Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования административных процедур 14
1. Понятие административного процесса 14
2. Содержание и структура административного процесса 27
3. Административный процесс, административные производства и административные процедуры 39
Глава 2. Проблемы нормативного регулирования отношений между гражданами, организациями и исполнительной органами в РФ 58
1. Действующее нормативное регулирование административно - процедурных отношений в РФ 59
2. Элементный состав административных процедур по законодательству РФ и законодательству зарубежных стран 74
3. Стадии административных процедур по законодательству РФ и законодательству зарубежных стран 100
Глава 3. Направления развития законодательства об административных процедурах в РФ 121
1. Проблемы нормативного регулирования административных процедур 121
2. Закрепление принципов административных процедур 134
3. Перспективы законодательства об административных процедурах 149
Заключение 180
Список нормативных актов и литературы 187
- Понятие административного процесса
- Содержание и структура административного процесса
- Действующее нормативное регулирование административно - процедурных отношений в РФ
- Проблемы нормативного регулирования административных процедур
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях построения в России правового государства особое значение приобретают вопросы защиты прав граждан, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций в их отношениях с государственными органами и органами местного самоуправления.
На современном этапе острейшими проблемами, препятствующими позитивному социально-экономическому развитию нашей страны, продолжают оставаться административный произвол и коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления. Отсутствие или противоречивость законодательства, бюрократическая запутанность процедур регистрации, лицензирования, сертификации, согласования инвестиционных проектов создают серьезные трудности на пути реализации конституционных прав и свобод граждан. Задачи, стоящие перед государством и обществом, требуют пересмотра правового регулирования взаимоотношений исполнительных органов, граждан и организаций.
По мере ознакомления с мировым опытом организации взаимодействия исполнительных органов и частных лиц происходит переосмысление научных подходов к понятию и содержанию административного процесса России. Поднимается вопрос о необходимости встраивания в процесс новых, не известных российскому праву институтов.
Одним из важнейших институтов для построения эффективного взаимодействия частных лиц и исполнительных органов в зарубежных демократических государствах признаются административные процедуры. Большинство отечественных специалистов также рассматривают административные процедуры в качестве института, обеспечивающего становление правового государства и реализацию норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
О значимости и актуальности исследования административных процедур
свидетельствует то, что в настоящее время идет активный поиск путей совершенствования российского административно-правового законодательства с целью установления гарантий защиты граждан от произвола бюрократии. Проводимая административная реформа направлена на модернизацию системы государственного управления, достижение эффективного функционирования экономики и построения гражданского общества. В связи с этим теоретическое изучение нового для российского административного права института, успешно функционирующего во многих зарубежных странах, в настоящее время крайне необходимо.
Разработка и принятие с учетом потребностей российской правовой действительности нормативных правовых актов об административных процедурах позволит достичь значительных успехов в государственном управлении: преодолеть административные барьеры; модернизировать систему исполнительной власти; создать условия для развития экономических свобод; определить стратегические ориентиры развития страны; предоставить населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью; перейти к четкой технологии разработки, принятия и исполнения решений.
Указанные обстоятельства обусловили актуальность и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. До последнего времени в нашей стране не было специальных научных работ, посвященных административным процедурам. Первые исследования по данной проблематике носили в основном теоретический характер.
Вопросы правового регулирования административных процедур затрагиваются в работах Д.Н. Бахраха, А.Б. Зеленцова, П.И. Кононова, И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Старилова, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова и других авторов. В рамках обсуждения проблем административного процесса, а также административной реформы вопросу административных процедур
посвящены отдельные статьи, главы учебников и учебных пособий. Впрочем, нельзя не отметить, что за последние годы защитили кандидатские диссертации, предметом исследования которых являются те или иные вопросы административных процедур, И.М. Лазарев, М.О. Ефремов, Р.С. Тихий.
Усилий ученых, которые обращаются к актуальной на сегодняшний момент теме, оказалось недостаточно, чтобы на основе понимания значимости и сущности административных процедур привести действующее законодательство в соответствие с потребностями правового государства. Состояние действующего российского законодательства, не обеспечивающего должную защиту прав и законных интересов граждан в их отношениях с исполнительными органами, отражает недостаточную научную разработанность темы.
Объектом исследования являются административно-процедурные отношения, складывающиеся между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе реализации прав и законных интересов частных лиц.
Предметом исследования являются проблемы теории
административного процесса и административных процедур, а также действующие российские нормативно-правовые акты, регламентирующие административно-процедурные отношения.
Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в анализе проблем действующего российского законодательства об административных процедурах, а также в определении путей его совершенствования. Для достижения целей диссертационного исследования соискателем были поставлены следующие задачи:
исследовать структуру административного процесса России для уяснения соотношения понятий «административные процедуры» и «административный процесс», «административные процедуры» и «административные производства»;
выявить основания, по которым внешние позитивные неконфликтные отношения, складывающиеся между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами, могут быть выделены среди прочих административно-процессуальных отношений;
обосновать необходимость выделения института «административные процедуры» в рамках административного процесса, с учетом его соотнесения с административными производствами;
разработать понятие административных процедур, выделить их
элементы и стадии в целях подготовки предложений и рекомендаций по
принятию закона об административных процедурах и совершенствованию
действующего административно-процессуального законодательства;
обосновать необходимость принятия в России федерального закона об административных процедурах, изложить форму и содержание федерального закона, а также концепцию законодательства об административных процедурах;
провести анализ того, какие законодательные действия необходимо совершить для преобразования действующих нормативно-правовых актов РФ в составную часть законодательства об административных процедурах;
сформулировать принципы, на которых должно быть построено
законодательство об административных процедурах.
Методологическую основу исследования составляют современные методы познания и теоретического описания политико-правовых явлений. В процессе работы над диссертационным исследованием были использованы общенаучный диалектический метод познания, а также системный, историко-правовой, сравнительно-правовой, структурный, формально-юридический, логический методы, позволяющие всесторонне исследовать данную проблему.
Теоретической основой исследования послужили труды известных отечественных правоведов: Н.Т. Абрамовой, С.С. Алексеева, А.В. Василенко, В.М. Горшенева, Е.Г. Лукьяновой, Ю.И. Мельникова, П.Е. Недбайло, B.C.
Нерсесянца, В.Н. Протасова, В.Н. Скобелкина, В.А. Тарасовой и др.
В процессе работы соискатель использовал труды административистов: А.И. Абрамовой, Е.Б. Абросимовой, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.А. Демина, А.Б. Зеленцова, И.Ш.Килясханова, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, И.М. Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, С.Н. Махиной, М.Я. Масленникова, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Н.А. Рассахатской, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Н.В. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, М.А. Штатиной, А.Ю. Якимова, О.В. Яковенко и др.
Весьма важно для диссертационного исследования было изучение работ зарубежных специалистов, таких как Д.Дж. Галлиган, П. Халлберг, Р. Шафхаузер, Б. Шварц, К. Экштайн, а также публикаций Совета Европы.
Эмпирическую базу исследования составляют около 200 нормативных правовых актов РФ, регулирующих отдельные процедурные производства, законопроекты об административных процедурах, практика деятельности органов государственной власти Российской Федерации, экспертные оценки ведущих юристов и политиков по данной проблематике, а также акты зарубежного законодательства об административных процедурах.
Научная новизна диссертации. Диссертация является одним из первых комплексных исследований как теоретических, так и практических аспектов административных процедур, в котором определяются элементы, стадии и принципы административных процедур и делается попытка соотнести действующее российское законодательство с теми требованиями, которые предъявляются в зарубежных странах к современному законодательству об административных процедурах. В диссертации указаны пути преобразования действующих нормативных правовых актов различного содержания и уровня в составную часть законодательства об административных процедурах.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Необходимость выделения правового института административных
процедур обусловливается тем, что на современном этапе развития
административного права РФ уже сложились однородные административно-
процедурные правоотношения, которые выделяются среди прочих
административно-процессуальных отношений следующими характерными
чертами:
это позитивные неконфликтные правоотношения, складывающиеся между исполнительными органами, с одной стороны, и гражданами, организациями - с другой;
это внешние публичные правоотношения по поводу реализации гражданами и организациями своих прав и законных интересов;
содержание этих правоотношений - реализация в них конституционных прав и свобод граждан в сфере государственного управления;
целевое назначение этих правоотношений - обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, установление надежных гарантий частным лицам от административного произвола.
2. Административные процедуры и административные производства
являются сопряженными понятиями, соподчиненными по отношению к более
широкому понятию административного процесса.
Административные процедуры и административные производства соотносятся как функциональный и отраслевой институты. Если административное производство составляют однородные административные дела, то административные процедуры объединяют однородные административно-процедурные отношения, которые можно выделить среди прочих процессуальных отношений в различных производствах.
Цели административных процедур и административных производств не совпадают. Административные процедуры направлены на обеспечение реализации и защиту прав, свобод и законных интересов человека и
гражданина. Целью административного производства является достижение конкретного результата - разрешение индивидуально-конкретного административного дела.
3. Учитывая необходимость упорядочения юридической терминологии,
обоснованного выделения в административном праве Российской Федерации
института административных процедур, а также оптимизации законодательного
регулирования, понятие административных процедур целесообразно трактовать
в узком (собственном) значении: как установленный нормами права порядок
совершения управленческих действий для разрешения исполнительными
органами и должностными лицами конкретных индивидуальных дел
позитивного, неконфликтного характера, направленный на обеспечение
взаимодействия исполнительных органов с гражданами, а также
юридическими лицами в целях реализации прав и законных интересов
последних.
4. Нормы права, регулирующие административно-процедурные
отношения, в настоящее время не представляют собой обособленную группу
юридических норм, а содержатся в многочисленных правовых актах, что
затрудняет формирование самостоятельного института административных
процедур, предполагающего особый правовой режим регулирования.
Наиболее высокий уровень законодательной регламентации административно-процессуальных отношений отмечается в рамках регистрационных, лицензионных, разрешительных производств и производств по обращениям граждан. Однако регулирование административно-процедурных отношений в подзаконных нормативных правовых актах имеет фрагментарный характер, поскольку каждый исполнительный орган устанавливает собственные процессуальные правила. Несмотря на многообразие нормативных актов, регулирующих отношения частных лиц и исполнительных органов в России, большинство из них не содержит
достаточных правовых гарантий для обеспечения реализации конституционных прав граждан и организаций.
5. Для надлежащей регламентации взаимоотношений граждан,
организаций и исполнительных органов законодательству об
административных процедурах целесообразно придать вид трехуровневой
системы: на первом уровне законодательства расположить федеральный закон
об административных процедурах, на втором - федеральные законы,
регламентирующие отдельные процедурные производства, на третьем -
нормативные правовые акты, принимаемые во исполнение федеральных
законов, и административные регламенты органов исполнительной власти.
6. Трехуровневая система законодательства об административных
процедурах позволит оптимизировать законотворческую работу и
гармонизировать российское законодательство об административных
процедурах с зарубежным.
В федеральном законе об административных процедурах целесообразно установить правила рассмотрения административных дел на каждой из стадий. В таком случае не возникнет необходимости полностью отменять действующие федеральные законы «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1, «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2; «О лицензировании отдельных видов деятельности»3; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»4, Градостроительный кодекс РФ5, а также иные нормативно-правовые акты. Законодательство,
1 Федеральный закон от 08.08.2001 г. № І29-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей» (в ред. Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ) // С3 РФ от 13
августа 2001 г., N 33 (Часть I), ст. 3431.
2 Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ) // СЗ РФ от 28 июля 1997 г.
N 30, ст. 3594.
3 Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред.
Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ) // СЗ РФ от 13 августа 2001 г. N 33 (Часть I) ст. 3430.
4 Федеральный закон от 02.05. 2006г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации» // «Российская газета» от 5 мая 2006 г. N 95.
5 Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. N 190-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г.
N 258-ФЗ) // СЗ РФ от 3 января 2005г. N 1 (часть I) ст. 16.
регламентирующее регистрационные, лицензионные, разрешительные производства и производства по обращениям граждан, при условии закрепления в законе «Об административных процедурах» принципов, элементов и стадий административных процедур, может быть преобразовано в составную часть законодательства об административных процедурах.
7. Систематизирующую роль для законодательства об административных
процедурах первого, второго и третьего уровней должны играть принципы
административных процедур, прежде всего принципы законности, приоритета
прав и свобод человека и гражданина, целесообразности, пропорциональности
(соразмерности), правовой стабильности, координации процедур,
эффективности, беспристрастности, открытости и прозрачности.
Значимость принципов процедур заключается в том, что они являются инструментом, при помощи которого конституционные ценности воплощаются в нормы права, регламентирующие отдельные административные производства, в результате чего, в частности:
закрепляются презумпции добропорядочности заявителя и активности исполнительных органов при рассмотрении административных дел;
административные дела разрешаются в максимально короткие сроки;
- устанавливаются положения о минимальности требований к
доказательству гражданином своих прав;
достигается предсказуемость действий исполнительных органов;
преодолеваются административные барьеры;
обеспечивается положительная результативность, качество и оперативность оказываемых государством услуг.
- гарантируется возможность получения исчерпывающей и объективной
информации о ходе и результатах подготовки, рассмотрения и принятия
решений исполнительными органами.
8. В законопроекте об административных процедурах целесообразно:
установить в качестве сторон административных процедур лиц, которые привлечены исполнительным органом к производству, чьи интересы предположительно могут быть затронуты принимаемым решением;
четко закрепить права и обязанности сторон процедуры, среди которых установить право частных лиц на справедливое слушание и обязанность исполнительных органов уведомить стороны процедур о готовящемся решении и раскрыть соответствующую информацию;
- при обращении лица в исполнительный орган предусмотреть
обязанность такого органа проверить, входит ли в его компетенцию
рассмотрение административного дела, а при неподведомственности вопроса -
передать дело надлежащей инстанции.9. Для обеспечения эффективного взаимодействия граждан, организаций и исполнительных органов представляется необходимым внести изменения, прежде всего, в следующие федеральные законы: «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также Градостроительный кодекс РФ. Необходимо предусмотреть в них обязательность реализации права сторон процедуры на справедливое слушание, и принципа одного окна в работе исполнительных органов, а также закрепить возможность использования электронно-цифровой подписи при взаимодействии сторон административной процедуры.
Реализация в России национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» обуславливает необходимость включения в сферу действия законодательства об административных процедурах отношений между исполнительными органами и гражданами, а также юридическими лицами в рамках участия в долевом строительстве.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем в области административного права и процесса. Выдвинутые теоретические положения и сделанные на их основе выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в сфере действия законодательства об административных процедурах. Полученные выводы и материалы применимы в научной работе, при преподавании административного права, при разработке специальных курсов и дисциплин, написании учебных пособий по юридическим дисциплинам, а также в рамках подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в публикациях автора, в его докладах на «круглых столах», научных конференциях, а также использовались соискателем в процессе преподавания дисциплины «Административное право России» в Российском Университете дружбы народов.
Отдельные положения диссертации использовались в практике юридической деятельности.
Логика и структура диссертации. В соответствии с поставленной целью и задачами диссертационного исследования диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, содержащего основные выводы, и списка использованной литературы.
Понятие административного процесса
Проблемы административного процесса в России разработаны недостаточно. Среди ученых-административистов, уделивших внимание исследованию административного процесса, выделим Д.Н. Бахраха, А.А. Демина, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, И.В. Панову, Н.Г. Салищеву, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова. В современной науке административного права не выработано единое и универсальное понятие административного процесса ни на теоретическом, ни на законодательном уровне. Проблема заключается в том, что ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу границ и объема административного процесса. Научные дискуссии о сущности административного процесса начались в 60-е годы XX века и продолжаются до настоящего времени. До середины 60-х годов прошлого века в отечественной литературе не было специальных исследований административного процесса как правового явления. Публиковавшиеся работы содержали, как правило, отдельные высказывания, относящиеся к некоторым аспектам административного процесса. Научные представления о сущности процесса, как фундаментальной правовой категории, складывались на основе гражданского и уголовного процессов, теоретически разработанных и законодательно закрепленных в соответствующих кодексах. При этом в первую очередь отмечалась юрисдикционная природа этих видов процесса: разрешение спора о праве в гражданском процессе и применение принуждения в процессе уголовном. Данное обстоятельство сыграло решающую и определяющую роль в обосновании концепции судебного права, объединяющего оба названных процесса. Последователи теории судебно-процессуального права (А.А. Мельников, Н.П. Полянский, В.М. Савицкий, М.С. Строгович) считали процессуальное право только правом судебным, а юридический процесс сводили к судопроизводству. Не вызывает сомнений, что процессуальные формы присущи деятельности всех исполнительных органов, а не только суда. Однако, судебный подход к пониманию процесса, по справедливому мнению большинства современных исследователей, уже не соответствует действительности. Существуют и законодательный, бюджетный процесс, наличие которых никто не отрицает. Между тем, интерес отечественных правоведов к иным видам процесса и, прежде всего, к процессу административному возрастал, вырабатывались различные подходы к понятию административного процесса, но наибольшее распространение получили два из них - узкий и широкий. Разногласие между сторонниками узкого и широкого понимания административного процесса состоит в том, что первые понимают процесс как урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел, а вторые - как вообще процесс применения норм материального административного права. Судебный подход к трактовке административного процесса, которого мы коснулись несколько выше, несомненно, повлиял на позицию ряда административистов, которые, признав существование административного процесса как юридической категории, трактуют его по аналогии с судебным процессом - как явление, которое связано лишь с разрешением индивидуальных дел по поводу споров и с применением мер административного принуждения, то есть с юрисдикционной деятельностью органов исполнительной власти. Такой подход к определению границ административного процесса получил в литературе название юрисдикционного (альтернативные термины — «негативный административный процесс», «административно-юрисдикционный процесс», «правоохранительный процесс»). Основу юрисдикционной концепции составляют следующие положения. Административный процесс представляет собой рассмотрение органами исполнительной власти споров, возникающих при разрешении индивидуальных административных дел, а также мер принуждения, (даже не деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области управления). Таким образом, дается ограничительное толкование понятия «административный процесс». В первой монографической работе Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованной в 1964 г. и посвященной конструированию административного процесса, автор приводит следующее определение административного процесса: «Таким образом, мы можем определить административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». С точки зрения B.C. Тадевосяна, административный процесс -определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений9. По мнению А.А. Мельникова, предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия1 . Еще более определенно высказывается А.В. Самойленко: «административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем - уголовного и гражданского процессов».
Содержание и структура административного процесса
Административный процесс - явление сложное и неоднородное, что не вызывает сомнений ни у одного из исследователей, сторонником какой бы концепции админис тративного процесса он ни являлся. В настоящее время многие ученые стремятся раскрыть содержание административного процесса, используя термины «административные процедуры» и «управленческие процедуры», «административно-процедурный процесс» и «управленческий процесс», «административно-процедурные производства» и «управленческие производства». Различными авторами данные термины трактуются в разных значениях и сочетаниях с одной только целью - построить систему административного процесса, состоящего из ряда элементов и показать их взаимосвязи. Так, Ю.Н. Старилов отождествляет понятие «управленческий процесс», под которым автором понимается система процедур управленческой деятельности, с понятием «административные процедуры»35. Б. Н. Габричидзе пишет, что в своей совокупности разнообразные управленческие действия охватываются понятием административно-процедурного процесса или же административно-процедурного производства . К. Экштайн говорит об управленческих действиях, которые совершают органы власти при выполнении возложенных на них функций, как об административных процедурах37. Используются и другие понятия, заменяющие или дополняющие вышесказанное. По моему мнению, целесообразно установить соотносимость приведенных понятий между собой, в целях уяснения связей между отражаемыми ими явлениями административной практики. Признание сложности конструкции административного процесса, влечет за собой необходимость определить два момента. Во-первых, мы разделяем мнение тех авторов, которые ведут речь о едином административном процессе и о его составляющих, и не будем следовать за административистами, обосновывающими наличие некоторого количества независимых друг от друга процессов. Так, С.Н. Махина говорит о трех независимых видах процесса: управленческом, административно- юрисдикционном и собственно административном, причем первые два представляются как институты административного права, а третий - как отрасль российского права . И.В. Панова различает три вида административного процесса: административно-нормотворческий, административно-правонаделительный и административно юрисдикционный. П.И. Кононов различает два вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный. Предлагаемые концепции, на мой взгляд, представляют собой нечто среднее между юрисдикционной и управленческой теориями, причем используют сложившиеся правовые понятия в разных сочетаниях и конструкциях. Согласимся с В.Д. Сорокиным, который заметил: «Невозможно понять, почему единое явление «процесс» подвергается «дроблению» на виды процесса, а не на виды составляющих его производств. Почему это проделывается только с процессом административным? Ведь никто, насколько мне известно, не предлагает различать несколько гражданских процессов»41. Во-вторых, в качестве элементов в рамках единого административного процесса в данном исследовании будут использоваться такие устоявшиеся категории, как производства. Выделение отдельных производств в рамках административного процесса обусловлено тем, что деятельность исполнительных органов чрезвычайно разнообразна. Как отмечал ещё в восьмидесятые годы прошлого века Б.М. Лазарев, государственное управление как исполнительно-распорядительная государственная деятельность имеет в отличие от правосудия более сложную структуру - состоит из многочисленных и разнообразных видов нормотворческой, правоприменительной, юрисдикционной деятельности и т.д. (правосудие же состоит в решении конкретных дел). Отсюда и разнообразие управленческих процедур по сравнению с судебными»4 . Этим объясняется невозможность урегулирования едиными процессуальными нормами всего многообразия проявлений фактической деятельности исполнительных органов. Возникает необходимость в специализированных правилах, соотносящихся со спецификой различных форм деятельности исполнительных органов. В связи с вышеизложенным становится возможным выделить в рамках административного процесса его составляющие - производства. Любое производство характеризуется своими, только ему присущими целью и задачами. Административный процесс имеет несколько конкретных вариантов своего выражения в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В зависимости от характера, схожести, однородности индивидуальных дел формируется понятие административного производства43. Действительно, цель производства по делам об административных правонарушениях одна, а производства по обращению гражданина - совсем другая. В соответствии с этим следует различать и задачи названных производств. Реальное разделение административного процесса на соответствующие процессуальные производства отображает объективную необходимость общественного разделения труда и профессиональной специализации деятельности разных уполномоченных субъектов.
Действующее нормативное регулирование административно - процедурных отношений в РФ
В настоящей работе не один раз поднималась проблема неразработанности в российском праве административно-процедурных правил. Современное российское законодательство не позволяет бесспорно отнести определенные управленческие процедуры к административному процессу, однако неверным было бы утверждение о полном отсутствии регламентации подобного института в отечественном законодательстве. Отсутствие на федеральном и региональном уровне законодательного закрепления единых процедурных правил во взаимоотношениях «частное лицо - исполнительный орган» вынуждает нас вести речь лишь о частичной регламентации тех или иных управленческих действий, разных по своему назначению и юридическому содержанию. В отечественном законодательстве существуют общие правила осуществления исполнительными органами регистрационных, лицензионных, разрешительных полномочий, процедур разработки административных актов, правила получения разрешений, дозволений, предписаний, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных органов управления и далеко не во всех случаях. Более того, такие правила содержатся в некоординированных правовых актах различной юридической силы. Таким образом, существующее регулирование административно-процедурных правил носит в целом несистемный, фрагментарный характер, когда каждый исполнительный орган устанавливает собственные процессуальные правила. «В настоящее время существует множество различных законодательных и подзаконных актов, регулирующих различные виды административной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Однако эти акты зачастую противоречат друг другу и не выдерживают никакой критики с точки зрения беспробельности процедуры, обеспечения надежных гарантий прав граждан и организаций, антикоррупционной направленности». В свете всего вышесказанного представляется важным определить, прежде всего, сферу действия формирующегося законодательства об административных процедурах, что позволит вычленить административные процедуры из числа иных управленческих процедур и действий. Отметим несколько вариантов определения сферы действия законодательства об административных процедурах. Так, Н.Г. Салищева выделяет в административном процессе самостоятельные виды процессуальной деятельности, обусловленные спецификой административно-правовых отношений. Нас интересуют те правоотношения, в которых орган управления, осуществляя свою установленную законодательством компетенцию, обязан рассматривать в определенном порядке обращения, предложения, ходатайства и заявления не подчиненных ему частных лиц в связи с реализацией и защитой их прав и интересов. Такие особые процессуальные правоотношения, составляют административно-процессуальную деятельность в её административно-процедурном проявлении, процессуальные аспекты которой должны устанавливаться и регулироваться административными процедурами700. По мнению И.М. Лазарева, реализация административно-правового статуса граждан во взаимоотношениях с органами исполнительной власти сопряжена с административными процедурами в административно-политической, социально-культурной и экономической сферах. Так, в административно-политической сфере граждане реализуют свой административно-правовой статус с помощью административных процедур, связанных с: получением информации; участием в управлении, реализацией права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, свободой передвижения и выбора местожительства; выездом за пределы РФ и возвращением на её территорию, прекращением гражданства; получением удостоверения личности; воинской обязанностью и т.д. В экономической сфере - с помощью административных процедур, связанных с: осуществлением трудовой, предпринимательской деятельности; уплатой налогов и сборов; реализацией прав частной собственности. В социально-культурной сфере - с помощью административных процедур, связанных со специальными административно-правовыми статусами вынужденного переселенца, безработного, инвалида, пенсионера, ветерана, несовершеннолетнего. «Реализация каждого из перечисленных выше статусов во многом обеспечивается при помощи конкретных административных процедур»101. В законотворчестве нашел отражение и несколько иной подход. Так, в проекте федерального закона «Об административных процедурах», внесенного в Государственную Думу РФ депутатом В.В. Похмелкиным, напрямую устанавливаются те сферы, на отношения в которых должно распространяться действие законодательства об административных процедурах.
Проблемы нормативного регулирования административных процедур
Действующее российское законодательство, принятое в девяностые годы XX века, в настоящее время переживает процесс переосмысления. Многие нормативные акты и даже целые правовые институты переоцениваются и пересматриваются, исходя из реалий сегодняшнего дня. Преобразование российского законодательства далеко не случайно. Практика регулирования правовых отношений в современной России посредством нормативных правовых актов первых демократических лет в совокупности с советским правовым наследием продемонстрировала как сильные, так и слабые стороны современного российского законодательства. Кроме того, выявилось определенное несоответствие российских правовых норм современным требованиям, предъявляемым в развитых западных странах к законодательству демократического и правового государства. Все вышесказанное в полной мере относится и к предмету настоящего исследования. Административные процедуры, как правовой институт, в советское время существовать объективно не могли, а в российском законодательстве до настоящего времени не сформировались. Впрочем, отношения между гражданами и организациями, с одной стороны, и исполнительными органами - с другой, не могли не найти отражения в праве. При наличии правовых отношений, но в отсутствии единообразного правового регулирования, судебной практики и доктрины, в настоящее время мы имеем следующее. Огромное количество противоречащих друг другу нормативных актов разной правовой силы, выработанных различными государственными органами двух государств (СССР и Российской Федерации), никоим образом не консолидированных, в большинстве своем лишь фрагментарно обращаются к вопросам, подлежащим урегулированию законодательством об административных процедурах. В западных странах, напротив, «акцент сегодня делается на административном процессе как таковом, на тех процедурах, которым административное учреждение должно следовать при осуществлении его полномочий». Необходимость ограничения произвола чиновников и закрепления, наконец, единых правил взаимодействия частных лиц и исполнительных органов не вызывает (по крайней мере, на словах) сомнения ни у представителей властных структур, ни в обществе. На настоящий момент в России было подготовлено и представлено на обсуждение специалистам и общественности четыре законопроекта об административных процедурах: Проект федерального закона «Об административных процедурах», 1внесенный депутатом Государственной думы РФ В.В. Похмелкиным; Проект федерального закона «Об основах административных процедурах», внесенный депутатами Государственной думы РФ Л.К. Слиской и А.И. Романчук; Проект федерального закона «Об административных процедурах», разработанный фондом «Конституция» под руководством К. А. Экштайна;200 Проект федерального закона об административных процедурах, разработанный Ю.А. Тихомировым, И.Л. Бачило, Э.В. Талапиной и другими соавторами. Данные законопроекты, а также полемика, развернувшаяся вокруг них, отражают различные концепции законодательного регулирования административных процедур, сложившиеся в российской административно- правовой науке, исходя из взглядов исследователей на сущность административного процесса, административных процедур и их места в административном процессе202. Чтобы исправить пробел отечественного законодательства в области административных процедур, прежде всего, надлежит определить форму законодательного регулирования процессуальных отношений исполнительных органов и частных лиц. Мировой опыт показывает, что законодатель либо включает административные процедуры в процессуальные кодексы (Италия, Испания, Германия, Австрия, Швейцария, Нидерланды и др.), либо принимает специальные процессуальные законы, относящиеся к конкретным областям администрирования (США, Франция, Великобритания). Выбор зарубежным законодателем кодекса или закона в качестве юридической формы закрепления административно-процессуальных отношений не показателен для определения степени развития и кодификации законодательства об административных процедурах определенной страны. Зачастую такой выбор является следствием традиционных представлений о способе консолидации правовых норм, сформированных доктриной права соответствующего государства. Для рассмотрения и изучения процессуальных норм, содержащихся в нормативном акте, более важным, на наш взгляд представляется установить степень детализации процедурных правил. С этой точки зрения нормативные акты зарубежных стран, посвященные вопросам административной процедуры, вне зависимости от того, приняты ли они в виде кодекса или закона, можно условно разделить на две категории.
Похожие диссертации на Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в РФ
