Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные вопросы валютного регулирования и валютного контроля в России в контексте развития финансового права как отрасли права и юридической науки 17
1.1. Особенности становления и развития валютного регулирования и валютного контроля в России 17
1.2. Эволюция понятийного аппарата валютного права и его отражения в законодательстве и в науке финансового права 43
1.3. Трансформация категорий «валютное регулирование» и «валютный контроль» в свете либерализации осуществления валютных операций .58
Глава 2. Субъекты валютных правоотношений 91
2.1. Понятие и виды субъектов валютных правоотношений. Валютная правосубъектность 91
2.2. Правительство Российской Федерации как субъект валютно-правовых отношений 102
2.3. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как субъект валютно-правовых отношений 112
2.4. Центральный Банк Российской Федерации как субъект валютных правоотношений 126
2.5. Правовой статус агентов валютного контроля в условиях современной валютной политики Российской Федерации 140
Глава 3. Ответственность за валютные правонарушения и проблемы совершенствования валютной дисциплины 152
3.1. Понятие и виды ответственности за валютные правонарушения 152
3.2. Проблемы совершенствования административно-правовой ответственности за нарушения валютного законодательства 171
Заключение 198
Библиография 206
- Особенности становления и развития валютного регулирования и валютного контроля в России
- Эволюция понятийного аппарата валютного права и его отражения в законодательстве и в науке финансового права
- Понятие и виды субъектов валютных правоотношений. Валютная правосубъектность
- Понятие и виды ответственности за валютные правонарушения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Уникальное геополитическое положение России с древних времен обусловливает ей центральное место в международной торговле товарами и услугами, формирует приоритеты внешнеэкономической политики и сотрудничества, которые неизменно являются отправной точкой в развитии валютной политики российского государства в самые различные периоды его эволюции. Каждый этап совершенствования финансово-правовой политики государства обусловливает формирование парадигм в области валютного права, его юридического инструментария. На их основе вырабатываются концептуальные вопросы валютного регулирования и валютного контроля, служащие прерогативой государства в области финансово-правовой политики.
Как известно, вопросы валютного регулирования, в соответствии с конституционными установлениями, находятся в исключительном ведении Российской Федерации. В настоящее время руководство страны ставит во главу угла задачу превращения России в один из ключевых мировых финансовых центров, для чего необходимо четкое валютно-правовое регулирование и эффективный валютный контроль.
Фундаментальные основы валютного права задаются под воздействием конституционно-правовых норм. Но выработка полноценного инструментария валютной политики государства для обеспечения динамичного развития валютных отношений не возможны без динамичного развития валютного права в качестве одной из важнейших подотраслей финансового права. Динамика отрасли финансового права, как в зеркале, отражает противоречивость всей системы общественных отношений, испытывая на себе влияние всей правовой системы, а также политики, экономики, иных институциональных факторов. Валютные отношения подвержены влиянию не только со стороны общих параметров системы финансово-правовых отношений, но и
параметров экономико-правовой конъюнктуры, изменений налогового, бюджетного законодательства, институциональных преобразований.
Научный анализ валютно-правовых отношений отражает дуализм самого права, противоречивое единство публичных и частных начал в регулировании валютных отношений, межотраслевой характер валютного законодательства, комплексную правовую природу валютной ответственности. Все эти факторы в совокупности актуализируют вопрос о правовой природе, об отраслевой принадлежности, правовой судьбе валютного права.
Развитие валютных отношений, как и всей российской финансовой системы, неоднократно прерывалось. Вместе с тем, хронологические рамки возникновения, становления и развития валютного права в постсоветской истории недостаточны, что затрудняет саму возможность завершения формирования имманентного понятийного аппарата, обобщения судебной практики, полноценного использования достижений юридической науки для формирования надлежащей валютной политики государства. Сложившийся стереотип изложения понятийного аппарата через призму валютных ограничений с отменой валютных ограничений препятствует выработке универсального научного и отраслевого инструментария. Таким образом, не решается в надлежащей степени проблема разработки адекватного понятийного аппарата, что подтверждается правоприменительной практикой.
Следующий спектр проблем неразрывно связан с направлениями административной реформы, в ходе которой были перераспределены функции и полномочия государственных органов, осуществляющих валютное регулирование и валютный контроль. Существенные изменения претерпели контрольные функции государства в данной сфере. Поэтому определение места того или иного органа в системе валютного регулирования и валютного контроля является чрезвычайно актуальным. Ведь недостаточная разработанность данных проблем препятствует, в определенной мере, развитию не только валютного, но и административного права.
Ключевым моментом в совершенствовании валютно-правовых отношений выступает укрепление валютно-правовой дисциплины. Этот процесс направлен на достижение прозрачности в заключении и исполнении международных контрактов, налоговой и бухгалтерской безупречности внешнеэкономических сделок, что, в конечном итоге, приведет к созданию благоприятного инвестиционного климата.
Проблемы установления и поддержания валютной дисциплины органично связаны также с решением теоретических и прикладных вопросов валютной ответственности. Так как валютная ответственность является комплексным правовым институтом, необходимо систематизировать выводы ученых в области теории государства и права, а также административного, финансового права, смежных отраслей российского права.
Еще одним важным направлением укрепления валютной дисциплины должно стать единообразие в толковании нормативно-правовых актов, регулирующих порядок осуществления валютных сделок, поскольку во многом именно неточность регулирования порождает совершение валютных правонарушений.
В целом же валютное регулирование и контроль необходимо вывести на качественно новый уровень, где экономические меры воздействия на участников валютных правоотношений разумно сочетаются с административными правовыми средствами.
Степень разработанности темы исследования. Синтез выявленных проблем, актуализирующих постановку данной научной проблемы, предопределяет необходимость усиления теоретической основы данной работы за счет вовлечения в анализ трудов не только исследователей, представителей различных отраслей права, но и ученых-экономистов.
Общетеоретическую базу исследования составили труды ученых в области теории государства и права (В.К. Бабаев, O.K. Биктасов, С.Н. Братусь, А.Б. Венгеров, С.Н. Ивахненко, В.М. Корельский, В. Кочарян, С.Г. Красно-яружский, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, А.В. Малько, М'.Н. Марченко, И.А.
Минникес, В.Д. Перевалов, А.С. Пиголкин, О.Ю. Рыбаков, К.В. Рубчевский, В.М. Сырых, Г.З. Щербаковский и другие).
Теоретические основы анализа валютного контроля как вида финансового контроля содержатся в трудах видного российского ученого Е.Ю. Грачевой.
Наиболее значимые научные изыскания по проблемам валютного регулирования и валютного контроля принадлежат ученым в области экономики и права: Г.Л. Авагян, Н.М. Артемову, Ю.В. Бахаревой,' Н.В. Бурым, Г.М. Вельяминову, Ю.Г. Вешкину, Д.Н. Войкину, Л.И. Воловой, Л.Г. Вострико-вой, К.О. Вязовскому, А.И. Гинзбург, Е.Р. Денисову, Б.Ю. Дорофееву, А.В. Емелину, Н.И. Земцову, А.Г. Качалич, А.Н. Козырину, Ю.А. Константинову, В.М. Крашенинникову, Ж.У. Курмангалиеву, В.Ы. Лиховидову, М.В. Михей-ко, С.К. Осипову, В.А. Пушину, гГВ. Сапожникову, А.С. Селивановскому, А.А. Суэтину, Г.А. Тосунян, В.А. Трапезникову, Е.Г. Хоменко и другим.
Проблемы валютного регулирования и валютного контроля в условиях всемирной глобализации и либерализации осуществления валютных операций в той или иной степени-нашли свое отражение в трудах A.M. Асадова, О.Н. Астаниной, В. Бублик, Д.Б. Будникова, Г.М. Вельяминова, Н.А. Волгиной, А.В. Демина, В.Г. Залевского, СВ. Запольского, В.Д. Камаева, М.В. Карасевой, Н.Н. Косаренко, О.М. Крылова, В. Кудрова, В.А. Лебедева, В.Н. Ли-ховидова, А.А. Моисеева, Л.А. Московкиной, И.Р. Насырова, И.А. Никулиной, И.Н. Платоновой, Е.В. Покачаловой, В.П. Полякова, Р.А. Ражкова, И.В. Рукавишниковой, Д.П. Сапрыкина, Е. Сацункевич, ЯЛ. Соболевой, Дж. Стиглиц, Н.И. Химичевой, М.Н. Чепурина, А.В. Черекаева, В.М. Шумилова, И.И. Янжула и других ученых.
Вопросы системы государственных органов, осуществляющих валютное регулирование и валютный контроль, нашли отражение в трудах Т. Афанасьевой, А.Ф. Бадтиева, В.П. Беляева, А.И. Бобылева, А.Г. Братко, Ю.М. Буравлева, И.А. Василенко, Б.Н. Габричидзе, А.В. Глушко, С.А. Голубева, Н.Г. Горшковой, В.В. Денисенко, Д.Н. Дружинина, Е.Н. Жуковой, В.И. Ива-
кина, С.А. Иванова, А.В. Калмыковой, Н.Н. Калюжного, Е. Картошкиной, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, Е.А. Пав-лодского, Т. Плыплиной, Н.А. Саттаровой, Ю.А. Тихомирова, М.Н. Тоцкого, Т.Я. Хабриевой, Е.А. Чегринец, А.Г. Чернявского, А. Ялбулганова и других ученых.
Проблемам юридической ответственности, в том числе за валютные правонарушения, посвятили свои научные труды А.П. Алехин, Н.М. Артемов, В.В. Барашев, Л.Р. Барашян, Ю.В. Бахарева, Д.Н. Бахрах, К.О. Вязовский, А.А. Гогин, Т.А. Гусева, А.А. Демин, А.И. Дихтяр, М.Н. Дракина, А.С. Дугенец, О.О. Журавлева, Т.Н. Затулина, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Кисляха-нов, СВ. Комлев, Л.Ю. Кролис, Л.А. Лунц, А.В. Мамченко, С.Н. Махина, В.И. Мельникова, А.А. Мусаткина, Л.Л. Попов, Р.А. Ражков, Б.В. Российский, К.В. Рубчевский, И.С. Самощенко, Н.В. Сапожников, Н.А. Саттарова, А. Сел ивановский, Ю.Н. Старилов, А.И. Стахов, М.Г. Степанян, В.А. Тархов, И.В. Тимошенко, И.В. Хаменушко, В.В. Худолеев, С.Н. Шеленков, О.И. Юстус, А.Ю. Якимов и другие ученые.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу государственного валютного регулирования и валютного контроля, осуществления валютных операций, вопросы установления юридической ответственности за правонарушения в данной сфере общественных отношений.
Предмет исследования. Предметом анализа выступают правовые нормы, регулирующие валютные отношения; теоретические разработки в данной области; судебная и арбитражная практика по вопросам применения валютного законодательства; данные, характеризующие состояние, динамику и структуру валютных правоотношений.
Цель исследования. Целью настоящего исследования является анализ финансово-правовых и институциональных проблем валютного регулирования и валютного контроля; разработках учетом анализа и обобщения право-
применительной практики предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего в рассматриваемой сфере законодательства.
Задачи исследования. В соответствии с указанной целью работы ставятся задачи диссертационного исследования, очерченные в целом рамками предложенного плана диссертации:
рассмотреть становление и развитие валютного регулирования и валютного контроля в России и выделить правовые и институциональные проблемы на различных этапах;
проанализировать и систематизировать основные понятия и категории валютного законодательства; уточнить понятийный аппарат научной проблемы;
исследовать особенности правоспособности и дееспособности субъектов валютных правоотношений;
выявить особенности правового положения Правительства Российской Федерации как субъекта валютно-правовых отношений;
рассмотреть основные полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в сфере валютного контроля в условиях развертывания административной реформы;
установить особенности правосубъектности Центрального Банка РФ как органа валютного регулирования и органа валютного контроля;
проанализировать эволюцию правового статуса агентов валютного контроля;
дать комплексный анализ юридической ответственности за нарушения валютного законодательства;
акцентировать вопросы административной ответственности за валютные правонарушения, провести анализ динамики совершения таких правонарушений и предложить возможные варианты их профилактики.
Методологическая основа исследования. В диссертационном исследовании использованы общенаучные и специальные методы научного познания и изложения полученных выводов. К их числу относятся системный,
структурный, функциональный, формально-логический, исторический метод. Применены специальные методы юриспруденции - толкование норм права, сравнительно-правовой метод, историко-правовой анализ.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют проанализированные автором нормативные правовые акты, регулирующие валютные правоотношения; изученные материалы более двадцати дел по привлечению к административной ответственности по статье 15.25 КоАП РФ; справочная и иная литература.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
уточнена периодизация становления и развития валютного права в России с учетом типичных финансово-правовых и институциональных проблем каждого периода. Исследованы особенности валютной политики российского государства как элемента финансовой политики на различных этапах развития российского государства;
обоснован комплексный понятийный аппарат валютного права, отражающий динамику правовых и институциональных изменений валютных отношений в России;
дан анализ системы органов валютного регулирования и валютного контроля, включая агентов валютного контроля, показаны их полномочия в контексте проводимой в Российской Федерации административной реформы;
аргументировано положение о комплексной правовой природе валютной ответственности;
- обоснованы направления совершенствования института администра
тивной ответственности за валютные правонарушения.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторская периодизация валютной политики российского госу-
дарства как неотъемлемой части финансовой политики включает 4 основных периода, в рамках которых выделяются этапы проявления наиболее устойчивых тенденций финансово-правового и институционального характера валютного регулирования и валютного контроля в России.
2. Обоснована комплексная правовая природа валютных отноше-
ний, отражающая дуализм права. На основе изучения валютного законодательства, теоретических подходов к анализу института валютного права показано межотраслевое значение юридической грамматики валютного права. Аргументировано положение о необходимости законодательного закрепления системообразующих понятий для целей государственного регулирования валютных отношений: «валюта», «деньги», «валютный курс», «валютная операция» и «валютная сделка», «валютное регулирование», «валютный контроль», «валютное правонарушение», «валютная ответственность». Уточнены некоторые ключевые категории:
«валютное регулирование» - система экономико-правовых мер государственного воздействия на участников валютных отношений для надлежащего осуществления валютных сделок;
«валютное правонарушение» - универсальная категория, используемая для целей финансово-правового и гражданско-правового регулирования. В первом случае данный деликт выражает нарушение лицом законодательства о валютном регулировании и валютном контроле, а также законодательства об осуществлении валютных сделок. Во втором случае, валютное правонарушение характеризует нарушение установленного порядка совершения гражданско-правовых сделок с валютными ценностями;
«валютная ответственность» - комплексный правовой институт, включающий гражданско-правовую, административную и уголовно- правовую ответственность за валютные правонарушения.
3. Аргументировано положение о неправомерности отождествления
понятий «валюта» и «деньги»; валюта есть внешняя фиксация, форма проявления, мера выражения глубинной, товарно-денежной природы фиксируемых в ней отношений. «Коммерческий» и «иностранный» элемент в понимании валюты порождают не только такой количественный аспект, имеющий значение для целей правового регулирования, как «курс валюты», но и понятие
иностранной валюты, особые принципы (резидентство и нерезидентство) и инструменты регулирования.
По мнению диссертанта, валютную операцию следует отличать от валютной сделки, поскольку исходя из положений теории гражданского права, юридические сделки могут быть односторонними и двусторонними, двусторонние сделки для своего возникновения требуют воли не менее двух лиц, т.е. договор. Так как перемещение валюты через государственную границу также регулируется валютным правом, но является односторонней сделкой, то валютные операции и валютные сделки необходимо соотносить как часть и целое соответственно.
Дан анализ единства и различий категорий «валютное регулирование» и «валютный контроль». По мнению диссертанта, «валютный контроль» не охватывается категорией «валютное регулирование» в полном объеме, так как валютное регулирование — это способ воздействия на общественные отношения, возникающие по поводу осуществления валютных операций, т.е. правовое регламентирование, а валютный контроль — это одна из форм деятельности государства по реализации права, т.е. применение права. Эти виды деятельности взаимосвязаны и взаимозависимы, но являются относительно самостоятельными.
По мнению автора, требует уточнения господствующая парадигма валютного контроля, связанная с контролем преимущественно процесса осуществления валютных сделок. При таком подходе бесконтрольной оказывается сама деятельность государственных органов в сфере валютно-правового регулирования, ведь регулирующий орган одновременно осуществляет контрольную функцию. Такое построение системы валютных органов нарушает конституционно закрепленный принцип разделения властей, не способствует реализации функции правотворчества, дифференцированному исполнению функции правоприменения, на что по смыслу направлена ч. 5 ст. 4 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Смысл данного юридического решения/по мнению диссертанта, не достигается на практике,
ведь акты органов валютного контроля не должны содержать положений, касающихся вопросов регулирования валютных операций.
6. Одной из обязанностей резидентов и нерезидентов, закрепленных
в ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», является обязанность по ведению в установленном порядке учета и составлению отчетности по проводимым ими валютным операциям, обеспечение установленного регламента сохранности соответствующих документов и материалов. Вместе с тем, в ч. 2 ст. 11 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» содержится запрет государственным органам устанавливать требования об идентификации личности при купле-продаже физическими лицами наличной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Некорректность формулировки п. 2 ч. 2 ст. 24 указанного Закона затрагивает физических лиц, на которых также распространяется принцип резидентства. Для устранения коллизии, по мнению диссертанта, п. 2 ч. 2 ст. 24 Закона необходимо изложить в следующей редакции: «Вести в установленном порядке учет и составлять отчетность по проводимым валютным операциям, обеспечивая сохранность соответствующих документов и материалов в течение не менее трех лет со дня совершения соответствующей валютной операции, но не ранее срока исполнения договора (кроме физических лиц в случаях, указанных в статье 11 настоящего Закона)».
Данный аспект имеет существенное теоретическое значение для целей расширения предмета финансового права за счет полноценного изучения валютного учета как части финансового учета в общей части финансового права, с последующим изучением проблематики валютного контроля в теме «Финансовый контроль» в особенной части финансового права.1
7. В рамках валютно-правового регулирования и контроля, по мне-
нию диссертанта, последовательно не выдерживается классическая троякая
1 См. о предмете финансового права: Запольский, СВ. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография / СВ. Запольский. - М.: РАП, Эксмо, 2008. - 160 с. С. 63-82.
структура реализации функционального подхода при организации и делении функций федеральных органов исполнительной власти на правоустанавливающие, правоприменительные и организационно-хозяйственные. Современный подход допускает существование лишь правоустанавливающих и правоприменительных органов. По мнению диссертанта, практическая нецелесообразность создания Федерального агентства с организационно-хозяйственными, «сервисными» функциями на данном этапе развертывания административной реформы не отменяет необходимости теоретической постановки вопроса об упорядочении распределенных между вышеперечисленными субъектами валютного регулирования и контроля разрозненных функций. К ним относятся функции по ведению реестра юридических лиц, управлению федеральным имуществом; осуществлению государственного валютного мониторинга и проведению конкурсов и аукционов.
8. Часть 3 ст. 5 ФЗ «О валютном регулировании и валютном кон
троле» содержит прямой запрет органам валютного регулирования устанав
ливать требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуаль
ных разрешений на осуществление валютных операций. Согласно данной
статье органам валютного регулирования запрещается также устанавливать
требования о предварительной регистрации, за исключением случаев, уста
новленных ч. 3 ст. 12, ч. 5 ст. 15 данного Федерального Закона. Ч. 3 ст. 12
отменена с 1 января 2007 года. В связи с этим представляется целесообраз
ным исключить ссылку на данную норму в ч. 3 ст. 5 указанного Федерально
го Закона.
За такой на первый взгляд технической правкой данной нормы стоит смысловая разгрузка и упрощение восприятия всего нормативного документа, поскольку приведенный случай не является единственным.
9. Так как специфика правового статуса Правительства РФ в сфере
валютно-правовых отношений состоит в совмещении в одном органе испол
нительной власти регулирующей и контрольной функций, на наш взгляд, не
обходима правовая регламентация прав и обязанностей Правительства РФ в
сфере валютных правоотношений с выделением регулирующих и контрольных функций.
10. Следует, по мнению диссертанта, устранить следующую коллизию. В п. 5 Положения о Росфиннадзоре указано, что он осуществляет контроль и надзор за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений (п. 5.1.2). Представляется, что данная норма противоречит п. 4 Постановления Правительства РФ «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора», которое наделяет данную Службу лишь контрольными полномочиями.
ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» разграничивает деятельность органов государственной власти в сфере валютных правоотношений на регулирующую и контрольную, но не надзорную. Исходя из смысла нормы, следует предположить, что рассматриваемые категории равноценны, либо контроль является категорией более широкой и включает в себя надзорную функцию. В наименовании же основного органа валютного контроля — Федеральной службы финансово-бюджетного надзора - присутствует слово «надзор», то есть, формально-юридически, данный орган не вправе осуществлять чисто контрольные полномочия. Для более четкой регламентации контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти, в том числе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, необходимо на законодательном уровне разграничить эти две категории либо признать их тождественными. К тому же, поскольку основной закон, регулирующий валютные правоотношения, называется ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», необходимо переименовать Федеральную службу финансово-бюджетного надзора в Федеральную службу финансово-бюджетного контроля.
Центральный Банк Российской Федерации является центральным органом валютного регулирования и валютного контроля. При этом в Конституции РФ Центральный Банк России не назван органом государственной власти. Финансово-правовой статус* также исключает возможность отнесения Банка России к государственным органам. ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», напротив, называет Центральный Банк РФ органом валютного регулирования и органом валютного контроля, то есть государственным органом. Необходимо, по мнению диссертанта, принять Федеральный Конституционный закон, либо, как переходную юридическую меру, в ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» внести поправку о правовом статусе Центрального Банка РФ как особом государственном органе, не относящемся к какой-либо ветви власти.
Внести изменения в диспозицию ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ с учетом современного состояния валютного законодательства, а именно отмены валютных ограничений, и изложить ч. 1 ст. 15.25 следующим образом: «Осуществление незаконных валютных операций, то есть осуществление валютных операций, запрещенных валютным законодательством Российской Федерации, влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц в размере от трех четвертых до одного размера суммы незаконной валютной операции, суммы денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг».
Научно-практическая значимость результатов исследования. Выводы и рекомендации, сделанные по результатам проведенного исследования, можно использовать для дальнейшего совершенствования российского законодательства в области регулирования валютных правоотношений в целях повышения эффективности валютного регулирования и валютного контроля, а также в целях выхода Российской Федерации на новый уровень социально-экономического развития.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе и преподавании таких дисциплин, как «Фи-
нансовое право», «Валютное право», «Международное экономическое право» и других.
Апробация результатов исследования. Выводы и результаты диссертационного исследования, теоретические и практические рекомендации по внесению изменений в законодательство Российской Федерации отражены в одиннадцати опубликованных работах, а также изложены в рамках выступлений на научно-практических и научно-методических конференциях в период с 2005 по 2008 гг.
Структура исследования. Данная диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных актов и научной литературы.
Особенности становления и развития валютного регулирования и валютного контроля в России
Развитие валютного регулирования и валютного контроля в России с момента предпосылок его появления и до современного состояния изучали многие российские ученые. Труды каждого из них являются уникальными не только в рассматриваемых аспектах развития валютного права, но, главное, в периодизации этапов его становления и эволюции. Развитие государственного валютного регулирования не проходило стихийно. Однако четкие границы между различными этапами очертить довольно сложно.
Так, А.В. Емелин, рассматривая развитие системы правового регулиро-вания валютных отношений в XX веке, выделил следующие этапы": 1. 1917-1986- государственная валютная и внешнеторговая монополия; 2. 1986-1990 - постепенная децентрализация и либерализация внешнеэкономической деятельности; лицензирование экспорта и импорта ряда товаров; 3. 1991-нач. 1992 - принятие Закона СССР «О валютном регулировании», вводившего такие понятия, как «резидент», «нерезидент», «валютные операции» и т.д. Данный Закон регламентировал порядок проведения валютных операций, разграничил полномочия государственных органов в сфере валютного регулирования и контроля; 4. 1992-1995 - вступление России в МВФ и МБРР, принятие Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» в 1992 г., дальнейшая либерализация валютных отношений; 5. 1995-1997 - постепенное включение в систему валютного контроля таких видов валютных правоотношений, как импортные, бартерные, валютно-обменные, операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, а также уточнение понятийного аппарата; 6. 1998-2001 -ужесточение административных мер валютного контроля. 7. с нач. 2001 г. по настоящее время - складываются предпосылки для либеральной тенденции в развитии валютных правоотношений.
Однако, обозначенные А.В. Емелиным этапы кажутся слишком короткими, и, как следствие, не столь выразительными, а их количество излишне велико за столь небольшой отрезок времени (с 1917 года).
Н.М. Артемов в своей монографии по валютному контролю определил этапность развития валютного контроля в России, которая детерминирована совершенствованием Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле». При этом возникновение этого явления связывает с моментом создания Советского государства в 1922 году :
1 -ый этап - контроль за экспортом товаров (Инструкция ЦБ РФ и ГТК РФ от 12.10.1993 г. № 19 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в РФ валютной выручки от экспорта товаров»);
2-ой этап - контроль за импортными операциями (Инструкция ЦБ РФ и ГТК РФ от 26.07.1995 г. № 30 «О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары»).
3-ий этап - контроль за другими внешнеэкономическими, операциями (Указ Президента РФ от 18.08.1996 г. № 1209 «О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок»).
Ж.У. Курмангалиев в своей диссертации предложил следующую периодизацию становления и развития валютного регулирования и валютных отношений : 1-й этап — 1917-1922 гг. — период валютного администрирования (валютный военный коммунизм); 2-й этап — 1922-1926 гг. - валютное регулирование в период НЭПа; 3-й этап — 1927-1985 гг. - административная валютная политика (государственная валютная монополия); 4-й этап - 1986-1991 гг. - демонтаж государственной валютной монополии и начало формирования новой валютной политики; 5-й этап — 1991-1992 гг. - начало развития системы валютного регулирования в СССР; 6-й этап — с 1992 г. - начало развития системы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации.
Несогласие с данной периодизацией обусловлено двумя причинами: во-первых, начало валютному регулированию закладывается лишь с 1917 года, не берутся в расчет валютные отношения Царской России. На наш взгляд, если автор при анализе истории становления и развития валютного регулирования берет в расчет и развитие валютных отношений, то включение Российской Империи в периодизацию является обязательным; во-вторых, пятый этап валютного развития России, предложенный Ж.У. Курмангалиевым, является необоснованно коротким (всего 1 год), при слишком затянувшемся последнем этапе развития, хотя с 1992 года до момента написания работы прошло 12 лет, принят новый закон о валютном регулировании, существенно изменилась валютная политика России. Поэтому с 2003 года необходимо выделить новый этап в развитии валютного регулирования Российской Федерации. "
Эволюция понятийного аппарата валютного права и его отражения в законодательстве и в науке финансового права
Понятийный аппарат является одним из важнейших вопросов валютного права. Согласно мнению И.А. Никулиной, «наука финансового права не имеет собственного понятийного аппарата, в финансовых правовых актах используются понятия, традиционно принадлежащие другим отраслям права»62. Однако, многие ученые придерживаются иной точки зрения.
Узловым понятием в рамках рассматриваемой тематики является «валюта». В науке данное понятие всегда вызывало дискуссии, и ученые, как юристы, так и экономисты, до сих пор не пришли к единому мнению относительно того, что вкладывать в понятие «валюта» и как его отграничить от понятия «деньги».
«Интерес к проблеме научного определения феномена денег прослеживается в науке с древнейших времен до наших дней. Это объясняется той колоссальной степенью, в которой деньги предопределяют направление развития человеческой цивилизации. Сложность и многогранность этого общественного явления служат объяснением отсутствия единого общепринятого научного определения содержания понятия денег» .
Так, Карл Каутский еще в 1886 году, рассуждая о сущности денег, писал: «Деньги как мера стоимости есть необходимая форма проявления присущей товарам меры стоимости, т.е. рабочего времени. Не деньги делают товары однородными и соизмеримыми. Наоборот, именно потому, что все товары как стоимости представляют овеществленный человеческий труд и, следовательно, сами по себе однородны, они могут быть измеряемы одним и тем же определённым товаром. Этот товар они превращают, таким образом, во всеобщую меру стоимости, или деньги» .
В.А. Лебедев, выступая в Императорском Санкт-Петербургском университете, отметил, что главная функция денег не в их товарном значении, а в санкции, даваемой законом. Установленная законом способность обращения денег делает их обязательными к приему даже против воли получателя. В то же время никто не имеет права обязать получателя принять в уплату что-либо, кроме законных денег.,5
Исходя из смысла ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», понятие «валюта» тождественно понятию «деньги».
Авторы учебника по валютному праву, Б.Ю. Дорофеев, Н.И. Земцов, В.А. Пушин, а также Л.Г. Вострикова считают, что понятия «деньги» и «валюта» являются равнозначными, при этом отмечая, что зачастую в обиходе понятие «деньги» используется для обозначения платежных средств внутри государства, а понятие «валюта» - для обозначения денег за его пределами.
Однако, такое определение можно встретить не только «в обиходе», но и в работах таких видных ученых, как М.К. Бункина, В.Д. Камаев, А.Ы. Козырни, Л.Н. Красавина, Ж.У. Курмангалиев.
Так, В.Д. Камаев, А.Н. Козырин в широком смысле валютой определили денежную единицу страны, а в узком - представили ее как денежные знаки иностранных государств. Л.Н. Красавина, ограничиваясь одним общим определением валюты, связала его с международными экономическими отношениями и определила валюту как деньги, которые используются в между народных экономических отношениях.69 Согласно данному определению, рубль, являясь средством платежа по сделке между резидентами РФ, не является валютой. М.К. Бункина, считая, что «валютой становятся только те деньги, кото 70 рые признаны мировым сообществом в качестве всеобщих эквивалентов» , на наш взгляд, невольно ограничила данное понятие, т.к. на определенном этапе развития международных экономических отношений всеобщим эквивалентом может выступать денежная единица только одного государства. Тогда денежные единицы всех остальных государств не будут являться валютами. Ж.У. Курмангалиев также поддержал эту точку зрения: «Деньги, используемые в международных экономических отношениях, становятся валютой»71.
При этом нельзя не согласиться с тем, что в качестве предмета валютно-правового регулирования рубль Российской Федерации выступает не всегда. Как совершенно верно отметил А.Н. Козырин, «он становится таковым, когда соответствующие правоотношения осложнены иностранным элементом» , когда, например, одним из субъектов правоотношения выступает нерезидент; юридический факт, являющийся основанием для возникновения соответствующего правоотношения, имеет место на территории иностранного государства и т.п. ситуации. А.Н. Козырин в своей статье приводит и другой пример: «перемещение наличной валюты РФ из Москвы в Санкт-Петербург не служит основанием для возникновения валютных правоотношений».73 Это утверждение не вызывает никаких сомнений. Однако, на наш взгляд, понятие «валюты» нельзя рассматривать через призму внешнеэкономической деятельности.
Понятие и виды субъектов валютных правоотношений. Валютная правосубъектность
Относительно понятия валютно-правовых отношений мнения ученых разделились. Согласно мнению Н.М. Артемова, валютные правоотношения — это урегулированные нормами валютного права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению, накоплению и использованию валютных средств и государственных золотовалютных фондов, а также по осуществлению валютного регулирования."
По словам Н.В. Сапожникова, валютные правоотношения - это частноправовые и публично-правовые отношения, возникающие по поводу совершения валютных операций."31
Согласиться с указанными позициями непросто. В определении валютных правоотношений, данном Н.М. Артемовым, указывается лишь на публично-правовые отношения, т.е. на отношения по валютно-правовому регулированию и контролю; на отношения, направленные на защиту интересов государства. Поэтому данное определение необходимо дополнить частноправовым содержанием. В свою очередь определение Н.В. Сапожникова является слишком общим.
Поэтому под валютными правоотношениями в рамках данного исследования будем понимать общественные отношения, возникающие по поводу валютного регулирования и осуществления валютных сделок, а также контроля за законностью данных видов деятельности.
Субъектами валютных правоотношений выступают органы государственной власти, уполномоченные банки во главе с Центральным Банком Российской Федерации, резиденты и нерезиденты (юридические и физические лица). Особое место в данных правоотношениях занимают международные финансовые организации.
Каждый субъект валютных правоотношений обладает валютно-правовым статусом. Ю.Л. Смирникова наделила каждого такого субъекта двумя видами статусов: общим и специальным. Общий валютно-правовой статус характеризует категорию субъекта правоотношения (например, общий валютно-правовой статус резидентов, общий валютно-правовой статус органов валютного регулирования). Особенный валютно-правовой статус принадлежит конкретному субъекту валютного права в рамках соответствующей категории, т.е. он конкретизирует общий статус (например, особенный валютно-правовой статус граждан РФ в рамках общего валютно-правового статуса резидентов)." "
Государственными органами, осуществляющими валютное регулирова-ние, согласно ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»" , являются Центральный банк Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (ст. 5 Закона). Эти органы издают в пределах своей компетенции акты органов валютного регулирования, обязательные для исполнения резидентами и нерезидентами. Однако регулирование осуществляется не только посредством подзаконных актов, которые вправе издавать органы валютного регулирования; валютные правоотношения регулируются законодательными актами, где главенствующую роль играет Конституция РФ. По словам А.В. Емелина, из статей Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» невозможно уяснить место валютно-правового нормотворчества в системе валютных правоотношений." Поэтому представляется целесообразным разделить органы валютного регулирования на общие и специальные и к общим органам валютного регулирования отнести Федеральное Собрание РФ, а к специальным — те, которые названы Федеральным Законом «О валютном регулировании и валютном контроле».
К актам валютного законодательства также относятся международные договоры Российской Федерации. Они применяются к валютным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международного договора Российской Федерации следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта валютного законодательства Российской Федерации. На валютные правоотношения, как и на все правовые отношения, распространяется конституционное правило о том, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законодательством, применяются правила соответствующего международного договора.
Понятие и виды ответственности за валютные правонарушения
Проблема юридической ответственности всегда волновала умы ученых. Это касается не только ответственности в сфере валютных правоотношений, но гражданско-правовой, административной, налоговой, уголовной ответственности, а также сущности юридической ответственности в общей теории права.
«Если исходить из внутренней структуры системообразующих элементов права, то в каждой отрасли права место юридической ответственности располагается на институциональном и нормативном уровнях. Если брать в качестве главного критерия социальные функции права, его функциональные аспекты, то главным вопросом оказывается вопрос о степени представленности в той или иной группе видов права государственных и частных интересов. Соответственно этому меняется и характер самой ответственности, которая приближается либо к социально-экономическим, либо государственно-политическим интересам» .
Юридическая ответственность - понятие сугубо теоретическое, поэтому его сложно закрепить нормативно. В связи с этим не прекращаются дискуссии ученых относительно его содержания. Так, одни ученые трактуют юридическую ответственность как реализацию санкции правовой нормы, другие включают в нее еще и квалификацию правонарушения и гарантии достиже-ния объективной истины по делу.
С.Н. Братусь писал, что юридической ответственности не присуща карательная функция, поскольку «юридическая ответственность — это та же обязанность, но принудительно исполняемая, если лицо, на которое возлагается эта обязанность, не исполняет ее добровольно». Здесь необходимо отметить, что некоторые виды юридической ответственности носят карательный характер. Это уголовно-правовая и административная ответственность.
Вообще, в литературе отмечается, что термин «ответственность» употребляется не только в негативном, но и в позитивном значении. А.А. Мусат-кина сделала такой вывод, анализируя нормы ФЗ от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле», Инструкции ЦБ РФ и ГТК РФ от 4 октября 2000 г. «О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров» и других правовых актов РФ. Так, в ФЗ «Об экспортном контроле» отмечается: «Российские участники внешнеэкономической деятельности несут ответственность за достоверность информации, предоставляемой для целей экспортного контроля федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим полномочия в области экспортного контроля» . Таким образом, по мнению А.А. Мусаткиной, термин «ответственность» употребляется, прежде всего, в его позитивном значении, а потом уже в негативном.3 Понятие «позитивной ответственности» в теории административного права дается в противовес «негативной ответственности», поэтому, если «негативная ответственность» - это результат правонарушения в ее ретроспективном плане, то «позитивная (положительная) ответственность» совпадает с понятием правовой обязанности или долга
В юридической науке распространенной является точка зрения, согласно которой юридическая ответственность — это реакция государства на правонарушение. Такая реакция может нести в себе не только восстановление нарушенных прав и принуждение исполнить обязанность, но также и карательные меры воздействия на субъект правонарушения для недопущения рецидива. «Смысл наказания заключается в том, что необходимо исправить, перевоспитать оступившегося для того, чтобы он больше не совершал преступлений...»368.
На наш взгляд, наиболее удачным является определение юридической ответственности, данное А.Б. Венгеровым, согласно которому под юридической ответственностью следует понимать установленные законом меры воздействия на правонарушителя, содержащие для него неблагоприятные последствия, применяемые государственными органами в порядке, установленном государством.
Говоря о финансовой ответственности, необходимо отметить, что уче-ные-финансоведы отстаивают позицию, согласно которой финансово-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. Так, Н.А. Саттарова не ставит под сомнение самостоятельность финансовой ответственности, отмечая ее особую правовую природу, отличную от административной, уголовной или гражданско-правовой ответ-ственности. А.А. Мусаткина считает доказанным факт наличия позитивного аспекта реализации финансовой ответственности.
