Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система управления образованием в Российской Федерации правовые основы организации и деятельности 16
1.1. Исторический очерк эволюции организационно-правовых форм управления образованием в России 16
1.2. Понятие и сущность государственного управления образованием в России 30
1.3. Компетенционное разграничение органов государственного и муниципального управления образованием в России 51
1.3.1. Федеральный уровень управления образованием 51
1.3.2. Региональный уровень управления образованием 57
1.3.3. Муниципальный уровень управления образованием 62
1.3.4. Общественная система управления образованием 84
Глава 2. Нормативно-правовое обеспечение системы управления образованием в России 97
2.1. Образовательное законодательство как источник правового регулирования управленческих отношений в сфере образования 97
2.2. Подзаконные акты как источники правового регулирования управленческих отношений в сфере образования 111
Глава 3. Особенности административно-правового регулирования организации деятельности образовательных учреждений государственных и негосударственных форм собственности (на примере вузов) 126
3.1. Административно-правовой статус вузов Российской Федерации 126
3.2. Сравнительный анализ административно-правового статуса государственных и негосударственных высших учебных заведений 150
Заключение 170
Библиографический список 180
- Исторический очерк эволюции организационно-правовых форм управления образованием в России
- Понятие и сущность государственного управления образованием в России
- Образовательное законодательство как источник правового регулирования управленческих отношений в сфере образования
- Административно-правовой статус вузов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. С момента своего становления российское общество многократно обращалось к проблемам развития образования, его реформирования и модернизации. Это не является случайностью, напротив - это требование времени в условиях непростых перемен жизни страны в целом.
Преобразования в России прежде всего затрагивают систему образования, ее законодательную базу, ее традиции, ценности, многовековой опыт. Без прошлого невозможно и будущее, а без осмысления и оценки пройденного этапа не прорастут и благодатные «цветы» образования. Все перемены и поиски болезненны и трагичны - таковы история и судьба России.
За последние десять лет система российского образования претерпела значительные изменения в русле общих процессов демократизации жизни общества, формирования рыночной экономики. Это стало возможным в результате последовательной реализации законодательных актов в области образования, других нормативных документов, в которых нашли свое воплощение принципы образовательной политики. В первую очередь это Закон Российской Федерации "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 13 января 1996г. № 12-ФЗ1, (далее - Закон об образовании) и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"2, а также Национальная доктрина образования в Российской Федерации, охватывающая период до 2025 года3.
Благодаря формированию этой базы решены многие проблемы в области образования. Так, в соответствии с законами "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" развивается автономия учебных заведений. Учебные заведения получили широкие возможности для гибкой адаптации к запросам и потребностям всех пользователей образовательных и иных услуг.
Значительным импульсом для развития образования стала возможность предоставления образовательных услуг на платной основе. С одной стороны, это расширило возможность выбора обучающимися уровня и вида образования, с другой - в условиях ограниченности бюджетных средств позволило привлечь в учебные заведения дополнительные финансы для их развития. Помимо личных средств обучаемых, в систему образования начали поступать значительные объемы финансовых средств из других внебюджетных источников. Все это привело к формированию системы многоканального финансирования образования, дающего возможность образовательным учреждениям частично компенсировать недостаточное бюджетное финансирование. Однако жизнь не стоит на месте, и то, что казалось совершенным, сегодня требует корректировки или переработки. Накопилось много вопросов, касающихся базовых положений российской системы образования. Например, понятие государственной гарантии бесплатного образования содержит ряд законодательных неопределенностей: например, два ограничивающих положения, касающихся получения бесплатного образования - «в пределах государственных образовательных стандартов» и «если образование данного уровня гражданин получает впервые». Эта неопределенность прослеживается также в решении вопроса заработной платы работников образования. Законодатель определил только некоторые основные показатели, но их явно недостаточно для безусловного и точного исполнения Закона об образовании.
Недостаточность правового регулирования вопросов образования сдерживает развитие не только сферы образования, но и затрудняет судопроизводство, деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением законности, осложняет работу адвокатуры по защите прав граждан. Законность в сфере образования поддерживается в значительной степени на принципах администрирования. Приходится констатировать, что сами законодательные акты нередко остаются лишь рекомендательными.
Развитие образования и образовательной системы в целом в большей степени определяется управлением. Исследование системы управления образованием в Российской Федерации позволяет сделать вывод, что она еще весьма далека от совершенства и в первую очередь это обусловлено недостатками правового обеспечения государственного управления образованием, а именно: отсутствует необходимый набор средств, прежде всего правовых, гарантирующих реальное осуществление права личности на образование. Так, не установлена должным образом юридическая ответственность за правонарушения в области управления образованием, на что обращается внимание в научной литературе1.
Определенная правовая неурегулированность сложившихся общественных отношений в области образования, противоречивость, заметная устарелость ряда норм законодательства об образовании приводят в конечном итоге к неэффективности государственного управления и самоуправления. Среди реально осуществляемых функций государственного управления системой современного российского образования отсутствуют такие, как стратегическое планирование и прогнозирование образования. Во всяком случае, Положением о Министерстве образования и науки Российской Федерации2 не предусматривается реализация таких важнейших управленческих функций.
Одним из следствий названных недостатков системы управления является как неустойчивость самой системы образования, которая на протяжении последних пятнадцати лет постоянно подвергается модернизации, так и несовершенство системы управления ею.
В литературе констатируется и ряд иных проблем в управлении образованием в Российской Федерации3.
При исследовании системы образования возникает необходимость выделить высшее профессиональное образование, которое представляет собой значимый социальный институт общества, имеющий своей целью трансляцию знаний, норм, ценностей и эталонов культуры подрастающим поколениям в целях обеспечения преемственности культуры и необходимых российскому обществу сплоченности и стабильности, без чего невозможны преодоление системного кризиса страны и становление рыночных отношений.
Значимость и уникальность высшего образования и образования в целом для страны как одного из регуляторов и векторов развития интеллектуального потенциала, наличие федерального закона, специально посвященного вопросам высшего образования предопределили выбор тематики, характер и направление диссертационного исследования, в котором предпринята попытка понять организацию и функционирование системы высшего образования, условия его дальнейшего существования и процветания, унификации государственного и негосударственного сектора; выделить специфику и определить нормативы благоприятной будущей жизнедеятельности. Актуализирует данную проблематику необходимость корректировки законодательства об образовании.
В целом диссертант полагает, что только неукоснительная реализация конституционных принципов, положений, обуславливающих управление социальными сферами российской экономики, к которым принадлежит и область образования, систематизация и унифицирование образовательных норм позволит гарантировать получение населением России надлежащего по уровню и качеству образования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы, связанные с государственным регулированием образования в России, рассматривались в работах отечественных ученых. Среди них интересны исследования, проведенные в рамках философских, политических, экономических, социологических, педагогических наук Ю.С. Алферьевым, СИ. Барзиловым, Б.С. Гершунским, Э.Д. Днепровым, В.И. Ерошиным, В.М. Жураковским, Г.И. Ильиным, Л.П. Кураковым, СВ. Куровым, М.В. Рыжаковым, Ю.Г. Гагур, В.М. Филипповым, А.Г. Чернышовым, И.Ф. Яругиным и др.
История проблемы взаимоотношения государства и образования нашла свое отражение в работах Е.Н. Богачева, А.Е. Иванова, Е.А. Князева, ПК. Милсонова, А.Я. Савельева, В.М. Соловьева, А.А. Тарасова, Г.И. Щетинина и др.
Не остались в стороне от исследования различных сторон государственно-правового регулирования образования ученые-юристы Е.Б. Баянов, СВ. Барабанова, Н.С. Барабашева, И.Л. Бачило, С.Н. Братановский, П.М. Видавский, Е.И. Войченко, В.Л. Гойхман, Г.А. Дорохова, Л.А. Дольникова, А.Г. Каспржак, Е.М. Ковешников, Н.В. Левин, А.А. Меншиков, Т.П. Митиль, Ф.Т. Нагиев, СМ. Немцов, А.В. Рубцов, Н.Г. Салищева, Г.С. Сапаргалиев, Л.А. Стешенко, В.А. Северцев, О.Н. Смолин, В.М. Сырых, М.В. Тучков, В.М. Утенков, В.И. Шабайлов, СМ. Широбоков, В.И. Шкатулла, В.В. Штыков и др.
Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование законодательства об образовании и практику его реализации: они послужили также базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы.
Вместе с тем, для решения теоретических и практических задач, связанных с проблемами государственного управления образованием, необходимы дальнейшие исследования. Это обусловлено двумя причинами.
Во-первых, ряд работ, посвященных анализу рассматриваемой проблемы (И.Л. Бачило, Г.А. Дорохова, Л.А. Дольникова, Г.С. Сапаргалиев, В.И. Шабайлов и др.), были написаны и изданы в других политических и социально-экономических условиях. Вследствие этого в них не нашли отражения многие новые аспекты административно-правового регулирования.
Во-вторых, появившиеся в последние годы работы ученых-администра-тивистов (М.В. Артюхов, СВ. Барабанова, А.С Ермакова, Д.Н. Ермаченко, А.А. Меншиков, О.А. Рекрут, Н.Ф. Тучков, В.В. Штыков), хотя и затрагивают те или иные управленческие аспекты образования в стране (среднее общее образование, высшее профессиональное образование, разграничение полномочий органов исполнительной власти в области образования, системную организацию и др.), однако не дают целостного представления о роли административно-правового регулирования в указанной сфере человеческой жизнедеятельности. Отсутствует единая концептуальная модель, которая включала бы в себя в диалектическом единстве соотношение таких феноменов, как право, управление, образование.
Естественно, автор не претендует на исчерпывающее и всестороннее исследование данной проблемы. Тем не менее, настоящая работа, как представляется, может стать одним из шагов в этом направлении.
Объектом исследования являются разнообразные отношения в системе управления образованием, ее административно-правовая природа и особенности правового регулирования.
Предметом данного диссертационного исследования являются конституционно-правовые законодательные основы, регулирующие вопросы организации деятельности органов управления системы образования в целом, высшего профессионального образования - в частности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности темы, в диссертационном исследовании ставится цель рассмотреть компетенцию органов системы управления образованием в Российской Федерации с точки зрения федеративного устройства и законодательного обеспечения, с одной стороны, и потенциальных возможностей высшего образования при решении вопросов образовательного устройства России - с другой.
Цель исследования предопределила соответствующие задачи:
- определить правовые основы системы управления образованием Российской Федерации;
-выявить особенности структуры, функций и компетенции органов управления образованием;
- определить сферы деятельности федерального, регионального, муниципального уровней управления образованием;
исследовать общественный характер управления образованием;
провести анализ нормативно-правового обеспечения, законодательной базы системы управления образованием;
- дать правовой анализ административно-правового статуса вузов Российской Федерации;
- изучить особенности управления высшими учебными заведениями государственного и негосударственного секторов;
-определить основные направления дальнейшего совершенствования системы управления образованием и образовательного права.
Методологической основой работы являются общенаучные методы изучения - сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-правовой, системно-структурный, логический, которые дают возможность выявить момент несогласованности в действиях субъектов правоотношений в сфере образования, определить круг наиболее острых вопросов, проследить генезис проблем, выявить их теоретико-правовые основания и частные методы -структурный, метод системного анализа, которые позволяют описать типологию управления образованием, выделить ее основные элементы, социальные основы современного состояния в сфере образования, проследить особенности трансформации одного типа управления (по уровням образования) в другой.
Сравнительный анализ административно-правового регулирования деятельности органов управления образованием, их взаимодействия в России и зарубежных странах проводился, прежде всего, с помощью функционального и исторического методов, а также с использованием метода сравнительного правоведения.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов-правоведов, философов, политологов, социологов, психологов. В частности, использовались работы отечественных ученых:
С.С. Алексеева, В.И. Бабаева, М.И. Байтина, В.Н. Карташова, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, Д.В. Шутько, А.И. Щиглика, Л.С. Явича.
Непосредственную научную базу составили труды таких ученых по конституционному и административному праву, как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, С.Н. Братановский, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, О.Е. Кутафин, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов и др.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Концепция модернизации российского образования на период до 2010, Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Национальная доктрина образования в Российской Федерации до 2025 года, иные нормативные акты образовательного права, законодательство субъектов Российской Федерации, законодательство СССР, Международные договоры -Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Организацией Объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) об условиях выполнения проектов, осуществляемых при содействии ЮНЕСКО, и другие нормативные акты.
Научная новизна диссертации выражается в исследовании системы органов управления образованием, недостаточно изученных и систематизированных современной наукой, а именно с точки зрения проявления особенностей конституционно-правовой основы системы управления образованием, административно-правового статуса государственных и негосударственных вузов, их количественного и качественного соотношения, правового обеспечения и дальнейшего совершенствования обозначенных положений.
Выводы и предложения автора непосредственно связаны с выявлением дальнейших направлений деятельности органов управления образованием, возникающих законодательных противоречий и пробелов; с обозначением перспективных условий развития образовательной системы и образовательного законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения, которые содержат элемент новизны и представляют определенный теоретический и практический интерес.
1. Противоречия в правовом регулировании управления современным российским образованием свидетельствуют о том, что еще не в полной мере сформирован, реализуется и применяется правовой механизм развития и осуществления закрепленных Конституцией Российской Федерации прав человека и гражданина в сфере образования, что в конечном счете приводит к нарушениям конституционных прав и свобод личности. Для решения этих вопросов необходимо установление и реализация общих принципов образования, предложенных диссертантом, на которых должна строиться система управления образованием в России.
Конституция Российской Федерации определяет компетенцию Российской Федерации в сфере образования, полномочия органов государственной власти и других органов управления образованием, обеспечивает их организацию и функции. Это нашло свое отражение и в ст. 28 Закона РФ об образовании. Но, несмотря на установленные нормы, пока еще отсутствует эффективный юридический механизм, который бы обеспечивал соблюдение положений указанной статьи Закона об образовании.
На основе исследования проблем организации и деятельности муниципальной системы образования в работе предложена структурная управленческая модель управления муниципальным образованием, дифференцированная на организующую и координирующую структуры.
В целях повышения эффективности управления образованием представляется, что оптимальное соотношение федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации должно обеспечить создание такой системы правовых норм на уровне субъектов, которая органично дополняла бы федеральное законодательство и содержала только первичные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации. Нормы законов субъектов Российской Федерации могут применяться в той мере и постольку, поскольку приняты в пределах компетенции законотворческих органов субъектов. Нормы федеральных законов, воспроизведенные в других нормативно-правовых актах, подлежат применению в качестве нормы федерального закона, а не того органа, который их воспроизвел в тексте своего нормативно-правового акта.
Это обстоятельство следует особо учитывать тем субъектам Федерации, которым предстоит принять свои законы об образовании. Они должны разрабатывать оригинальные нормы, а не механически заимствовать положения федерального законодательства Недостаточное качество нормативно-правовых актов образовательного права дестабилизирует отношения в сфере образования. Поэтому первостепенной задачей государственных и муниципальных органов в области управления образованием является проведение системных и целенаправленных мер по приведению действующих актов в соответствие с требованиями Конституции РФ, правотворческой техникой и потребностями личности и общества. В частности, установленные Конституцией РФ принципиальные положения, определяющие правовой статус граждан в области управления образованием в ст. 2 и ст. 43, могут быть скорректированы дополнительной записью в ст. 43 о провозглашении Российской Федерацией области образования приоритетной, сохранении и развитии государством единства образовательного пространства Российской Федерации, реализации прав граждан на получение высококачественного образования различных уровней на протяжении всей жизни (т.е. обеспечение непрерывности образования в течение жизни гражданина).
На основе проведенного автором анализа работы вузов Поволжского региона (Саратовская, Самарская, Волгоградская области), изучения специальных работ по проблемам управления образованием сделан вывод о расхождении нормативного содержания ст. 33 Закона об образовании, (регламентирующего порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации) с указанной выше практикой.
С учетом этого было бы правомерным в данную статью внести следующие изменения:
- включить запрет на образовательную деятельность организации без лицензии государства;
запретить рассматривать программы, вопросы организации методики образовательного процесса во время лицензирования;
перечислить показатели контрольных нормативов, а также указать срок лицензирования для всех образовательных учреждений (ОУ): в частности, для вузов - 4 года;
указать последствия изъятия лицензии: приостановка образовательного процесса с переводом обучающихся в другие ОУ, увольнение руководителя ОУ, назначение учредителем нового руководителя, возмещение ущерба обучающимся.
7. На основе функционального анализа организации и деятельности вузов установлен дисбаланс в реализации функций финансирования. В связи с этим для достижения более рациональной реализации этой функции следует наделить отдельные структурные подразделения вуза правом ведения лицевого счета в составе внебюджетного счета вуза без открытия самостоятельного счета в банке. Такая форма организации структурных подразделений является наиболее совершенной, так как позволяет объединить финансовую и административную ответственность подразделений, а также повысить эффективность деятельности подразделений.
Анализ административно-правового статуса вуза дает основание сделать вывод о необходимости корректировки Закона об образовании. Для обеспечения действия принципа вузовской автономии представляется в достаточной степени целесообразным ст. 30 указанного закона дополнить частью 7, в которой следует запретить органам государственной власти и органам управления образованием принимать для рассмотрения вопросы, которые относятся к исключительной компетенции вуза.
В аспекте совершенствования организационно-правовых основ функционирования негосударственных образовательных учреждений целесообразно нормы о негосударственном образовании Закона об образовании выделить в отдельную статью - 11 «Негосударственное образование», включив туда статьи 11, 36,46 и др.
10. В работе установлены роль и значение общественных объединений, действующих в сфере образования, поэтому будет целесообразно в проект Кодекса об образовании включить особый раздел, посвященный указанным объединениям. Кроме того, представляется возможным в гл. 3 действующего закона «Управление системой образования» повысить роль попечительских советов как органов, обеспечивающих функционирование дополнительных источников финансирования.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется выводами и предложениями, направленными на эффективное административно-правовое регулирование сферы образования в России. Исследование существенно расширяет, углубляет современные представления о сущности, механизме взаимодействия органов управления образованием различных уровней власти; развитии и совершенствовании административно-правового статуса образовательных учреждений.
Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:
- в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства в сфере образования;
- в научных исследованиях по проблемам административно-правового регулирования образовательных отношений;
- в практической работе государственных, муниципальных общественных органов управления образованием, образовательных учреждений и организаций;
- в преподавании учебных дисциплин конституционного, административного, финансового, гражданского права студентам юридических вузов; курсов «Управление образованием», «Правовые основы организации образования» студентам педагогических вузов.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования использовались на научно-практических конференциях, к числу которых можно отнести 2-ю Международную научно-практическую конференцию «Проблемы образования в современной России на постсоветском пространстве» (Пенза. Приволжский дом знаний. 2003) и 3-ю Международную научно-практическую конференцию «Проблемы образования в современной России на постсоветском пространстве» (Пенза. Приволжский дом знаний. 2004), а также общероссийскую научно-практическую конференцию, посвященную 10-летию Конституции РФ «Конституционное развитие Российской Федерации: проблемы истории, становления и современности» (Энгельс. Региональный информационно-издательский центр ПКИ. 2003), научно-практи-ческую конференцию аспирантов и соискателей «Проблемы правового регу-лирования образовательных отношений Россия в XXI веке: актуальные проблемы развития экономики и социально-правовой сферы» (Энгельс. Региональный информационно-издательский центр ПКИ. 2003), научно-практичес-кую конференцию аспирантов и соискателей «Научный потенциал инновационной деятельности потребительской кооперации» (Энгельс. Региональный информационно-издательский центр ПКИ. 2005), научно-практическую конференцию аспирантов и соискателей (Энгельс. Региональный информационно-издательский центр ПКИ. 2004), региональную научно-практическую конференцию «Мир русской провинции: вчера, сегодня, завтра» (Балашов. Региональный информационно-издательский центр БФ СГУ. 2006).
В работе нашел отражение более чем восьмилетний опыт работы автора в качестве преподавателя правовых дисциплин в Балашовском кооперативном техникуме, в Поволжском кооперативном институте, в Балашовском филиале Современной гуманитарной академии.
Основные выводы и предложения диссертации изложены в восьми опубликованных научных статьях диссертанта и научном издании.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Исторический очерк эволюции организационно-правовых форм управления образованием в России
Воспитательные традиции, на которые опиралась педагогическая мысль Древней Руси, насчитывают более 2-х тысяч лет. Во второй половине I тысячелетия н.э. завершилось формирование населения славян и их разделение на три группы: восточную, западную и южную. За это продолжительное время праславяне, а затем славяне выработали свою практику воспитания, создали педагогическую культуру, выросшую из глубин трудовой жизни народа. Традиции как интегрированное явление включали в свой состав обычаи, обряды, ритуалы, реликвии, церемониалы, нравственные, народно-правовые и другие стереотипы человеческой деятельности. В них был обобщен социальный опыт прошлых поколений, их убеждения, взгляды и нравы, нормы поведения, привычки, поддерживаемые общественным мнением.
Важнейшей вехой на пути становления российского государства является принятие христианства. Новая религия и ее организация (церковь) стали культурным переворотом в жизни страны. Во главе церкви стояли киевский митрополит, назначаемый из Константинополя или самим киевским князем с последующим избранием его собором епископов. Церковь играла важную роль в истории Руси XI—XIII вв.: она имела свой особый суд и специальное законодательство, с помощью которого могла вмешиваться в жизнь людей, всем своим авторитетом помогая укреплению русской государственности; способствовала распространению просвещения, развитию национальной культуры и профессиональных знаний.
Одной из активных форм церковной организации были монастыри, которые занимали не последнее место в истории средневековых государств. Некоторые центральные монастыри уровня Киево-Печерского, основанного в середине XI в., стали своего рода академиями, куда охотно поступали учится сыновья крупных вельмож, стремившиеся сделать карьеру. В этих монастырях были хорошие библиотеки, здесь велись летописи, сочинялись проповеди. Исходным постулатом письменной педагогической мысли являлось осознание противоречия между новыми потребностями времени и состоянием людей, вышедших из первобытного общества. В этих условиях передовые мыслители и педагоги XI—XIII вв. взяли на себя задачу сделать этот процесс управляемым в соответствии с новыми идеологическими и нравственными установками. Одной из особенностей творчества древнерусских мыслителей являлось построение педагогических концепций на антитезе: Владимир Мономах противопоставлял труд лени, Даниил Заточник - ум глупости... Замечательным литературно-педагогическим памятником начала XII в. является «Поучение Владимира Мономаха детям» (около 1099 года), где Владимир Мономах, рассказывая о своей жизни, приводит перечень важнейших походов, в которых он участвовал или которыми предводительствовал.
В середине XVI в. произошло крупнейшее событие в истории русского просвещения - было начато по инициативе Ивана IV Грозного и митрополита Макария. книгопечатание в Москве. Первоначальной целью книгопечатания было распространение единообразных церковных книг для укрепления авторитета религии и церковной организации, которая являлась источником просвещения Руси.
Конец XV-XVI вв. характеризуются попытками выхода за рамки канонических представлений об окружающем мире, созданием новой культуры, новой системы просвещения. Был разработан целый кодекс правил в различных редакциях «Домостроя», «Школьном благочинии», «Гражданстве обычаев детских». И хотя господствующим было религиозное мировоззрение, многие моральные нормы и правила уже носили сугубо светский, а иногда атеистический характер.
Через религиозные догмы, через требования времени, через борьбу и опыт поколений формировались основа просвещения и источники его регулирования, т.е. с уверенностью можно сказать, что «...необходимость законов возникает из несоразмерности человеческих потребностей со средствами удовлетворения»1.
Изменения во всех сферах социально-экономической и политической жизни, постепенно накапливавшиеся и назревавшие в государстве в XVII в., привели в первой четверти XVIII в. к качественному скачку. Главным содержанием реформ в области культуры в первой четверти XVIII века было становление и развитие светской русской национальной культуры и просвещения. Начиная с XVII века, по воле Петра I образование приобретает светский характер, постепенно уходя из-под монастырского управления. После своего заграничного путешествия Петр I осознал громадное значение образования, прежде всего профессионального, для успеха намеченных реформ, так как России были жизненно необходимы высококвалифицированные мастера, моряки, специалисты в области военного искусства, для руководящей работы на производстве, в строительстве и других отраслях хозяйства, чиновники.
В начале XVIII в. открывается новая и очень яркая страница в истории образования России, именно в это время, 300 лет назад, 14 января 1701 года, последовал указ от царя-преобразователя: «Великий государь, царь и великий князь Петр Алексеевич... указал... быть математических и навигацких, то есть мореходных, хитростно наук учению. Во учителях же тех наук быть... математической - Андрею Данилову сыну Фарварсону, навигацкой - Степану Гвыну да Ричарду Грейсу, и ведать те науки всяким во снабжении управлением во Оружейной палате боярину Федору Алексеевичу Соловину с товарищами, и тех наук по учению усмотря избирать добровольно хотящие, иных же паче и сопринуждением; и учинить неимущим в прокормление поведенный корм усмотря арифметике и геометрии; ежели кто сыщется отчасти искусным, по пяти алтын в день, а иным по гривне и меньше, рассмотрев каждого искусства учения; а тех наук определить двор в Кашаве мастерские палаты, называемой большой полотняной, и об очистке того двора послать в мастерскую палату постельничему Гавриле Ивановичу Головину свой Великого государя указ, и взяв тот двор и усмотрев всякие нужные в нем потребы, строить из доходов от Оружейной палаты...», так в январе 1701 года в России была заложена основа создания государственной системы профессионального образования1.
Понятие и сущность государственного управления образованием в России
При исследовании проблем административно-правового обеспечения образовательной деятельности в Российской Федерации необходимо рассмотреть некоторые понятия, поскольку это позволит более четко сформулировать проблемы, имеющиеся в образовательной деятельности, и предметно проанализировать нормативно-правовую базу управления ею. В законодательстве содержатся и раскрываются не все применяемые в практической деятельности понятия, термины, категории, что требует использования толковых словарей различного направления, с которых и целесообразно начать анализ.
В «Толковом словаре обществоведческих терминов» приводится следующее толкование понятия «образование»: 1) «один из способов становления личности (наряду с воспитанием) путем получения людьми знаний, формирования у них научного мировоззрения, нравственно-этической культуры, приобретения умений и навыков, развития умственно-познавательных и творческих способностей через систему различных социальных институтов (семья, школа, специальные учебные заведения, средства массовой информации и т.д.); 2) процесс воспитательно-формирующего и интеллектуально-развиваю щего влияния обучения на человека; 3) совокупность знаний, полученных специальным обучением; в современных условиях образование является одной из основных общечеловеческих ценностей, без которых невозможно дальнейшее развитие общества. Главная задача образования - сохранить знания о выдающихся достижениях человечества и на этой основе вызвать у людей стремление все к новым и новым знаниям».
Некоторые смысловые значения близки с понятием «учить», которое раскрывается в этом же словаре так: «передавать знания, навыки, опыт; побуждать к чему-либо, передавая свой опыт, взгляды; высказывать, обосновывать мысль, положение; занимаясь самому, усваивать, запоминать материал», а также с понятием «учиться», которое раскрывается следующим образом: «устраивать, приобретать (в том числе в форме активных действий) умения, знания, навыки, опыт; получать образование, специальность».
Подобным образом раскрываются понятия «образование», «учить», «учиться» и в «Малом толковом словаре»1.
В «Толковом словаре русского языка» интересующее нас понятие раскрывается следующим образом: «получение систематизированных знаний, навыков, обучение и просвещение; совокупность знаний, полученных в результате обучения; процесс или фактическое представление собой чего-либо; процесс или результат создания, организации; процесс или результат возникновения чего-либо; процесс налаживания, приведения в норму, благополучного устройства»1.
Понятие «учить» трактуется так: «передавать кому-нибудь какие-нибудь знания, навыки; наставлять, передавать свой опыт, взгляды; высказывать, обосновывать мысль, положение; занимаясь, усваивать, запоминать; бить, наказывать; то же, что «изучать»; понятие «учиться» - так: «усваивать знания, навыки, приобретать опыт; получать образование, специальность».
В Конституции РФ понятие «образование» используется в ст.ст. 38, 43 как «гарантия», но содержание этого понятия не раскрывается.
Содержание понятия «образование» раскрывается в преамбуле Закона об образовании как двусторонний процесс, включающий в себя, с одной стороны, «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)»; с другой стороны, - деятельность по получению образования, включающая «достижение и подтверждение гражданином (обучающимся) определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом».
В Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» самостоятельного и прямого определения рассматриваемого понятия не содержится.
Считаем необходимым отметить, что данное в законодательстве определение не является всеобъемлющим с точки зрения направлений нормативно-правового регулирования. Если попытаться вывести наиболее полное понятие «образование», оно окажется достаточно громоздким, поэтому закрепленное в Законе об образовании определение можно взять за основу, так как оно содержит наиболее существенные признаки образования как правоотношения, а остальные характеристики использовать при его регулировании.
Немаловажным для проведения нашего исследования и оперирования правовыми категориями представляется анализ понятия «система образования»
Система образования представляет собой совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений, независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций (ст. 8 Закона об образовании).
Образовательное законодательство как источник правового регулирования управленческих отношений в сфере образования
Государственно-политические и социально-экономические преобразования конца 80-х - начала 90-х годов оказали существенное влияние на российское образование. Жизненные позиции современной реальности требуют более эффективных изменений и реформ в системе управления образованием, методов и механизмов государственно-общественного характера. Но прежде эти кардинальные перемены должны иметь правовую основу как связующее звено между субъектами образовательных отношений.
Нормы права в области управления образованием составляют юридическую базу, на которой образовательные учреждения строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы вносят ясность и стабильность в правовые отношения между органами управления образованием, учебными заведениями и гражданами; создают юридические гарантии удовлетворения потребности личности в образовании. Законодательство определяет основные задачи и принципы образования, его систему, систему органов управления образованием. Для органа государственного управления обязательно законодательство, определяющее права управляемых объектов (пред-приятий, учреждений, организаций), а также граждан1.
Резкое сокращение сферы административных методов управления и переход преимущественно к экономическим методам повышает роль правового регулирования путем принятия соответствующих законов. Все это должно привести к сокращению текущего распорядительства и издания в адрес исполнителей каких-либо ненормативных актов. Назревшие вопросы системы образования — кадровые, финансовые, организационные, необходимость сохранения творческого и научно-технического потенциала - требуют скорейшей ликвидации издержек законодательного характера и создания соответствующего целостного законодательства. Развитие статуса образовательных учреждений предполагает постоянное совершенствование нормативной базы, ее своевременную корректировку, а, следовательно, наличие определенного устойчивого основания, теоретического и законодательного. Специфика отношений в области образования отражается на регулирующих эти отношения законодательных актах и составляющих их нормах права. Возможности повышения эффективности деятельности органов управления образованием были заложены Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года1, что развивает основные принципы образовательной политики в России, которые определены в Законе Российской Федерации «Об образовании» , Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и раскрыты в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 года4.
Изменение нормативных основ управления образованием в России в пореформенный период проделало достаточно продолжительный путь в своем развитии.
Изначально первый этап реформирования законодательства, регулирующего образовательные отношения, связан с принятием в 1990 году Государственным комитетом СССР по народному образованию приказа № 45 «О хозяйственном механизме в народном образовании». В соответствии с этим приказом все образовательные учреждения должны были перейти на новые условия хозяйствования. Этим приказом были одобрены Основные положения хозяйственного механизма в народном образовании.
По мнению Э.Д. Днепрова, «на первом этапе образовательной реформы в качестве центральных идей и задач выступили: 1) поворот школы лицом к ребенку; 2) поворот школы лицом к обществу, устранение государственной монополии на образование и, в этом смысле, его разгосударствление, превращение школы из госучреждения в социальный институт, в равной мере обслуживающий интересы и потребности личности, общества и государства; 3) деунитаризация и деунификация школы, ее всесторонняя и глубокая демократизация как социального института и как образовательной практики1.
Второй этап связан с принятием Закона РФ «Об образовании» в 1992 г., который еще глубже реформировал систему образования.
Третий этап связан с 1996 годом, когда были внесены изменения и поправки в Закон об образовании. В это время был принят также Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Четвертый этап начался летом 1997 г. с распоряжения Правительства РФ об образовании Комиссии по подготовке проекта Концепции очередного этапа реформирования системы образования.
Реформирование законодательства об образовании отразило изменение социально-педагогических идей и задач.
Очередной этап реформирования образования осуществлялся в условиях, когда действовала Программа социальных реформ в РФ на период 1996-2000 годы, принятая постановлением Правительства РФ в 1997 году , Программа «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах», принятая постановлением Правительства РФ от 31 марта 1997 года и был утвержден Комплексный план действий Правительства РФ, а также новая Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом
Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300і. В Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг. состояние образования характеризовалось противоречивыми тенденциями. В целом за годы реформ, по мнению Правительства РФ, удалось обеспечить конституционные права граждан на получение образования, включая среднее и высшее профессиональное образование на конкурсной основе; сохранить сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений, контингент учащихся, коллективы учителей и профессорско-преподавательского состава; развить сеть негосударственных образовательных учреждений. Таким образом, образование сохранило свой потенциал в качестве определяющего фактора социально-экономического развития России. В то же время реформы образования в стране сдерживались во многом из-за сокращения доли и фактического объема финансирования отрасли. Исследуя эффективность действия указанных выше нормативных актов применительно к содержанию образовательного управленческого процесса, мы пришли к выводу, что ни один из этапов реформирования образования, как нам представляется, не достиг тех результатов, на которые рассчитывало государство. Одной из причин этого послужило недостаточное внимание к юридической составляющей проведенных реформ; отсутствие концептуального подхода, обеспечения взаимоувязки и слаженности имевшегося и вновь появившегося нормативного материала.Закон Российской Федерации «Об образовании», принятый в 1992 году (новая редакция принята 13 января 1996 года), занимает центральное положение в законодательстве об образовании.
Административно-правовой статус вузов Российской Федерации
Современная высшая школа России представляет собой значимый социальный институт общества, имеющий своей целью трансляцию знаний, норм, ценностей и эталонов культуры подрастающим поколениям для того, чтобы обеспечить преемственность культуры и необходимую российскому обществу сплоченность и стабильность, без чего невозможны преодоление системного кризиса страны и становление рыночных отношений .
Эта значимость и уникальность высшего образования для страны как одного из регуляторов и векторов развития интеллектуального потенциала, предопределили выбор данной тематики, сам характер и направление нашего исследования, в котором предпринята попытка понять организацию и функционирование системы высшего образования, условия его дальнейшего существования и процветания, унификации государственного и негосударственного сектора; выделить специфику и определить ее нормативы благоприятной будущей жизнедеятельности.
Административно-правовой статус вуза отражает его положение в системе общественных отношений как коллективного субъекта, фиксирует систему управленческих связей между вузами и органами исполнительной власти, служит основой стабильности и определенности этих связей. Он находится в тесной взаимосвязи с ролью, задачами и перспективами развития высшего образования, так как обеспечивает надлежащее функционирование вуза в интересах решения стоящих перед ним задач. Успешное реформирование высшего образования в условиях рыночных отношений, реализация потребностей личности в высшем профессиональном образовании, защита прав и интересов граждан в этой сфере, развитие негосударственного образования все это требует четкого определения правового статуса вуза, повышения эффективности и совершенствования управления высшим образованием.
Высшим учебным заведением в Российской Федерации является образовательное учреждение, имеющее статус юридического лица и реализующее программы высшего профессионального образования1.
Несомненно, высшее профессиональное образование, которое имеет целью подготовку специалистов с высшим образованием для всех отраслей и сфер жизни страны заслуживает особого внимания государства. Высшие учебные заведения активно участвуют в развитии науки, поскольку здесь сосредоточена половина научных кадров страны2. Характерным показателем значимости развития вузовской системы является тот факт, что за годы проводимых в стране реформ вузы приобрели значительную административную и хозяйственную самостоятельность. При этом академические свободы (возможность создавать кафедры, учебные программы и т.п.) были подкреплены экономически: вузы получили в пользование землю, сооружения, будучи освобожденными от налогов на эту собственность3.
В соответствии со ст. 43 Конституции РФ за гражданами признается право получать на конкурсной основе высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. При всей краткости этой формулировки она породила немало вопросов в практике ее применения, ее толкование приводит к неоднозначным выводам.
Организационно-правовыми способами обеспечения реализации конституционного права на высшее профессиональное образование являются механизмы реализации указанного права: это закрепленная в законе соответствующая функция государства; нормативно-правовые акты, прежде всего образовательное законодательство; образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, структуры и формы управления системой высшего профессионального образования; закрепленный нормативно и обеспеченный организационно статус участников образовательных отношений. Однако отношение государства к обеспечению надлежащей реализации права граждан на высшее профессиональное образование сегодня по меньшей мере неоднозначно, и в существующих мнениях о его роли и участии нет единства1.
Несмотря на вышеотмеченные позитивные моменты, наличие ряда интенсивных мер, предпринятых государством для стимулирования образования в целом и высшего, в частности, ход экономических реформ в России показывает, что в обозримой перспективе возможности инвестиций очень ограничены и использоваться они будут в основном для вложения в приоритетные отрасли, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, к которым наука и образование по традиции не относятся. Это одно из противоречий современной российской высшей школы - масштабность преобразований и отсутствие их гарантированной финансовой поддержки со стороны государства.
Во всех развитых странах образовательные реформы были успешны, если проводились сильной государственной властью совместно с обществом. И основная проблема российской системы образования в настоящее время состоит, по нашему мнению, в том, что государство, декларативно опираясь на популярный лозунг автономии вузов (который получил нормативную основу в Законе об образовании, Федеральном Законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и Типовом положении о вузе 1993 г.), перестало рассматривать вузы как объект государственного управления. Попытки государства ввести вузы в режим автономии при отсутствии сформировавшихся социальных условий — одна из причин кризисного состояния высшей школы.
Переходя непосредственно к анализу административно-правового статуса вуза, отметим, что основанием для легитимации вуза является его регистрация по месту нахождения в соответствующем органе местного управления.
Регистрация осуществляется при наличии устава вуза и приказа учредителя. Процедуры создания, а также реорганизации и ликвидации вуза не зависят от его вида (кроме случаев создания института и колледжа в структуре вуза) и регламентируются ГК РФ, Законом об образовании, Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования1, Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 года № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности» , Инструктивным письмом Госкомвуза РФ «О порядке создания, реорганизации и ликвидации института, колледжа в составе вуза».
Вопросы создания, реорганизации и ликвидации вуза отражаются также в уставе вуза, при этом субъекты Российской Федерации могут определять региональные особенности этих структур.
