Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль нотариальной деятельности при обеспечении законности в сфере государственного управления 18
1.1. Понятие, правовая природа и значение нотариальной деятельности в России 18
1.2. История развития нотариата в России и СССР 33
Глава 2. Правовое положение нотариуса в системе административно-правового регулирования нотариата в России 69
2.1. Административно-правовой статус нотариуса: общее понятие, элементы структуры 69
2.2. Особенности осуществления международно-правовой деятельности нотариуса 118
2.3. Полномочия органов исполнительной власти по организации деятельности нотариата 140
Глава 3. Направления и пути совершенствования организации нотариальной деятельности в современной России 153
Заключение 169
Библиографический список 174
- Понятие, правовая природа и значение нотариальной деятельности в России
- Административно-правовой статус нотариуса: общее понятие, элементы структуры
- Полномочия органов исполнительной власти по организации деятельности нотариата
- Направления и пути совершенствования организации нотариальной деятельности в современной России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Административно-правовое регулирование нотариальной деятельности характеризуется формированием правового института нотариата, призванного защищать права и свободы человека и гражданина. Условием сохранения института нотариата в сложившемся виде является активный поиск местоположения такового в системе гражданской юрисдикции, содействие в проведении судебной реформы, обеспечение выполнения правоохранительных и фискальных функций государства естественно, с учетом специфики нотариального производства России. Соответственно, поддержка нотариата законодателем – это успех дальнейшего развития указанного института на благо граждан и государства.
Безусловно, нотариат как институт должен быть в определенной степени контролируемым со стороны государства в лице уполномоченных органов. Встает вопрос о формах контроля. Если в качестве примера рассмотреть судебный корпус, который является самостоятельным звеном власти в Российской Федерации, то можно констатировать тот факт, что независимость в деятельности судов является лишь формальным моментом, поскольку вертикаль в структуре судебной власти проявлена более, чем в любом другом сообществе. Нотариусы же, изначально, подконтрольны закону, их свобода ограничена рамками законодательства, соответственно, контроль за деятельностью нотариусов не должен иметь формат «указующего перста».
Проводимые в России административная и социально-экономические реформы, свободный экономический оборот, породили в 1993 г. реформу российского нотариата, приняв ныне действующие Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (далее – Основы). Основы наряду с сохранением традиционно-государственного нотариата ввели в России частную форму осуществления нотариальной деятельности.
Вышеуказанные реформы стали объективным фактором выделения роли и значимости современного института нотариата. Новые принципы организации нотариальной деятельности не только решили организационные проблемы по нотариальному обеспечению субъектов гражданско-правовых отношений, но и позволили государству снять с себя большинство организационных вопросов и материальных затрат в данной сфере. Действующий на принципиально иных правовых основах российский нотариат обосновывает коренные изменения, как в количественном, так и в качественном отношении, среди которых можно выделить: рост самосознания в нотариальном сообществе и ответственности перед субъектами гражданско-правовых отношений; рост профессионализма нотариусов; увеличение количества частных нотариальных контор, которые, как правило, лучше по своему материально-техническому оснащению, чем государственные нотариальные конторы; более быстрое обслуживание граждан и организаций и т.д.
Находившийся длительное время на «периферии» законодательства и юридической практики нотариат за последние годы занял свое достойное место в правовой системе России, сразу став объектом дискуссии и полемики.
Стала складываться новая комплексная отрасль права – нотариальное право, объединяющая систему норм, регулирующих как взаимоотношения нотариуса с участниками нотариального производства, так и порядок совершения нотариальных действий.
В 1995 г. российский нотариат в лице Федеральной нотариальной палаты был принят в члены одной из крупнейших и почитаемых среди международных негосударственных организаций – Международный союз латинского нотариата (МСЛН), объединивший национальные организации нотариата 71 государства Европы, Азии, Америки, Африки и имеющий свои официальные представительства в ООН, Совете Европы, Европейском союзе и многих других официальных международных организациях. Представители Федеральной нотариальной палаты постоянно работают в Комиссии МСЛН по делам Европы и Средиземноморья, принимают активное участие в различных мероприятиях: конгрессах, научно-практических конференциях, семинарах, двухсторонних встречах. Вступление России в 1995 г. в Международный союз латинского нотариата делает ее важным участником цивилизованных форм экономических отношений, обязывает укоренять и развивать эти формы.
Вопрос о роли и месте нотариата в современной жизни российского общества, его организационно-правовой форме, основах взаимодействия с государственными структурами остается недостаточно исследованным. Развитие гражданского оборота, расширение круга объектов частной собственности, обуславливают возрастание потребности населения в нотариальных услугах. Нотариус является наиболее доступным защитником прав и законных интересов граждан, способным юридически закрепить имущественные и личные неимущественные права участников бесспорных правовых отношений.
Одним из инструментов призванных обеспечить государство гарантированными конституционными правами граждан на защиту их законных интересов является институт нотариата.
Научная задача диссертационного исследования выражается в необходимости определения сущности административно-правовых основ нотариальной деятельности.
Степень разработанности темы исследования. Проблемам правового регулирования нотариальной деятельности посвящены работы дореволюционных правоведов, в частности, труды Н.П. Ляпидевского, Н Боборыкина, Н.М. Коркунова, С.К. Богоявленского, Г.Ф. Шершеневича, A.M. Фемилиди и др.
Многочисленны специальные работы по проблемам российского нотариата В. Репина, Н. Полтавской, В. Кузнецова, Е. Михайловой, И. Тараниной, А. Соловьева, Е. Денисовой, М. Плетнева, Р. Каменецкого, Н. Шерафутдинова, О. Хышиктуева, Л. Шаповаловой, В. Яркова, Т. Зайцевой, Р. Галеевой, Л. Стешенко, Т. Шамба и др.
Юридическая наука располагает богатым материалом по вопросам структуры механизма государства, государственного аппарата, принципов его организации и деятельности, функционирования права, интересов личности, содержащим немало интересных фундаментальных суждений и взглядов. Эти проблемы на общетеоретическом уровне достаточно обстоятельно разработаны в ряде монографических исследований, включая диссертации, а также в коллективных трудах, сборниках и материалах научных конференций. Широко известны по данной проблеме работы С.С. Алексеева, В.К. Бахраха, В.В. Лазарева, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Н.И. Матузова, Д.Н. Бабаева и др.
На отраслевом уровне (прежде всего в конституционном, административном, финансовом праве) основное внимание уделяется реализации органами юстиции отдельных полномочий при осуществлении контроля за соблюдением законодательства. К их числу следует отнести работы К.С. Вельского, О.Н. Горбуновой, В.М. Жуйкова, Т.Л. Комаровой, Б.М. Лазарева, А.П. Лончакова, С.В. Тихомирова, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского и др.
Отметим, что до настоящего времени недостаточно выявлены и проанализированы тенденции и закономерности функционирования системы органов юстиции в механизме управления нотариатом. Требуются дальнейшие теоретические обобщения, комплексные исследования проблемы в целях обеспечения эффективных форм защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота, значения нотариата для государства, общества и гражданина, проведения анализа функций нотариата, которые отражают основные направления деятельности нотариата, показывая его содержательное значение.
Объектом исследования выступает комплекс административно-правовых отношений, возникающих в области управления нотариальной деятельности в Российской Федерации.
Предметом исследования является административно-правовое регулирование организации нотариальной деятельности в России, а так же вопросы развития и совершенствования действующего законодательства, определяющего административно-правовые основы нотариальной деятельности, теория и практика организации, функционирования и управления нотариальной деятельностью в Российской Федерации.
Цель исследования – проведение комплексного анализа научных трудов, норм права и практики управления нотариальной деятельностью в Российской Федерации и выработку на этой основе конкретных предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы по исследуемой проблеме.
Для достижения поставленной цели автором поставлены следующие задачи, в соответствии с логической последовательностью представленного исследования:
-
проанализировать исторический процесс эволюции организационно-правового статуса нотариуса в России, выявить исторические тенденции данного процесса, показать специфику формирования института нотариата как самоуправляющегося независимого от государства института;
-
исследовать понятие института современного российского нотариата, выявить его правовую сущность, сформулировать основные признаки и проанализировать взаимодействие института нотариата с органами и институтами правоохранительной системы государства;
-
определить понятие правового статуса современного российского нотариуса с учетом наличия в составе института отечественного нотариата двух категорий нотариусов: работающих в государственных нотариальных конторах и занимающихся частной практикой, выявить систему элементов организационно-правового и административного статуса нотариуса;
-
сформулировать понятие, установить виды и особенности гарантий правового статуса нотариуса, показать их место в системе элементов правового статуса нотариуса, оценить эффективность отдельных гарантий;
-
рассмотреть вопросы ответственности нотариусов за ненадлежащее осуществление нотариальной деятельности, проанализировать положительный потенциал института страхования профессиональной ответственности нотариуса;
-
на основании проведенного анализа сформулировать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регламентирующего организационно-правовой статус нотариуса и осуществление нотариальной деятельности в России, и приведению его в соответствие с международно-правовыми стандартами правового регулирования статуса нотариусов;
-
проанализировать необходимости поэтапного перехода нотариата в Российской Федерации на единую организационно-правовую основу – внебюджетный нотариат.
Эмпирическую основу исследования составляют правоприменительная практика по вопросам совершения нотариальных действий; а также материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Методологической базой диссертационного исследования является комплексный подход к анализу организационно-правовой основы нотариата в России, вопросов регулирования нотариальной деятельности на основе принципов всесторонности, объективности и конкретности рассмотрения проблемы. В работе учтены положения и выводы, содержащиеся в международных конвенциях, официальных документах (законах, постановлениях, решениях), посвященных анализируемым проблемам.
Фундаментальный принцип, определяющий методологический характер данной работы, заключается в том, что при доминировании методов правового анализа, исследование носит междисциплинарный характер. В работе использованы достижения из сферы юриспруденции, политологии, философии и новейшей истории. При исследовании политического вектора развития нотариата в России преобладает методологический инструментарий политологии, философии права; во второй части – инструментарий юридической науки в области административного и конституционного права. В диссертационном исследовании используется структурно-функциональный анализ, логический метод, метод правового анализа, а также, сравнительно-правовой метод.
Использование методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и во многообразии форм проявления своего содержания, что в итоге дало возможность решить поставленные задачи исследования.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов. Особое внимание уделялось федеральным законодательным актам, нормативным актам субъектов Российской Федерации, международным договорам, иным юридическим источникам, определяющим контуры и функционирование механизма российского государства и административно-правовой организации механизма управления нотариатом.
Теоретическую основу исследования составили труды российских ученых в области нотариата, теории права, административного права, финансового права, а также исследования зарубежных ученых в исследуемой области.
Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы, в частности федеральные конституционные и федеральные законы.
Научная новизна работы определяется выбором мало исследованных правовых вопросов административно-правового регулирования нотариатом в Российской Федерации в условиях, проводимой в нашей стране административной реформы. К сожалению, в имеющихся на данный момент научных исследованиях по отдельным аспектам данной темы уделяется не достаточно внимания организационно-правовым основам нотариата в России; не определена принципиальная позиция относительно административно-правового механизма управления нотариатом Российской Федерации.
Данная диссертационная работа является попыткой комплексного исследования данной области административно-правовой деятельности в Российской Федерации. Автором проведен комплексный анализ нормативно-правовой базы организации управления нотариатом Российской Федерации, предложены пути и способы совершенствования механизма реализации административно-правовых форм и методов управления в сфере нотариата. Сформулированы авторские варианты решения совершенствования действующего законодательства. Диссертационная работа является одним из первых исследований роли нотариата, его системы, функций, взаимосвязи с другими государственными органами, обоснования путей и мер их развития и совершенствования. Диссертантом определены перспективы и пути повышения эффективности взаимодействия с органами исполнительной власти, иными государственными органами и общественными организациями, а так же возможные направления дальнейшей административно-правовой реформы нотариата, пути и способы совершенствования деятельности российского нотариата.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. С учетом проведенного анализа теоретических основ административно-правового регулирования нотариальной деятельности, а также вопросов деятельности федеральных органов исполнительной власти, была определена следующая правовая сущность нотариата:
а) нотариусы всегда обладают публичными, властными полномочиями и осуществляют нотариальную деятельности от имени Российской Федерации, несмотря на то, что институт нотариата организационно не входит в систему органов государственной власти и представляет собой институт гражданского общества, при этом государство повышает степень своего регулятивного воздействия в данной сфере. Следовательно, эффективный механизм административно-правового регулирования нотариальной деятельности позволяет обеспечить стабильность национальной экономики, а также необходимые темпы и характер ее развития;
б) существующие категории нотариусов: работающие в государственных нотариальных конторах и занимающиеся частной практикой, имеют базово равный административно-правовой статус, с учетом осуществления нотариальной деятельности и соответствующие правовые последствия совершенных ими нотариальных действий, так как цель нотариальной деятельности едина – это защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц;
в) нотариальная деятельность осуществляется в области бесспорной юрисдикции, так как с функциональной точки зрения социально-правовым назначением нотариальной деятельности является предотвращение судебных споров путем удостоверения нотариусом в публично-правовом порядке сделок, бесспорных прав и фактов, с целью придания им юридической достоверности.
При этом, автор приходит к обоснованному выводу о том, что под административно-правовым регулированием нотариальной деятельности следует понимать определенный фиксированный уровень (ступень) развития правового положения, достижение которого влечет его существенные позитивные изменения направленные на обеспечение правомерной, эффективной деятельности в сфере реализации нотариальной деятельности.
2. Предлагается авторское определение нотариальной деятельности, как урегулированной нормами права профессиональной, не предпринимательской деятельности нотариусов и иных уполномоченных лиц по защите прав и законных интересов граждан, юридических лиц, государства и общества в целом, осуществляемой путем совершения от имени Российской Федерации в соответствии с определенной законом процедурой нотариальных действий в сфере бесспорной юрисдикции.
3. Аргументируется вывод о том, что нотариальная деятельность характеризуется совокупностью постоянно или систематически осуществляемых публичных действий, направленных на: 1) определение общих административно-правовых основ к организации нотариата на территории государства; 2) формирование внутриорганизационной регламентации нотариальной деятельности; 3) обеспечение гарантий профессиональной независимости нотариата, с учетом саморегулирования; 4) повышение административно-правового статуса Федеральной нотариальной палаты и нотариальных палат субъектов Российской Федерации; 5) эффективность контроля (надзора) за осуществлением нотариальной деятельности.
4. Сформулирован вывод о необходимости создания эффективного подхода к саморегулированию нотариальной деятельности в рамках публично-правовой модели саморегулирования, предполагающей публичный характер деятельности саморегулируемой организации и ее членов, который имеет ряд особенностей: обязательное членство; профессиональная ответственность; требования, предъявляемые к лицам, желающим осуществлять публичные функции; основания для отказа в членстве; минимальное количество членов, которое должно быть в саморегулируемой организации; нормы, регулирующие их численность, основанные на необходимости осуществить публичную функцию, переданную профессиональному сообществу.
Следовательно, предлагается внесение изменений в Устав Федеральной нотариальной палаты (сокращенное официальное наименование – ФНП), который первоначально был утвержден учредительской конференцией представителей региональных нотариальных палат 22 сентября 1993 г., в последующем он излагался в новой редакции, с учетом установления вышеуказанных критериев.
5. Делается вывод о том, что контроль (надзор) при осуществлении нотариальной деятельности имеет административно-правовую природу и определяется не только путем проведения проверок соблюдения законности при совершении нотариальных действий, но и проверками законности нотариальной деятельности.
В связи с чем, для формирования единообразного подхода к мероприятиям контрольно-надзорного характера, представляется целесообразным внести изменения в ч. 1 ст. 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-1), и изложить ее в следующей редакции: «Контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах и нотариусами, занимающимися частной практикой осуществляют федеральный орган исполнительной власти, его территориальные органы, а также нотариальные палаты. Контроль за соблюдением налогового законодательства осуществляют налоговые органы в порядке и сроки, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также за законностью при совершении нотариальных действий осуществляется органами прокуратуры Российской Федерации».
6. Аргументируется необходимость внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации, в частности отмены ч. 4 ст. 1 и ч.3 ст.39 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 и Приказа Минюста России от 27 декабря 2007 г. № 256 (ред. от 03 августа 2009 г.) « Об утверждении Инструкции о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и муниципальных районов и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений и муниципальных районов », зарегистрированного в Минюсте России 27 декабря 2007 г. № 10832, что обосновывается отсутствием базового юридического образования у глав местных администраций поселений и муниципальных районов и специально уполномоченных должностных лиц местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Кроме того, указанные лица не проходят стажировку в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, и не сдают квалификационный экзамен, что обесценивает институт нотариата и значимость осуществления нотариальных действий.
В случае отсутствия в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нотариуса, совершение нотариальных действий возможно путем проведения выездных мероприятий уполномоченными нотариусами.
7. Сформулирована целесообразность внесения дополнений в виде п. 6 ч.2 ст. 1 в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (ред. от 04 июня 2011 г.) «О персональных данных», следующего содержания: «организации хранения, комплектования, учета и использования содержащих персональные данные документов при осуществлении нотариальной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации о нотариате».
Данная необходимость, на наш взгляд, аргументируется тем, что действие Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (ред. от 04 июня 2011 г.) «О персональных данных», согласно п. 5 ч. 2 ст. 1.не распространяется на ряд правоотношений, например возникающих при: предоставлении уполномоченными органами информации о деятельности судов в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
Констатируется необходимость, с учетом нового подхода к обработке персональных данных, регламентации соответствующего порядка в законодательстве о нотариате.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в следующем:
Во-первых, положения, выводы и рекомендации, высказанные в процессе исследования, представляются достаточно интересными, имеющими определенную научную значимость при разработке многих проблем, как нотариата, так и административного права.
Во-вторых, диссертация содержит ряд принципиально новых подходов, которые опираются на развернутую аргументацию и являются шагом вперед по сравнению с имеющимися в научной литературе взглядами по данной проблематике. Они представляются достаточно перспективными и могут быть использованы при разработке, как федеральных законов, так и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.
В-третьих, обобщения и материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебных курсов по конституционному и административному праву, а также положены в основу спецкурсов по соответствующей проблематике для студентов высших учебных заведений.
В-четвертых, ряд положений и рекомендаций, высказанных в процессе работы над диссертационным исследованием, нашли применение в юридической практике и учебном процессе.
Апробация результатов исследования осуществлена автором на научно-практических конференциях по проблемам организации нотариата и нотариальной деятельности, проведенных Федеральной и Саратовской областной нотариальными палатами, на межвузовских научно-практических конференциях посвященных проблемам российского нотариата (Саратовская государственная академия права 2007 г., 2009 г.; Саратовский юридический институт МВД России 2008 г., 2010 г.), в ходе чтения лекций и семинарских занятий, проводимых автором в ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет»
Материалы диссертации были использованы при разработке лекций и учебно-методических указаний по предметам «Нотариат», «Правоохранительная деятельность».
Положения и выводы диссертации отражены в 8 опубликованных автором работах общим объемом 2,34 п.л.
Структура и объем работы позволяют рассмотреть теоретические и практические аспекты исследования, что обусловлено необходимостью всестороннего анализа избранной проблематики, и состоит из введения, трех глав, состоящих из пяти параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.
Понятие, правовая природа и значение нотариальной деятельности в России
Правовая природа нотариальной деятельности обусловлена формированием механизма (порядка, последовательности) осуществления от имени государства уполномоченными органами, организациями и учреждениями возложенных на них нотариальных действий, призванных юридически закрепить гражданские права и предупредить возможность их нарушения, или правоохранительно-юрисдикционных функций в сочетании с оказанием частной юридической помощи гражданам и организациям .
При этом, дефиниция «деятельность» характеризуется как обязанность, работа; внешнее проявление какого-либо объекта в данной системе отношений; роль; назначение» ; «отправление, деятельность: обязанность, круг деятельности; назначение, роль» и т.д.
Нотариальной деятельностью в соответствии со статьей 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате вправе заниматься гражданин России, получивший лицензию на право этой деятельности. Лицензия на право нотариальной деятельности выдается после сдачи квалификационного экзамена на основании решения квалификационной комиссии. Порядок выдачи лицензии устанавливается Министерством юстиции Российской Федерации .
По мнению А.Э. Жалинского профессионализм деятельности означает «осуществление деятельности по принятым методикам; соблюдение требований к ее процессу и результатам; возмездность деятельности; влияние субъекта на осуществляемую им работу» . В свою очередь правовая деятельность нотариата выступает как составная часть механизма правового регулирования, как в национальных, так и в формирующейся межнациональной правовой системе и имеет приоритетной задачей обеспечение прав и свобод человека и гражданина .
Конституция Российской Федерации в 1993 году (ст. 2), провозгласила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства». Отсюда возникает потребность в научной проработке нотариата, как института государственной защиты прав человека (ст. 45), выражающаяся в гарантии на получение квалифицированной правовой помощи гражданам. Реализация права каждого защищать свои интересы и свободы всеми способами, не запрещенными законом, требует определенного круга знаний, например, при составлении соответствующих нотариально заверенных документов.
Юридические формы, используемые в сфере нотариата, являются объективно выраженными и устойчивыми способами связи между составляющими право элементами, а также между правом и неправовыми явлениями, нуждающимися в правовой регламентации .
Правовая регламентация есть совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда. К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т.е. свод государственных законов, подзаконных актов (указов и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкций, положения и официальные другие документы .
По Э. Дюркгейму3, существуют четыре проблемы регламентации: во-первых, регламентация должна быть скоординирована (то есть в ней не должно быть противоречий и дыр); во-вторых, надо сделать так, чтобы эта регламентация не ограничивала исполнителей, а, наоборот, создавала им поле свободы; в-третьих, нужно решить проблему самоорганизации, ведь есть всякие механизмы типа «невидимой руки рынка», и для того, чтобы не делать все вручную, нужно существенно использовать эти механизмы; и, в-четвертых, регламентация не выполнит свою функцию обеспечения солидарности, если она не будет справедлива.
Примером правовой регламентации нотариальной деятельности можно считать Приказ Минюста России от 16 июля 2007 года № 149 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности»1, который направлен на повышения качества исполнения и доступности результатов исполнения государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности, создания комфортных условий для участников отношений, возникающих при выдаче лицензии на право нотариальной деятельности, и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении государственной функции.
Однако, вопросы полной и всесторонней регламентации нотариальной деятельности в настоящее время находятся в стадии становления. Будучи объектом правовой регламентации, нотариальная деятельность нуждается в теоретическом осмыслении с точки зрения методологии юридического регулирования, общих и частных подходов законодателя к установлению прав и обязанностей соответствующих субъектов правоотношений, а также правовых процедур. Все это в совокупности образует некую подсистему действующего российского права, место которой нуждается в выяснении и теоретическом обосновании2. При этом, правовая регламентация нотариальной деятельности должна быть последовательной, единой на территории государства и антиколлизионной.
Возвращаясь к исследованию содержательных характеристик нотариальной деятельности необходимо рассмотреть термин «нотариат», как определяющий данный вид правоотношений. Так, статья 1 «Нотариат в Российской Федерации» Основ законодательства Российской Федерации о нотариате детализирует нормы Конституции России определяет, что нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Фактически в данном законодательном положении отсутствует определение термина «нотариат», вместо этого указывается на цели нотариата - защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а также на способы достижения данных целей. Не содержится легального определения термина «нотариат» и в положениях иных актов российского законодательства.
На сегодняшний день и в юридической литературе термин «нотариат» не имеет однозначного толкования и может использоваться как для определения системы органов, осуществляющих функцию государства по защите прав и законных интересов граждан, юридических лиц и общества в целом, наделенных в соответствии с законодательством властными полномочиями ; так и правового института, призванного обеспечить стабильность гражданского оборота, а также защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц посредством совершения нотариальных действий ; а также учебного курса, предметом которого является изучение вопросов нотариального производства и деятельности его участников в нотариальной сфере .
Нотариат является юридической деятельностью, которая осуществляется от имени государства, и гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов и предопределяет специальный публично - правовой статус нотариусов1.
Следует отметить, что данная позиция имеет комплексный характер и не всегда поддерживается представителями научной общественности, так как высказываются мнения, что нотариальная деятельность имеет частно-правовой характер.
Административно-правовой статус нотариуса: общее понятие, элементы структуры
Этимология дефиниции «нотариус» (писец) латинского происхождения и характеризуется, как «скорописец», «секретарь», «стенограф», «делопроизводитель»1. Нотарии (Notarii), так в Древнем Риме назывались рабы, ведшие деловую переписку своих господ, как правило работали под диктовку последних. В Древнем Риме в двух указах императора Константина (IV век) речь уже идет о некотором подобии профессии нотариуса, о лицах, именуемых «табелионами». В руководствах по римскому праву слово «табелион» (tabelio) объясняется так: нотариус, частный писец, за плату изготовлявший для сторон необходимые письменные документыj часто ему приходилось свидетельствовать о содержании и подлинности документов. Данная профессия, как известно, требовала абсолютной честности. Вот почему при Юстиниане (527-565) требовалось официальное разрешение заниматься этой профессией.
В Российской Федерации обеспечение защиты прав и законных интересов граждан и организаций в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации относится к компетенции целого ряда государственных органов и должностных лиц. В этой связи исполнение специфических функций возложено на нотариусов - специально уполномоченных действующим законодательством лиц, от имени Российской Федерации совершающих предусмотренные нормативно-правовыми актами нотариальные действия в интересах российских граждан и организаций (юридических лиц), граждан и организаций иностранных государств, а также лиц без гражданства . Нотариус обладает административно-правовым статусом, выражающимся в совокупности прав, обязанностей и ответственности, складывающихся в процессе взаимодействия по разнообразным вопросам не только с государственным органами, но и с негосударственными структурами (например, нотариальными палатами).
Особое внимание следует обратить на категорию «правовой статус», которая является наиболее значимым элементом правосубъектности и напрямую согласуется с дефиницией «административно-правовой статус», где правовой статус есть определенный фиксированный уровень (ступень) развития правового положения, достижение которого влечет его существенное изменение. В структуру правового статуса включаются разнообразные элементы, например, права, свободы, обязанности, ответственность.
В переводе с латинского «status» означает «положение», «состояние». Правовой статус закрепляется за субъектами права для того, чтобы они, используя организационно-правовую форму, могли достигнуть тех целей, в которых заинтересованы как все общество в целом, так и каждый субъект права в отдельности. Данная категория, как отмечает А.Ю. Якимов, понимается как правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей .
Поэтому понятие «статус» и аналогичные категории, обозначают место субъекта в том или ином поле общения. Так, например, в некоторых справочных изданиях статус - это правовое положение (совокупность прав и обязанностей) физических и юридических лиц1. При этом как отмечает Л.Д. Воеводин, данные термины чаще всего понимаются как синонимы .
Правовой статус трактуется, например, в «Большой советской энциклопедии», в виде правового положения (совокупности предусмотренных законодательством прав и обязанностей) гражданина, либо юридического лица .
При изучении административно-правового статуса нотариуса нельзя обойти вниманием и такие дефиниции как «правовой статус», «правовое положение», «правосубъектность» которые необходимы к определению с учетом их взаимозаменяемости в научной литературе.
Объективно понятие «правовое положение» используется как более широкое, определяющее правовое состояние лица, в виде совокупности его правовых свойств. Однако масштаб правового состояния носит относительный характер и не имеет критериев ее определяющих.
Правовое положение (или правовой статус) нотариуса подразумевает что все он действует на основе законов и других нормативных актов осуществляют нотариальную деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.
Правовое положение нотариусов, осуществляющих важные функции в сфере государственного регулирования в различных областях жизнедеятельности, устанавливается, как правило, в федеральных законах .
Следовательно, правовой статус нотариуса характеризуется тем, что они являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий.
Например, Л.Д. Воеводин считает, что правовой статус составляет совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданином, урегулированных нормами права .
Детализируя, Е.А. Лукашева рассматривает правовой статус как совокупность юридических прав и обязанностей, понимая под ними социальные возможности, детерминированные условиями жизни общества и законодательно закрепленные государством .
Соответственно под статусом субъекта права или правовым статусом субъекта в административном праве понимается его правовое состояние характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей , с учетом возможности нести ответственность.
В свою очередь административно-правовой статус органов нотариуса характеризуется установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти, совокупностью функций и обязанностей по реализации возложенных на него задач, а также ответственностью за осуществление его полномочий .
Иными словами, изменение правового положения до определенного критического уровня, образуя сложный юридический состав, создает качественно новый статус лица, влекущий одновременное изменение его правосубъектности.
Определяя специфику административно-правового статуса нотариуса, можно выделить ряд характеризующих его признаков:
- нотариус самостоятельным лицом;
- действует от имени государства в рамках, закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством;
- наделенный полномочиями государственно-властного характера.
При этом, к нотариальной профессии установлен особый доступ, который связан с повышенными квалификационными требованиями к претендующим на должность нотариуса лицам, получением дополнительных практических навыков, не охватываемых общим стандартом высшего юридического образования. Нотариус работает в несостязательной сфере, поскольку осуществляет публично-правовые функции от имени государства -Российской Федерации. Его публично-правовой статус подчеркивается и тем, что осуществлять свои полномочия нотариус может только в качестве члена Нотариальной палаты.
Получение особого административно-правового статуса нотариуса фактически начинается с прохождения стажировки. Однако, такая возможность есть только у граждан Российской Федерации, имеющих высшее юридическое образование и обладает необходимым уровнем подготовки. Территориальный орган и нотариальная палата совместно утверждают порядок проведения экзаменов, определяют дату, время и место проведения экзамена, решают вопрос о необходимости создания комиссии, на которую может быть возложен прием экзаменов у лиц, желающих пройти стажировку у нотариусов, а также другие функции по организации стажировки. По результату успешной сдачи экзамена принимается решение о назначении руководителей стажировки лицам, показавшим лучшие результаты на экзамене. На основании данного решения территориальный орган или нотариальная палата заключают с указанными лицами трудовой договор на срок стажировки не позднее месяца с даты проведения экзамена. Срок стажировки составляет не менее одного года, а для лиц, имеющих стаж работы по юридической специальности не менее трех лет, срок может быть сокращен в порядке1, определяемом Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой, но при этом продолжительность стажировки не может быть менее шести месяцев. По результатам прохождения стажировки руководитель стажировки составляет заключение об итогах стажировки и представляет его на утверждение соответственно в территориальный орган или нотариальную палату.
Полномочия органов исполнительной власти по организации деятельности нотариата
Следует отметить, что говоря о такой науке, как государственное управление, что она была сформирована в нашей стране лишь в 90-х гг. XX века, в связи с чем некоторые теоретические положения рассматриваемой области либо заимствованы из зарубежных научных знаний, либо являются не устоявшимися и имеют достаточно дискуссионный характер.
Чаще всего в юридической науке, государственное управление понимаемся в двух смыслах - широком и узком. Так, в широком смысле рассматривается деятельность всех ветвей государственной власти1, при этом согласно статьи 10 Конституции Российской Федерации , государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную. А, в узком , организационно-правовом смысле подразумевается деятельность отдельных органов исполнительной власти , с учетом действующего законодательства России .
Г.В. Атаманчук под государственным управлением понимает «... исполнительную деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе» . Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение и претворение в жизнь законов, а также других нормативных правовых актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в научной литературе именуется исполнительно-распорядительной.
В теории науки управления определяется, что управление обладает свойствами процессуальности и цикличности .
В современной теории административного права также сложились два подхода к определению государственного управления. Государственное управление в широком понимании, есть регулирующая деятельность государства в целом, осуществляемая всеми органами государственной власти (законодательными, исполнительными, судебными). Государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т.е., деятельность органов исполнительной власти, как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.
Государственное управление, по мнению Б. П. Курашвили: «властно упорядочивающее воздействие субъекта управления - государства на объекты управления - общество, различные социальные образования и отдельных членов общества»2.
Как известно, термин «государственное управление» не содержится в Конституции Российской Федерации. В этой связи хотелось бы отметить, что отсутствие самой дефиниции не означает отсутствия явления, поскольку отрицать регулирующее воздействие государства на общество в современных условиях просто невозможно. Меняются формы, пределы, содержание государственного управления, но оно всегда будет существовать, до тех пор, пока существует само государство.
По мнению Н.М. Конина: «Государственное управление в специальном организационно-правовом и административно-правовом смысле представляет собой деятельность государственной администрации (органов государственной исполнительной власти, их структурных подразделении и государственных служащих) по организации системы, структуры и процесса государственного управления и регулирования всех областей, отраслей и сфер жизнедеятельности гражданского общества»1.
Государственное управление как форма реализации является основной сферой действия и применения норм административного права. В частности, под государственным управлением понимается деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов, является какая-либо организация, определенное упорядочение общественных отношений. В свою очередь, в организационно-правовом смысле под государственном управлением принято считать лишь один специфический вид государственной деятельности, связанный с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Государственное управление в организационно-правовом смысле и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права .
Ряд ученых-административистов формулирует собственные авторские определения государственного управления. Профессором И.Л. Бачило была высказана следующая позиция: «Государственное управление можно охарактеризовать как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития» . Совершенно иная позиция на этот счет были высказана Б.Н. Габричидзе, который определяет государственное управление, как «осуществляемое от имени и по поручению, то есть в виде исполнительной и распорядительной деятельности в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства» .
Л.Л. Попов характеризует «государственное управление» с точки зрения общетеоретических позиций. Он полагает, что «... (в широком смысле) его осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство и иные органы исполнительной власти, законодательные, судебные и органы местного самоуправления. Субъектами управления является вся совокупность государственных и муниципальных органов (опосредованно через получение полномочий от государства при помощи права)» . Им же определено, что государственное управление представляет собой и внутриорганизационную деятельность, осуществляемую в органах государственной власти с целью успешного решения стоящих задач (решение кадровых, финансовых, материально-технических и вопросов взаимодействия). Государственное управление в собственном смысле слова представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами -органами исполнительной власти .
С позиции своего базового предназначения, государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть, которая определяется как основанная на законе
Организующая, юридически властная деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управление). Следует отметить, что государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, контроль (надзор), координацию и взаимодействие, путем властного упорядоченного воздействия субъекта управления (государства и его специальных органов или должностных лиц) на объект управления (общество, граждан и др.) .
В целом, необходимо согласиться Ю.А. Тихомировым, который справедливо считает, что государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов над развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни .
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что государственное управление (независимо от того, в широком и узком смысле оно рассматривается) выступает гарантом и защитой безопасности личности, общества и государства, а кроме того, представляет собой административно-политическую деятельность российского государства осуществляемую органами исполнительной власти.
Направления и пути совершенствования организации нотариальной деятельности в современной России
Как известно, в системе латинского нотариата нотариус не является государственным служащим, и поэтому органы государства не могут осуществлять непосредственное руководство над ним. Нотариусы в таких случаях объединяются в свои профессиональные органы - нотариальные палаты на основе обязательного членства.
Так, например, во Франции коллективная организация нотариата предусматривала только окружные дисциплинарные палаты, ставшие позднее департаментскими и междепартаментскими. Современная система профессиональных органов нотариата Франции - нотариальные палаты, региональные советы и Высший совет нотариата1. Аналогичную организацию нотариата мы можем наблюдать в других странах входящих в систему латинского нотариата, исходя из чего, можно построить своеобразную иерархическую систему. Так нотариусы отдельных регионов объединяются в нотариальные палаты, которые образуют на общегосударственном уровне центральный орган, носящий самые различные названия: в ФРГ и России - это Федеральная нотариальная палата, во Франции - это Высший совет нотариата и т. д.
В Международный союз латинского нотариата как международную неправительственную организацию, объединяющую нотариаты более 70 стран участников, входят Высшие органы нотариата отдельных государств .
Нотариальные палаты выполняют различные функции: они осуществляют в отношении нотариусов дисциплинарные и контрольные обязанности; занимаются проверкой их профессиональной деятельности; ставят вопрос о лишении нотариуса права заниматься нотариальной деятельностью; совместно с органами юстиции осуществляют ряд государственных функций, среди которых, - определение численности нотариусов в регионе, назначение нотариусов на должность; оказывают помощь в исполнении профессиональных обязанностей нотариусами, что осуществляется по средствам организации конференций и семинаров, направленных на повышения квалификации нотариусов, организации страхования, участия в судебных процессах и т.д.
Нотариальные палаты являются профессиональными объединениями нотариусов, основанными на обязательном членстве. Содержатся за счет членских взносов самих нотариусов. Непосредственное управление делами нотариальной палаты осуществляют ее органы. Общее собрание нотариусов является высшим органом управления. На нем избираются коллегиальный выборный орган (совет, правление) и президент палаты. Работу собрания ведет, как правило, профессиональный аппарат сотрудников, не являющихся нотариусами. Ими могут быть исполнительный директор или канцелярия, обеспечивающие повседневную работу палат. В нотариальной палате также образуют комиссии и советы по отдельным направлениям своей деятельности, гарантийные кассы, научные и методические советы.
В соответствии со ст.24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате , нотариальная палата является юридическим лицом и действует в форме некоммерческой организации, представляя собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. Членами нотариальной палаты могут быть также помощники нотариусов, стажеры нотариусов, нотариусы, вышедшие на пенсию.
Три законодательных акта регулируют деятельность нотариальной палаты - это Основы законодательства РФ о нотариате, Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О некоммерческих организациях».
Федеральный закон «О некоммерческих организациях», в статье 2, предусматривает, что некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами1. Но, нотариальная палата - это и есть другая форма некоммерческой организации, особый вид организационно- правовой формы .
Дуалистическая природа нотариальной палаты заключается в том, что, с одной стороны, это некоммерческая организация, а с другой стороны, у нее есть государственно - властные полномочия, о чем уже говорилось выше.
В каждом из субъектов Российской Федерации образуются Нотариальные палаты. Но в связи с нечеткой формулировкой законодателя часто возникает вопрос о количестве нотариальных палат в одном субъекте Российской Федерации. В научной литературе высказаны различные точки зрения по данному вопросу. Так, например, В.С. Репин полагает, что в одном субъекте РФ может быть создано несколько нотариальных палат . Хотя, по сути, исходя, прежде всего из публично-правовых полномочий нотариальных палат, более правильным, видится подход, по которому в каждом регионе должна образовываться только одна нотариальная палата.
Данная позиция поддержана и Верховным Судом Российской Федерации, оставившим в силе решение Мурманского областного суда о признании недействительной регистрацию второй Мурманской нотариальной палаты и обязавшим управление юстиции администрации Мурманской области исключить ее из государственного реестра некоммерческих организаций1.
Основы о нотариате, в соответствии с определением Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 1999 года устанавливают единую, организованную по территориальному принципу систему, состоящую из нотариальных палат субъектов Российской Федерации, объединенных в Федеральную нотариальную палату. Данное построение обусловлено спецификой нотариата, призванного обеспечить защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц; необходимостью организации государством эффективного контроля за деятельностью нотариусов, совершающих нотариальные действия от имени Российской Федерации (Ст.1 Основ); публично-правовым предназначением нотариальных палат, наделенных государством отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан (п.З ч.5 ст.12; ч.1 ст.34 Основ). Основы не предусматривают возможность создания других нотариальных палат, помимо нотариальных палат субъектов Российской Федерации.
В Гражданском кодексе Российской Федерации, Основах законодательства Российской Федерации о нотариате и Федеральном законе «О некоммерческих организациях», есть отсылки к учредительным документам организации, т.е. уставу нотариальной палаты, который принимается собранием членов нотариальной палаты и регистрируется в порядке, установленном для регистрации уставов общественных объединений. Однако такой порядок не означает, что нотариальная палата является общественным объединением. Она относится по своей правовой природе к саморегулируемым организациям , которым передан ряд полномочий государства по регулированию профессиональной деятельности. Тем самым, государство снимает с себя часть расходов по содержанию аппарата управления и перекладывает их на нотариусов, т.е. самих лиц, осуществляющих соответствующий вид юридической деятельности.
В силу этого, неверным было бы помещать нотариальную палату среди других видов объединений, таких, например, как, политические партии, что было подчеркнуто в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате .
Осуществление нотариусами нотариальных функций от имени государства предопределяет, прежде всего, их публично-правовой статус и, тем самым, обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля над их деятельностью, включая деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой и соответственно, принадлежащих к лицам свободной профессии.
