Содержание к диссертации
Введение 3
ГЛАВА 1. Понятие лицензионной деятельности Государственной противопожарной службы и ее правовое регулирование 13
§1. Понятие лицензионной деятельности Государственной противо пожарной службы и основания, обуславливающие введение лицензионного режима 13
§2. Административно-правовое регулирование лицензионной деятельности Государственной противопожарной службы 37
ГЛАВА 2. Организация и осуществление лицензионной деятельности Государственной противопожарной службы 74
§1. Организация лицензионной деятельности Государственной противопожарной службы 74
§2. Осуществление лицензионной деятельности Государственной противопожарной службой 117
Заключение 145
Библиография 155
Приложение 170
Введение к работе
Актуальность исследования.
Проведение в Российской Федерации глубоких преобразований во всех сферах жизнедеятельности государства и общества неразрывно связано с необходимостью активизации работы по обеспечению правопорядка, безопасности личности, надежной охране конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Процессы реформирования, интеграции России в мировое сообщество поставили перед многими государственными структурами ранее не присущие им задачи, предопределяющие новые для них направления деятельности. Так, в недалеком прошлом лицензионную деятельность в силовых структурах осуществляли только подразделения по лицензионно-разрешительной работе органов внутренних дел (структурно входящие в состав милиции общественной безопасности). Они решали вопросы, связанные с оборотом оружия, боеприпасов к нему, функционирования организаций, на которые распространяются требования лицензионно-разрешительной системы и многие другие. В настоящее же время функция лицензирования наряду с МВД Российской Федерации возложена и на иные силовые ведомства. В частности лицензионную деятельность целого ряда работ и услуг в сфере пожарной безопасности осуществляет Государственная противопожарная служба, которая в настоящее время находится в стадии преобразования в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Опасность пожаров всегда была и остается весьма высокой, а проблема защиты от них - одной из самых актуальных.
«Пожары, отмечают специалисты, - это такой же мощный фактор, негативно влияющий на состояние экономики страны, как и экономиче екая преступность. Материальный ущерб от них сопоставим с последствием экономических правонарушений. Причем урон от пожаров не только невосполним, но и требует еще больших затрат на восстановление уничтоженных материальных ценностей.
Необходимо отметить, что проблемы пожарной безопасности в России, взаимозависимы, особенно в части экономических, социальных, техногенных и экологических аспектов.»1
Статистика свидетельствует: ежегодно в России происходит более 264 тыс. пожаров, в результате которых гибнет более 14 тыс. человек. Это означает, что ежедневно происходит более 700 пожаров, от которых уничтожается более 200 строений различного назначения, десятки единиц ав-томототранспорта и т. д.2 При этом относительный уровень потерь от пожаров почти в пять раз превышает аналогичные показатели развитых стран мира, а число погибших на 1 тыс. человек населения почти в 18 раз больше чем в Японии и в 4 раза - чем в США.
Только в 2000 г. в Российской Федерации произошло около 246 тыс. пожаров, прямой ущерб от которых составил более 1,8 млрд. рублей. На пожарах погибло 16298 человек и 14034 получили тяжкие увечья. Огнем было уничтожено более 61 тыс. строений жилого, производственного, научного, медицинского, образовательного, культурно-зрелищного, торгового и иного назначения. Сгорело более 6 тыс. единиц различных автомото-транспортных средств и иной самоходной техники. Погибло в огне около 16 тыс. голов крупного рогатого скота.
За период 2001 г. обстановка с пожарами остается напряженной.
Анализ обстоятельств возникновения происшедших пожаров свиде тельствует: причиной большинства из них стало нарушение требований норм и правил эксплуатации пожароопасных агрегатов, проведения пожароопасных работ, а также неисправности оборудования и неосторожное обращение с огнем.
Осуществление лицензируемых видов деятельности (работ, услуг) в области пожарной безопасности различными субъектами предусматривает, как реализацию установленных общих требований обеспечения пожарной безопасности, так и организацию своевременного предупреждения и успешного тушения пожаров. Поэтому проблематика лицензионной деятельности Государственной противопожарной службы носит многоаспектный характер и связана с различными отраслями российского права.
В отличие от ряда развитых стран мира в Российской Федерации правовые основы обеспечения пожарной безопасности находятся в стадии реформирования. Существующие сегодня в этой сфере нормативные акты разрознены. Нередко их положения не соответствуют содержанию Федерального Закона от 21 декабря 1994г. «О пожарной безопасности», а по ряду позиций противоречат друг другу. Кроме того, они закрепляют устаревший механизм правового регулирования в сфере обеспечения пожарной безопасности, особенно в части упорядочения взаимоотношений Государственной противопожарной службы с органами государственной власти, местного самоуправления, организациями-собственниками и индивидуальными предпринимателями в новых условиях жизнедеятельности общества и государства.
Практическая деятельность подразделений Государственной противопожарной службы органически взаимосвязана с осуществлением ими ряда административных функций, и в правовом ее регулировании превалируют нормы административного права. Следовательно, административно-правовой аспект лицензионной деятельности подразделений указанной службы является одним из важнейших.
Отдельные вопросы правового (в том числе и административно-правового) регулирования деятельности Государственной противопожарной службы нашли освещение в трудах: А.Б. Гольцова, Р.И. Денисова, А.Г. Елагина, Б.Э. Касымова, Ю.Н. Коряковцева, Е.Г. Макаровой, А.К. Микее-ва, И.А. Попова, А.П. Рыжакова, В.Г. Татаряна, В.М. Черенкова и других ученых.
Вместе с тем, фактически большинство этих исследований относятся к периоду начала проведения в Российской Федерации социально-экономических и правовых реформ, т.е. до становления широкой лицензионной деятельности в системе органов внутренних дел. Вопросы же административно-правового регулирования лицензионной деятельности Государственной противопожарной службы за весь период выполнения ею соответствующих задач и функционирования в ее структуре подразделений по осуществлению лицензирования комплексно не изучались.
Например, практически являются неисследованными вопросы, касающиеся требований, предъявляемых к соискателям и обладателям лицензий (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, имеющим лицензии на осуществление тех или иных видов работ, услуг), их прав и обязанностей в сфере пожарной безопасности, а также компетенции должностных лиц, лицензирующих органов Государственной противопожарной службы. Не подвергались исследованию и вопросы правового регулирования порядка приостановления и аннулирования лицензий по рассматриваемой проблематике.
Важным с научной и практической точек зрения является исследование механизма привлечения к ответственности должностных лиц и граждан, осуществляющих виды деятельности, подлежащие обязательному лицензированию, без получения соответствующих лицензий либо их имеющих, но допускающих нарушения лицензионных требований и условий.
Федеральным законом «О пожарной безопасности» нормативно за креплены подлежащие лицензированию виды работ и услуг в области пожарной безопасности, а также деятельность, относящаяся к этим работам и услугам. Кроме того, определен лицензионный (разрешительный) порядок их осуществления. Вместе с тем нормы действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не охватывают должным образом отношения ответственности, связанной с нарушением лицензионных требований в сфере деятельности (работ, услуг) в области пожарной безопасности.
Следует учесть, что большинство исследований проблемных вопросов, касающихся правового регулирования деятельности Государственной противопожарной службы, проводились до принятия таких важных законодательных и нормативно-правовых актов, как Федеральный закон «О пожарной безопасности»1, Федеральный закон «О лицензировании отдель-ных видов деятельности» , Постановление Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23 августа 1993 г. «Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации Государственной противопожарной службы МВД Российской Федерации»3, Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»4, Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»5 и ряда других.
Указанные акты существенно расширили сферу деятельности Госу 1 См. Собрание законодательства Российской Федерации 1994 г. № 35 ст. 3649; 3503; 1996 г. № 17 ст. 1911; 1998 г. № 4 ст. 430
См. Собрание законодательства Российской Федерации 2001 г. № 33 ст. 3430
См. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1993 г. №37 ст. 2587
4 См. Собрание законодательства Российской Федерации 1995 г. № 1 ст. 69
5 См. Собрание законодательства Российской Федерации 2000 г. № 16 ст. 1716
дарственной противопожарной службы. При этом они нормативно закрепили ее функцию по осуществлению лицензирования, предоставили определенные полномочия и возложили дополнительные обязанности, касающиеся сферы осуществления подобной деятельности в области пожарной безопасности.
Данные обстоятельства и недостаточная решенность вопросов практики осуществления лицензионной деятельности подразделениями Государственной противопожарной службы обусловили целесообразность дальнейшего теоретического исследования выбранной проблематики.
Научная и практическая значимость решения данной проблемы, по сути предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования.
Основная цель работы - комплексное исследование лицензионной деятельности Государственной противопожарной службы (ГПС), раскрытие обстоятельств, обусловливающих необходимость ее осуществления, и разработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование этой деятельности.
В соответствии с поставленной целью определены следующие основные задачи:
раскрытие содержания понятия лицензионной деятельности ГПС;
- анализ действующего законодательства, регулирующего лицензионную деятельность ГПС;
- изучение практики лицензирования, контроля и надзора за осуществлением подлежащих лицензированию видов деятельности в рассматриваемой сфере;
- разработка предложений по совершенствованию правового регулирования лицензионной деятельности ГПС;
- определение путей совершенствования деятельности подразделений ГПС, осуществляющих лицензирование.
Научная новизна диссертационного исследования.
Настоящая диссертационная работа представляет собой исследование теоретико-прикладного характера, посвященное комплексному анализу правовых и организационных основ лицензионной деятельности Государственной противопожарной службы.
Новыми, наиболее важными положениями, содержащимися в диссертационном исследовании и выносимыми на защиту являются :
- понятие лицензионной деятельности, осуществляемой ГПС;
- предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего лицензионную деятельность ГПС;
- предложения, касающиеся установления административной ответственности за нарушения в сфере осуществления видов деятельности в области пожарной безопасности, подлежащих лицензированию;
- предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения соискателей лицензий, лицензиатов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензии) и должностных лиц, лицензирующих структур ГПС;
- предложения по совершенствованию правового регулирования порядка получения, приостановления и аннулирования лицензий, выдаваемых ГПС.
Методическая основа и эмпирическая база научного исследования.
Исследование избранной темы базируется на общенаучных методах познания. В работе использовались формально-логический метод, анализ, рассматриваемые вопросы темы освещаются с учетом достижений таких
наук как конституционное право, административное право, уголовное право, гражданское право, теория управления и иных отраслей права. Кроме того, использовались работы ученых-юристов. Для исследования ряда аспектов темы применялись также методы, как то: сравнительно-правовой, анкетирование и интервьюирование должностных лиц подразделений ГПС, осуществляющих функции как Государственного пожарного надзора в целом, так и лицензирования в частности, граждан, являющихся соискателями лицензий, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся лицензиатами (имеющих лицензии).
В диссертации анализируются нормы действующего законодательства, ведомственные нормативные акты (в том числе нормативные акты МВД России).
Эмпирическую основу исследования составили: статистические данные и иные материалы Главного управления Государственной противопожарной службы, Всероссийского научно-исследовательского института противопожарной обороны; материалы по осуществлению лицензионной деятельности, а также применению административно-юрисдикционных полномочий Управлений Государственной противопожарной службы г. Москвы и Московской области; результаты анкетирования и интервьюирования сотрудников ГПС, осуществляющих функции Государственного пожарного надзора; материалы периодической печати, относящиеся к проблеме исследования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что ее результаты в определенной мере развивают и дополняют организационно-правовой механизм государственного управления внутренними делами, позволяют более глубоко вникнуть в содержание лицензионной деятельно ста ГПС.
Практическая ценность работы определяется тем, что ее результаты могут быть использованы для совершенствования лицензионной деятельности ГПС. Это должно привести к консолидации усилий, направленных на повышение качественного уровня предупреждения пожаров, а также максимально быстрое и квалифицированное их тушение в случае возникновения.
Материалы диссертации могут быть полезны в научно-исследовательской деятельности. Вместе с тем они могут представлять определенный интерес для преподавателей отраслевых юридических дисциплин, докторантов, адъюнктов, аспирантов, соискателей ученых степеней, а также для студентов юридических высших учебных заведений и слушателей образовательных учреждений МВД России при изучении курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» и других.
Апробация результатов исследования.
Основанные на результатах проведенного исследования выводы, предложения и рекомендации использовались при подготовке научных статей и сообщений, которые опубликованы в межвузовском сборнике научных трудов адъюнктов и соискателей МА МВД России:
- «К вопросу об административно-правовом регулировании лицензионной деятельности в сфере пожарной безопасности» (1998г.);
- «Актуальные проблемы совершенствования административно-правового регулирования лицензионной деятельности Государственной противопожарной службы МВД России» (1999г.);
- «Некоторые вопросы правового и организационного регулирования лицензионной деятельности в области пожарной безопасности» (2001 г.).
По этой проблематике диссертант выступал с докладом на научно-практических конференциях Московской академии МВД России (1997-2001г.). Результаты исследования внедрены в учебный процесс при проведении занятий с курсантами МА МВД России по дисциплинам «Введение в специальность», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Структура и объем диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, библиографии, приложений.
