Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы административно-правового регулирования таможенного контроля после выпуска товаров 17
1.1. Таможенный контроль после выпуска товаров: понятие и правовая характеристика 17
1.2. Система административно-правовых актов, регулирующих отношения в области таможенного контроля после выпуска товаров 33
1.3. Принципы таможенного контроля после выпуска товаров 52
ГЛАВА 2. Административно-правовой механизм таможенного контроля после выпуска товаров 63
2.1. Правоотношения в области таможенного контроля после выпуска товаров 63
2.2. Таможенные органы как субъекты таможенного контроля после выпуска товаров 71
2.3. Сравнительно-правовой анализ таможенного контроля после выпуска товаров в государствах-членах Таможенного союза ЕврАзЭС 89
ГЛАВА 3. Направления развития административно правового регулирования таможенного контроля после выпуска товаров 102
3.1. Пути развития административно-правового регулирования таможенного контроля после выпуска товаров 102
3.2. Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования таможенного контроля после выпуска товаров 122
Заключение 134
Список использованных источников
- Система административно-правовых актов, регулирующих отношения в области таможенного контроля после выпуска товаров
- Принципы таможенного контроля после выпуска товаров
- Таможенные органы как субъекты таможенного контроля после выпуска товаров
- Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования таможенного контроля после выпуска товаров
Система административно-правовых актов, регулирующих отношения в области таможенного контроля после выпуска товаров
В юридической науке не сложилось единого подхода к пониманию терминов «контроль», «таможенный контроль», «таможенный контроль после выпуска товаров».
Словарь живого великорусского языка дает следующее определение контроля- учет, проверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой отчетов2.
В философском словаре контроль определяется какпроверка, наблюдение; часто употребляется в смысле англ. Соппх)1(господство, насилие, власть).
На понимание слова «контроль» влиял также и политический режим, существовавший в определённый временной период. Так, контроль - народный контроль (в советское время: система органов, сочетающих государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, в учреждениях и организациях, призванных проверять выполнение плановых заданий, вести борьбу с нарушениями дисциплины и т.п.)4.
Необходимо отметить, что контроль является не обособленным явлением, а составным элементом процесса управления.
Всякая деятельность людей в любой сфере общественной жизни подвержена управлению, т.е. является управляемым процессом. Управление предполагает осуществление субъектом управления ряда последовательных действий: подготовку и принятие решений, организацию выполнения решений и контроль их выполнения. «Контроль - одна из основных функций управления, она является заключительной стадией управленческого процесса»5.
Контроль можно определить как способ обеспечения законности в управлении государственными делами. Контроль, так или иначе, осуществляется практически всеми государственными органами, таможенные органы не являются исключением.Постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» установлено: «Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела»6.
Целью контроля является обеспечение выполнения принятого управленческого решения. Достигнуть этой цели возможно путем изучения фактического положения дел в конкретной области общественной жизни, выявления отклонений от установленных требований. Целью таможенного контроля, согласно статье 4 ТК ТС, является обеспечение соблюдения таможенного законодательства ТС.
Представляется возможным, не согласится с такой формулировкой цели таможенного контроля. Это обусловлено несколькими причинами: во-первых, таможенные органы контролируют не только соблюдение правил перемещения товаров через таможенную границу ТС, т.е. предмета регулирования таможенного законодательства, но и контролирует соблюдениетребований иных законодательств, не относящихся к таможенному.
Например, в соответствии с подпунктами 7, 8, 9 статьи 6 ТК ТСк основным задачам таможенных органов относится обеспечение: - мер по защите национальной безопасности государств-членов Таможенного союза, жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей среды, мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при осуществленииконтроля за перемещением через таможенную границу валюты, ценных бумаг и валютных ценностей, дорожных чеков; - выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений; - обеспечение защиты прав интеллектуальной собственности .
Во-вторых, объектом контроля всегда является разнообразная деятельность участников общественных процессов. При этом под объектом нужно понимать именно поведение, действия людей или их групп (коллективов), а не сами субъекты деятельности, как часто считается. Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что «те же финансовые или материальные ресурсы конкретной организации - объекты контроля» , как и с тем, что п объектами контроля являются коммерческая или проектно-сметная документация, договоры, денежные средства и т.д.
Вероятно, во всех отраслях права встречаются такие понятия как «контроль» и «надзор». Неясным остается вопрос о соотношении контроля с надзором, единого мнения по данному вопросу в науке нет.
В нормативных правовых актах довольно часто не делается различий между этими двумя терминами - они выступают в качестве синонимов. Но в нормативной документации каждому слову (термину) должно соответствовать вполне определенное единственное значение, приписанное ему либо законодательным актом, либо общепризнанным словарем9. Обратимся к словарю СИ. Ожегова: «надзор - 1. см.надзирать. 2. орган, группа лиц для наблюдения за кем-чем-н., за соблюдением каких-нибудь правил. Надзирать - наблюдать с целью присмотра, проверки»10. Таким образом, лексическое значение понятий «контроль» и «надзор» действительно почти тождественно. А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров и другие авторитетные ученые, специалисты в области административного права, рассматривают надзор как разновидность контроля. Различают эти понятия по объему контрольных полномочий.
Интересным является мнение Н.В. Терехова, он считает, что наиболее точно таможенный контроль следовало бы назвать таможенным надзором, обосновывая свою позицию отсутствием в данной системе одной из сторон контроля, заключающейся в проведении проверки с точки зрения целесообразности решений и действий субъектов таможенных правоотношений11.
Принципы таможенного контроля после выпуска товаров
Согласно ст. 98 ТК ТС таможенные органы вправе запрашивать и получать коммерческие и бухгалтерские документы, иную информацию, относящуюся к перемещению товаров через таможенную границу, их выпуску и использованию на таможенной территории Таможенного союза или за ее пределами. Таможенный контроль, вне зависимости от выпуска товаров и транспортных средств, может проводиться в любое время, если имеются достаточные основания полагать о наличии нарушений таможенного законодательства или международных договоров государства, контроль над исполнением которых возложен на таможенные органы.
В соответствии с ТК ТС, как и налоговые, таможенные проверки делятся на камеральные и выездные (плановые и внеплановые). Из анализа Приказа ФТС № 1373 были выделены этапы контрольного процесса, характерные и для камеральной и для выездной таможенной проверки(Приложение 3).
Стоит отметить, что до вступления в силу ТК ТС в Российской Федерации действовал Таможенный Кодекс Российской Федерации (далее -ТК РФ), в котором одной из форм таможенного контроля была таможенная ревизия.
Согласно ТК РФ, таможенная ревизия - проверка факта выпуска товаров, а также достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении, путем сопоставления этих сведений с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами, с другой информацией лиц, указанных в статье 376 ТК РФ .
Таможенная проверка по своей правовой сущности мало чем отличается от таможенной ревизии. ТК ТС и Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» расширил предмет таможенной проверки, увеличил круг лиц, в отношении которых может проводиться проверка, увеличил срок проведения проверки, а так же изменил организацию
Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 № 61-ФЗ // Российская газета- № 106.-03.06.2003. порядка проведения такой проверки. Теперь предусмотрена возможность проверять лиц, напрямую или косвенно участвующих в сделках с товарами, помещенными под таможенную процедуру. Различия между таможенной проверкой и таможенной ревизией отражены в Таблице 1.
Повторное проведение специальной таможенной ревизии у одного и того же лица в отношении одних и тех же товаров не допускается. Камеральные таможенные проверки осуществляются без ограничений периодичности их проведения.Плановые выездные таможенные проверки проводятся не чаще 1 (одного) раза в год в отношении одного и того же проверяемого лица.Плановые выездные таможенные проверки в отношении уполномоченных экономических операторов проводятся таможенными органами 1 (один) раз в 3 (три) года.Внеплановые выездные таможенные проверки осуществляются без ограничений периодичности их проведения.
Проверяемые лица -декларант;-российское лицо, которое заключило внешнеэкономическую сделку или от имени либо по поручению которого эта сделка заключена;-лицо, имеющее право владения и (или) право пользования товарами на таможенной территории Российской Федерации;-иные лица, выступающие в качестве, достаточном в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации и (или) с настоящим Кодексом для совершения юридически значимых действий от собственного имени с -декларант;-таможенный представитель;-перевозчик, в том числе таможенный перевозчик;-лицо, обладающее полномочиями в отношении товаров после их выпуска, или его представитель;-лицо, осуществляющее временное хранение товаров;-владельцы магазинов беспошлинной торговли, таможенных и иных складов;-уполномоченный экономический оператор;иные лица, напрямую или косвенно товарами, находящимися под таможенным контролем; -таможенные брокеры (представители); -владельцы складов временного хранения; -владельцы таможенных складов; -таможенные перевозчики; - лица, осуществляющие оптовую или розничную торговлю ввезенными товарами. участвовавшие в сделках с товарами, помещенными под соответствующую таможенную процедуру; -лицо, в отношении которого имеется информация, что в его владении и (или) пользовании находятся (находились) товары с нарушением порядка, предусмотренного настоящим Кодексом, в том числе незаконно перемещенные через таможенную границу.
Формы таможенной ревизии не отличались по месту и порядку проведения. Однако камеральная и выездная проверки имеют существенные отличия. Согласно статьи 131 ТК ТС: «камеральная таможенная проверка проводится таможенными органами по месту нахождения таможенного органа без выезда к проверяемому лицу, а также без оформления предписания (акта о назначении проверки)», а в статье 132 указанного закона говорится: «выездная таможенная проверка проводится таможенным органом с выездом в место нахождения юридического лица, место осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) в место фактического осуществления их деятельности (далее - объекты проверяемого лица)»109.
Существенным различием между данными формами контроля является сбор и анализ сведений о проверяемом лице путем применения иных форм таможенного контроля. Перед проведением подготовительных мероприятий (предшествующих таможенной ревизии) составлялся план, определяющий их срок и объем, который утверждался начальником подразделения таможенной инспекции, проводящего подготовительные мероприятия. Заключение о результатах подготовительных мероприятий докладывался в письменной форме
Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) // СЗ РФ. - 13.12.2010. - № 50. - ст. 6615. начальнику таможенного органа, который в последствие принимал решение о проведении таможенной ревизии.110
В свою очередь, в ТК ТС закреплено, что камеральная таможенная проверка проводится таможенными органами без оформления предписания (акта о назначении проверки), тем самым облегчая операцию контроля. А так же, до проведения таможенной проверки должна быть осуществлена подготовительная работа, в процессе которой определяется перечень вопросов, подлежащих проверке, и только при необходимости разрабатывается программа ее проведения
Камеральная таможенная проверка осуществляется путем изучения и анализа сведений, содержащихся в таможенных декларациях, коммерческих, транспортных (перевозочных) и иных документах, представленных проверяемым лицом, сведений контролирующих государственных органов государств-членов Таможенного союза, а также других документов и сведений, имеющихся у таможенных органов, о деятельности указанных лиц112. Порядок получения таможенными органами документов и сведений из банков и других кредитных организаций регламентируется Приказом ФТС от 30 декабря 2010 г. № 2721 «Об утверждении порядка направления таможенным органом в банки и иные кредитные организации запроса о представлении документов и сведений».
Еще одним существенным изменением является увеличение срока проведения таможенного контроля после выпуска товаров, именно при проведении такого контроля проводится таможенная проверка, а ранее таможенная ревизия. В соответствии со статьей 99 ТК ТС установлен
Таможенные органы как субъекты таможенного контроля после выпуска товаров
Получается, что при проведении проверки выявляются обозначенные составы административных правонарушений, но при этом отсутствует такой предмет проверки. Поэтому, предлагаем дополнить часть 3 статьи 122 ТК ТС пунктом 8, изложив его в следующей редакции: «выполнение обязательства по хранению документов в течение сроков, установленных законодательством Таможенного союза и (или) законодательством государств-членов Таможенного союза и представлению в таможенный орган отчетности в случаях, предусмотренных таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством государств-членов Таможенного союза».
Проанализировав практику обжалования актов таможенных органов по итогам проведения таможенного контроля после выпуска товаров, делаем вывод о том, чтосуществует расхождение в установленных сроках привлечения к ответственности за совершенное правонарушение.
Кодексом об административных правонарушениях частью 1 статьи 4.5 установлено, что постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров (статья 14.10) не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. ТК ТС установлены сроки проведения таможенного контроля после выпуска товаров, которые не должны превышать трёх лет.
При выявлении административного правонарушения в ходе таможенной проверки по истечению срока, предусмотренного ч.1 статьи 4.5 КоАП, лицо не может быть привлечено к ответственности за совершённое правонарушение. То есть должностное лицо выявляет правонарушение, но привлечь за него виновное лицо невозможно, хотя есть состав правонарушения. Кроме того, статья 14.10 КоАП РФ «Незаконное использование товарного знака» достаточно часто применяется должностными лицами подразделений таможенного контроля после выпуска товаров в целях привлечения виновных лиц к административной ответственности.
Отметим, что в последние годы проявляется тенденция роста объема торговли товарами, содержащими интеллектуальную собственность, в том числе Россия является крупным импортером таких товаров. Одной из основных задач таможенных органов является защита прав на интеллектуальную собственность. Однако их трудоемкая и скрупулезная работа в рамках административного расследования нередко заканчивается отказом арбитражными судами в привлечении предполагаемых нарушителей к административной ответственности из-за неучета таможенными органами отдельных аспектов правового регулирования и арбитражной практики . Следовательно, необходимо согласование сроков выявления административных правонарушений и привлечения к ответственности по данным правонарушениям.
Помимо этого срока, статья 4.5 КоАП РФ установлено: «постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения». Отсюда следует, что таможенный контроль после выпуска товаров может быть проведен в течение трех лет после утраты товаром статуса находящего под таможенным контролем, но к административной ответственности виновное лицо не может быть привлечено по истечении двух лет со дня совершения правонарушения. Например, по результатам таможенной проверки, проводимой через два с половиной года после выпуска товаров, будет выявлено административное правонарушение, но привлечь к ответственности виновное лицо должностные лица таможенных органов не смогут. Очевиден вопрос, для чего тогда ТК ТС устанавливает срок последующего контроля в течение трех лет, если один год из этого срока использовать невозможно.
В связи с вышеизложенным, считаем необходимымвнести изменения в ч. 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Давность привлечения к административной ответственности» и изложить ее в следующей редакции: «Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, патентного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации и актоворганов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования, законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 12.8, 12.24, 12.26, частью Зстатьи12.27, частью 2 статьи 12.30 настоящего Кодекса), об использовании атомной энергии .... по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (далее -Таможенный союз) и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле, за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за нарушение законодательства об авторскомправе и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, по истечении трех лет со дня совершения административного правонарушения...» (Приложение 9). Эта поправка разрешит несоответствия сроков давности привлечения к административной ответственности и существенно повысит эффективность таможенного контроля после выпуска товаров.
Еще одной проблемой является дублирование полномочий между подразделениями таможенных органов. В связи с тем, что таможенный контроль после выпуска товаров охватывает большое количество сфер таможенного дела, таких как корректировка таможенной стоимости, определение страны происхождения товара и др., -возникает проблема разграничения полномочий между структурными подразделениями таможенных органов.
Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования таможенного контроля после выпуска товаров
Проблемам таможенного администрирования уделяется внимание и на самом высоком уровне. В январе 2012 года состоялось заседание Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики РФ. По итогам этого заседания дан ряд поручений, в том числе и для ФТС. Основная направленность поручений - развитие современных таможенных технологий. Это касается и электронного декларирования, и предварительного информирования, и расширения практики применения удалённого выпуска; совершенствования института уполномоченного экономического оператора; проработки вопроса расширения перечня упрощений для уполномоченного экономического оператора; развития и смещения акцентов таможенного контроля на этап после выпуска товаров.
Эксперты ВтаОсчитают, что использование контроля после выпуска товаров снизит срок нахождения товаров в зонах таможенного контроля и позволит импортерам отчуждать принадлежащие им товары сразу после их прибытия в страну.
При применении рекомендованных ВтаО методов управления рисками и акцентирования таможенного контроля на этапе после выпуска, таможенный орган может освободить от задержек на границе подавляющее большинство грузов (по расчетам ВтаО до 80-90% от общего объема импорта в большинстве стран) и оставить таможенный контроль на границе только для грузов, номенклатура которых выделена с помощью профилей риска. Как прямое следствие ускорения таможенного оформления при широком применении таможенного контроля после выпуска товаров сокращаются расходы на хранение и складскую обработку товаров.
Использование таможенного контроля после выпуска товаров может охватывать практически все таможенные процедуры, в том числе и такие как временный ввоз, переработку на таможенной территории, беспошлинную торговлю. Последующий контроль может повысить эффективность всей системы таможенного контроля при использовании ряда таможенных процедур, в том числе для таких процедур, применение контроля на границе для которых просто малоэффективно.
Таможенный контроль после выпуска товаров позволяет таможенным органам изменить подход с концентрации внимания за каждой операцией на управление, ориентированное на всю деятельность компании целиком. Таможенная проверка позволяет получать более широкую и полную картину сделок в течение более длительного периода времени. Подробная информация для использования при таможенных проверках может получаться из региональных или национальных баз данных. Проверка после выпуска товаров будет более эффективной, если использовать сведения о реализации товара на внутреннем рынке за широкие промежутки времени, получая полную картину изменения стоимости товаров от момента пересечения таможенной границы до реализации конечному потребителю. Кроме того, сравнительный анализ, проводимый в ходе таможенной проверки после выпуска товаров, может выявлять несоответствия в заявляемых странах происхождения товаров. В случае обнаружения фактов недостоверного декларирования таможенная проверка может инициировать начисление дополнительных платежей или налогов, что, в конечном счете, отвечает заявляемым фискальным целям таможенной администрации.
Так как таможенный контроль после выпуска товаров является частью общей программы модернизации таможенной службы, в том числе и ее автоматизации, прямые расходы, связанные с внедрением такого контроля будут относительно низкими. Основные затраты на реализацию полноценного последующего контроля пойдут на обучение таможенного руководства и персонала, а также развитие ИТ-программ поддержки последующего контроля.
Успех внедрения последующего контроля на местах зависит во многом от компетентности должностных лиц таможенных органов, обладающих необходимыми навыками, и руководствующихся принятыми принципами и правилами. Таможенный контроль после выпуска товаров является мерой по упрощению процедур торговли на основе специальных знаний методов аудита. Такие знания могут быть получены сотрудниками только после специальных учебных курсов.
Система отчетности при проведении таможенного контроля после выпуска товаров должна обеспечивать эффективное управление органами, проводящими контрольные мероприятия, позволяющими своевременно перераспределять силы и средства. Оценка эффективности работы может проводиться на регулярной основе в соответствии с руководящими принципами ВтаО. Следует подчеркнуть, что участие местных коммерческих организаций в процессе оценки может быть очень полезно, повышая степень доверия и укрепляя сотрудничество между таможенной службой и бизнес-сообществом.
Таким образом, модернизация таможенного администрирования, в том числе совершенствованиетаможенного контроля после выпуска товаров, является актуальной и необходимой мерой для любого государства, стремящегося в полной мере использовать преимущества глобальной экономики и либерализации торговли.
