Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 . Правовое положение кредитной организации как поднадзорного субъекта Банка России 11
1.1 . Правовые факторы, обусловливающие необходимость надзора за деятельностью кредитных организаций 11
1.2. Виды кредитных организаций как субъектов надзора Банка России 35
1.3.Деятельность кредитных организаций как объект банковского надзора 50
ГЛАВА 2. Правовые основы и проблемы надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций 84
2.1 . Понятие, сущность, цели, и значение надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций 84
2.2. Виды банковского надзора 118
2.3.Принципы банковского надзора 129
2.4.Особенности правового положения Банка России как органа надзора 169
Заключение 189
Приложение 196
Библиография 197
- Правовые факторы, обусловливающие необходимость надзора за деятельностью кредитных организаций
- Виды кредитных организаций как субъектов надзора Банка России
- Понятие, сущность, цели, и значение надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций
- Виды банковского надзора
Введение к работе
Одним из средств, обеспечивающих стабильность функционирования банковской системы любого государства, является надзор за деятельностью кредитных организаций (банковский надзор)1, ибо «ослабление банковской системы ... страны ... представляет угрозу финансовой стабильности как в данной стране, так и за ее пределами»2. Призванный, кроме того, защищать интересы вкладчиков и кредиторов, банковский надзор играет не только важную экономическую, но и социальную роль.
Процесс становления в Российской Федерации двухуровневой банковской системы, начало которому было положено в 1987-1988 г.г. созданием сначала спецбанков, а позднее коммерческих и кооперативных банков, на сегодняшний день по-прежнему находится в стадии активного формирования, поскольку многим принципиальным подходам, правилам и технологиям, полагаемым в основу ее стабильного функционирования лишь предстоит быть разработанными.
Отсутствие федеральных законов, регламентирующих процедуры осуществления надзорной деятельности, которые в соответствии со статьей 41 Фе-дерального закона «О банках и банковской деятельности» (далее - Закон о
1 Термин «банковский надзор» санкционирован законодателем. Данное утверждение вытека
ет из анализа содержания статей 55 и 74 Федерального закона «О Центральном банке Рос
сийской Федерации (Банке России)» (далее - Закон о Банке России). Так, употребляемые в
них словосочетания «банковское регулирование и надзор» и «банковского надзора и регули
рования» свидетельствуют о том, что слово «банковский» одинаково применимо как к слову
«надзор», так и к слову «регулирование» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР. 1990. №27. Ст.356; Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета РФ. 1992. №34. Ст.1966; СЗ РФ. 1995. №18. Ст. 1593, 1996. № 1. Ст.З;
№26. Ст.3032; 1997. №9. Ст. 1028; № 18. Ст.2099; 1998. №10. Ст.1147; 1998. №31. Ст.3829;
1999. № 28. Ст.3472; 2001. №26. Ст.2585.
2 См.: Консультативное письмо Базельского комитета по банковскому регулированию, со
ставленное к Базовым принципам эффективного надзора за банковской деятельностью. //
Бизнес и банки. 1998. №№ 21-22, 24,25,26,28.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №27.
Ст.357; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. №9. Ст.391;
СЗ РФ. 1996. №6. Ст.492; 1998. №31. Ст.3829; 1999. №28. Ст.ст.3459,3469; 2001. №26.
Ст.2586;№33(ч.1)Ст.3424.
банках) должны были быть приняты, способствует проявлению еще большего научного интереса и внимания к обозначенной проблеме.
Отнюдь немноголетний опыт построения подлинно двухуровневой банковской системы в нашем государстве (менее 15 лет), кроме своеобразных дореволюционного опыта и опыта периода НЭПа, также является причиной, по которой концепция банковского надзора в отечественной правовой науке еще окончательно не сформировалась.
Исследования в области банковского надзора являются также актуальными и с учетом нестабильного положения российской экономики. Потрясенная кризисом 1998 года, она требует приложения усилий ученых различных областей знаний, что предполагает в ряде случаев необходимость комплексного подхода к решению различных проблем стабилизации экономики России, и, в первую очередь, посредством совершенствования контрольной и надзорной деятельности, в том числе в банковской сфере. При этом, на наш взгляд, совершенствование правового регулирования банковского надзора необходимо исследовать, прежде всего, в аспекте развития юридической доктрины в отраслевых юридических науках (финансовом, банковском праве). Соглашаясь с мнением ученых, рассматривающих правовую реформу как «некую систему целенаправленных последовательных шагов», «исходным средством» которой является юридическая доктрина , а также с высказанными в научной литературе точками зрения о необходимости выработки научно-обоснованной концепции по совершенствованию банковского законодательства и, в частности, юриди-
1 См., напр.,: Демидов А.И. Принципы юридической доктрины России. В сб.: Российская
юридичесая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения / Под ред. А.И.Демидова.
Саратов, 2001. С.с.8-9. Под юридической доктриной А.И.Демидов понимает «совокупность
согласованных, принятых юридическим сообществом приоритетов, принципов, средств и
методов обоснования и достижения поставленных целей. См.: Демидов А.И. Указ. раб. С.8.
О юридической доктрине см. также: Байтин М.И. О формировании российской юридической
доктрины нового столетия, Малько А.В. Юридическая доктрина как важнейшее направление
современной российской правовой политики, Матузов Н.И. Идея диктатуры закона в контек
сте российской юридической доктрины. См.: Указ. сб. С.с. 6-8, 14-16, 12-14.
2 См.: Голубев С.А. Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании бан
ковской системы страны. М., 2000. С.51.
ческой доктрины публичности статуса Банка России1, считаем объективно востребованным исследовать надзор, осуществляемый Банком России за деятельностью кредитных организаций, в теоретико-правовом аспекте.
В связи с изложенным, основной целью настоящей работы является исследование теоретико-правовых основ банковского надзора, в условиях формирующейся в Российской Федерации двухуровневой банковской системы.
Достижение указанных целей обусловлено постановкой и решением следующих задач:
-обобщить научные положения и практические рекомендации в области надзора вообще, а также в области банковского надзора в частности;
-проанализировать нормативно-правовую базу, регламентирующую осуществление Банком России надзора за деятельностью кредитных организаций;
-выявить причины, обусловливающие необходимость осуществления банковского надзора;
-определить виды субъектов, за деятельностью которых в Российской Федерации осуществляется банковский надзор;
-охарактеризовать правовое положение Банка России как органа надзора в аспектах: эволюции банковского надзора в истории Российского государства, принципа разделения властей, системообразующего элемента (элемента банковской системы), опыта осуществления банковского надзора в других государствах, компетенции в области банковского надзора;
-определить правовую природу и сформулировать понятие проверочной деятельности, осуществляемой Банком России в отношении кредитных организаций;
-конкретизировать в рамках банковского надзора категорию «контрольно-надзорная деятельность»;
1 См.: Пастушенко Е.Н. Юридическая доктрина публичности статуса Центрального банка Российской Федерации. В сб.: Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения / Под ред. А.И.Демидова. Саратов, 2001. С. 173.
-определить виды надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций;
-рассмотреть особенности деятельности кредитных организаций как объекта банковского надзора;
-выявить цели и определить значение банковского надзора в аспекте его эффективности;
-очертить круг принципов, которыми необходимо руководствоваться при проведении надзорных мероприятий вообще, и в банковской сфере (за деятельностью кредитных организаций) в частности;
-выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций.
Теоретической основой диссертации являются труды российских и зарубежных ученых по общей теории государства и права, финансовому, банковскому, административному, гражданскому праву, прокурорскому надзору, истории, экономике, банковскому делу, а также справочная литература по праву, экономике и философии.
При проведении исследования автор опирался на труды ученых-правоведов: С.С.Алексеева, М.М.Агаркова, Ю.С.Адушкина, М.И.Байтина, А.Г.Братко, А.Ю.Викулина, Л.К.Вороновой, В.В.Гаврилова, Е.Ю.Грачевой, О.Н.Горбуновой, В.М.Горшенева, А.И.Демидова, И.Б.Шахова, О.С.Иоффе, Я.А.Гейвандова, Л.Г.Ефимовой, Н.Ю.Ерпылевой, Я.А.Здира, М.В.Карасевой, Ю.М.Козлова, Н.М.Конина. А.Е.Лунева, Н.А.Лопашенко, А.В.Малько, В.М.Манохина, Н.И.Матузова, О.М.Олейник, Д.М.Овсянко, Е.Н.Пастушенко, Е.В .По качаловой, П.П.Сергуна, М.С.Студеникиной, Ю.Н.Старилова Г.А.Тосуняна, Н.И.Химичевой, Е.В.Шориной, А.М.Экмаляна и др.
В диссертации также использованы отдельные теоретические положения и выводы ученых-экономистов: О.И.Лаврушина, Ю.И.Коробова, А.В.Молчанова, Н.Н.Шульковой, М.М.Ямпольского и др.
Кроме того, были изучены труды иностранных авторов: Ж.-А.Мейера, Х.И.Мюллера, К.Гавальда, Ж.Стуфле.
Специальное внимание уделено публикациям в периодической печати позиций представителей руководства Банка России, депутатов Государственной Думы, специалистов других государственных органов: Т.В.Парамоновой, Г.И.Лунтовского, А.Ю.Симановского, В.В.Ткаченко, С.А.Голубева, В.А.Тарачева и др.
Объектом исследования в настоящей работе являются правоотношения, возникающие в сфере надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций как направление развития юридической доктрины в отраслевых правовых науках (финансовом, банковском праве).
Предметом исследования выступают теоретико-правовые основы регулирования банковского надзора.
Методологическую базу диссертации составляют общенаучные методы познания: логический, исторический, системно-структурный, метод комплексного анализа, сравнительного правоведения, социологического исследования и
др.
Работа основана на анализе положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов и методических рекомендаций Банка России. Отдельному анализу подвергается документ, разработанный международным банковским сообществом - Базовые принципы эффективного надзора за банковской деятельностью1. Подробно исследованы разделы Кон-
1 Базовые принципы эффективного надзора за банковской деятельностью разработаны Ба-зельским комитетом по банковскому регулированию. Основанный в 1975 году председателями центральных банков десяти промышленно развитых стран он является комитетом органов банковского надзора. В него входят руководители инстанций банковского надзора и центральных банков Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Швеции, Швейцарии, Великобритании и США. При разработке Базовых принципов эффективного надзора за банковской деятельностью Базельский комитет тесно сотрудничал с органами банковского надзора стран, не входящих в «десятку»: Чили, Китая, Чешской Республики, Гонконга, Мексики, России, Таиланда. (См.: Бизнес и банки. 1998. №21-22.).
цепции Банковского кодекса России1 (далее - Концепция банковского кодекса), касающиеся банковского надзора, обобщены материалы судебной практики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые предпринята попытка комплексного исследования теоретико-правовых основ надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций (банковского надзора): его понятия, видов, обусловливающих факторов, целей и объектов воздействия, а также субъектного состава надзорных правоотношений в банковской сфере.
В настоящей диссертации разработаны основные положения, а также сделаны выводы, определяющие ее научную новизну, которые выносятся на защиту:
1 .Признаки, положенные законодателем в основу дефиниции «кредитная организация» одновременно являются факторами, причинообразующими необходимость осуществления надзора за ее деятельностью;
2.Дефиниция «кредитная организация» носит формально-определенный характер. Однако, это не исключает возможности отнесения к кредитной системе государства и других финансово-кредитных институтов, при этом не подпадающих под сферу осуществления надзора со стороны Банка России;
3.Проверочная деятельность, осуществляемая Банком России в отношении кредитных организаций, является по своей правовой природе контрольно-надзорной;
4.Контрольно-надзорная деятельность Банка России сочетает в себе как регулирующее, так и управляющее воздействие на работу кредитных организаций с отведением преобладающего места и значения регулирующему методу;
'Документ разработан с использованием материалов заседаний Общественного экспертного совета по банковскому законодательству, рабочих заседаний по проблемам кодификации банковского законодательства, проводившихся с участием Межрегионального банковского совета при Председателе Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, руководителей Банка России, АРКО, Ассоциации российских банков, Ассоциации региональных банков «Россия», ученых Института государства и права, Финансовой Академии при Правительстве Российской Федерации, руководителей коммерческих банков. См.: Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2000. №15.
5.Банковский надзор относится к внутриведомственной (внутриотраслевой) надзорной деятельности, содержащей в себе элементы самоопределения поднадзорных субъектов;
6.Классификацию видов банковского надзора возможно проводить по критерию наличия либо отсутствия у надзорного органа непосредственной связи с проверяемой кредитной организацией на дистанционные и контактные проверки.
7.Объектом банковского надзора является деятельность кредитных организаций.
8.Деятельность кредитных организаций в сфере банковского надзора -урегулированная нормами права, локальными нормативными актами, актами применения Банка России, обычаями делового оборота, совокупность действий кредитной организации, непосредственно связанная с совершением банковских операций и других операций кредитных организаций, так и непосредственно не связанная с ними, но их обеспечивающая, вытекающая из их существа или могущая повлиять на их совершение;
9.3а Банком России необходимо сохранить функцию по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций с закреплением в законе норм об исключительной компетенции органов судебной власти (арбитражных судов) по принудительному взысканию штрафов за нарушение норм, регулирующих банковскую деятельность;
Ю.При осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций необходимо руководствоваться общеправовыми и специальными принципами: правовой исследовательской деятельности, контрольно-надзорной (контрольной и надзорной) деятельности, принципами банковского надзора.
Теоретическая и практическая значимость диссертации имеет несколько аспектов: научный, правотворческий, правоприменительный и учебный, что проявляется в следующем:
1 .Основные положения и выводы, сделанные в настоящей работе, могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки и исследования проблем правового регулирования надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций;
2.Рекомендации, содержащиеся в диссертации могут найти применение при совершенствовании нормативно-правовых актов, регламентирующих указанную сферу функционирования банковской системы;
3.Отдельные выводы могут быть использованы в правоприменительной практике Банка России, судов и правоохранительных органов;
4.Материалы настоящего исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по финансовому и банковскому праву.
Апробация результатов диссертации была осуществлена в различных формах:
-чтение лекций и проведение практических и семинарских занятий по финансовому и банковскому праву в Саратовском государственном социально-экономическом университете и других высших учебных заведениях;
-выступление с докладами на научных и научно-практических конференциях;
-публикация статей;
-обсуждение диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, приложения и библиографии.
Правовые факторы, обусловливающие необходимость надзора за деятельностью кредитных организаций
Поставленная диссертантом цель - исследование правовых основ надзора, осуществляемого Банком России за деятельностью кредитных организаций - может быть достигнута лишь при условии детального изучения различных аспектов обозначенной проблемы.
Бесспорно, главным объектом исследовательского интереса в рамках названной темы является изучение таких связанных с теоретической и практической сторонами осуществления надзора категорий как: понятие (сущность) надзора, цели и методы его проведения, объект, на который он направлен, принципы, положенные в основу его проведения. Также немаловажным в данном случае является рассмотрение круга вопросов, связанных с субъектным составом правоотношений, возникающих в процессе осуществления надзора, точнее с правовым статусом и ролью, которую играют в экономике участники урегулированных нормами права общественных отношений в рамках реализации Банком России надзорных полномочий при работе с кредитными организациями. Подобный анализ поможет нам найти ответы на следующие вопросы: 1.Чем обусловлена необходимость осуществления государственного надзора за деятельностью кредитных организаций? 2.Почему указанный надзор в Российской Федерации осуществляет Банк России?
Поиск ответов на поставленные вопросы необходимо начать с анализа понятия кредитная организация.
Несмотря на то, что дефиниция «кредитная организация» сформулирована в законодательном акте, а именно, в Законе о банках, среди ученых существуют серьезные разногласия относительно того, что следует понимать под термином «кредитная организация». Анализ научной литературы свидетельствует о том, что данное понятие трактуется неоднозначно1, тогда как организации, действующие под таким наименованием, вступая в своей повседневной деятельности в различные правоотношения, играют в жизни любого государства очень важную роль. Расхождение во мнениях зеркально отражается на практике законотворческой деятельности. Особенно отчетливо это можно увидеть, если проанализировать историю развития российского банковского законодательства, начиная с 1990 года и по сей день.
Наконец, важность достижения единства во взглядах по вопросу о том, что такое кредитная организация, обусловлена необходимостью однозначно определить - за деятельностью каких организаций, функционирующих на рынке финансовых услуг, государство осуществляет особый надзор. Особый надзор в данном случае следует толковать трояко. С одной стороны, надзор должен быть унифицированным, то есть обусловливаться единством общих целей, для достижения которых он осуществляется, и единством методов его проведения. С другой стороны, надзор должен осуществляться за деятельностью организаций, функциональная специфика которых определяет единство таких целей и методов2. С третьей стороны, для осуществления надзорных полномочий необходим единый государственный орган, рабочий аппарат которого, то есть его сотрудники, должны обладать такими профессиональными знаниями и навыками, которые позволяли бы в результате проводимых надзорных мероприятий выявлять складывающиеся как негативные, так и позитивные тенденции в деятельности поднадзорных субъектов с тем, чтобы своевременно предпринимать меры по устранению нарушений, а также разрабатывать и внедрять те или иные положительно влияющие на работу кредитных организаций новшества. Конечным результатом всего этого процесса должна являться здоровая банковская система, в связи с чем в Законе о Банке России закреплено, что «основными целями деятельности Банка России являются: ... развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации ...» (ст.З).
Нормативное понятие кредитной организации закреплено в части 1 статьи 1 Закона о банках. В соответствии с ним, кредитная организация представляет собой «юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество».
Сформулированное законодателем понятие кредитной организации позволяет определить ее признаки, к которым, на наш взгляд, можно отнести следующие: 1 .Кредитная организация является коммерческой организацией; 2.Организационно-правовая форма кредитной организации - хозяйственное общество; 3.Кредитная организация может быть образована на основе любой формы собственности; 4.Деятельность кредитной организации подлежит обязательному лицензированию Банком России; 5.Кредитная организация является юридическим лицом со специальной правоспособностью (осуществляет банковские операции) .
Отметим, что перечисленные признаки кредитной организации, на наш взгляд, расположены в логической последовательности, указывающей на ее характерные черты как субъекта гражданско-правовых отношений.
Однако, если следовать логике изложения понятия кредитной организации законодателем, то последовательность выделенных признаков будет иной, но с сохранением на первом месте постулата о том, что кредитная организация является коммерческой организацией. Итак: 1 .Кредитная организация - коммерческая организация; 2.Деятельность кредитной организации подлежит обязательному лицензированию Банком России; 3.Кредитная организация вправе осуществлять банковские операции; 4.Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности; 5.Организационно-правовая форма кредитной организации - хозяйственное общество.
Расчленение понятия кредитная организация на отдельные составляющие, на наш взгляд, важно не только в теоретическом, но и в практическом аспектах.
Первое и главное, из чего следует исходить, это то, что кредитная организация является юридическим лицом со специальной правоспособностью, она создается для осуществления банковских операций.
Вероятнее всего, данное утверждение вызовет к себе спорное отношение ученых-цивилистов, которые могут не согласиться с подобной постановкой вопроса, приведя основанный на нормах Гражданского кодекса Российской Федерации довод о том, что основной целью деятельности коммерческих организаций является извлечение прибыли.
Виды кредитных организаций как субъектов надзора Банка России
Создание и функционирование кредитных организаций на территории нашего государства возможно в двух альтернативных формах: в форме банка или небанковской кредитной организации, понятия которых закреплены, как уже было отмечено выше, в Законе о банках. Так, согласно части 2 статьи 1 этого закона, банк представляет собой кредитную организацию, «которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц». Небанковская кредитная организация, в соответствии с частью 3 статьи 1, это - «кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России».
На наш взгляд, наиболее точно функцию современных коммерческих банков охарактеризовывает М.М.Ямпольский, который в качестве «важнейшей особенности деятельности банков» называет функцию «образования платежных средств для наличного и безналичного денежных оборотов, снабжение ими хозяйственного оборота и изъятие таких средств из оборота». Автор подчеркивает, что «никакие другие органы эти операции не осуществляют». Например, «выдача ссуды, - пишет М.М.Ямпольский, - представляет собой, главным образом, процесс создания платежных средств, которые могут быть использованы для погашения ссудной задолженности, а также для образования кредитных ресурсов».
Экономическое обоснование сущности банков как универсальных кредитных центров нельзя в равной мере отнести к сущности небанковских кредитных организаций. Известный российский ученый в области банковского права М.М.Агарков, в работах которого исследованы вопросы правового регулирования банковской деятельности в первые десятилетия советской власти называл «три функции, характерные для банка: 1) собирание чужих средств, 2) оказание кредита и 3) содействие платежному обороту». При этом он отмечал, что названные функции банков «хотя и являются наиболее для них характерными, все же не всегда вместе присущи предприятиям, которые принято считать банками». В подтверждение этих слов М.М.Агарков в качестве примера указывает на деятельность «жиро-банков», которые лишь содействовали платежному обороту путем перенесения сумм с одного счета на другой», а также деятельность банков долгосрочного кредита, «которые если и выполняют платежные поручения своих клиентов, то только в качестве вспомогательных к основным операциям по предоставлению долгосрочного кредита».
Вместе с тем, в литературе отмечается, что «банки редко и лишь весьма короткое время занимались какой-либо операцией; обыкновенно же они соединяли занятие переводом денег с кредитными операциями. Поэтому деление на оборотные и кредитные банки имеет только теоретическое назначение».
Поскольку сведения, содержащиеся в приведенной цитате почерпнуты из энциклопедического словаря 1851 года издания, постольку мы можем говорить о том, что банки, выполнявшие какую-либо одну функцию, собственно банками можно называть лишь условно. Это, скорее, были лишь прообразы банковских учреждений, так как выше уже отмечалось, что банк -это «такая ступень развития денежного хозяйства, при которой кредитная, денежные и расчетные операции стали в их совокупности концентрироваться в едином центре».
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что постановка вопроса об узкой специализации банков на выполнение одной операции возможна лишь в аспекте эволюционного развития банков (историческом). Однако, к этому нельзя относиться однозначно. В современных условиях под названием небанковские кредитные организации функционируют организации, которые тоже специализируются на выполнении отдельных банковских операций. Согласно Инструкции Банка России «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», а также Положения Банка России «Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции» от 21 сентября 2001 г. № 153-П1 небанковским кредитным организациям могут быть выданы три вида лицензий. В соответствии с первым - небанковские кредитные организации вправе осуществлять банковские операции по открытию и ведению банковских счетов юридических лиц; осуществлению расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков -корреспондентов, по их банковским счетам; инкассации денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов; купле-продаже иностранной валюты в безналичной форме (п. 8.4.1 Инструкции). В соответствии со вторым видом - небанковские кредитные организации вправе осуществлять лишь одну банковскую операцию - инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов (п. 8.4.2 Инструкции). В соответствии с третьим видом - привлечение денежных средств юридических лиц во вклады (на определенный срок); размещение привлеченных во вклады денежных средств юридических лиц от своего имени и за свой счет; куплю-продажу иностранной валюты в безналичной форме; выдачу банковских гарантий; а также сделки, перечисленные в статье 5 Закона о банках (в том числе с ценными бумагами) (п. 1.2. Положения). В соответствии с перечисленными видами банковских операций, которые они вправе совершать, их называют «расчетные НКО», «организации инкассации», «небанковские депозитно-кредитные организации». В зависимости от функционального назначения расчетные небанковские кредитные организации могут осуществлять обслуживание юридических лиц, в том числе кредитных организаций на межбанковском, валютном рынках и рынке ценных бумаг, осуществлять расчеты по пластиковым картам.
В соответствии со статистическими данными на 01.01.2000 г. в России действовали 2342 кредитных организации, из которых небанковских кредитных организаций только 34 (остальные - 2376 - банки) . Такое количественное соотношение, вероятнее всего, означает, что экономика страны не испытывает потребность в создании большего их числа. В связи с этим, вряд ли можно согласиться с мнением группы ученых (Г.А.Тосуняна, А.Ю.Викулина, А.М.Экмаляна), которые считают, что «существование небанковских кредитных организаций наряду с банками обусловлено тем, что в силу объективных причин кредитные организации вынуждены распределять финансовые и кредитные обязанности между собой.
Понятие, сущность, цели, и значение надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций
Имеющиеся на сегодняшний день фундаментальные разработки по изучению различных аспектов контрольной (надзорной)1 форм государственной деятельности, убеждают нас в том, что и контроль, и надзор следует рассматривать с двух позиций. С одной стороны, они являются методами осуществления государственного управления (регулирования), с другой, - несут на себе функциональную нагрузку по обеспечению охраны правовых норм.
Проблема формирования взглядов на указанные выше формы государственной деятельности относится к одной из сложных в юридической науке и эволюционирует в зависимости от смены законов и методов хозяйствования.
В 1950 году В.И.Гостев провозгласил государственный контроль методом социалистического управления2, указав при этом, что подконтрольность и ответственность всех органов государственного управления и должностных лиц являются гарантами обеспечения законности в советском управлении .
О том, что контроль (надзор) являются методами государственного управления (регулирования), высказываются многие ученые. В частности, М.С.Студеникина также говорит о том, что «контрольное отношение само является разновидностью управленческих, административных отношений, которые в своей совокупности направлены на обеспечение целостности управляемой системы».
Вопрос о соотношении понятий «управление», «регулирование» и «контроль (надзор)» применительно к действующей системе государственного воздействия на общественные и экономические процессы, подробно исследован Ю.М.Козловым, который в данном случае акцентирует внимание на том, что «если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением» .
Разумеется, такую смену «ориентиров» нельзя рассматривать как полный отказ от прямого управления. В институте государства всегда существовали и будут существовать такие сферы производства, обращения и потребления, сама природа которых делает подобный отказ непозволительным. Видимо, в силу указанных причин Ю.М.Козлов в качестве составляющих государственно-управленческой деятельности (основных функций исполнительной власти)3 наряду с другими методами работы называет: управление предприятиями и учреждениями государственного сектора, регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора, осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер . Вместе с тем, называя регулирование, «непременным элементом государственно-управленческой деятельности, одной из ее функций», Ю.М.Козлов предлагает проводить различие между управлением и регулированием по большему или меньшему удельному весу участия государства в экономических и иных процессах.
В свою очередь, В.М.Манохин и Ю.С.Адушкин также отмечают, что «различные формы собственности, на основе которых создаются предприятия и учреждения, определяют их правовой статус, в том числе в отношениях с исполнительной властью. Объем полномочий последней в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями один, с предприятиями и учреждениями негосударственными - другой и т.д. Самое наименование отношений исполнительной власти с ними более правильно называть государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями»3. Ю.Н.Старилов, высказываясь о характере государственного управления негосударственными коммерческими и некоммерческими организациями, называет такие средства его осуществления как «регулятивные и контрольные» процедуры .
В справочной литературе толкование терминов «управление», «регулирование» и «государственное управление» дается следующим образом.
1 .Управлять - руководить работой, деятельностью; направлять, регулировать ход, пользуясь механизмами, специальными приспособлениями; оказывать воздействие на ход, течение, развитие процессов, явлений, событий, придавать им направленность.
2.Регулировать - вносить известный порядок в систему, упорядочивать; приводить в необходимое для работы состояние, добиваясь правильного взаимодействия, слаженности отдельных частей.
3 .Государственное управление - осуществляемая на основе законов и других нормативных актов организационная, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления з ... наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями .
Государственное управление - целенаправленное, организующее, регулирующее (курсив наш) воздействие государства ... на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей4.
К сожалению, разъяснение значения термина «государственное управление» в двух последних случаях этим и ограничивается, так как соответствующие справочные издания толкования термина «государственное регулирование» не содержат.
Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что и управление, и регулирование как функции государственно-управленческой деятельности являются однопорядковыми. Как в управляющей, так и в регулирующей деятельности есть единое общее начало - возможность и способность организовывать. Степень же участия в организационных процессах может быть различной - от прямого управления (руководства) до установления рамок, внутри которых может проявляться свобода поведения субъектов.
Виды банковского надзора
Характер взаимоотношений между контролирующим (надзирающим) органом и подконтрольным (поднадзорным) субъектом послужил причиной выделения в проверочной деятельности двух ее разновидностей: надведомственного (государственного, общегосударственного) характера и внутриведомственного (ведомственного) характера. Заметим при этом, что контроль может быть именно двух видов: внутриведомственным и надведомственным, а надзор, как правило, характеризуется только как надведомственная деятельность. По словам М.С.Студеникиной, «внутренний контроль ведется за органами одной системы, внешний - осуществляется в отношении организационно неподчиненных объектов» . Прежде чем установить, к какому из названных видов относится контрольно-надзорная деятельность Банка России, рассмотрим понятие «административный надзор»2.
Л.М.Колодкин характеризует административный надзор как «специальный вид правоохранительной деятельности управленческих органов государственного управления и должностных лиц, выражающийся в контроле за точным и единообразным соблюдением правил, инструкций и других нормативных актов межотраслевого характера гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, ведомствами и должностными лицами. Надзорные органы наделены надведомственными полномочиями» (курсив наш).
Д.М.Овсянко говорит о том, что административный надзор представляет собой «систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных нормативных актов, осуществляемое органами исполнительной власти по подведомственным вопросам в отношении неподчиненных им органов (курсив наш). Акцентировав внимание на том, что административный надзор осуществляется «по подведомственным вопросам в отношении неподчиненных ... органов», мы имеем намерение подчеркнуть, что в данном случае трудно оценить, о надведомственном или внутриведомственном надзоре идет речь.
В свою очередь, Н.М.Конин, исследуя значение понятия «поднадзорность», характеризует ее как «особую форму служебной взаимосвязи», при которой «поднадзорные объекты не состоят в служебной подчиненности органов надзора» и «не связаны друг с другом вообще какими-либо ведомственными интересами» .
Исходя из установленных Ю.М.Козловым трех видов подчиненности, организационной, координационной и подчиненности, выражающейся в подконтрольности3, думается, было бы верным отнести подчиненность кредитных организаций Банку России именно к координационной. С одной стороны, как уже было отмечено, Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций, с другой стороны, в специально установленных случаях такое вмешательство все-таки возможно. Кроме того, Банк России регулирует деятельность кредитных организаций не только с помощью актов применения норм права, но и с помощью нормативно-правовых актов.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что действующие в одной и той же отрасли (сфере, ведомстве) Банк России и кредитные организации, несмотря на отсутствие прямых субординационных связей, тем не менее не лишены их полностью.
Кроме того, понятие ведомственного контроля, данное Н.И.Химичевой, также говорит о том, что «это контроль министерств, ведомств, других органов государственного управления за деятельностью входящих в их систему предпри-ятий, организаций и учреждений» (курсив наш).
Поскольку деятельность Банка России по проверке функционирования кредитных организаций и применению мер реагирования состоит частично из надзорной, а частично из контрольной форм проверочной деятельности, а также с учетом того, что административный надзор относится к надведомственному надзору, а координационную подчиненность, имеющую в данном случае место следует относить к внутриведомственной (внутриотраслевой) деятельности, поскольку и обсуждаемые контрольно-надзорные мероприятия, следует охарактеризовать как внутриведомственную деятельность с элементами самоопределения поднадзорных (подконтрольных) субъектов. Таким образом, надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций является внутриведомственным (внутриотраслевым) надзором, а по отношению к административному надзору Банк России можно рассматривать как его разновидность. Н.М.Конин также рассматривает банковский надзор как функциональный вид отраслевого государственного надзора.
