Содержание к диссертации
Введение
1. Административно-правовая организация механизма управления качеством продовольственных товаров 13
1.1. Категория качества как сфера правового регулирования 13
1.2. Особенности государственного управления качеством товаров 20
1.2.1. Административно-правовые формы и методы воздействия органов государственной власти в сфере правового регулирования качества пищевых продуктов 44
1.2.2. Сертификация как необходимый элемент государственного регулирования качества продовольственных товаров 64
1.3.Система и правовое положение государственных органов в сфере регулирования качества продовольственных товаров 97
2. Обеспечение законности при производстве и реализации продовольственных товаров 115
2.1. Понятие и виды государственного контроля за качеством товаров 117
2.2. Государственный надзор в области обеспечения качества товаров 132
2.3. Административно-принудительные меры в области государственного регулирования качества продовольственных товаров 145
Заключение 156
Библиография 167
Приложения 196
- Категория качества как сфера правового регулирования
- Особенности государственного управления качеством товаров
- Понятие и виды государственного контроля за качеством товаров
- Государственный надзор в области обеспечения качества товаров
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Проблема повышения эффективности регулирования качества товаров, и, прежде всего, продовольственных, в настоящее время приобретает все большую актуальность.
Проведенный анализ законодательной и нормативной базы в
области регулирования качества товаров, а также обобщение и
изучение деятельности региональных контролирующих органов
позволили констатировать: действующий, недостаточно
отрегулированный механизм управления качеством не позволяет
органам контроля и надзора в сфере обеспечения соответствия
качества и безопасности пищевых продуктов установленным
требованиями и защиты прав и интересов потребителей в полной
мере осуществлять возложенные на них функции и выполнять
поставленные перед ними задачи. Поэтому требуется дальнейшее
развитие и совершенствование административно-правовой
организации исполнительно-распорядительной деятельности
федеральных и региональных органов власти и, прежде всего, контроля и надзора в сфере обеспечения качества товаров в тесной взаимосвязи с более общей проблемой обеспечения качества и безопасности отечественных и импортных товаров.
Действующий в Российской Федерации механизм государственного управления качеством товаров недостаточно отрегулирован, а потому не позволяет в полной мере осуществлять компетентным органам исполнительной власти в сфере обеспечения качества пищевых продуктов превентивные функции, что выражается в неспособности поставить прочный заслон поступлению на отечественный рынок продукции, особенно продовольствия, не отвечающей требованиям безопасности для здоровья, жизни граждан. Выявить и прекратить реализацию недоброкачественных и
фальсифицированных товаров удается только в процессе осуществления проверочных мероприятий со стороны контролирующих органов. Подобная постановка организации механизма административно-правового регулирования качества товаров приводит не только к увеличению случаев нарушения законодательства о сертификации и защите прав потребителей со стороны отечественных производителей и продавцов, но и к общему ухудшению положения с завозом импортных товаров, где, по данным контролирующих органов, почти половина продовольственных товаров и сырья не соответствует российским нормам и стандартам.
Качество товаров, поступающих на российский
продовольственный рынок от иностранных и отечественных производителей, далеко не всегда отвечает обязательным требованиям стандартов (прил. 1, 2, 3, 4). Несмотря на многочисленные проверки со стороны контролирующих органов и довольно жесткие санкции, предусмотренные действующим законодательством за торговлю некачественными и небезопасными товарами, обстановка, сложившаяся на потребительском рынке в Хабаровском крае и в целом по России, оставляет желать лучшего. Кроме того, государственная экономическая политика, направленная на сокращение административного вмешательства в хозяйственную деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся производством, реализацией и поставкой продовольственных товаров, в том числе путем сокращения количества контролирующих органов, сужения их полномочий, не позволит осуществлять необходимую защиту интересов и прав потребителей, окажет отрицательное влияние на национальную и продовольственную безопасность России.
Осложнению положения с обеспечением населения страны качественными и безопасными товарами во многом способствует
проводимая либерализация экономики и торговли, которая, при всех ее плюсах, в сложившейся экономической ситуации существенно и во многом негативно повлияет на положение дел в области качества товаров на потребительском рынке страны.
Стремление России вступить во Всемирную торговую организацию требует кардинальным образом пересмотреть и изменить действующий механизм государственного регулирования качества товаров, создающий дополнительные препятствия при экспорте и импорте товаров в связи с несоответствием государственных стандартов и процедур подтверждения соответствия международным нормам и требованиям, что, по нашему мнению, в сложившейся экономической ситуации также не будет способствовать повышению уровня качества выпускаемой отечественной и импортируемой продукции.
Поэтому в работе рассматривается сущность административно-
правового регулирования качеством товаров и его роль в обеспечении
защиты прав потребителей на безопасные для жизни и здоровья
товары, и, прежде всего, продовольственные. Ведь именно
продовольственные товары, качество которых не соответствует
установленным требованиям, могут представлять потенциальную
опасность для жизни и здоровья граждан и, прежде всего, социально
незащищенных слоев населения. Основной задачей
административно-правового регулирования является разработка
первоочередных целей и задач государственного регулирования
общественных отношений, возникающих между органами
государственной власти, производителями (продавцами,
поставщиками) и потребителями продовольственных товаров по
поводу обеспечения качества товаров, построение организационно-
функциональной системы специально уполномоченных
государственных органов в данной сфере, определение
6 основополагающих функций, форм и методов управленческой деятельности в сфере государственного управления качеством товаров. Исследование названных направлений в деятельности органов государственного управления качеством продуктов питания и определяет актуальность предпринятого диссертационного исследования.
Объектом предпринятого диссертационного исследования являются административно-правовые отношения, возникающие между специально уполномоченными органами исполнительной власти, производителями (поставщиками) и потребителями продовольственных товаров по поводу обеспечения качества и безопасности последних.
Предмет диссертационного исследования
В качестве предмета диссертационной работы определено содержание административно-правового регулирования в сфере обеспечения качества продовольственных товаров.
Цель диссертационного исследования заключается в методологическом и теоретическом обосновании необходимости повышения эффективности и действенности административно-правовых форм и методов, реализуемых в рамках осуществления государственно-управленческой деятельности, направленной на регулирование качества и безопасности продовольствия, посредством реализации административно-принудительных мер специально уполномоченными органами государственного контроля и надзора в процессе защиты прав потребителей на качественные товары.
Для достижения указанной цели решаются следующие задачи:
- исследование природы и сущности категории качества продукции как сферы правового регулирования;
выявление специфических черт государственно-управленческой деятельности в сфере регулирования качества продовольственных товаров, а также особенностей реализуемых в ходе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственными органами федерального и регионального уровня форм и методов в сфере обеспечения качества и безопасности товаров, обусловленных сложившейся экономической ситуацией;
изучение законодательной базы, направленной на регулирование отношений, возникающих между субъектами управленческой деятельности, хозяйствующими субъектами и потребителями по поводу выпуска и последующей реализации продукции;
исследование системы органов государственного управления за качеством продовольственных товаров в общем и системы органов государственного контроля и надзора за обеспечением качества и безопасности пищевых продуктов, в частности;
определение юридической сущности процесса обеспечения качества товаров и эффективности реализуемых в практической деятельности государственными органами мер административного принуждения;
исследование вопросов обеспечения законности в деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих производство и реализацию пищевых продуктов;
проведение анализа практической деятельности контролирующих органов в области обеспечения качества товаров;
разработка и обоснование аргументированных предложений и рекомендаций по совершенствованию организации механизма государственного регулирования качества товаров путем повышения эффективности правоохранительной деятельности в сфере обеспечения качества товаров и защиты прав потребителей.
8 Теоретические и методологические основы диссертации
При всей важности проблемы обеспечения качества и безопасности продовольственных товаров путем действенной государственно-управленческой деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти на данном этапе экономического развития страны ее детальный анализ в научной литературе осуществлялся в 60-80-х годах XX века, комплексные же
исследования, посвященные административно-правовому
регулированию качества товаров, и в том числе продовольственных, особенно применительно к современному периоду, отсутствуют.
В ходе исследования автором широко использовались
общетеоретические положения, изложенные в трудах ученых-
административистов, цивилистов, экономистов, а также в технической
литературе, проанализировано действующее федеральное и
^ региональное законодательство, исторический и зарубежный опыт
управления качеством продукции.
Общетеоретические вопросы осуществления государственного
управления, а также посвященные изучению функций, форм и
методов исполнительно-распорядительной деятельности
государственных органов получили освещение в трудах таких ученых-
административистов, как В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, И.Л.
Ф Бачило, А.П. Лончакова, А.Е. Лунева, В.М. Марчука, Ю.М. Козлова,
Г.И. Петрова, Ю.А. Тихомирова, Ц.А. Ямпольской и других.
Проблемам государственного управления качеством продукции
уделялось достаточно много внимания в научной юридической,
экономической и технической литературе. Содержательная сторона
многих проблем, рассматриваемых и анализируемых в диссертации,
нашла свое освещение в работах, посвященных административно-
правовым, гражданско-правовым, технико-экономическим аспектам
^ обеспечения качества продукции. В частности, различные аспекты
государственного управления качеством продукции получили отражение в трудах Л.И. Брославского, М.Б. Емельяновой, A.M.Запорожца, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Лончакова, В.И. Новоселова, В.М. Огрызкова, В.Ф. Опрышко, Н.И. Побежимовой.
Гражданско-правовые вопросы регулирования качества рассматривались Н.А. Бариновым, B.C. Белых, В.П. Грибановым, Н.М.Кониным, М.Н. Семякиным, B.C. Шелестовым.
Вопросы обеспечения качества на уровне предприятия освещались в трудах таких ученых, как Л.Г. Коняхина, А.Р. Саркисова, С.Д. Цыпкина, Н.П. Черноморченко, С.К. Юдельсона.
Технико-экономические проблемы понятия качества и вопросы его обеспечения нашли отражение в трудах И.П. Бардина, Л.И. Берга, В.В. Бойцова, О.А. Семина, З.И. Цунца, Г.Д. Крыловой, М.В. Латышева, А.Г. Сергеева и других.
Вопросы, связанные с юридической сущностью и особенностями конкретных видов административно-правовых средств принуждения, рассмотрены в работах Д.Н. Бахраха, А.К. Блажко, Р.Ф. Васильева, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, К.Ф. Гуценко, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, А.П. Клюшниченко, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, А.П. Лончакова, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Ю.С. Рябова, М.С. Студеникиной, О.М. Якубы и других авторов.
Исследование административно-правовых отношений,
составляющих предмет диссертационной работы, осуществлялось на основе общепринятого диалектического метода познания и вытекающих из него частнонаучных методов: формальнологического, статистического, сравнительно-правового, системно-структурного, анализа и синтеза, исторического и других.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что диссертационная работа представляет собой специальное правовое исследование государственно-управленческой деятельности в области обеспечения качества продовольственных товаров путем применения различных форм и методов государственного регулирования на территории Хабаровского края. Новизну исследования автор связывает с комплексным освещением основных вопросов регулирования качества, в частности проблем функционирования системы государственных органов управления качеством продовольственных товаров, обеспечения законности в данной сфере правового регулирования, анализа функций, форм и методов, используемых специально уполномоченными субъектами управления в процессе осуществляемой деятельности. Диссертация представляется собой опыт изучения проблем обеспечения качества пищевых продуктов на территории Хабаровского края. Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании выводов и предложений совершенствования деятельности контролирующих органов, обеспечивающих защиту прав потребителей.
Апробация результатов исследования
Теоретические выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, были апробированы на:
региональной межвузовской научно-практической конференции «Совершенствование деятельности ОВД в современных условиях»;
четвертом международном форуме студентов и молодых ученых стран АТР;
межрегиональной научно-практической конференции «Теория и практика разграничения предметов ведения и полномочий
11 между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти»;
региональной научно-практической конференции «Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина современной России и стран Азиатско-тихоокеанского региона»;
межрегиональной научно-практической конференции «Власть и общество на Востоке России»;
межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России».
Материалы и положения диссертационного исследования легли в основу теоретических сообщений и научно-практических рефератов студентов, а также использовались в дипломных работах выпускников ДВЮИ.
Положения, выносимые на защиту
Осмысление теоретических вопросов и складывающейся практики в деятельности государственных органов в сфере обеспечения качества пищевых продуктов позволяет автору представить на защиту ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование государственного регулирования в сфере обеспечения качества товаров:
предлагается возможная формулировка понятия механизма государственного регулирования качества продовольственных товаров;
исследуется значение и роль органов общей, межотраслевой и отраслевой компетенции в осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности в сфере правового регулирования качества товаров;
исследовав административно-правовые и экономические методы управления качеством продовольственных товаров, автор предлагает определение соотношения их применения в зависимости
от направлений деятельности хозяйствующих субъектов на
современном этапе экономического развития, отмечает
необоснованное сужение применения административно-правовых
методов, аргументирует необходимость активизации их
использования в сфере обеспечения соблюдения законодательства о
сертификации, стандартизации в области защиты прав потребителей,
соблюдения санитарных и ветеринарных правил и норм,
гигиенических нормативов хозяйствующими субъектами,
осуществляющими производство и реализацию продовольственных товаров;
автором предлагается расширение полномочий ряда контролирующих органов в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, основанное на соотношении полномочий, предоставленных органам административной юрисдикции;
в целях обеспечения и укрепления законности в государственном управлении качеством продовольственных товаров предлагается и обосновывается необходимость четкого определения и законодательного закрепления полномочий контролирующих государственных и муниципальных органов, исключая возможность их дублирования;
автором предлагается внести ряд дополнений в законодательные акты Российской Федерации.
Объем и структура диссертации
Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и литературы и приложений. Работа содержит 9 таблиц, 3 диаграммы. Общий объем диссертации 195 машинописных страниц.
Категория качества как сфера правового регулирования
Прежде чем приступать к анализу государственного управления в области обеспечения качества продовольственных товаров целесообразным, на наш взгляд, представляется исследование категории качества продукции как предмета изучения многих наук.
В юридической литературе до сих пор не выработано единообразного понимания качества продукции. Одни ученые настаивают на многоаспектное понятия качества как предмета изучения философской, экономической, правовой и других наук и считают, что в силу этого категория качества не может быть единой для всех областей научного исследования.
М.Н. Семякин полагает, что раз качество является объектом исследования многих наук, поэтому изначально должен существовать многоаспектный подход к определению его содержания.1 В технических науках качество рассматривается как совокупность технических показателей продукции, закрепленных в стандартах и иной нормативно-технической документации, в естествознании основное внимание акцентируется на совокупности его естественных (природных) свойств, при философском подходе к раскрытию содержания качества, качество рассматривается как категория, выражающая относительную устойчивость предмета, его определенность, благодаря которой он является именно данным, а не другим предметом, то есть, указывается, чем один предмет отличается от другого.
По мнению М.Н. Семякина, для правоведения в определении качества важен момент закрепления «качественных» требований в нормах стандартов, технических условий, других регламентах качества, договорах. А потому такое разнообразие подходов к определению качества он считает вполне закономерным, так как то, что вполне удовлетворяет одну науку, не может быть в полной мере приемлемым для другой области знаний с иных предметом исследования.
Другие ученые придерживаются противоположной точки зрения, считая, что категория качества должна быть единообразной для всех областей научного познания, а попытки сформулировать «правовые», «экономические», «технические» и тому подобные понятия качества... могут лишь усугубить путаницу в терминологии в силу того, что качество - объективно существующая категория, а потому нельзя говорить о разных понятиях одного и того же явления.
В.М. Огрызков, настаивая на едином понимании качества продукции и считая, что научно обоснованным и практически целесообразным является формулирование единого экономико-правового понятия качества, предлагает рассматривать качество как совокупность существенных свойств продукции (технических, экономических, эстетических и прочих), закрепленных стандартами и техническими условиями, а также предусмотренных в установленных законом случаях хозяйственным договором.
Исходя из сложности, многогранности и неоднозначности содержания такого явления как качество продукции с позиции исследования различных научных направлений, в специальной (экономической, технической, юридической) литературе предлагаются различные определения данного понятия, наблюдается разностороннее употребление термина «качество продукции», то есть зачастую понятие «качество» определяется различными терминами.
При экономическом подходе категория качества раскрывается через полезные свойства вещи, способные удовлетворить определенные потребности потребителей в соответствии с ее назначением. Так, О.А. Семин предлагает, не претендуя на исчерпывающее определение понятия качества продукции, понимать под качеством совокупность признаков и свойств продукции, определяющих степень ее пригодности для использования по назначению в соответствии с потребностями народного хозяйства и людей.
Подобная формулировка качества нашла свое отражение в ГОСТ 15467-79 «Управление качества продукции. Основные понятия. Термины и определения», в определении, данном Международной организацией по стандартизации (ИСО), и взятом за основу в проекте Концепции национальной политики России в области качества продукции и услуг.2 Подобное определение качества было взято за основу в определении качества пищевых продуктов, сформулированном в основных понятиях федерального закона от 02.01.2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов».
Тем не менее определение качества продукции, взятое за основу в экономической и технической литературе, а также в нормативно-технических и правовых документах, и связываемое обычно со степенью полезности продукции и способностью удовлетворить определенные потребности, не учитывает правовую характеристику «качества», которая является необходимой для правильного понимания и эффективного применения административно-правовых средств обеспечения качества, так как, по мнению В.М. Огрызкова, обязательность обеспечения определенного уровня свойств продукции возникает только после закрепления требований к качеству посредством правовых норм.
Исходя из того, что все продукты характеризуются определенным качеством, то есть совокупностью различных свойств, определяющих степень их полезности для потребления, Н.М. Конин, не безосновательно полагает, что, прежде всего, для понятия качества характерно именно технико-экономическое содержание, характеризующее потребительскую стоимость конкретного продукта. Однако к фундаментальным свойствам продукции наряду с наличием комплекса объективных технико-экономических свойств, делающим ее нужной, полезной для потребителя, Н.М. Конин относит и наличие определенных социальных отношений между производителями и потребителями продукции,2 а также юридических отношений, складывающихся по поводу качественной характеристике продукции, формой выражения которых является административный акт или договор, закрепляющие определенные технико-экономические требования к качественной характеристики изготавливаемой, реализуемой или поставляемой продукции и социальные отношения, складывающиеся в связи и по поводу изготовления и поставки этой продукции.
Особенности государственного управления качеством товаров
На современном этапе экономического развития страны проблема обеспечения соответствия качества и безопасности продовольственных товаров требованиям нормативно-технической документации, санитарным и ветеринарным нормам и правилам, поддержания уровня качества отечественной продукции на должном уровне, защита прав граждан на качественные и безопасные для их жизни и здоровья продукты питания становится одной из важнейших общегосударственных проблем, направлений социально экономической политики государства. Поэтому необходимо не только координировать деятельность всех специально уполномоченных государственных органов в сфере государственного управления качеством, но и совершенствовать исполнительно-распорядительную деятельность в данной области экономики путем достижения ее качественно нового уровня.
Обеспечение качества и безопасности продукции, являясь одной из сложнейших комплексных проблем, предполагает применение технических, организационных, социальных, правовых и других средств воздействия на изготовителей, продавцов и поставщиков товаров.
Важнейшая роль в обеспечении качества продовольственных товаров отводится мерам организационного, управляющего воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов, занимающихся производством и реализацией продуктов питания, которые направлены, прежде всего, на регулирование и стимулирование деятельности производителей, продавцов и поставщиков продукции.
В связи с многочисленностью и разнообразием применяемых на практике и предусмотренных в законодательстве организационных средств обеспечения качества продукции Н.М. Конин1 предлагает следующую классификацию данных мер, проведенную по различным основаниям. Во-первых, предлагается классифицировать применяемые средства организующего воздействия по материальному содержанию (научно-технические, инженерно-технологические, меры экономического стимулирования коллективов, материального поощрения отдельных работников, привлечение к различным видам ответственности); во-вторых, по способу реализации, проведения их в жизни (административные, воспитательные, организационные); в-третьих, по масштабу применения данных мер (меры, применяемые только на предприятии, в отрасли, во всех сферах экономики); в-четвертых, по отраслям права, которыми регулируются основания, условия и порядок применения соответствующих организационных средств обеспечения качества (административно-, гражданско-, уголовно-правовые и тому подобные средства воздействия).2
Исходя из специфики определения понятия качества продукции и проблем, связанных с его обеспечением, наибольший интерес для нас представляет организация государственного управления качеством продовольственных товаров, а также анализ административно-правовых средств и способов, применяемых государственными органами исполнительной власти в целях защиты законных интересов и прав потребителей на качественные и безопасные для их жизни и здоровья товары путем осуществления государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов и контрольно-надзорной деятельности в этой сфере.
Управление качеством должно быть тесно увязано с действующей системой управления экономической деятельностью, так как, по мнению ряда ученых, государственное управление качеством продукции является составной частью государственного управления экономикой,1 а управленческая деятельность государственных органов в сфере обеспечения качества товаров должна быть основана на сочетании экономических и административно-правовых методов регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по производству и реализации продуктов питания.
Рассматривая управление качеством как составную часть управления в области экономической деятельности, а именно в определенной сфере общественных отношений, направленных на обеспечение надлежащего качества продукции,2 подразумевая под управлением в той или иной сфере общественной жизни основанную на законе, организующую, осуществляемую органами государственной власти деятельность исполнительно распорядительного характера,3 под государственным управлением качеством продовольственных . товаров следует понимать подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления экономикой, в процессе осуществления которой в пределах установленной компетенции реализуются функции по обеспечению должного, предусмотренного нормативно-технической документацией уровня качества продовольственных товаров на стадиях их изготовления и последующей реализации хозяйствующими субъектами.1 В соответствии с ГОСТ 15467-70 «Качество продукции - Термины» под государственным управлением качеством понимается установление, обеспечение и поддержание необходимого уровня качества продукции при ее разработке, производстве и потреблении, осуществляемое путем систематического контроля и целенаправленного воздействия на условия и факторы, влияющие на качество продукции.
Исходя из анализа приведенных мнений и суждений ученых относительно определения и понимания государственного управления вообще, и управления качеством продукции, в частности, можно предложить следующее определение государственного управления качеством продовольственных товаров.
Под государственным управлением в области обеспечения качества продовольственных товаров понимается основанная на предписаниях закона исполнительно-распорядительная деятельность специально уполномоченных государственных органов по установлению, обеспечению и поддержанию должного уровня качества пищевых продуктов, предусмотренного в нормативно-технической документации (государственных стандартах, технических условиях) при их изготовлении и последующей реализации, осуществляемая путем государственного нормирования, регистрации, лицензирования отдельных видов деятельности, оценки и подтверждения соответствия качества и безопасности требованиям нормативных документов, государственного контроля и надзора и целенаправленного воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов по изготовлению и реализации продовольствия путем использования экономических и административно-правовых методов регулирования.
Понятие и виды государственного контроля за качеством товаров
В юридической литературе дается понятие и раскрывается юридическая сущность контроля как способа обеспечения законности в государственном управлении. Основываясь на определении, предложенном Д.М. Овсянко, Л.Л. Поповым1, рассматривающим контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонения его от заданных параметров, приходим к выводу о том, что юридическая сущность государственного контроля за обеспечением качества и безопасности продовольственных товаров заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы, наделенные контрольными (надзорными) полномочиями в сфере государственного регулирования качества продуктов питания, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных субъектов каких-либо отклонений от норм законодательства в области обеспечения качества и безопасности товаров, и если таковые имеются, то, устраняя их, восстанавливают нарушенные при этом права потребителей, привлекают виновных к ответственности, принимают меры к предупреждению нарушений правил сертификации, аккредитации и торговли отдельными видами товаров.
Исходя из сложившегося и общепринятого мнения в науке административного права, контроль как способ обеспечения законности в государственном управлении качеством, как правило, осуществляется за деятельностью подчиненных (подведомственных) объектов управления. Объектом контрольной деятельности выступает не только законность, но и целесообразность деятельности подконтрольного объекта управления, а потому субъект управления вправе вмешиваться в административно-хозяйственную деятельность управляемого и наделен правом отмены решений, принимаемых последним, а также применения к контролируемому объекту мер воздействия за допущенные нарушения.1
К формам осуществления специально уполномоченными государственными органами контрольной деятельности в области обеспечения качества товаров можно отнести проверочные мероприятия, экспертизу некачественных и представляющих опасность для жизни и здоровья потребителей продовольственных товаров, изъятых из оборота, наблюдение за действиями подконтрольного объекта по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации.
Контроль качества товаров осуществляется на разных уровнях: внутрипроизводственный контроль - на уровне предприятия; ведомственный контроль - на уровне министерства (ведомства); специализированный контроль - на уровне государственных органов.
Внутрипроизводственный контроль выполняется непосредственно на предприятии отделом технического контроля. Главная задача такого контроля - предотвратить выпуск некачественной продукции, не соответствующей требованиям стандартов, техническим условиям, утвержденным образцам-эталонам, условиям договора поставки.
Ведомственный контроль, осуществляемый соответствующим министерством, включает в себя не только контроль качества продукции, но и контроль за контролирующими органами на предприятии. Ведомственный контроль организуется через свои ведомственные органы и службы стандартизации.
Специализированный контроль выполняется органами государственного стандарта, органами, контролирующими специфические группы продукции (преимущественно товары народного потребления) и органами государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей. Они осуществляют контроль за обеспечением безопасности и охраны здоровья населения. Специализированный контроль со стороны Госстандарта России носит название инспекционного. Госстандарт России, другие государственные органы управления в пределах своей компетенции осуществляют инспекционный контроль за деятельностью центральных органов систем сертификации, аккредитованных органов и испытательных лабораторий. Кроме того, инспекционный контроль за сертифицированной продукцией осуществляют органы, проводившие сертификацию этой продукции1.
Правовой основой государственного контроля за качеством и безопасностью товаров являются акты законодательства, которыми определяются полномочия соответствующих государственных органов, их права, формы контроля, санкции, налагаемые за соответствующие нарушения обязательных требований государственных стандартов (например, законы Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг"1, "О стандартизации"2, "О защите прав потребителей"3).
Правовой базой инспекционного контроля со стороны органа по сертификации является соглашение между ним и заявителем о проведении обязательной сертификации. Одним из условий такого соглашения является право органа по сертификации осуществлять инспекционный контроль за соответствием сертифицированной продукции установленным требованиям.
Задачей контроля как основного метода оценки соответствия товаров установленным требованиям является установление соответствия характеристик товара заданным в нормативных документах требованиям, в том числе и по результатам испытаний. Эту задачу решают эксперты органов по сертификации на основании протокола испытаний.
Процесс контроля при сертификации является организованной системой. Ему присущи определенные признаки, характеризующие его целевую направленность, назначение и содержание. Основными элементами процесса контроля являются объект, метод и исполнитель контроля, а также нормативно-техническая документация по контролю.
Государственный надзор в области обеспечения качества товаров
Надзор как способ обеспечения законности в сфере государственного управления качеством товаров отличается от контроля, так как заключается в постоянном, систематическом наблюдении специально уполномоченных государственных органов за деятельностью неподчиненных им органов, юридических лиц или индивидуальных предпринимателей с целью выявления нарушений законодательства о стандартизации, сертификации, защиты прав потребителей и реализации отдельных видов товаров. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности и дисциплины, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается1.
Наибольший интерес для нас представляет административный надзор в сфере соблюдения законодательства о качестве и безопасности продовольственных товаров.
Административный надзор в сфере обеспечения качества и безопасности продовольственных товаров, представляющий собой деятельность, направленную на точное и строгое соблюдение и исполнение органами исполнительной власти, хозяйствующими субъектами предписаний действующих нормативно-правовых актов в области стандартизации, сертификации, защиты прав потребителей и правил реализации продуктов питания, осуществляется многочисленными государственными органами, специально уполномоченными на осуществление защиты прав потребителей посредством выявления и пресечения правонарушений законодательства в данной сфере и применения к правонарушителям мер административного принуждения: за соответствием безопасности продовольственных товаров, а также безопасности условий разработки, подготовки к производству и изготовления продуктов питания, их хранения, транспортировки, реализации и употребления государственным санитарно-эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам - органами государственной санитарно эпидемиологической службы; за соответствием ветеринарным правилам, нормам безопасности продуктов питания животного происхождения (мяса, мясопродуктов, молока и молокопродуктов сырых, яиц, рыбы и морепродуктов, мёда и продуктов пчеловодства), условий их заготовки, подготовки к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставки, а также дальнейшей реализации продуктов животного и растительного происхождения на продовольственных рынках, а в необходимых случаях, и утилизации некачественных, опасных пищевых продуктов животного происхождения - органами государственной ветеринарной службы; за соответствием качества продовольственных товаров, их упаковки, маркировки и информации о данной категории продукции при ее разработке, подготовке к производству, изготовлении, хранении, транспортировки и поставке, технических документов, в соответствии с которыми изготавливается тот или иной пищевой продукт, государственным стандартам и техническим условиям -Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии и его территориальными органами.
Государственный надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией, являясь административным надзором, представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов (Госстандарта России и подведомственных ему центров стандартизации и метрологии), их должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение с использованием мер административного принуждения единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами по стандартизации, испытательными лабораториями, изготовителями (продавцами) товаров. Целью государственного надзора является государственная защита прав потребителей и интересов государства. Основными задачами государственного надзора являются предотвращение и пресечение нарушений государственных стандартов, устанавливающих обязательные требования к продукции, и правил обязательной сертификации товаров.
Объектами государственного надзора являются товары, подлежащие обязательной сертификации, техническая документация на товары, работы по обязательной сертификации.
Государственный надзор осуществляется на стадиях разработки, подготовки продукции к производству, ее изготовления, реализации (поставки, продажи), использования (эксплуатации), хранения, транспортирования и утилизации.
При проведении государственного надзора применяются испытания, измерительный контроль, технический осмотр, идентификация продукции1 и другие методы, обеспечивающие достоверность и объективность результатов надзора.
Испытания товаров как разновидность методов государственного надзора подразделяются на контрольные (в ходе которых полученные данные сопоставляются с установленными в технических условиях и делается заключение о соответствии испытываемого (контролируемого) объекта нормативно-технической документации); инспекционные (проводимые специально уполномоченными организациями (органами государственного надзора, ведомственного контроля) с целью контроля стабильности качества образцов готовых товаров и товаров, находящихся в эксплуатации), сертификационные (осуществляемые для проведения соответствия товаров требованиям безопасности и охраны окружающей среды, а в некоторых случаях и важнейших показателей качества товаров: надежности, экономичности).
