Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Строительная деятельность как объект административно-правового регулирования 12
1.1. Государственное регулирование и формы его осуществления в процессе строительства жилья 12
1.2. Формирование системы административно-правового регулирования жилищного строительства . ...28
1.3. Административно-правовая характеристика основных понятий (категорий) строительной деятельности 47
1.4. Стадии строительного процесса как объекты административно- правового регулирования 61
Глава 2. Административно-правовые основы организации государственного контроля и надзора за деятельностью коммерческих организаций-застройщиков в жилищном строительстве 97
2.1. Контроль и надзор в строительной деятельности. Основные направления контроля и надзора в области строительства жилья .. 97
2.2. Основания (условия) привлечения к административной ответственности коммерческих организаций-застройщиков за нарушения, возникающие в процессе строительства объектов жилищного строительства ... 130
Заключение 155
Библиографический список
- Государственное регулирование и формы его осуществления в процессе строительства жилья
- Формирование системы административно-правового регулирования жилищного строительства
- Контроль и надзор в строительной деятельности. Основные направления контроля и надзора в области строительства жилья
- Основания (условия) привлечения к административной ответственности коммерческих организаций-застройщиков за нарушения, возникающие в процессе строительства объектов жилищного строительства
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Современный период развития России характеризуется масштабными модернизационными изменениями во всех сферах общественной жизни. Особое внимание в настоящее время уделяется государством жилищному строительству, так как достаточно длительный период в истории нашего государства темпы строительства жилья оставались довольно низкими, а застройка городов осуществлялась лишь точечно. Кроме того, в связи с произошедшим распадом СССР и образованием Российской Федерации, экономическими и политическими трудностями государства на стыке XX и XXI веков, два десятилетия строительство жилья осуществлялось в объемах, несопоставимых с потребностями населения, а изношенность коммунальной инфраструктуры страны на сегодняшний день составляет 60 %.
До настоящего времени административно-правовое регулирование деятельности коммерческих организаций-застройщиков не являлось объектом комплексного изучения в науке, хотя потребность в таковом назрела давно и требует последовательного теоретического осмысления.
Актуальность настоящего исследования обуславливается рядом взаимосвязанных факторов. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Д.А. Медведев отметил, что роль РФ как социального государства состоит в обеспечении достойной жизни,и социальных гарантий граждан РФ. В качестве основного направления государственной политики выступает реализация долгосрочных приоритетных национальных проектов (в том числе и по строительству жилья). Однако эффективная реализация таких проектов невозможна в отсутствии современной нормативно-правовой базы.
Таким образом, осознание законодателем необходимости качественного обновления законодательства РФ, отказ от огромного массива устаревших норм и принятие вместо них относительно небольшого, но эффективного числа новых актов (Градостроительного кодекса РФ, Жилищного кодекса РФ, технических регламентов и других), оказывают непосредственное влияние на
деятельность коммерческих организаций-застройщиков.
Формирование унифицированного (исчерпывающего по своему содержанию) характера понятий в строительной сфере и приведение в соответствие с действующими законодательными актами огромного числа подзаконных актов, конкретизация отдельных статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях также, безусловно, важны для данной сферы общественных отношений.
Изучение проблематики настоящего диссертационного исследования имеет большое значение еще и с точки зрения устранения имеющихся правовых и административных барьеров. Постоянно осуществляемый Прокуратурой РФ мониторинг правоприменительной практики и выявление правонарушений также свидетельствуют о необходимости регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.
Степень научной разработанности темы. Административно-правовое регулирование, являясь частью правового регулирования, характеризуется всеми его сущностными признаками, и, соответственно, изучение административно-правового регулирования деятельности коммерческих организаций-застройщиков в сфере жилищного строительства только на основе существующего нормативного материала без обращения к соответствующим теоретическим исследованиям, посвященным государственному управлению (государственному регулированию), а также правовому регулированию, -невозможно.
В диссертации использованы достижения теории права, административного и финансового права, содержащиеся в работах: Л.В. Акопова, Н.В. Акчуриной, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, И.Е. Андреевского, В.Г. Анненковой, Г.В. Атаманчука, О.Ю. Бакаевой, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, A.M. Витченко, А.А. Воротникова, Б.Н. Габричидзе, Э.Ю. Гензюка, И.Н. Герчиковой, Н.И. Глазуновой, С.А. Глотова, В.М. Горшенева, В.В. Денисенко, С.Э. Жилинского, Д.П. Зеркина, В.В. Ивановского, В.Г. Игнатова, В.Т. Кабышева, З.М. Казачковой, А.А. Кармолицкого, В.И. Кнорринг, В.А.
Козбаненко, Ю.М. Козлова, Е.В. Колесникова, Г. Н. Комковой, Н.М. Конина, Н.М. Коркунова, Г.Л. Купряшина, Б.Н. Курашвили, А.Б. Лисюткина, Е.Б. Лупарева, И.В. Максимова, А.В. Малько, В.В. Мамонова, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Ю.Н. Милыдина, А.С. Мордовца, И.С. Морозовой, А.И. Процевского, А.Н. Позднышова, Е.В. Покачаловой, Л.Л. Попова, А.И. Радченко, В.И. Радченко, И.В. Рукавишниковой, О.Ю. Рыбакова, В.А. Саковича, Н.Ф. Селивон, И.Н. Сенякина, П.П. Сергуна, В.Н. Синюкова, СМ. Соловьева, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой, А.Г. Чернявского, Ф.И. Шамхалова, Л.С. Явича, и др.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные
отношения, складывающиеся в процессе осуществления административно-
правового регулирования деятельности коммерческих организаций-
застройщиков многоквартирных домов на каждой стадии строительного
процесса; контроля за деятельностью коммерческих организаций-
застройщиков; привлечения их к административной ответственности за
нарушения, возникающие в процессе строительства объектов жилищного
строительства. \
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регулирующие деятельность коммерческих организаций-застройщиков в сфере жилищного строительства.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении особенностей формирования системы административно-правового регулирования строительной деятельности в России, анализе стадий строительного процесса как объектов административно-правового регулирования, исследовании административно-правовой характеристики основных понятий (категорий) строительной деятельности, теоретическом исследовании категорий «контроль», «надзор», и определении основных их направлений в области строительства жилья, выявлении имеющихся пробелов законодательства при осуществлении регулирования рассматриваемой сферы
отношений и направлений его совершенствования. Задачи исследования:
выявление основных этапов формирования системы административно-правового регулирования строительной деятельности в России;
исследование правового содержания категории «застройщик»;
- изучение форм государственного регулирования как таковых и
конкретных их видов применительно к области жилищного строительства;
определение значения каждой из стадий строительного процесса для сферы жилищного строительства;
исследование правового содержания категорий «контроль» и «надзор», а также особенностей осуществления контроля и надзора за деятельностью коммерческих организаций-застройщиков;
выявление специфики привлечения к административной ответственности коммерческих организаций-застройщиков, осуществляющих строительство жилья;
- формулирование предложений, v направленных на совершенствование
законодательства РФ в сфере строительства жилья.
Методология и методика исследования. В качестве методологической основы диссертационного исследования выступает диалектический метод, являющийся всеобщим методом научного познания.
Также в ходе исследования использовались специальные методы
познания, а именно: исторический, сравнительно-правовой анализ зарубежного
и современного российского законодательства в сфере жилищного
строительства, формально-логический, системно-аналитический, формально-
юридический. v
Теоретической основой диссертационного исследования являются фундаментальные работы отечественных ученых в области общей теории права и административного права, а также труды зарубежных ученых.
Научная новизна диссертационного исследования проявляется в том, что впервые предпринята попытка проведения комплексного исследования
деятельности коммерческой организации-застройщика; предложено авторское определение понятия «застройщик»; проанализированы стадии строительного процесса; исследуются категории «контроль» и «надзор» в сфере жилищного строительства.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми:
1. Отношения, складывающиеся в сфере жилищного строительства,
подвергаются комплексному правовому регулированию нормами различных
отраслей права (гражданского, административного, уголовного), а также
нормами, обладающими различными правовыми характеристиками (нормами
общеправового регулирования и нормами технических регламентов
(техническими нормами)).
Предлагается унифицировать понятие «застройщик», используемое в законодательстве РФ для обозначения субъекта, осуществляющего строительную деятельность. В предлагаемой формулировке под категорией «застройщик» следует понимать - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему на праве собственности (или ином вещном праве) земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального строительства, имеющее право привлекать денежные средства участников долевого строительства в соответствии с законодательством РФ.
Деятельность застройщика в сфере строительства жилья представляет ряд последовательных и взаимосвязанных между собой стадий, каждая из которых нуждается в четком административно-правовом регулировании. Закрепленные на законодательном уровне основные стадии строительного процесса нуждаются в дополнении, отражающем, во-первых, факт приобретения и фиксации права собственности или иного вещного права на земельный участок, предназначенный под строительство; во-вторых, факт
7 \
завершения строительства, выражающийся вводом вновь созданного объекта в эксплуатацию.
4. Стадии строительного процесса по критерию обязательности их
прохождения застройщиком можно подразделить на:
основные;
дополнительные (факультативные).
К основным стадиям строительного процесса следует относить: приобретение права собственности (или иного вещного права) на земельный участок; инженерные изыскания; архитектурно-строительное проектирование; государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий; получение разрешений на строительство; осуществление строительства; получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию; ввод вновь созданного объекта в эксплуатацию.
К дополнительным (факультативным) стадиям строительного процесса следует относить негосударственную экспертизу проектной документации.
Строительный контроль (внутренний контроль застройщика, самоконтроль) и государственный строительный надзор (осуществляемый уполномоченными на то государственными органами) сопровождают строительный процесс и не могут выделяться в качестве отдельных его стадий.
5. Придерживаясь теории разграничения понятий «контроль» и «надзор»,
предлагается под категорией «контроль в сфере жилищного строительства»
понимать деятельность уполномоченных органов, направленную на
осуществление систематических проверок: соблюдения субъектами
строительной деятельности требований действующего законодательства;
качества строительных работ; сохранения градостроительной эстетики
близлежащей территории; выполнения социально значимых проектов и т.д. Под
категорией «строительный надзор» предлагается понимать деятельность
уполномоченных органов в отношении неподчиненных им субъектов,
выражающуюся в проверке соблюдения законности в сфере жилищного
строительства субъектами строительной деятельности, соответствующими
государственными органами и их должностными лица.
6. В рамках совершенствования законодательства предлагается:
- дополнить Градостроительный кодекс Российской Федерации ст. 551
«Ввод вновь созданного объекта в эксплуатацию» следующего содержания:
«1. Ввод вновь созданного объекта в эксплуатацию представляет собой совокупность действий застройщика, осуществляемых им с соблюдением требований законодательства РФ и на основании полученного в установленном законом порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, направленных на фактическую передачу в использование вновь созданного объекта.
2. Застройщик обязан осуществить ввод вновь созданного объекта в
эксплуатацию в течение десяти календарных дней с момента получения
разрешения уполномоченного органа на ввод объекта в эксплуатацию. Для
этого:
- застройщик должен сформировать путем издания приказа по
организации внутреннюю комиссию по вводу соответствующего объекта в
эксплуатацию, осуществляющую инспектирование, осмотр
соответствующего объекта и иные необходимые действия;
по результатам проведенного инспектирования, осмотра соответствующего объекта, подлежащего вводу в эксплуатацию, комиссией должен быть составлен акт о готовности к вводу вновь созданного объекта в эксплуатацию;
- акт комиссии о готовности к вводу вновь созданного объекта в
эксплуатацию является основанием для ввода такого объекта в эксплуатацию,
оформляемого застройщиком путем издания приказа о вводе объекта в
эксплуатацию.
3. В трехдневный срок с момента ввода вновь созданного объекта в
эксплуатацию застройщик обязан представить информацию об этом в орган,
выдавший разрешение на строительство»;
- дополнить ст. 9.5. Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях пунктом 6 следующего содержания:
«п. 6. Нарушение сроков ввода вновь созданного объекта в эксплуатацию, либо представления информации об осуществленном вводе в орган, выдавший разрешение на строительство - влечет наложение административного штрафа ...на юридических лиц - ...»
Реализация предлагаемых изменений также потребует пересмотра и дополнения полномочий и функций органа, выдавшего разрешение на строительство.
Анализ действующего законодательства РФ выявляет несоразмерность административных наказаний характеру и степени общественной опасности действий застройщиков: при наличии достаточно мягких и либеральных санкций за правонарушения (в том числе статей 8.1.,8.4,9.4., 14.28. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) застройщики зачастую осуществляют строительную деятельность с нарушениями российского законодательства, уплачивая при этом предусмотренные законом административные штрафы в целях избежания более крупных убытков, вызванных неисполнением договоров в срок.
В связи с проведением административной реформы, в русле программы по борьбе с коррупцией, действующей в РФ, а также в целях соблюдения баланса интересов всех субъектов строительной деятельности, предлагается осуществить конкретизацию санкций статей 8.1., 8.4., 9.4, 14.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно:
закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях для целей каждой из статей (ст.ст. 8.1., 8.4., 9.4.) понятие «грубое нарушение»;
изменить систему штрафов по ст.ст. 8.1., 8.4., 9.4., 14.28. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установив ответственность юридических лиц (в том числе коммерческих организаций-застройщиков) за нарушение указанных норм с учетом аспектов однократности, повторности и «грубого нарушения», путем усиления санкций статей ст.ст. 8.1.,
8.4., 9.4. по суммам штрафов,
- для п.1 ст.9.4. и п.2 ст.9.4. Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях предусмотреть санкцию за их нарушение
- возможность административного приостановления деятельности на срок до
десяти суток;
- изменить процессуальные аспекты применения к юридическим лицам
(коммерческим организациям-застройщикам многоквартирных домов) ст. ст.
9.4., 14.28. Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях путем определения максимального количества штрафов,
которое может быть них наложено за совершенные правонарушения, а также
случаи и условия применения более строгой (по сравнению со штрафом)
санкции Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях к указанным субъектам административных правоотношений
- административное приостановление деятельности.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что изложенные положения и выводы могут быть использованы в законотворческой деятельности в целях совершенствования законодательства РФ, в научно-исследовательской работе, а также при преподавании курсов в юридических вузах и для подготовки учебных пособий по проблематике диссертационного исследования.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения работы использовались для подготовки докладов для участия в научно-практических конференциях и международных научно-практических конференциях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Государственное регулирование и формы его осуществления в процессе строительства жилья
Для целей настоящего диссертационного исследования представляется важным изучить категории «управление» и «регулирование», их этимологию (основное значение и понятие). При этом оговоримся, что данные категории не следует противопоставлять, так как они соотносятся как общее и частное1.
В широком смысле государственное управление представляет собой важнейший вид социальной политики государства, направленной на повышение качества жизни граждан РФ.
Термин «управление» употребляется в различных смыслах. Например, СИ. Ожегов указывал о том, что «управление» - это, с одной стороны, «деятельность органов государственной власти», с другой стороны -«руководство, направление деятельностью кого-либо, чего-либо» . А.В. Трапезников3 определяет «управление» как организацию и реализацию целенаправленного воздействия. И.Б. Новик также придерживается мнения о том, что главным в определении понятия «управление» является понимание его как определенного целенаправленного воздействия, целью которого является упорядочение соответствующей системы, на которую оказывается управляющее воздействие, то есть обеспечение ее функционирования в должном порядке.4 С. Бир определяет данное понятие как «регулирование»5, а Ю.М. Козлов рассматривал «управление» как целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления6. При этом, по мнению указанного автора, центральное место в целостной системе управления принадлежит двум структурным элементам — управляющему элементу (субъекту) и управляемому элементу (объекту), находящимся в логической и диалектической взаимосвязи.1 Также, по мнению Ю.М. Козлова в современной правовой науке преобладает точка зрения, согласно которой управление в обществе имеет социальную направленность. Таким образом, социальное управление является «разновидностью государственного управления»2.
Теоретическую и практическую значимость категории «государственное управление» исследуют многие ученые (от.античных времен3 до настоящего времени), в частности: Г.В. Атаманчук4, И.Н. Герчикова5, Н.И. Глазунова6, Д.П. Зеркин7, В.Г. Игнатов, Ю.М. Козлов8, Г.Л. Купряшин9, Б.Н. Курашвили10, Е.Б. Лупарев , А.И. Радченко , Ю.Н. Старилов , Ю.А. Тихомиров , Ф.И. Шамхалов15 и др.
По мнению В.А. Козбаненко, государственное управление - деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно- регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.1 Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов же определяют государственное управление как «сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества» . Характеризуя «государственное управление», Ю.М. Козлов говорил о специфическом виде деятельности, отличном от иных проявлений деятельности (законодательной, судебной, прокурорской), от управленческой деятельности общественных объединений, а также других негосударственных формирований (трудовых коллективов, коммерческих структур, и т.п.).3 А.П. Алехин предлагает рассматривать понятие в широком и узком смысле слова: в широком смысле «государственное управление» - вид социального управления, субъектом которого выступает государство в целом; в узком же смысле слова -это самостоятельный вид государственной деятельности, основанный на деятельности органов исполнительной власти, организующая деятельность органов исполнительной власти.4
Исследованиям правовой природы государственного управления, государственного регулирования и государственного административного управления, формированию определений, выявлению сущности и механизма осуществления, отличительных особенностей, уделено значительное внимание в правовой доктрине советского и современного периодов.
По мнению Е.Б. Лупарева «государственное регулирование - одно из проявлений государственного управления, метод осуществления стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления задач, а также функция управления»5.
И.Н. Герчикова под «государственным регулированием» подразумевает «систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на достижение намеченных целей, осуществляемых органами государственного управления»1. Также вклад в разработку проблемы соотношения государственного управления и государственного регулирования внес Ю.М. Козлов - автор рассматривал «государственное управление (или практическую реализацию исполнительной власти по своей юридической сути) как регулирующую деятельность»2. При этом ученый - административна указывал, что нельзя противопоставлять государственное управление и государственное регулирование, так как понятие «государственное управление» шире по объему, чем понятие «государственное регулирование». Регулирование, являющееся выражением комплекса действий управленческой деятельности, заключающееся в установлении единых правил управления для всех участников соответствующих отношений, представляет собой ничто иное, как функцию или составную часть управления.3
В юриспруденции существует заслуживающая внимания, по нашему мнению, позиция, когда наряду с имеющимися понятиями «государственное управление» и «государственное регулирование» выделяют такую категорию, как «государственное административное управление».
Формирование системы административно-правового регулирования жилищного строительства
Большая потребность в жилье населения и необходимость решения данной проблемы, внедрение новых технологий строительства, изменение экономической ситуации в стране и снижение административных барьеров, рост потребительской способности, а также другие факторы, обусловили развитие сферы жилищного строительства, бурно начавшееся в Российской Федерации с 2000 года.
В качестве одного из способов обеспечения жильем граждан Российской Федерации был учрежден приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Правовым механизмом реализации проекта выступает федеральная целевая программа «Жилище»1 на 2002-2010 годы и входящие в ее состав подпрограммы, предполагающие предоставление субвенций субъектам Российской Федерации за счет средств Федерального фонда компенсаций на обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов . С введением указанной программы в 2002 году жилищное строительство в России стало набирать большие темпы, что способствовало увеличению площади жилых помещений, приходящейся на одного жителя - в период с 2000 года по 2006 год она увеличилась на 10,5% . Учитывая важность и необходимость дальнейшего развития сферы строительства жилья, несмотря на известные трудности, вызванные мировым финансовым кризисом, данная федеральная целевая программа действует и будет реализована государством в полном объеме.
Наряду с созданным приоритетным национальным проектом, в целях содействия развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов социальной и инженерной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, согласно Указу Президента РФ № 715 от 7 мая 2008 года «О мерах по развитию жилищного строительства»4, в соответствии с Федеральным законом № 161-ФЗ от 24 июля 2008 года «О содействии развитию жилищного строительства» в России создан Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее — Фонд «РЖС»).
К созданию Фонда «РЖС» законодателя подтолкнула необходимость решения выявленной при реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» проблемы дефицита земельных участков. Президентом России перед Правительством РФ поставлена задача сформировать с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов РФ перечень земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов или на прилегающей к ним территориях и находящихся в федеральной собственности, а также передать такие земельные участки Фонду «РЖС». По нашему мнению, создание такого Фонда - своевременно, и, безусловно, окажет положительное влияние на отрасль в целом и будет способствовать ее дальнейшему развитию. Проводимая инвентаризация федеральных земель позволит выявить неэффективно и нерационально используемые земельные участки, которые необходимо осваивать.
Каждая эпоха в истории России оказывала большое влияние на формирование ныне существующего архитектурного облика наших городов, привнесла свой неповторимый колорит, стиль и новые формы, а имена выдающихся архитекторов навсегда остались в истории2.
Строительство и, в частности, жилищное строительство, в каждой стране мира способствует росту темпов экономики и общества в целом, влияет на укрепление государственности и выводит страну на более высокую ступень развития.
В истории отечественного строительного законодательства можно выделить несколько этапов.
Зарождение процесса правового регулирования строительства жилья происходит ещё при первобытно-общинном строе. Примером, характерным для этого отрезка времени, служит Бискупинское городище, относящееся к середине I тысячелетия до н.э., где «вся внутренняя территория городища была разрезана параллельными улицами, а между ними, вплотную примыкая друг к другу торцовыми сторонами, стояли жилые дома, перекрытые общей двускатной крышей. Правильность планировки и примерное равенство домов (10х9метров) указывают на наличие сильной управляющей власти, которой очевидно обладал глава родовой общины»1.
Объединение восточных славян под властью Киева является отправной точкой развития городского строительства. Для данного периода является характерным освоение культуры античного мира и средневековой культуры Византии, обусловленное принятием христианства языческой Русью. До X века все города Древней Руси были деревянными, однако уже к концу X столетия наметился переход к каменному строительству (в Киеве была построена первая каменно-кирпичная постройка).
Следует подчеркнуть, что регулирование строительства в Древней Руси не имело системного характера, осуществлялось от случая к случаю, по большей части для защиты от вражеских набегов.
Начало кодификации отечественного строительного законодательства связывается с именем Ярослава Мудрого, так как именно им в XI веке впервые в истории государства Российского был введен исторически первый кодифицированный документ — «Строительный устав». Заметим, что даже из названия вышеуказанного акта вытекает, что основное его направление и содержание состояло в регламентации строительного процесса (акт содержал обязательные требования к его осуществлению).
Контроль и надзор в строительной деятельности. Основные направления контроля и надзора в области строительства жилья
Государственное управление, как и любая другая государственная деятельность, осуществляется посредством принятия решения, его исполнения и контроля за исполнением. Следовательно, формула государственного управления может быть выражена следующей триадой диалектически взаимосвязанных этапов: «принятие нормы права» - «исполнение принятой нормы субъектами общественных отношений» - «контроль (наблюдение за) осуществления (осуществлением) нормы права».
При этом «контроль» выступает -в качестве одного из ключевых элементов вышеназванной триады, является самостоятельной формой юридической деятельности, функцией государственного управления. Контрольная же деятельность органов государственной власти в современных условиях модернизации РФ приобретает особую значимость, придает определенный динамизм общественным отношениям и проводимым реформам в стране.
«Известно, что необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые приняли на себя это управление. В свою очередь, в связи с определенной регламентацией общественной жизни появляется потребность проверять, как исполняются и в каком совершенствовании нуждаются устанавливаемые государством предписания, то есть в контроле», - отмечает В.П. Беляев.2
По мнению ряда ученых , в России система государственного контроля насчитывает более тысячи лет, беря свое начало еще в Древней Руси, «доказав необходимость в нем историей государств всех типов и форм»2, и сегодня сохраняет свою исключительную важность для государства, оставаясь непременным его атрибутом и одним из направлений его деятельности.
Существуют различные определения понятия «контроль», как то: учет, проверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся проверкой счетов3; - проверка чего-либо4; - проверка, наблюдение с целью проверки5 и др.
В.Г. Афанасьев под контролем предлагает понимать систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, а также выявление результатов воздействия субъекта на объект, включая анализ допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования.6
По мнению Е.А. Маштаковой «контроль» необходимо рассматривать как одну из важнейших и необходимых стадий правового регулирования, учитывая, что он одновременно присутствует на всех его стадиях (принятие, изменение или отмена нормативно-правовых или индивидуальных актов). При этом государственный контроль - есть разновидность социального контроля; представляет собой целостную, динамично развивающуюся систему с множеством образующих его компонентов; носит государственно-властный характер; осуществляется через разветвленную систему государственных органов; имеет правовой характер.
Ю.М. Козлов, рассматривая контроль как способ обеспечения законности и дисциплины, указывал, что в него включается: 1) наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; 2) получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; 3) выявление причин и условий, способствующих правонарушениям; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.2
Как отмечает И.Я. Дюрягин, управленческий процесс образуют не стадии единичного цикла управления, а комплекс, система следующих один за другим циклов. Автор отмечает, что управленческие процессы создают общую систему и механизм социального управления, а также состоят из стадий (этапов), на каждой из которых возможно осуществление всех основных3 стадий управленческого цикла. По мнению рассматриваемого ученого, этапы управленческого процесса — это: 1) осознание реальной действительности и выработка стратегии функционирования общественной системы; 2) организация управляющих и управляемых систем; 3) нормативное закрепление их деятельности; 4) издание плановых актов и распоряжений индивидуального характера; 5) контроль за поведением управляемых систем и выяснение результатов управленческого воздействия.4
В.П. Беляев обращает внимание на то, что «с точки зрения общей теории управления контроль можно рассматривать как неотъемлемую функцию и одну из главных стадий управленческого процесса, в ходе которого по каналам обратной связи выясняются результаты выполненных операций, проводится проверка их соответствия заданным параметрам, на основе чего принимаются меры по стабилизации, корректировке, и, в конечном счете, по повышению управленческой системы»1. Однако при этом ученый предлагает собственное определение контроля — «это такая форма юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства, для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан» . Следует отметить, что В.П. Беляев дает столь развернутое определение посредством рассмотрения функций, целей, признаков контроля3.
Теоретическую основу исследования категории «государственный контроль» в своих трудах заложили такие выдающиеся дореволюционные ученые-правоведы, как: И.Е. Андреевский4, Ф. Белявский5, Ф. Борчковский6, В.В. Ивановский7, Н.М. Коркунов8, В.А. Сакович9, СМ. Соловьев10, и др.
Основания (условия) привлечения к административной ответственности коммерческих организаций-застройщиков за нарушения, возникающие в процессе строительства объектов жилищного строительства
Как отмечает Э.Е. Гензюк, «современная социотехносфера характеризуется огромным числом видов человеческой деятельности, механизмов, машин и технологических процессов, которые весьма сложны, ответственны, содержат в себе потенциальную угрозу и требуют, соответственно, соблюдения определенных правил (норм) поведения и ведения дел. В обществе поэтому объективно возрастает значение и объем административных правил (норм), которые регулируют поступки и действия (бездействия) людей и юридических лиц»1.
О.Ю. Бакаева указывает, что «ответственность в юридическом смысле всегда означает невыгодные последствия нарушения действующих правовых норм. Эти последствия выступают в виде причинения от имени государства определенного лишения нарушителю».2
По смыслу КоАП РФ, юридическое лицо как таковое (вне зависимости от его организационно-правовой формы) является полноправным субъектом административных правоотношений. В \ связи с этим, в случае привлечения юридического лица к административной ответственности, на него распространяются, так же как и на иного субъекта административных правоотношений: - общие принципы (в том числе принцип равенства перед законом) и задачи законодательства об административных правонарушениях3, - применяется презумпция невиновности, - правила назначения административного наказания, - предусмотренный КоАП РФ процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения, вынесения решения о привлечении к ответственности, а также исполнения его.
Однако, как указывают Е.Н. Сидоренко1, Д.П. Звоненко2, А.Ю. Малумов, Г.Ю. Малумов при применении мер административной ответственности, все же необходимо учитывать положения специальных нормативных актов в связи с тем, что они определяют специфику статуса отдельных видов юридических лиц (к примеру: Федеральный закон «Об акционерных обществах»3, Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» , Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»5, Федеральный закон «О некоммерческих организациях»6 и др.)
Согласно ст. 2.10. КоАП РФ юридическое лицо подлежит административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях; при этом юридическое лицо (коммерческая организация) считается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена ответственность, но данным юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст.2.1. КоАП РФ)1.
Основной целью административного наказания (установленной государством меры ответственности за совершение административного правонарушения), как следует из ч.1 ст. 3.1. КоАП РФ, является предупреждение совершения новых правонарушений правонарушителем и другими лицами. К коммерческим организациям, из всего многообразия видов административных наказаний, предусмотренных ст.3.2. КоАП РФ, применимы лишь некоторые, а именно: - предупреждение, являющееся мерой административного наказания, выраженной в официальном порицании коммерческой организации (ст. 3.4. КоАП РФ); - административный штраф , то есть денежное взыскание, выраженное в рублях, устанавливаемое для юридических лиц в размере, не превышающем 1 000 000 рублей или кратное величине согласно ст. 3.5. КоАП РФ; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения — принудительное их изъятие и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета (ст. 3.6. КоАП РФ); - конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения состоит в безвозмездном обращении в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей (ст. 3.7. КоАП РФ); - административное приостановление деятельности — то есть временное прекращение деятельности коммерческих организаций. Г.Д. Денисова обращает внимание, что штраф выступает как основная форма наказания за правонарушения в области строительства.
Правила назначения административного наказания являются едиными (общими) для всех субъектов административных правоотношений, однако ч.З ст. 4.1. КоАП РФ, все же фиксирует, что при назначении административного наказания юридическому лицу (коммерческой организации), учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Также законодатель отмечает, что назначение административного наказания не освобождает от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.
Вышеназванные положения находят свое продолжение в нормах ЛК РФ, -ЗК РФ, ГрК РФ. Так, совокупное рассмотрение норм ст. 74 и ст.76 ЗК РФ позволяет констатировать, что виновные в совершении земельных правонарушений лица, несут административную или уголовную ответственность, однако при этом виновное лицо не освобождается от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный вред . Законодатель также фиксирует положения о том, что:
1) в случае самовольного занятия земельных участков последние возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных -виновными за время незаконного пользования этими земельными участками;
2) приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений и сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами, признанными виновными в совершении земельных правонарушений, или за их счет.
Аналогичным образом законодатель установил положения об ответственности юридических лиц (коммерческих организаций) и способах возмещения причиненного ими вреда в ЛК РФ1, ГрК РФ2.
В силу ст. 2.1. КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
В настоящее время вопрос определения вины коммерческой организации выходит на первый план. Так, отмечает Ю.Ю. Колесниченко, выработка концепции вины (в виде умысла или неосторожности) юридического лица при привлечении его к административной ответственности является специфической проблемой административного права.3
