Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости
1. Контроль как административная функция в системе государственного управления 14
2. Таможенный контроль как направление административной деятельности таможенных органов 28
3. Таможенная стоимость как объект контроля 44
Глава II. Проблемы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости
1. Принципы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости 56
2. Организация административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости 70
3. Содержание административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости 83
Глава III. Совершенствование административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости
1. Проблемы административной деятельности таможенных органов в области контроля таможенной стоимости 100
2. Направления совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости 118
Заключение 137
Список использованных источников
- Таможенный контроль как направление административной деятельности таможенных органов
- Таможенная стоимость как объект контроля
- Организация административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости
- Направления совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации в настоящее время недостоверное декларирование, связанное с занижением таможенной стоимости товаров, является одним из наиболее распространенных правонарушений в области таможенного дела, представляющих серьезную угрозу экономической безопасности государства. В этой связи контроль таможенной стоимости как функциональное направление в административной деятельности таможенных органов приобрел особое звучание: выявление и пресечение фактов занижения таможенной стоимости товаров рассматривается как один из основных резервов повышения уровня собираемости таможенных платежей, и поэтому очевидна активизация работы таможенных органов Российской Федерации в данном направлении.
Вместе с тем, предпринимаемые таможенными органами меры по усилению контроля таможенной стоимости в большинстве случаев связаны с ростом количества проводимых проверок в отношении внешнеэкономических операций и повышением индексов в индикаторах профилей рисков по направлению контроля таможенной стоимости, что далеко не всегда позволяет достигнуть необходимых результатов. В то же время указанными действиями таможенных органов для многих участников внешнеэкономической деятельности (далее – ВЭД) создаются серьезные административные барьеры при таможенном декларировании товаров, возлагаются дополнительные обязанности по уплате таможенных платежей, что, как следствие, приводит к возникновению многочисленных судебных споров.
В 2012 г. по исковым заявлениям, предъявленным к таможенным органам, судами различных инстанций рассмотрено 18394 дела на общую сумму 27,3 млрд руб., из них 11137 дела, на сумму 20,6 млрд руб. – по искам, связанным с корректировкой таможенной стоимости. Данная категория споров среди общего количества дел является наиболее многочисленной. При этом в 97 % случаев (10778 дела, на сумму 20,3 млрд руб.) требования заявителей о признании незаконными решений таможенных органов о корректировке таможенной стоимости были удовлетворены.
Тот факт, что состояние судебной практики традиционно рассматривается в качестве одного из основных индикаторов законности, говорит о серьезных проблемах правоприменительной деятельности таможенных органов при проведении проверок правильности определения таможенной стоимости товаров.
В этой связи следует вести речь о повышении качества контроля таможенной стоимости, и в первую очередь о совершенствовании правовых основ данного вида деятельности. Детальная правовая регламентация общественных отношений в данной сфере позволит, с одной стороны, таможенным органам эффективно осуществлять свои функции, пресекать все возможные нарушения, с другой – обеспечить реальную защиту прав и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности от административного произвола.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена практической необходимостью совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости с целью преодоления негативной судебной практики по спорам, связанным с обжалованием решений таможенных органов, принимаемых в ходе контроля таможенной стоимости, и повышения общей результативности контрольной деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Степень разработанности темы. В последние годы вопросы контроля таможенной стоимости достаточно широко освещались с позиций экономической науки: Агапова А.В. Совершенствование контроля таможенной стоимости после выпуска товаров : дис. … канд. экон. наук. – М., 2009; Василенко Е.П. Совершенствование управления процессом определения и контроля таможенной стоимости : дис. … канд. экон. наук. – М., 2009; Смитиенко Е.О. Совершенствование научно-методических основ организации контроля таможенной стоимости в Российской Федерации : дис. ... канд. экон. наук. – М., 2009 и др.
Правовые аспекты контроля таможенной стоимости затрагивались в работах Сорокиной М.Н. Таможенная пошлина: проблемы нормотворчества и правоприменения : дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2009; Стрижовой О.Е. Правовое регулирование таможенной стоимости : дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2008; Трошкиной Т.Н. Таможенная пошлина в механизме таможенно-тарифного регулирования внешнеторговой деятельности (правовые аспекты) : дис. … канд. юрид. наук. – М., 2000 и др. Однако комплексных исследований вопросов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости до настоящего времени не предпринималось.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в области административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости.
Предмет исследования – совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в области контроля таможенной стоимости, а также правоприменительная деятельность таможенных органов Российской Федерации в данной сфере.
Цель исследования состоит в разработке научно обоснованных практических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования в области контроля таможенной стоимости.
Для достижения указанной цели, в рамках настоящего диссертационного исследования решались следующие задачи:
- раскрыть сущность контрольной функции в системе государственного управления;
- исследовать содержание таможенного контроля как направления административной деятельности таможенных органов;
- проанализировать природу и сущность таможенной стоимости как объекта контроля;
- исследовать сущность и содержание административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости;
- выявить проблемные аспекты административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости;
- проанализировать состояние судебной и административной практики по делам, возникающим из административных правоотношений в области контроля таможенной стоимости;
- определить основные направления совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости;
- разработать практические рекомендации по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты по вопросам контроля таможенной стоимости.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод как общенаучный метод познания и основанная на нем система общенаучных и частных научных методов, в частности: логический метод (при изложении всего материала диссертации и формулировании выводов), метод контент-анализа (в процессе анализа отдельных положений нормативных правовых актов), системно-структурный метод (при исследовании форм, методов и субъектов контроля таможенной стоимости), метод сравнительного правоведения (при анализе положений Соглашения по применению статьи VII ГАТТ 1994 г., Таможенного кодекса Таможенного союза и Таможенного кодекса Российской Федерации 2004 г.), статистический метод (при исследовании статистических данных, отражающих результаты деятельности таможенных органов в области контроля таможенной стоимости, а также при анализе судебной практики) и др. Совокупное применение указанных методов обеспечило возможность исследования предмета во взаимосвязи его различных элементов и свойств.
Теоретическая основа исследования представлена современными достижениями науки административного и таможенного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории государства и права, конституционного права, финансового права и иных отраслей права, истории и теории таможенного дела, а также философии и теории управления.
При написании диссертации уделено внимание работам С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, Л.А. Бондарь, К.С. Бельского, Э.А. Вознесенского, А.М. Воронова, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенева, Е.Ю. Грачевой, В.А. Жбанкова, В.Е. Зобова, А.В. Зубача, Н.Н. Иванова, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, М.Н. Кобзарь-Фроловой, А.Н. Козырина, М.В. Костенникова, Е.А. Кочерина, А.В. Куракина, Л.А. Лозбенко, Л.Н. Маркова, А.В. Мартынова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Х. Мескона, Р.Т. Мухаева, А.Б. Новикова, А.Ф. Ноздрачева, Б.В. Россинского, М.А. Рыльской, Н.Г. Салищевой, К.К. Сандровского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.М. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Ю.Г. Кисловского, С.В. Халипова, Н.Ю. Хаманевой, В.Г. Храбскова, В.Н. Хропанюка, В.Е. Чиркина, В.А. Шамахова, М.Д. Шаргородского, И.Б. Шахова, Н.Д. Шелякина, А.И. Шемякина, Е.В. Шориной, С.О. Шохина, А.Ю. Шумилова и др.
Эмпирическая основа исследования представлена статистическими данными, отражающими результаты таможенного контроля (контроля таможенной стоимости) и иными статистическими данными, информационно-аналитическими обзорами деятельности таможенных органов Российской Федерации, а также материалами судебной практики за 2007-2012 гг.
С целью изучения практики толкования и применения таможенного законодательства по вопросам таможенной стоимости исследовано более 450 материалов, включающих судебные акты, вынесенные арбитражными судами различных инстанций, исковые заявления, апелляционные и кассационные жалобы, отзывы на исковые заявления, апелляционные и кассационные жалобы участников внешнеэкономической деятельности (их представителей) и таможенных органов (Северо-Западное таможенное управление – 120 материалов; Дальневосточное таможенное управление – 140 материалов; Южное таможенное управление – 90 материалов; Уральское таможенное управление – 30 материалов; Приволжское таможенное управление – 35 материалов; таможни непосредственно подчинения ФТС России – 45 материалов), представляемых в Правовое управление ФТС России нижестоящими таможенными органами в 2007-2012 гг., в рамках статистической отчетности по форме «10-суд», «11-суд» и «14-суд».
В диссертации также нашел отражение личный опыт службы диссертанта в таможенных органах Российской Федерации (Центральная оперативная таможня, Ногинская таможня).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором проведено исследование, в котором впервые комплексно на монографическом уровне рассмотрены вопросы административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости, определены проблемные аспекты деятельности таможенных органов при проверке правильности определения таможенной стоимости, с учетом которых сформулированы предложения по совершенствованию системы административно-правового регулирования в исследуемой сфере, с целью повышения эффективности деятельности таможенных органов.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
-
Авторское определение понятия «контроль таможенной стоимости» как функционального направления административной деятельности таможенных органов, предусматривающего применение специальных средств и методов в целях обеспечения соблюдения правовых актов, регламентирующих порядок определения таможенной стоимости.
-
Раскрыта специфика принципов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости.
Специфичность принципа гласности в механизме контроля таможенной стоимости предопределяется возможностью участников внешнеэкономической деятельности влиять на процесс контроля таможенной стоимости: способствовать ускорению проверочных процедур и обоснованности выносимых должностными лицами таможенных органов решений.
Важность принципа объективности в механизме контроля таможенной стоимости обусловлена тем фактом, что решения, принимаемые должностными лицами таможенных органов в ходе контроля таможенной стоимости, должны иметь предельно взвешенную оценку всех фактов и обстоятельств, связанных с заявленной таможенной стоимости.
Значение принципа выборочности в механизме контроля таможенной стоимости состоит в том, что эффективная оценка возможных рисков занижения таможенной стоимости требует наличия адекватной и всеобъемлющей ценовой информации, от качества которой во многом зависит результативность контроля таможенной стоимости.
Специфичность принципа международного сотрудничества в механизме контроля таможенной стоимости предопределяется тем фактом, что без получения документов и сведений от таможенной администрации страны-экспортера таможенные органы Российской Федерации не могут обосновать правомерность принимаемых в ходе контроля таможенной стоимости решений.
Актуальность принципа взаимодействия с торговыми сообществами в механизме контроля таможенной стоимости детерминировано тем, что именно коммерческие организации испытывают на себе непосредственное влияние недобросовестной конкуренции, вызванное занижением таможенной стоимости.
-
С учетом проблем правоприменительной практики, связанных с дублированием контрольной деятельности функциональных подразделений таможенных органов по таможенной стоимости и подразделений, осуществляющих таможенной контроль в форме таможенной проверки, аргументирована необходимость закрепления обязанности должностного лица перед проведением проверки в отношении выбранного объекта устанавливать факт отсутствия проверок, проводимых должностными лицами других структурных подразделений таможенных органов по аналогичным основаниям. С этой целью предлагается создать единую информационную базу данных проверок, проводимых таможенными органами, а также внести соответствующие дополнения в Приказ ФТС России от 25.08.2009 № 1560 «Об утверждении Порядка проведения проверки документов и сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств» и Приказ ФТС России от 29.04.2011 № 895 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного контроля в форме таможенной проверки».
-
С учетом положений Соглашения по применению статьи VII ГАТТ 1994 г. аргументировано предложение о внесении дополнений в Таможенный кодекс Таможенного союза и решение Комиссии Таможенного союза от 20.09.2010 № 376 «О порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров», устанавливающих право декларанта определить таможенную стоимость товаров с использованием иных методов определения таможенной стоимости при несогласии таможенного органа с выбранным декларантом методом определения таможенной стоимости товаров.
-
В целях совершенствования досудебной процедуры урегулирования споров по вопросам таможенной стоимости между участниками внешнеэкономической деятельности и таможенными органами доказана необходимость внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации в части, касающейся увеличения размера государственной пошлины, адекватного затратам на рассмотрение и разрешение спора.
-
С учетом практики деятельности таможенных органов Российской Федерации, а также положений ст. 99 ТК ТС и ст. 164 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», устанавливающих 3-летний срок для проведения таможенными органами таможенного контроля после выпуска товаров с момента окончания нахождения товаров под таможенным контролем, аргументировано предложение о внесении изменений в ст. 4.5 КоАП РФ с целью увеличения срока давности привлечения к административной ответственности до 3 лет за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле.
-
На основе практики деятельности таможенных органов, а также общих тенденций развития ФТС России обоснован вывод о том, что ключевым направлением в совершенствовании процедуры контроля таможенной стоимости является создание организационно-правовых форм информационного взаимодействия ФТС России с таможенными администрациями иностранных государств, предполагающих обязанность таможенного органа страны экспорта после завершения таможенных формальностей направлять сведения об оформленном товаре в таможенный орган страны импорта посредством электронных каналов связи. Создание указанных условий позволит значительно повысить качество таможенного администрирования, а также оптимизировать процесс совершения таможенных операций для добросовестных участников внешнеэкономической деятельности.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что в результате анализа теоретических источников и нормативных правовых актов в диссертационном исследовании раскрыт и научно обоснован ряд концептуальных положений в области административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости, в частности, сформулировано авторское определение контроля таможенной стоимости, раскрыта специфика принципов административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости. Полученные результаты углубляют научные знания о предмете исследования и в дальнейшем могут быть использованы в теоретических исследованиях данного и смежных с ним направлений.
Практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования направлены на совершенствование правоприменительной деятельности таможенных органов по проверке правильности определения таможенной стоимости товаров.
Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в практической деятельности таможенных органов Российской Федерации, а также при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области контроля таможенной стоимости.
Материалы диссертации могут использоваться также при подготовке учебной и учебно-методической литературы, в учебном процессе при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по дисциплинам «Административное право» и «Таможенное право».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, обсуждены на заседании кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии.
Отдельные результаты диссертационного исследования изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Проблемы противодействия коррупции и укрепления законности в таможенной сфере» (М., 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Модернизация таможенного дела – актуальная задача современного развития ФТС России» (М., 2010 г.); IV Международной научно-практической конференции «Таможенные, экономические и правовые аспекты функционирования таможенного союза» (Ростов н/Д, 2011); Научно-практической конференции «Актуальные проблемы применения норм российского законодательства в условиях функционирования Таможенного союза» (М., 2011 г.); VI ежегодной межвузовской научной конференции слушателей, студентов, курсантов, адъюнктов и аспирантов «Актуальные проблемы обеспечения безопасности России» (М., 2012 г.).
Положения диссертации апробированы в учебном процессе Российской таможенной академии и используются при чтении курса лекций по дисциплине «Таможенное право», а также в научно-исследовательской и практической деятельности, что подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Отдельные положения и выводы диссертации использованы также в практической деятельности ФТС России и отражены в обзоре судебной практики, связанной с применением должностными лицами таможенных органов Российской Федерации норм таможенного законодательства Таможенного союза по вопросам контроля таможенной стоимости (письмо ФТС России от 24.10.2011 № 15-12/51375).
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в одиннадцати научных публикациях, четыре из которых опубликованы в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации. Структура работы соответствует цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников.
Таможенный контроль как направление административной деятельности таможенных органов
Развитие интеграционных процессов в современных условиях обуславливает расширение внешнеэкономических связей государств, как важнейшего фактора экономического роста, усиление взаимосвязи и взаимозависимости национальных хозяйств, формирования международных хозяйственных комплексов51. При этом, национальные экономики становятся более открытыми вследствие дальнейшего развития системы интернациональной кооперации и международного разделения труда52.
Вместе с тем, несмотря на тенденцию к интеграции, и как следствие, необходимость либерализации внешнеэкономической деятельности (ВЭД), устранения административных, финансовых и иных барьеров на пути движения товаров, услуг, капитала, мировая экономика остается конгломератом хозяйств с различными уровнями развития и, соответственно, несовпадающими или противоречащими интересами. Поэтому важнейшей задачей каждого государства является осуществление государственного регулирования53 внешнеэкономической деятельности с целью защиты и развития национального производства, стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, повышения ее конкурентоспособности54.
Используя соответствующие властные полномочия (административные и финансовые механизмы), государство определяет стратегические направления экономического развития, а также порядок, правила, формы и условия осуществления экономической деятельности (для хозяйствующих субъектов создается определенный правовой режим ведения финансово-хозяйственной деятельности) , с целью придания определенной направленности экономическим процессам, исходя из особенностей функционирования экономики и национальных интересов.
Необходимо отметить, что с увеличением объема внешнеторгового оборота, а также развитием иных видов внешнеэкономических связей неизбежен рост правонарушений в данной сфере, в связи с объективным стремлением заинтересованных лиц уклониться от прохождения таможенных и иных административных процедур и тем самым «облегчить таможенное бремя»56. Следовательно, эффективность функционирования механизма государственного регулирования внешнеэкономической деятельности предопределяется во многом результативностью правоприменительной и контрольной деятельности органов государственной власти, осуществляющих непосредственную реализацию указанного механизма, среди которых особое место занимает таможенная администрация.
Согласно п. 1 Положения о Федеральной таможенной службе (ФТС России), утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2006 № 459 «О Федеральной таможенной службе», ФТС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска) и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.
Характер и содержание деятельности таможенных органов во многом определяются именно таможенным контролем, ключевым институтом СП таможенного дела . По данному поводу Л.Н. Марков писал, что таможенные правоотношения представляют собой комплекс отношений публично-правового характера (властеотношений) между таможенными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами (перевозчиками; отправителями или получателями международных грузов; гражданами, пересекающими таможенную границу; лицами, осуществляющими деятельность в области таможенного дела и др.) - с другой. В «данных со отношениях присутствует общий момент - таможенный контроль» . Значение таможенного контроля в механизме государственного регулирования ВЭД базируется на стандарте 6.1. Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции): «Все товары, включая транспортные средства, поступающие на или убывающие с таможенной территории, независимо от того, облагаются ли они пошлинами и налогами, подлежат таможенному контролю».
Осуществляя контроль за перемещением товаров и транспортных через таможенную границу, таможенные органы Российской Федерации обеспечивают не только формирование доходной части федеральный бюджет, но также реализацию инвестиционных, валютных и иных механизмов экономической политики государства, рациональное использование которых позволяет обеспечить существенные преимущества и выгоды отраслям отечественной экономики59. Именно поэтому таможенный контроль во многих работах рассматривается как составная часть системы экономической безопасности, а защита экономических интересов государства признается в качестве приоритетной задачи таможенных органов .
Вместе с тем, таможенные органы осуществляют контроль за соблюдением мер как экономического, так и неэкономического характера. Под последними следует понимать запреты и ограничения на перемещение через таможенную границу отдельных видов товаров в соответствии с национальным законодательством, а также международными соглашениями. Это связано с тем, что при перемещении через таможенную границу не исключено попадание на территорию государства товаров (наркотические и психотропные вещества, различные производственные отходы и др.) присутствие которых нежелательно по различным соображениям (государственной безопасности, охраны общественного порядка, экономической или экологической безопасности и др.), либо вывоз каких-либо товаров (культурные ценности, оружие и др.) не соответствует или явно противоречит интересам проводимой государством политики61.
Таким образом, возникновение, изменение и прекращение правоотношений в области таможенного дела, так или иначе, связано с осуществлением контрольных действий со стороны должностных лиц таможенных органов, поскольку данные правоотношения формируются в сфере повышенной государственной заинтересованности . Образно говоря, таможенный контроль сопровождает все таможенные процедуры и таможенные операции.
Таможенная стоимость как объект контроля
Данный факт, по мнению таможенного органа, свидетельствует о недостоверности заявленных сведений, либо наличии предусмотренных частью І статьи 4 Соглашения оснований, препятствующих использованию стоимости товара по контракту для определения таможенной стоимости, либо невключении в структуру таможенной стоимости дополнительных начислений к цене сделки, добавление которых предусмотрено статьей 5 Соглашения195. При этом, в большинстве случаев, при последующей корректировке таможенной стоимости таможенный орган не называет каких-либо конкретных условий сделки, повлиявших на ее цену, а также не приводит доказательств недействительности документов и недостоверности заявленных при таможенном декларировании сведений, что в силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) приводит к проигрышу таможенных органов в суде.
Позиция судебных органов основана на том, что различие цены сделки с ценовой информацией, имеющейся у таможенного органа и не относящейся непосредственно к совершенной внешнеторговой сделке само по себе, вне связи с другими обстоятельствами конкретного дела, не может свидетельствовать о недобросовестности декларанта и рассматриваться в качестве объективного признака (доказательства) недостоверности сведений о цене сделки, либо наличия условий, влияние которых на таможенную стоимость не может быть количественно определено.
Положения статьи 99 ТК ТС устанавливают право таможенных органов осуществлять проверку достоверности заявленных сведений после выпуска товаров в течение трех лет со дня окончания нахождения товаров под таможенным контролем. Данное право позволяет таможенному органу подтвердить или опровергнуть свои предположения, не исключает проведения дополнительной проверки и не лишает таможню права в дальнейшем произвести корректировку таможенной стоимости товаров и направить (при наличии соответствующих правовых оснований) требование об уплате таможенных платежей.
Поэтому, претендуя на применение иного метода, должностное лицо таможенного орган должно не просто сомневаться в достоверности заявленных сведений, а документально, с учетом норм таможенного законодательства, подтвердить несоответствие предложенной декларантом контрактной цены спорных товаров действительной (рыночной) стоимости данных товаров.
Необходимо отметить, что нередко предметом обжалования со стороны участников ВЭД становятся решения должностных лиц таможенных органом о проведении дополнительной проверки, и судьи удовлетворяют требования заявителей.
При рассмотрении подобных споров арбитражные суды устанавливают, что основанием для принятия таможенным органом решения о проведении дополнительной проверки заявленных сведений о таможенной стоимости товаров являются выявленные с использованием СУР риски недостоверного декларирования таможенной стоимости. При этом решение таможенного органа о проведении дополнительной проверки, назначенной в соответствии со статьей 69 ТК ТС и пунктом 11 Порядка контроля таможенной стоимости, утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 20 сентября 2010 г. № 376 «О порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров», признается незаконным в связи с отсутствием, по мнению суда, правовых и фактических оснований для ее назначения196.
Безусловно, подобный подход судебных органов противоречит положениям таможенного законодательства, а также правовой позиции, изложенной в Постановлении Пленума ВАС РФ от 26.07.2005 № 29 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с определением таможенной стоимости товаров», и лишает таможенные органы права на проведение проверочных мероприятий, позволяющих подтвердить возможные признаки недостоверности заявленных декларантом сведений о таможенной стоимости.
Вместе с тем в рекомендациях Всемирной таможенной организации по контролю таможенной стоимости отмечается, что различие между декларируемой таможенной стоимостью и ценовой информацией имеющейся в распоряжении таможенного органа не является надежным индикатором возможных рисков занижения таможенной стоимости и основанием для сомнения в достоверности и точности заявленных декларантом сведений о таможенной стоимости197, а уже тем более не может служить в качестве аргумента для корректировки таможенной стоимости.
В силу статьи 1.1 Принципов международных коммерческих договоров УНИДРУА стороны свободны вступать в договор и определять его содержание. В этой связи, каждая внешнеторговая сделка имеет индивидуальный характер, а цена товаров формируется под воздействием конкретных факторов и условий для сторон отдельно взятого договора, а также конъюнктуры мирового рынка198. Данные обстоятельства таможенный орган обязан учитывать при проведении проверочных мероприятий и принятии решения по таможенной стоимости.
В качестве еще одного основания, в совокупности с вышеуказанным (признаки недостоверного декларирования), для проведения таможенными органами дополнительной проверки и принятия решений о корректировке таможенной стоимости выступает документальная неподтвержденность заявленных декларантом сведений о таможенной стоимости товара. При этом, таможенные органы предъявляют претензии как количеству (объему) документации, представляемой участниками внешнеэкономической деятельности, так и к содержанию представленных документов.
Организация административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости
Неоднократные обращения ФТС России с заявлениями в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации о пересмотре судебных актов в порядке надзора по конкретным судебным делам в целях формирования единообразного подхода арбитражных судов поддержаны не были206.
Данное обстоятельство весьма негативно влияет на правоприменительную деятельность таможенных органов и эффективность таможенного регулирования, поскольку не позволяет таможенным органам вырабатывать унифицированных подходов в правоприменении, а также совершенствовать нормативное регулирование в данной сфере.
В качестве причин указанного явления следует отметить рост количества обращений и высокую индивидуальную загруженность судей, что приводит к формальному отношению при рассмотрении споров подобного рода, и принятию типовых по сути судебных актов, спорных с правовой точки зрения.
Между тем сложность вопросов, связанных определением таможенной стоимости, требует при рассмотрении судебных дел индивидуального подхода в каждом конкретном случае: исследования условий и обстоятельств сделки, характеристик перемещаемых товаров, ценовой конъюнктуры и многих других факторов, а также документов и сведений, представленных декларантами и собранных таможенными органами.
Касательно проблемы преодоления негативной судебной практики для таможенных органов следует также обратиться к зарубежному опыту организации разрешения споров между таможенными администрациями и участниками ВЭД.
Судебные акты, вынесенные арбитражными судами различных инстанций по делам: А51-13141/2010, А56-43346/2008, А78-3031/2011 и др. Так, в частности, в США разрешение таможенных споров отнесено к ведению Федерального суда по международной торговле (далее - ФСМТ), который является органом специальной компетенции. ФСМТ состоит из девяти судей, которые назначаются пожизненно207.
К ведению данного суда отнесено рассмотрение дел, связанных с применением таможенного и международного торгового законодательства США, включая судебное обжалование решений административных органов. Большая часть рассматриваемых ФСМТ таможенных споров касается вопросов классификации товаров, таможенной оценки, определения страны происхождения товаров, деятельности таможенных брокеров.
Официальным местом нахождения ФСМТ является г. Нью-Йорк. При этом возможно проведение выездных заседаний в любой географической точке США, а также за ее пределами (в случаях, когда публичный порядок страны не запрещает проведения подобных судебных слушаний).
Решения, вынесенные ФСМТ, могут быть обжалованы в Апелляционный Суд США по федеральному округу. В исключительных случаях возможно дальнейшее обжалование в Верховном суде США208.
В среднем в производстве ФСМТ находится около 1000 дел в год. При этом за год выносится около 200 судебных решений. Таким образом, примерная нагрузка на одного судью составляет не более 2-х рассматриваемых дел в месяц, что позволяет судьям тщательно изучить и проработать материалы по каждому делу. За последние десять лет было обжаловано не более 6 решений ФСМТ.
Следует отметить достаточно высокую стоимость судебного разбирательства в ФСМТ, что существенно огранивает его доступность для предпринимателей, стимулируя при этом к досудебному разрешению споров. Так, по экспертным оценкам величина затрат по всем категориям споров на судебной стадии составляет порядка 50 тыс. долл. США (без учета оплаты услуг адвокатов, экспертов и т.д.). В целях снижения нагрузки на судебную систему, включая ФСМТ, в последние годы в США проводится целенаправленная и долговременная политика эффективного сочетания досудебного и судебного способов обжалования решений и действий (бездействий) органов государственной власти гражданами и организациями. В результате применения досудебного порядка обжалования абсолютное большинство споров в таможенной сфере разрешается в рамках административной процедуры (в среднем только 1 -2 % протестов на решения таможенных органов передаются на рассмотрение ФСМТ).
В Российской Федерации споры, возникающие из таможенных правоотношений, рассматриваются системой арбитражных судов Российской Федерации. При этом в каждом арбитражном суде России образован состав судей, рассматривающих дела по спорам, вытекающим из таможенных правоотношений (в составе административной коллегии). Значительное количество арбитражных судов находится в непосредственной близости к таможенным органам, решения которых обжалуются участниками ВЭД.
При этом, исходя из статистических данных, нагрузка на одного члена арбитражного суда в России составляет более 50 дел и заявлений в месяц. Следует отметить, что подобный объем работы не позволяет судьям детально исследовать обстоятельства каждого дела и приводит к принятию однотипных решений.
По мнению представителей деловых кругов «действующая в настоящее время в Российской Федерации судебная система разрешения таможенных споров экономически доступнее и удобнее. Это обусловлено как небольшим размером государственной пошлины по делам, рассматриваемым арбитражными судами, так и нежеланием участников ВЭД обращаться к досудебной процедуре разрешения споров вследствие общего недоверия к системе таможенных органов»209.
Учитывая вышеизложенное, в целях повышения эффективности рассмотрения споров в таможенной сфере представляется целесообразным, прежде всего, совершенствование досудебной системы разрешения споров между участниками внешнеэкономической деятельности и таможенными органами. В этой связи, необходимо внесение изменений в налоговое законодательство Российской Федерации, в части касающейся увеличения размера государственной пошлины, адекватного затратам на рассмотрение и разрешение спора и стимулирующего участников внешнеэкономической деятельности к досудебному порядку урегулирования споров с таможенными органами. Увеличение размера государственной пошлины также заставит таможенные органы более аргументировано подходить к обоснованию принимаемых в ходе контроля решений по таможенной стоимости в целях обеспечения эффективной защиты государственных интересов в судах.
Говоря о перспективных направлениях совершенствования механизма правового регулирования контроля таможенной стоимости следует отметить, что в современных условиях объективно существует необходимость в смещении акцентов в деятельности таможенных органов по направлению контроля таможенной стоимости из области методологии определения таможенной стоимости и документального контроля в область контроля за достоверностью сведений, декларируемых участниками ВЭД210, с целью противодействия серьезным правонарушениям, связанным с уклонением от уплаты таможенных платежей.
Направления совершенствования административно-правового регулирования контроля таможенной стоимости
Принимая во внимание способы совершения правонарушений, связанных с недостоверным декларированием и занижением таможенной стоимости, необходимо отметить, что огромное значение для выявления данных схем, а также доказывания фактов уклонения от уплаты таможенных платежей имеет информация, получаемая в рамках сотрудничества с таможенными службами иностранных государств.
В настоящее время Россия является участницей более 30 двусторонних и многосторонних соглашений с иностранными государствами о сотрудничестве и взаимной помощи по таможенным вопросам. Вместе с тем правоприменительная деятельность ФТС России свидетельствует о том, что в получении в рамках международного сотрудничества необходимых таможенным органам Российской Федерации сведений существует много сложностей, связанных со сроками, объемом и содержанием информации, представляемой иностранными таможенными администрациями .
В этой связи, в целях повышения эффективности таможенного контроля и предотвращения фактов занижения таможенной стоимости, по нашему мнению, необходимо развитие инструментов автоматизированного информационного обмена ФТС России с таможенными службами иностранных государств, а также возможно создание единых информационных ресурсов (баз данных). Указанный ресурс предоставит должностному лицу таможенного органа, осуществляющему контроль таможенной стоимости, возможность достаточно оперативно получать необходимую информацию, позволяющую подтвердить или опровергнуть подлинность документов и достоверность сведений, декларируемых
Боброва О.Г. Административно-правовое регулирование оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов Таможенного союза. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - С. 22-23. участниками внешнеэкономической деятельности и повысить качество таможенного администрирования.
Следует указать, что в настоящее время между таможенными службами государств - членов ЕС и таможенными органами Российской Федерации осуществляется реализация стратегически важного в данном направлении проекта по автоматизированному обмену информацией. Вместе с тем нельзя не учесть тот факт, что таможенные администрации стран Евросоюза, участвующие в данном проекте, намерены представлять ограниченные (транзитные) сведения о товарах, не позволяющие таможенным органам Российской Федерации осуществлять надлежащий контроль стоимостных и иных характеристик о товарах, ввозимых на территорию Российской Федерации. На приводимые ФТС России резонные доводы о возможной оптимизации процессов совершения таможенных операций для добросовестных участников внешнеэкономической деятельности в рамках соответствующего информационного обмена, таможенные администрации иностранных государств ссылаются при этом на недопустимость разглашения коммерческой тайны, что не может не вызывать недоумения.
Необходимо отметить, что с точки зрения получения необходимых для таможенного контроля ФТС России документов и сведений, имеющихся в распоряжении таможенных служб иностранных государств, весьма продуктивна деятельность таможенных представительств Российской Федерации за рубежом . Главным проблемным моментом является то, что указанные представительства имеются не во всех странах. В этой связи, вполне очевидна необходимость актуализации работы в данном направлении и расширение сети представительств ФТС России за рубежом.
Приказ ФТС России от 04.07.2008 № 818 «Об утверждении Типового положения о представительствах (представителях) таможенной службы Российской Федерации за рубежом»
Затрагивая вопрос международного сотрудничества, следует также отметить, что проблема, связанная с длительными сроками получения документов в рамках информационного обмена ФТС России с таможенными администрация иностранных государств, препятствует не только выявлению правонарушений в области таможенного законодательства.
Правоприменительная практика таможенных органов Российской Федерации свидетельствует о том, что сроки получения информации в рамках международного сотрудничества могут занять не один год. В этой связи, не всегда существует возможность привлечь виновных к юридической ответственности за занижение таможенной стоимости, а также иные виды уклонения от уплаты таможенных платежей в силу двухлетнего срока давности привлечения к административной ответственности в соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ.
Принимая во внимание указанные обстоятельства, а также тот факт, что в общей концепции организации таможенного контроля отмечается смещение акцента проверочных мероприятий на этап контроля после выпуска товаров (таможенным законодательством Таможенного союза установлен трехлетний срок для таможенного контроля после выпуска товаров), представляется целесообразным внесение изменений в ст. 4.5 КоАП
РФ, в части касающейся увеличения с двух до трех лет срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле.
Говоря о совершенствовании правового регулирования контроля таможенной стоимости, следует отметить, что в настоящее время в целях создания благоприятных условий для ускорения товарооборота, сокращения времени совершения таможенных операций, повышения эффективности таможенного контроля весьма успешно функционирует система упрощенного таможенного контроля, именуемая «Упрощенный таможенный коридор», и применяемая в отношении товаров, происходящих из Турецкой Республики и ввозимых в Российскую Федерацию 4. Данный правовой механизм таможенного контроля основан на использовании предварительной информации о перемещении товаров и транспортных средств. В этой связи, ключевым направлением в создании эффективных механизмов контроля таможенной стоимости является активное внедрение институтов предварительного информирования, а также дальнейшее совершенствование таможенных процедур посредством использования современных информационных технологий. В тоже время, необходимо иметь ввиду, что при таможенном декларировании в рамках процедуры «Упрощенный таможенный коридор» участником ВЭД представляется комплект документов (инвойс, товаротранспортные документы, экспортная грузовая таможенная декларация), оформленных таможенным органом Турецкой Республики. Данный комплект документов упаковывается таможенными органами Турецкой Республики способом, исключающим изъятие или подмену данных документов (сейф-пакет), и доставляется перевозчиком
