм. Предмет правового регулирования является главным фактором, обуславливающим отличие одной отрасли права от другой. Иными словами, каждая отрасль права регулирует соответствующий ее предмету регулирования качественно однородный вид (пласт) общественных отношений.3
Урегулированные правом общественные отношения приобретают статус правоотношения, который, не лишая общественное отношение его фактического срдержания, видоизменяет его, наполняя юридическим содержанием. В отличие от любых иных общественных отношений, правоотношение характеризуется наличием у его участников корреспондирующих прав и обязанностей, которые установлены государством и находятся под его защитой, т.е. их реализация гарантируется государственной властью, имеющей исключительное право на применение государственного принуждения. Таким образом, в правоотношениях всегда наблюдается присутствие государства (часто неявное) как регулятора и гаранта соблюдения норм права, регламентирующих данные отношения.
Финансовые отношения, как один из видов денежных отношений, в различные периоды развития общества играли неодинаковую роль в экономической жизни, что неизбежно отражалось на степени их регулирования со стороны государства. В докапиталистических формациях, в условиях фрагментарности товарно-денежных отношений, финансы также имели фрагментарный характер, чем было обусловлено отсутствие правового регулирования данного вида отношений. При капитализме, когда товарно-денежные отношения стали основой развития экономики, финансовые отношения приобрели всеобъемлющий характер, что предопределило развитие правового регулирования данной сферы общественных отношений. В социалистическом обществе финансовые отношения были ограничены преобладанием отношений производственно-планового распределения, в связи с чем финансово-правовое регулирование было существенно сужено. Для современной России, переживающей бурное развитие рыночных отношений, финансы играют одну из ведущих ролей в жизни общества.1 Этим объясняется довольно динамичное развитие отечественного финансового законодательства в последние пятнадцать лет.
Объективно современное государство не может не регулировать финансовые отношения, поскольку эти отношения возникают по поводу формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных публичных фондов денежных средств и контроля за названными процессами. Данный пласт отношений связан с деятельностью государства, т.е. является формой публичной деятельности, что объясняет высокую степень социальной значимости финансовых отношений для общества в целом, предопределяя необходимость их правового регулирования.
Отношения в сфере финансовой деятельности государства являются предметом регулирования финансового права.1 Будучи урегулированы нормами финансового права, отношения в сфере финансовой деятельности государства приобретают характер финансовых правоотношений.
Особенности общегосударственного бюджетного контроля в Российской Федерации
Общегосударственный бюджетный контроль проводится и органами законодательной власти, и органами исполнительной власти РФ. Можно отметить следующие особенности общегосударственного бюджетного контроля: 1. Бюджетный контроль может осуществляться как органами государственной власти общей компетенции, так и специально созданными органами: Счетной палатой, контрольными палатами органов представительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора. 2. Общегосударственный бюджетный контроль осуществляется в отношении любых предприятий, организаций, учреждений и органов вне зависимости от организационной подчиненности. С точки зрения теории административного права контроль понимается как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов.1 Контроль призван обеспечить строгое и неукоснительное соблюдение действующих законов и подзаконных актов, но при этом контрольные органы должны не только обеспечивать соблюдение законности, но и проверять целесообразность проведения определенной деятельности. Другим организационно-правовым способом обеспечения законности является надзор, который заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законодательства РФ и субъектов Российской Федерации, а также некоторых определенных в подзаконных актах правил. Если в процессе контроля проверяется законность и целесообразность той или иной деятельности, то надзор ограничивается только проверкой законности. Таким образом, результатом надзора является заключение о законности или незаконности действий того или иного субъекта. Многие авторы рассматривают надзор как один из видов контроля, своего рода суженный контроль.2 По мнению диссертанта, такая точка зрения является вполне оправданной. Многие виды контроля, в том числе и бюджетный, осуществляются уполномоченными государственными в отношении субъектов, организационно им не подчиненным. При этом объем проводимых контрольных мероприятий не ограничивается проверкой законности действий проверяемой организации. Например, приоритетным направлением в деятельности контрольно ревизионных органов во взаимодействии с правоохранительными органами в бюджетной сфере является контроль за целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств. В данном случае видно, что цели деятельности контрольных органов шире, чем проверка законности действий проверяемых субъектов. В то же время следует отметить, что на сегодняшний день деятельность государственных органов в сфере бюджетного контроля сочетает в себе элементы как контроля, так и надзора. Это позволяет наиболее полно оценить деятельность подконтрольных субъектов по тому или иному вопросу (расходование выделенных бюджетных средств, целевое использование бюджетных кредитов, соответствие нормативно-правовых актов, принимаемых по бюджетным вопросам субъектами РФ, нормам федеральных законов и т.д.). При этом проверяемые организации могут находится в организационной подчиненности по отношению к контрольным органам, как при ведомственном бюджетном контроле, так и организационно не зависеть от субъекта, осуществляющего контроль, что характерно для общегосударственного бюджетного контроля. Ни Бюджетный кодекс РФ, ни иные нормативно-правовые акты не разграничивают контроль и надзор. Напротив, Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» фактически объединил функции органов исполнительной власти по контролю и надзору, под которыми понимаеся осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.
Правовое регулирование механизма ведомственного бюджетного контроля в Российской Федерации
В Российской Федерации помимо общегосударственного контроля осуществляется также ведомственный бюджетный контроль, в проведении которого участвуют министерства и ведомства, отделы и управления органов исполнительной власти.
В отличие от бюджетного контроля со стороны общегосударственных финансовых органов, который распространяется на все предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и подчиненности, ведомственный контроль ограничен кругом юридических лиц, находящихся в административной подчиненности от контролирующего министерства или ведомства. Последние несут ответственность за состояние экономики и финансов, организацию учета и отчетности подотчетных им предприятий и организаций. С этой целью осуществляется систематический бюджетно-финансовый контроль и периодические документальные ревизии специально созданными в министерствах и ведомствах контрольно-ревизионными отделами (группами).1
В соответствии со статьей 266 Бюджетного кодекса РФ ведомственный бюджетный контроль осуществляется на двух уровнях. Первый уровень составляют главные распорядители, второй уровень -распорядители бюджетных средств.
Главными распорядителями средств федерального бюджета являются органы государственной власти Российской Федерации, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимые бюджетные учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации (ст. 158 Бюджетного кодекса РФ).
Ведомственный бюджетный контроль на следующем уровне осуществляют распорядители бюджетных средств, к которым в соответствии со статьей 159 Бюджетного кодекса РФ1 относятся органы государственной власти или органы местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.
Согласно статье 4 закона «О бюджетной классификации» все расходы федерального бюджета распределяются между главными распорядителями средств федерального бюджета, включенными в ведомственную классификацию. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается в структуре ведомственной классификации расходов федерального бюджета федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год.
Иными словами, ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой бюджетных расходов и отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.
В свою очередь, ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов субъектов РФ, отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств бюджетов субъектов РФ в соответствии с организацией системы органов исполнительной власти в том или ином субъекте РФ.
Соответственно, ведомственная классификация расходов местных бюджетов отражает распределение бюджетных ассигнований по распорядителям средств местных бюджетов в соответствии с организацией системы органов местного самоуправления и утверждается решениями представительных органов местного самоуправления.
Таким образом, расходы федерального бюджета распределяются между министерствами, ведомствами и бюджетными учреждениями, являющимися главными распорядителями средств федерального бюджета в соответствии с утвержденным перечнем. Кроме данного перечня, указание о том, является ли государственный орган или учреждением главным распорядителем средств федерального бюджета содержится в нормативно-правовом акте, определяющем его правовой статус, задачи и функции.
Так, в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ1 оно осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание указанного министерства и реализацию возложенных на него функций. Аналогичные нормы содержатся в п. 5.7. Положения о Министерстве экономического развития и торговли РФ , п. 5.5. Положения о Министерстве транспорта РФ1 и в иных нормативных актах, на основе которых созданы и функционируют соответствующие министерства и ведомства.
В числе наиболее значимых бюджетных учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации, включенных в ведомственную классификацию расходов федерального бюджета и являющихся главными распорядителями бюджетных средств, можно назвать Российскую академию наук, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Государственный академический большой театр России.
