Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые основы деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях
1.1. Становление и развитие в России института административных комиссий на местном и муниципальном уровнях управления 18
1.2. Правовой статус и место административных комиссий муниципальных образований в системе органов местного самоуправления 46
1.3. Создание и формирование составов административных комиссий в муниципальных образованиях 73
1.4. Подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям муниципальных образований и её виды 103
Глава 2. Производство по делам об административных правонарушениях в административных комиссиях муниципальных образований
2.1. Возбуждение дела об административном правонарушении и его подготовка к рассмотрению в административной комиссии муниципального образования 127
2.2. Рассмотрение дел в административных комиссиях муниципальных образований: принципы, административно- процессуальные особенности и проблемы правоприменительной практики 155
Заключение 188
Список использованной литературы и нормативных актов 195
Приложения 219
- Правовой статус и место административных комиссий муниципальных образований в системе органов местного самоуправления
- Создание и формирование составов административных комиссий в муниципальных образованиях
- Подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям муниципальных образований и её виды
- Рассмотрение дел в административных комиссиях муниципальных образований: принципы, административно- процессуальные особенности и проблемы правоприменительной практики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный этап развития местного самоуправления связан с реализацией важнейшей задачи - формирования на местном уровне реального, полноценного института публичной власти. Новые идеи о месте и роли местного самоуправления в системе государственного управления нашли отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С принятием данного закона полномочия местного самоуправления были существенно расширены. В последующие годы эта тенденция продолжала сохраняться, что нашло отражение в перечне вопросов местного значения, которыми вправе заниматься органы местного самоуправления всех видов муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов).
Произошедшие изменения повлекли за собой расширение и административно-правовых отношений, в которых одним из субъектов выступают органы местного самоуправления. Важнейшей формой реализации соответствующих административных полномочий органов местного самоуправления является создание и функционирование административных комиссий муниципальных образований. Как показывает практика, объем подведомственных комиссиям дел об административных правонарушениях постоянно возрастает. Вместе с тем институт административных комиссий муниципальных образований действует еще недостаточно эффективно. Во многом это связано с тем, что полномочия органов местного самоуправления в обновленном виде определены сравнительно недавно и практика еще не наработала оптимальных вариантов в организации деятельности административных комиссий.
Явно недостаточно исследуется институт административных комиссий муниципальных образований и в правовых науках. Между тем здесь имеется немало проблем, требующих своего осмысления. Это касается, прежде всего, нормативно-правового регулирования таких комиссий. В настоящее время законодатель на федеральном уровне ни в КоАП РФ, ни в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даже не упоминает об этом органе административной юрисдикции, в отличие, например, от комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Основной объем законодательного регулирования приходится на субъекты Российской Федерации. Однако в разных субъектах РФ правовой статус административных комиссий муниципальных образований закрепляется неодинаково. Еще больший разнобой наблюдается в муниципальных правовых актах. Очевидно, требуется обобщение методологических подходов к решению данной проблемы. В частности, это касается вопроса о создании административных комиссий муниципальных обра-
зований. В настоящее время они действуют на основе института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, однако их правоприменительная деятельность очень противоречива и нуждается в научном анализе.
Не менее важным представляется исследование порядка формирования составов административных комиссий, полномочий председателя, ответственного секретаря, членов административных комиссий муниципальных образований. Для обеспечения законности деятельности административных комиссий необходимо строго соблюдать требования к процессуальным действиям при производстве по делам об административных правонарушениях. Здесь также немало вопросов, требующих административно-правового изучения. В частности, это касается, установления круга субъектов, уполномоченных документировать административные правонарушения, порядка рассмотрения дел в административных комиссиях и т.д. Одной из нерешенных проблем является отсутствие в органах местного самоуправления структурных подразделений, которые могли бы эффективно обеспечить исполнение решений, принимаемых административными комиссиями. Эти и другие вопросы, как показывает практика, актуальны для всех муниципальных образований, что и предопределило выбор диссертантом темы настоящего научного исследования.
Степень научной разработанности темы. На современном этапе развития российской юридической науки можно говорить об отсутствии комплексных научных исследований административно-правового регулирования деятельности административных комиссий муниципальных образований. Отдельные вопросы, связанные с деятельностью административных комиссий в муниципальных образованиях, освещаются либо в русле общей проблематики муниципального права, либо в предметных административно-правовых исследованиях, посвященных административным комиссиям в целом, и комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в частности. В этом плане, если иметь в виду муниципальное право, необходимо отметить труды Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, И.А. Василенко, Ю.А. Дмитриева, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, О.Е. Кутафина, В.П. Мельникова, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, С.Г. Соловьева, B.C. Четверикова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, В.И. Фадеева и др.
Однако в работах этих и других авторов исследуемые вопросы деятельности административных комиссий освещаются в контексте муници-пально-правовых отношений, и, прежде всего, в рамках проблемы формирования органов местного самоуправления и их компетенции, а административно-правовые аспекты в этих работах не являются основными. В трудах по административному праву административные комиссии муниципальных образований долгое время не были предметом пристального внимания ученых. Отчасти это объясняется тем, что в КоАП РФ 2001 г.
административные комиссии, в отличие от КоАП РСФСР, в качестве самостоятельного института не регулируются. В связи с этим в научных трудах по административному праву административные комиссии рассматривались, в основном, как один из субъектов производства по делам об административных правонарушениях. Тем не менее научные труды Г.В. Атаманчука, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, М.В. Бондаренко, Ю.М. Буравлева, Э.В. Дриголы, В.В. Еремяна, В.Г. Игнатова, А.А. Кармо-лицкого, Е.Ю. Киреевой, Н.С. Климкина, П.И. Кононова, B.C. Комаровского, А.П. Коренева, М.Я. Масленникова, СВ. Михнева, Д.М. Овсянко, А.В. Оболонского, Е.В. Осиночкина, И.В. Пановой, А.Ю. Петрова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, А.П. Солдатова, Ю.Н. Ста-рилова, Е.Е. Столярова, В.З. Сумарокова, И.Н. Сурманидзе, Ю.А. Тихомирова, Л.Н. Тимофеевой, СЮ. Фабричного, Л.А. Чикановой, В.Ш. Шайхатдино-ва и других авторов послужили добротной научно-методологической основной для настоящего диссертационного исследования.
После вступления в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. потребность в соответствующих исследованиях стала объективной, поскольку в практической деятельности административных комиссий возникло немало нерешенных вопросов. В стране было опубликовано несколько научных работ, в которых административные комиссии стали изучаться более глубоко. В числе авторов следует назвать Е.К. Замотаеву («Проблемы статуса административных комиссий в аспекте разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами», 2008), О.А. Лакаева («Виды коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству субъектов Российской Федерации», 2007), В.Н. Хорькова («Административные комиссии: уровни законодательного регулирования», 2008) и др.
На диссертационном уровне исследовались лишь смежные относительно заявленной проблематики вопросы (например: Закопырин В.Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. М., 2006; Колесников А.В. Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления. Саратов, 2003; Корчагина Е.Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних. Омск, 2001 и др.). Вместе с тем, будучи на стыке двух отраслевых наук, институт административных комиссий не получил комплексного исследования ни в одной из диссертационных работ. Нужно также иметь в виду, что в декабре 2009 г. в КоАП РФ были внесены изменения, которые в контексте исследуемой проблематики являются существенными (введение новой статьи - 1.3.1 «Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях»), и они нуждаются в дополнительном исследовании. Данная работа предполагает определенным образом восполнить образовавшийся пробел применительно к науке административного права.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях.
Предметом диссертационного исследования являются правовые акты, регулирующие порядок создания и функционирования административных комиссий в муниципальных образованиях, материалы практики их деятельности, соответствующие научные труды.
Целью диссертационного исследования является исследование теоретических вопросов и практической реализации института административных комиссий в муниципальных образованиях, выработка на этой основе предложений и рекомендаций по совершенствованию деятельности указанных комиссий и действующего законодательства.
Для достижения вышеуказанной цели предполагается решить следующие основные задачи исследования:
изучить историю становления и развития в России института административных комиссий на местном и муниципальном уровнях управления;
проанализировать правовой статус административных комиссий муниципальных образований;
выявить и показать место административных комиссий муниципальных образований в системе органов местного самоуправления;
исследовать вопросы создания и формирования составов административных комиссий муниципальных образований;
проанализировать подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям муниципальных образований и дать ей классификацию;
изучить практику рассмотрения дел об административных правонарушениях в административных комиссиях муниципальных образований, вынесения по ним решений и их исполнение;
внести предложения по совершенствованию административного законодательства.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания: анализ, синтез, системный, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительно-правовой, формально-юридический и др. Их применение в сочетании с последними достижениями смежных наук (конституционное право, муниципальное право, административная деятельность органов управления и др.) позволило выявить и проанализировать особенности функционирования административных комиссий муниципальных образований как органов административной юрисдикции.
В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных российских авторов. Соискателем использовались также мате-
риалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражения исследуемая проблематика. Тема научной работы исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта по проблемам деятельности административных комиссий муниципальных образований. Правовую основу исследования составили федеральные законы (КоАП РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», многочисленные законы субъектов РФ об административных правонарушениях и муниципальные правовые акты, регулирующие создание и деятельность административных комиссий муниципальных образований, а также материалы судебной практики.
Эмпирическая база диссертации формировалась на основе материалов правоприменительной практики административных комиссий муниципальных образований в нескольких субъектах Российской Федерации (Краснодарский край, Ростовская область и др.), почерпнутых с официальных сайтов местных администраций, из аналитических записок, докладов, отчетов. Теоретические, нормативные и прикладные источники, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений и выводов.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой одно из первых комплексных административно-правовых исследований проблем правового регулирования и организации деятельности административных комиссий муниципальных образований в условиях завершившейся муниципальной реформы. В диссертационной работе с теоретико-методологических позиций исследован процесс становления и развития в России института административных комиссий муниципальных образований. Уточнен понятийный аппарат в сфере деятельности административных комиссий. Дана характеристика правового статуса административных комиссий муниципальных образований и его закрепления в административном законодательстве, выявлены их особенности как специфических субъектов административной юрисдикции. Обобщена практика создания административных комиссий и формирования их составов в муниципальных образованиях разных субъектов Российской Федерации. Проанализирована подведомственность дел об административных правонарушениях административных комиссий муниципальных образований и дана ее классификация. В сравнительно-правовом контексте проанализированы функциональные полномочия членов административных комиссий муниципальных образований в ряде субъектов РФ, предложены рекомендации по совершенствованию их правового регулирования. Изучены проблемы правопримени-
тельной практики административных комиссий муниципальных образований, предложены организационно-правовые меры для их решения.
В результате проведенного исследования сформулированы следующие основные выводы и положения, выносимые автором на защиту:
1. Зарождение и становление административных комиссий как орга
нов административной юрисдикции изначально происходило при местных
органах власти (исполкомах местных Советов). С начала 1930-х гг. этот инсти
тут стал обязательным и постоянным. К середине 1960-х гг. в союзных рес
публиках были приняты Положения об административных комиссиях и сло
жились следующие основные особенности административных комиссий как
элементов советской административно-юрисдикционной системы:
а) комиссии являлись органами межведомственной компетенции и
состояли при органах общей компетенции - исполкомах местных Советов;
б) для них не было характерно сочетание надзорных и юрисдикцион-
ных полномочий, как для большинства ведомственных, отраслевых органов
административной юрисдикции - они осуществляли исключительно юрис-
дикционные функции.
В дальнейшем эти особенности практически не претерпели изменений. Позже, в принятом в 1984 г. КоАП РСФСР институт административных комиссий нашел достаточно подробное регулирование и в своей основе функционировал до принятия КоАП РФ 2001 г., с вступлением в силу которого указанные комиссии утратили свой статус основного звена в системе административной юрисдикции и лишились права рассматривать дела об административных правонарушениях федерального значения.
-
Под административной комиссией муниципального образования следует понимать постоянно действующий коллегиальный орган административной юрисдикции, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных на территории муниципального образования, в соответствии со своей подведомственностью, определяемой в законодательстве субъекта Российской Федерации.
-
Правовая природа действующих административных комиссий муниципальных образований основывается на законодательных положениях о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а административная юрисдикция является прерогативой федеральных и региональных органов государственной власти (ст. 12, 72 Конституции России, соответствующие положения КоАП РФ и других законов), и поэтому административные комиссии муниципальных образований выполняют государственную юрисдикционную функцию на основе делегирования соответствующих полномочий от органов государственной власти субъектов РФ - в этом и заключается суть ее правовой природы, определяющей правовой статус данных юрисдикционных органов.
4. Создание административной комиссии муниципального образова
ния связано с возможностью правомерного ограничения прав и свобод,
прежде всего, граждан, и поэтому в силу ч. 3 ст. 55 Конституции России регулирование данного вопроса по своим основным параметрам должно осуществляться на федеральном уровне, прежде всего в КоАП РФ, и иметь рамочный характер. В иных актах (законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты) речь должна идти в основном о реализации передаваемых полномочий, связанных с административной ответственностью, и об организационно-технических условиях обеспечения деятельности таких комиссий.
По мнению автора, такая позиция более точно отражает смысл ст. 72 Конституции Российской Федерации, в пункте «к» которой административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
5. В силу традиций и сложившейся практики административные комиссии муниципальных образований функционируют во всех субъектах РФ, и каждый субъект РФ издает закон о наделении органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, при этом содержание и характер статуса комиссий существенно отличается, что нарушает принцип единого правового пространства. Однако в КоАП РФ муниципальные административные комиссии как самостоятельный юрисдикцион-ный институт не регулируются, и их создание императивно не предписывается. В этой связи диссертант полагает, что было бы целесообразно закрепить сложившиеся общественные отношения на федеральном уровне в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и КоАП РФ, внеся нижеследующие поправки, определяющие правовой статус и назначение административных комиссий муниципальных образований, а именно:
а) в ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует п. 3 дополнить новым абзацем о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, в части создания и деятельности административных комиссий, которые должны создаваться в обязательном порядке в муниципальных районах и городских округах, а в отношении городских и сельских поселений соответствующие решения должны принимать законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, учитывая, что имеется немало небольших городских и сельских поселений, в которых создание административных комиссий нецелесообразно.
В этом же абзаце должно быть отмечено, что органы местного самоуправления наделяются правом на издание муниципальных правовых актов лишь в объеме, необходимом для решения вопросов реализации данных полномочий. В частности, органы местного самоуправления вправе издавать правовые акты о составе комиссии, выделении помещения, в котором будет размещаться названный коллегиальный орган административной юрис-
дикции, и о решении иных подобных вопросов, связанных с обеспечением его деятельности.
Финансирование данного направления деятельности органов местного самоуправления целесообразно осуществлять не только путем субвенций, но и на основе иных принципов, закрепленных в ст. 18 «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления» вышеуказанного федерального закона;
б) в КоАП РФ должны быть определены полномочия (права и обязан
ности) органов местного самоуправления по созданию и деятельности ад
министративных комиссий, то есть необходимо после введения в декабре
2009 г. в КоАП РФ ст. 1.3.1 о предметах ведения субъектов РФ в области
законодательства об административных правонарушениях) сделать следую
щий логический шаг и добавить ст. 1.3.2 о полномочиях органов местного
самоуправления в области административных правонарушений (возможно
для этого потребуется внесение изменений в редакцию ст. 1.3.1, касающихся
п. 2 и п. З, в которых речь идет о таких полномочиях, что вносит определен
ное противоречие в само название статьи);
в) в предложенной новой ст. 1.3.2 КоАП РФ предлагаем указать, что
административные комиссии создаются и персональный состав определя
ется решением представительного органа местного самоуправления по пред
ложению главы муниципального образования, а членами таких комиссий
могут быть дееспособные граждане России, достигшие возраста 18 лет;
в состав комиссий в качестве членов входят, как правило, местные депутаты,
представители трудовых коллективов, общественности.
В рамках этих норм другие вопросы создания и формирования составов административных комиссий должны регулироваться на уровне субъектов РФ, в том числе это касается определения критериев о необходимости создания комиссий не только в городских округах и муниципальных районах, но и в городских и сельских поселениях, а также числа штатных работников комиссий.
6. Представляется целесообразным предоставить административным комиссиям муниципальных образований полномочия рассматривать дела об административных правонарушениях, регулируемых не только в законах субъектов РФ, но и в КоАП РФ (например, мелкое хулиганство, распитие пива, алкогольной и иной спиртосодержащей продукции в общественных местах, появление в общественных местах в состоянии опьянения и др.), поскольку здесь будет срабатывать эффект коллективно-воспитательного воздействия.
Для целей реализации данного предложения потребуется внесение изменений в гл. 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». При этом место новой статьи о подведомственности административных комиссий должно быть определено между ст. 23.1 «Судьи» и ст. 23.2 «Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав».
7. В законотворческой практике субъектов РФ наблюдается негативная
тенденция, заключающаяся в том, что одно и то же деяние в одних субъектах
является административным правонарушением, а в других нет. Кроме того,
за сходные нарушения устанавливаются меры наказания (штраф), отличаю
щиеся кратно. В этой связи представляется целесообразным осуществить
некоторую унификацию составов административных правонарушений, под
ведомственных административным комиссиям муниципальных образова
ний для всех субъектов РФ. Это можно сделать одним из двух способов:
а) в КоАП РФ включить минимум составов административных право
нарушений, которые вправе рассматривать административные комиссии
муниципальных образований и которые отражают наиболее общие для всех
территорий страны проблемы (о введении такой подведомственности сде
лано предложение, содержащееся в пункте № 6 положений, выносимых на
защиту); за пределами этих составов субъекты РФ самостоятельно опреде
ляют составы иных административных правонарушений и ответственность
за их нарушение;
б) разработать Федеральный закон «Основы законодательства об ад
министративных правонарушениях субъектов РФ», который должен стать
базовым для разработки в субъектах РФ законодательства об администра
тивных правонарушениях, и при этом отклонения от этого закона должны
быть надлежащим образом обоснованы.
8. Представляется нецелесообразной и неправомерной практика рабо
ты административных комиссий ряда субъектов РФ, когда члены админист
ративных комиссий муниципальных образований проводят «рейды» с це
лью выявления административных правонарушений, поскольку такую прак
тику следует расценивать как искажение социально-правовой природы ад
министративной комиссии. Административная комиссия работает на осно
вании процессуальных норм - тех же, что и суд, то есть она осуществляет
своеобразное правосудие. И в этом смысле комиссия должна быть беспри
страстной, объективной, она должна рассматривать административные про
токолы об административном правонарушении. Протокол об администра
тивном правонарушении можно сравнить с упрощенным обвинением (если
сравнивать с уголовным судопроизводством), то есть это сторона обвине
ния. Однако есть и другая сторона - лицо, в отношении которого ведется
производство по делу об административном правонарушении. Комиссия
должна выслушать обе стороны, взвесить все обстоятельства и принять ре
шение. Вместе с тем беспристрастность и объективность невозможны, если
сами члены комиссии будут выявлять нарушения, поскольку в этом случае
они заведомо становятся на сторону обвинения.
9. В большинстве субъектов РФ согласно действующему в них регио
нальному административному законодательству правомочность заседаний
комиссии определяется наличием простого большинства от общего числа
членов комиссий. Однако такой подход не соответствует сложившейся прак-
тике работы подобного рода коллегиальных органов и не учитывает муниципальную специфику, в связи с чем целесообразно полагать, что заседание комиссии считается правомочным при наличии не менее двух третей от общего числа членов комиссии.
Если административная комиссия в сельском (городском) поселении не создана или по каким-то причинам она не действует, то дела об административных правонарушениях должны рассматриваться административной комиссией муниципального района (городского округа) либо административной комиссией субъекта Российской Федерации.
10. В области контроля за деятельностью административных комиссий муниципальных образований имеют место некоторые правовые неопределенности. Если административные комиссии формируются в рамках делегированных органам местного самоуправления полномочий, следовательно, деятельность комиссий должна контролироваться органами государственной власти субъектов РФ. Но, так как комиссии функционируют в рамках муниципальных властеотношений, то их деятельность должна быть подконтрольна и органам местного самоуправления, тем более, что руководители административных комиссий и ответственные секретари, как показывает практика, в большинстве своем являются муниципальными служащими. Однако соотношение контрольных функций в этом контексте в законах субъектов РФ, как правило, отсутствует. Соответственно, в законах субъектов РФ целесообразно указывать на то, что административные комиссии муниципальных образований раз в год направляют отчет о своей работе в уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, и раз в квартал -в уполномоченный орган местного самоуправления; при этом указанные уполномоченные органы при необходимости могут осуществлять текущий контроль.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об административно-правовом статусе административных комиссий муниципальных образований. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, представляют определенный научный интерес при изучении состояния и развития института органов административной юрисдикции в целом, и во взаимосвязи с компетенцией органов местного самоуправления в частности.
Практическая значимость диссертации определяется направленностью работы на решение актуальных вопросов, которые ставит перед наукой административного права практика осуществления органами публичной власти своих функций, и состоит, прежде всего, в том, что собранный и обобщенный материал представляет методологическую и методическую основу для органов государственного власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по правовому регулированию, организации и реализации полномочий административных комиссий муниципаль-
ных образований. Полученные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении курса административного права, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин. Они представляют также интерес для законодателя при осуществлении административной реформы в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России. В ходе проведенного исследования автором было опубликовано шесть научных статей. Сформулированные в них выводы используются при проведении лекций и семинарских занятий по дисциплине «Административное право» в Краснодарском университете МВД России и вузах других ведомств. Положения и выводы диссертационного исследования используются при подготовке рабочих программ по ряду тем по административному праву.
Наиболее важные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на IV-ой Всероссийской научной читательской конференции «Актуальные социально-политические и правовые проблемы развития российского общества», проведенной 15 ноября 2008 г., на научной конференции «Право в системе социально-экономических регуляторов общественных отношений в современной России: проблемы теории и правоприменительной практики», проведенной на базе Краснодарского университета МВД России 27 ноября 2008 г., на V-ой Международной научной читательской конференции «Актуальные социально-политические и правовые проблемы развития российского общества», проведенной 15 ноября 2009 г.
Структура и объем диссертационного исследования обусловлены объектом, предметом, целью и задачами работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Диссертация оформлена в соответствии с требованиями ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Правовой статус и место административных комиссий муниципальных образований в системе органов местного самоуправления
Прежде чем говорить об административных комиссиях муниципальных образований как субъектах реализации административной ответственности и ,их правовом статусе, необходимо1 уточнить понятие административной комиссии и некоторые вопросы, связанные с системой правоотношений, в рамках которых они функционируют. В этой связи следует заметить, что административное законодательство является внешней формой выражения и объективирования отрасли административного права. А в предмет регулирования норм административного права входят отношения, связанные с привлечением к административной ответственности за совершение административных правонарушений. Поэтому представляется обоснованной та позиция, в соответствии с которой законодательство об административных правонарушениях рассматривается .как часть административного законодательства". А поскольку административные комиссии реализуют административную ответственность, то их деятельность осуществляется прежде всего на основе норм административного права. Это важно по двум причинам. Во-первых, административные комиссии муниципальных образований формируются органами местного самоуправления, что регулируется уже нормами не только административного, но и муниципального права, и прежде всего ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.1, а сами органы местного самоуправления - нормами муниципального права. Во-вторых, статус административных комиссий при местных органах власти с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в 2001 г. был заметно изменен, о чем ниже будет сказано подробнее.
В новом законодательном акте (КоАП РФ) нашли отражение коренные экономические и социальные изменения в жизни России, приоритет прав и свобод человека и гражданина. Специальные главы посвящены защите экологической, информационной, экономической безопасности от административных правонарушений и защите конституционных прав граждан. С учетом требований Конституции РФ, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод3 детально разработана процессуальная часть с целью гарантировать права как потерпевших, так и лиц, привлекаемых к ответственности. Согласно КоАП РФ любое постановление по делу об административном правонарушении, кем бы оно ни было принято, может быть обжаловано, опротестовано в судебные инстанции. Существенные изменения претерпели санкции. В частности, были исключены исправительные работы, которые по существу являлись разновидностью штрафа с рассрочкой. Введены новые виды административных наказаний, в частности, дисквалификация, т.е. лишение права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица на срок от 6 месяцев до 3 лет. Существенно повышена роль судов в применении законодательства об административных правонарушениях, например, такие виды наказаний, как административный арест, лишение специального права, конфискация и возмездное изъятие орудий совершения или предметов административных правонарушений, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности, административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, могут назначаться только судьей1, что вполне логично, учитывая степень ограничений различных прав граждан, предусматриваемых этими наказаниями.
Изменения коснулись и административных комиссий. В этом смысле в литературе- неизменно- подчеркивается- прежде всего проведенное разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях". К ведению Российской Федерации относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе норм об ответственности за нарушение требований федеральных законов; порядка производства по делам об административных правонарушениях и установления мер обеспечения (задержания, осмотра, выемки и т.д.); порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Вне пределов ведения Российской Федерации-правовое регулирование в сфере ответственности за административные правонарушения осуществляется законами субъектов РФ. Следует также-иметь в виду, что в отличие от других кодексов в КоАП РФ сосредоточены: общие принципы, основные положения законодательства об административных правонарушениях и составы конкретных административных правонарушений, за которые установлена ответственность на федеральном уровне; процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, подведомственность таких дел и порядок исполнения постановлений о назначении административного наказания.
И в этом контексте административные комиссии выступают в одном ряду с другими субъектами реализации административной ответственности. Важно далее отметить, что в ст. 22.1 КоАП РФ предложен современный подход относительно органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Учитывая закрепление в ст. 118 Конституции РФ новой формы судопроизводства - административного, законодатель на первое место среди органов административной юрисдикции поставил судей (мировых судей), и это, конечно же, неслучайно. Такой подход свидетельствует о повышении роли судей в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Вместе с тем, законодатель в новом КоАП РФ не включил административные комиссии в перечень органов, которые рассматривают дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ. Для сравнения отметим, что согласно ст. 194 КоАП РСФСР административные комиссии занимали ведущее место среди органов административной юрисдикции, и, как мы отмечали в предыдущем параграфе, стояли на первом месте (далее к этому аспекту мы еще вернемся).
Помимо этого, КоАП РСФСР в период действия до 2002 г. содержал одновременно много устаревших положений, касающихся организации и деятельности административных комиссий. В частности, в нескольких статьях говорилось об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов. Между тем еще Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.1 исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов были заменены местными администрациями. Это связано с тем, что исполкомы, когда они действовали, всегда рассматривались как местные органы государственного управления, а местные администрации получили новый статус органов местного самоуправления.
Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя только из этого конституционного положения, можно утверждать, что местные администрации не являются государственными органами. Соответственно изменилась и природа административных комиссий при местных администрациях, - они также не могут быть отнесены к государственным органам. Применительно к административным комиссиям при такой ситуации в литературе предлагается использовать современную терминологию - «муниципальные органы административной юрисдикции» , с чем, очевидно, можно согласиться. С учетом изложенного можно определить понятие административной комиссии муниципального образования.
Создание и формирование составов административных комиссий в муниципальных образованиях
Как мы отмечали выше, на сегодняшний день административные комиссии муниципальных образований являются наиболее распространенным видом коллегиальных органов административной юрисдикции. Они действуют во всех субъектах Российской Федерации. В связи с этим, стал актуальным вопрос об обязательности или факультативности создания административных комиссий в субъектах Российской Федерации. Некоторые авторы делают вывод о том, что субъекты Российской Федерации самостоятельно должны решать вопрос о необходимости организации на своей территории деятельности административных комиссий и наделении их административно-юрисдикционными полномочиями1. Вместе с тем, если обратиться к судебной практике, можно прийти к противоположному выводу. Так, Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2006 г." была признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей норма Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях3, устанавливавшая перечень лиц и органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в связи с тем, что перечень субъектов региональной подсистемы административной юрисдикции установлен ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ. Из содержания настоящего судебного акта можно сделать вывод о том, что данный перечень является императивным. Несмотря на это, однозначно можно утверждать, что перечень не может быть императивным в части "иных коллегиальных органов" административной юрисдикции, которые субъекты Российской Федерации вправе создавать по своему усмотрению . Как нам представляется, федеральный законодатель, постулируя данную норму, вводит в правоприменительную практику некую неопределенность, которая, на наш взгляд, в сфере административно-правовой ответственности просто недопустима. Это мы видим и на примере административных комиссий муниципальных образований. Так, в КоАП РФ в вопросе о создании административных комиссий федеральный законодатель принял крайне неопределенные нормы. Например, в ст. 1.3.1 КоАП РФ в перечне предметов ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях указывается, что к ведению субъекта РФ относится «5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации».
Но здесь нет императива в части создания административных комиссий муниципальных образований — создавать или не создавать: это на усмотрение самого субъекта РФ. Аналогичная картина и в ч. 2 ст. 22.1. КоАП РФ, где указывается, что «дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами ... административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации». По этому поводу В.Н. Хорьков пишет: «Согласно ч. 2 ст. 22.1 КоАП Российской Федерации дела об административных правонарушениях рассматриваются административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Анализ данной нормы позволяет нам сделать категоричный вывод о том, что в соответствии с КоАП Российской Федерации создание административных комиссий во всех субъектах Федерации является обязательным. Если бы редакция ч. 2 ст. 22.1 выглядела иначе, а именно: дела об административных правонарушениях могут рассматриваться административными комиссиями, то тогда создание административных комиссий в субъектах было бы необязательным»1. Данное утверждение, однако, по меньшей мере, неоднозначно. Но в целом мы не можем не согласиться с тем, что создание административных комиссий субъектов РФ предусмотрено как обязательное. Но опять же - в КоАП РФ ни слова об административных комиссиях муниципальных образований, равно как не уточняется, что речь идет об административных комиссиях субъектов РФ, то есть законодатель, на наш взгляд, делает в этом аспекте неоправданный пробел. Дело в том, что на территории субъектов РФ могут быть созданы административные комиссии только двух видов — административные комиссии субъектов РФ и административные комиссии муниципальных образований. Ранее мы отмечали, что административные комиссии субъектов РФ не в состоянии просто физически рассмотреть все административные правонарушения, которые им подведомственны в соответствии с законами субъектов РФ, и поэтому в практике повсеместно создаются административные комиссии муниципальных образований. Однако федеральный законодатель никак не замечает фактически сложившихся общественных отношений, и не конкретизирует даже разновидности административных комиссий по критерию уровня публичной власти, которых всего два (региональный и местный уровни).
Соответственно нет достаточно четкого ответа на вопрос о том, должны ли органы государственной власти субъектов РФ создавать в обязательном порядке административные комиссии муниципальных образований или не должны, и в каком виде, и в каком статусе и т.д. Такое положение порождает определенные сложности в нормотворческой и правоприменительной практике. Так, Кодекс Калининградской области «Об административных правонарушениях» в перечень субъектов административной юрисдикции не включил административные комиссии. Вместо административных комиссий создан новый орган исполнительной власти - Административно-техническая инспекция (служба) Калининградской области. Согласно Положению об Административно-технической инспекции (службе) Калининградской области, утвержденному Постановлением областного правительства", ее главной задачей является выявление и предупреждение административных правонарушений, рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере внешнего благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, градостроительной деятельности, санитарного содержания территорий. Парадоксальность ситуации заключается в том, что административные комиссии в муниципальных образованиях Калининградской области, были ликвидированы за достаточно эффективные результаты в работе. В подтверждение этих слов обратимся к статистике. В 2007 г. административной комиссией при администрации городского округа «Город Калининград» было наложено административных штрафов на сумму 4402900 рублей. Постановлениями районных административных комиссий города Калининграда в 2007г. было наложено административных штрафов на приличную сумму - 9480800 рублей. О хорошей работе административных комиссий в муниципальных образованиях Калининградской области до их упразднения говорит и такой факт. За эффективную работу административных комиссий с нарушениями правил благоустройства в 2007 г. 13 муниципальных образований было поощрено премиями из областного бюджета. Следовательно, в Калининградской области создан опасный прецедент упразднения административных комиссий за результативность в работе . Очевидно, со столь категоричным выводом можно и поспорить, однако главное в том, что созданные административные комиссии были ликвидированы.
Подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям муниципальных образований и её виды
Как мы отмечали ранее, КоАП РФ закрепляет предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, что, в свою очередь, дает ориентир для соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, в разграничении предметов ведения федеральных и региональных органов государственной власти в части рассмотрения дел об административных правонарушениях еще немало неоднозначных вопросов, на что обращается внимание в литературе2. Так, И.А. Конюхова отмечает, что «среди вопросов, по которым осуществляется правовое регулирование, нередко встречаются такие, которые одновременно относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению, к совместному ведению и ведению субъекта Российской Федерации, а иногда встречается слияние в одной сфере регулирования всех трех видов предметов ведения»1. И не всегда удается решить такие коллизии оптимально. В контексте рассматриваемой проблематики это имеет непосредственное отношение к исследуемой теме, учитывая, что административные комиссии муниципальных образований согласно ст. 1.3.1. и ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и в пределах полномочий, установленных этими законами. Иными словами, подведомственность административных комиссий муниципальных образований по действующему административному законодательству устанавливаются исключительно законами субъектов РФ, ряд из которых далее будет исследован подробнее. Нечеткость закрепления подведомственности составов административных правонарушений в законах субъектов РФ, наряду с отсутствием однозначной регламентации правового статуса административных комиссий муниципальных образований на федеральном и региональном уровнях, создают определенные проблемы в правоприменительной практике.
Об их актуальности свидетельствует ряд правовых решений. Так, в 2005 г. Верховный суд РФ признал недействующим п. 1 ст. 12.1 Закона Владимирской области «Об административных правонарушениях во Владимирской области», устанавливающий ответственность родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего за пребывание на улицах и в других общественных местах детей в возрасте до шестнадцати лет, за исключением эмансипированных, в период с 23 до 6 часов без сопровождения родителей или иных законных представителей . В 2006 г. этой же инстанцией была признана недействующей статья 3.2 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, предусматривающую административную ответственность за воспрепятствование осуществлению родительских прав1. Как указал Верховный суд, ответственность за указанные правонарушения может быть установлена лишь на федеральном уровне, поскольку содержание прав и обязанностей родителей, защита родительских прав регулируются Семейным кодексом РФ (гл. 12) и регулирование указанных вопросов к ведению субъектов не отнесено. Кроме того, за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних федеральными законами уже установлена административная ответственность (ст. 5.35 КоАП РФ) . Сходные нормы находим в ряде региональных законов об административной ответственности (ст. 6.1 ч. 1 Закона Владимирской области «Об административных правонарушениях во Владимирской области», ст. 4.27 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях, ст. 25.12 Закона Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области»). Проблемность здесь заключается в том, что если бы дела об указанных правонарушениях были переданы в подведомственность административным комиссиям муниципальных образований, то они могли бы рассматривать дела о правонарушениях, установленных федеральным законодателем, что пока противоречит КоАП РФ. Однако не всегда обоснованно признанные противоречащими законодательству региональные нормы об ответственности по вопросам федерального значения имеют «аналог» в КоАП РФ . В данном случае показательным будет такой пример.
Определением Верховного суда РФ (от 19 января 2005 г.)4 была признана противоречащей федеральному- законодательству норма, устанавливающая запрет на курение табака на рабочих местах, в городском, пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения и т.д., за исключением курения табака в специально отведенных для этого местах. В обоснование вынесенного определения Верховный суд РФ сослался на то, что вопрос ограничения курения табака в соответствии со ст. 2 ФЗ «Об ограничении курения табака» имеет федеральное значение, а запрет на курение табака уже установлен п. 1 ст. 6 указанного. Сходные нормы были исключены региональным законодателем из ряда законов субъектов об административных правонарушениях (Закон Красноярского края «Об административных правонарушениях», Закон Республики Мордовия «Об административной ответственности на территории Республики Мордовия» и др.1. Помимо спорного вопроса о разграничении подведомственности такой категории дел федеральным или региональным органам административной юрисдикции и не менее спорного включения состава правонарушения не в КоАП РФ, а в отраслевой закон (данный аспект мы оставляем без комментариев — в литературе он активно обсуждается2), здесь возникает вопрос и о целесообразности рассмотрения такого рода дел в юрисдикционных органах федерального уровня. Мы полагаем, что характер данного административного правонарушения таков, что его следует рассматривать в административных комиссиях муниципальных образований, и с этой точки зрения, как представляется, включение данного состава административного правонарушения в региональное административное законодательство было бы рациональнее.
Рассмотрение дел в административных комиссиях муниципальных образований: принципы, административно- процессуальные особенности и проблемы правоприменительной практики
Согласно ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ и соответствующему региональному административному законодательству административные комиссии муниципальных образований являются субъектами рассмотрения дел об административных правонарушениях. При этом они действуют в соответствии с нормами Раздела 1У КоАП РФ, где в отношении административных комиссий не сделано исключений, и данное обстоятельство, как правило, подчеркивается в региональном административном законодательстве. Учитывая, что само себе административное производство — это самостоятельная и достаточно сложная теоретическая и правовая проблема, по которой издано большое количество научных трудов , мы не будет в них углубляться и затронем лишь отдельные аспекты. Вместе с тем, в реализации административно-процессуальных норм административными комиссиями муниципальных образований имеются свои особенности, о которых, собственно, и речь пойдет ниже. Кроме того, имеется ряд административно-процессуальных вопросов, вызывающие определенные затруднения в правоприменительной практике, на которых также будет сосредоточено внимание.
Следует заметить, что, несмотря на достаточно подробную урегулированность административного производства, в административно-правовой литературе по-прежнему ведется дискуссия по различным вопросам. Так, в свое время В.Д. Сорокин писал о том, что структура административного процесса включает совокупность производств положительного и юрисдикционного характера, охватывающих правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти1. Данная точка зрения в наибольшей степени соответствует теории права и современному законодательству и разделяется большинством ученых-юристов2. Вместе с тем, по мнению ряда авторов, в структуру административного процесса входят не только виды административных производств, но и два других элемента процессуальной формы: стадии административного процесса, а также характеристика соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим), т.е. принципы, действующие в административно-процессуальной сфере; средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии . При этом в литературе справедливо отмечается, что административные производства отличаются по характеру индивидуально-конкретных дел, особенностям правового статуса органов, их разрешающих, и некоторым другим юридическим параметрам. Основным критерием классификации производств административного процесса является характер индивидуально-конкретных дел, складывающихся в сфере государственного управления. Под характером понимаются общие свойства для какой-либо отдельной группы административных дел1. Если иметь в виду сущностные положения, то, например, по мнению М.Я. Масленникова, административные производства есть прежде всего управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления) решения, и обязательно - производства по применению мер административного принуждения2. По мнению Д.Н. Бахраха, административное производство как часть административного процесса - это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм3. Отметим и мнение Ю.М. Козлова, который пишет, что в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц) административный процесс выражается в нескольких конкретных формах (видах производств).
Под административным производством этим автором понимается нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета. В соответствии с классификацией административно процессуальной деятельности все виды производств предлагается первоначально разделить на две большие группы: 1) юрисдикционные производства; 2) процедурные производства. К общим признакам этих групп производств относятся: преимущественно внесудебный порядок разрешения индивидуальных дел; юридически-властное начало; урегулированность административно-процессуальными нормами; административно- процессуальные отношения и принципы . Указанные размышления в определенной степени относятся и к деятельности административных комиссий муниципальных образований. Однако теоретические аспекты административного производства в административных комиссиях муниципальных образований, как нам представляется, могут составить предмет специального исследования, в связи с чем, мы не будем здесь подробно их исследовать, и за основу будем брать устоявшиеся в теории административного права положения.
Поскольку блок административно-процессуальных норм, применяемых административными комиссиями муниципальных образований, довольно обширен, остановимся лишь на основных принципах производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таких комиссий. Предварительно следует заметить, что принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Посредством таких идей российское законодательство должно обогащаться общечеловеческими ценностями. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы". В этом контексте принципы производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого в административных комиссиях муниципальных образований, образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены.
В этой системе к общим принципам относятся гуманизм, социальная справедливость, демократизм, сочетание гласности и профессиональной тайны и др. Эти идеи-принципы не все закреплены в законодательстве, однако они должны пронизывать все производство по делам об административных правонарушениях.
