Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1.Сфера строительства как объект административно - правового регулирования
Понятие и содержание общественных отношений в сфере строительства 15
Виды государственного воздействия в области строительной деятельности 34
1.3. Основы административно — правового статуса граждан
в области строительства 53
1.4. Основы административно - правового статуса организаций
в сфере строительного предпринимательства 72
Глава 2. Органы государственного и муниципального регулирования в сфере строительной деятельности
История развития и становление органов управления строительством в России 92
Особенности системы органов исполнительной власти
в сфере строительства 115
Полномочия органов местного самоуправления в области строительства 134
Основные направления государственной политики в сфере строительной деятельности 148
Заключение 156
Список источников и литературы 160
Введение к работе
Актуальность темы. Состояние строительной отрасли как объекта государственного регулирования в настоящее время обусловлено изменениями в политической, правовой и экономических сферах России. Строительство представляет собой область привлечения государственных и частных инвестиций, способствующих экономическому росту страны и ее развитию. Отдельным видам строительства присуща особая значимость в решении задач социальной политики государства, направленной на создание благоприятных условий жизни и деятельности населения, прежде всего, в форме обеспечения граждан жильем. Сочетание публичных и частных интересов в рассматриваемой сфере предопределяет возникновение и функционирование различных правовых регуляторов, основным из которых является административно - правовая регламентация общественных отношений, направленных на создание объектов недвижимости.
Общественные отношения в строительстве в научной литературе не выделены в качестве самостоятельного предмета правового регулирования. Зачастую они рассматриваются в тесной связи с жилищно - коммунальной сферой, не связанной с созданием объектов недвижимости. Отсутствие нормативного определения понятия «строительство» не должно подменяться дефиницией «градостроительной деятельности», содержание которой установлено в нормах Градостроительного кодекса РФ1.
Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью создания действенной системы регламентации строительной деятельности, направленной на возведение зданий и сооружений в соответствии с их целевым назначением. Деятельность участников строительства обусловлена реализацией органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления регулятивных, разрешительных, учетных, контрольных (надзорных) и иных
1 СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069; 2002. № 1. Ст. 2; 2003. № 2. Ст. 167.
4 полномочий. При общей тенденции к уменьшению публичного воздействия применительно к сфере строительства реализация исполнительно -распорядительных полномочий органов государственной власти в целях защиты общественных интересов является необходимостью.
В настоящее время важнейшее значение для административно - правого регулирования рассматриваемой сферы приобретает формирование единой системы федеральных органов исполнительной власти РФ и подчиненных им территориальных органов субъектов РФ. Создание Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно - коммунальному комплексу (Госстрой России) территориальных подразделений в федеральных округах направлено на реализацию единой государственной политики в области строительства.
Степень научной разработанности темы. Сфера строительства до начала 90-х годов исследовалась как объект прямого государственного управления, включающего, прежде всего институты планирования и бюджетного финансирования1. Усложнение экономических и правовых связей способствовало развитию общественных отношений в области строительства и переходу государства от управленческой деятельности к регулирующему воздействию. При наличии отечественных и зарубежных концепций и теорий, их авторами не уделено должного внимания анализу административно - правового регулирования в сфере строительства2.
Большинство научно - теоретических исследований (А.П.Алехин3, Д.Н.Бахрах4, Б.Н.Габричидзе5, Ю.М.Козлов6, Л.Л.Попов, Ю.А.Тихомиров7, А.Г.Чернявский) традиционно относят сферу строительной деятельности к объектам государственного управления.
1 См.: Советское административное право / Под ред. А.ЕЛунева. М, I960. Правовое положение министерств
СССР/Под ред. Ю.М.Козлова. М., 1971.
2 См.: Донцова Л.В. Инвестиционно - строительный сектор российской экономики. Проблемы формирования и
инновационного обновления. М„ 1999.
3 См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право российской Федерации. Учебник. Часть 2. М., 1995.
4 См.: БахрахД.Н. Административное право. М., 1997.
5 См.: Габричидзе Б.Ч.. Чернявский А.Г. Административное право. М., 2002.
6 См.: Копов Ю.М., ПоповЛ.Л. Административное право. М., 1999.
7 См.: Тихомиров IO.A. Курс административного права и процесса. М., 1998.
5 В связи с развитием строительного законодательства Ю.Н.Старилов обосновывает существование «строительного права» в качестве подотрасли административного права наряду с некоторыми другими подотраслями: муниципальным, социальным, образовательным, служебным, а также информационным правом. И.М.Смоляр2 в системе отечественного права выделяет «градостроительное право», регулирующее особую сферу общественных отношений по планировке и застройке городов, их функционированию. Отдельные авторы разграничивают «публичное и частное строительное право» (В.К.Сидорчук3), обосновывая дуалистическую природу строительства. Также строительство как объект правового регулирования зачастую исследуется в связи с анализом земельно - правовых4 и гражданско -правовых отношений5.
Анализ источников науки административного права показывает, что избранная автором тема настоящей работы недостаточно изучена. Она весьма ограниченно рассматривалась до начала 90-х годов, и в настоящее время не является объектом самостоятельного административно - правового исследования.
Объект диссертационного исследования представлен в виде комплекса общественных отношений, участниками которых являются гражданско -правовые и публичные субъекты, в т.ч. органы государственной власти и муниципальные органы, предназначением деятельности которых является достижение позитивных изменений среды жизнедеятельности и создание объектов недвижимости различного назначения.
Предметом исследования выступает сфера строительства в РФ как объект государственного регулирования, а также правовые формы
1 См.: Старіаов Ю.Н., Полянский В.В., Галлиган Д. Административное право. История развития и основные
современные концепции. М., 2002.
2 См.: Смоляр И.М. Градостроительное право. Теоретические основы. М., 2000.
3 См.: Сидочук D.K. Строительное право. Минск, 2001.
4 См., например: Крассов О.И. Земельное право. М., 2000.
5 См., например: Юшкевич СП. Договор строительного подряда. М., 2002.
деятельности участвующих в рассматриваемой области субъектов различных организацинно - правовых форм и видов собственности.
Цель диссертационного исследования - всесторонний и полный юридический анализ общественных отношений в сфере строительства, определение основ статуса субъектов административно - правовых отношений и выработка на их основе предложений по совершенствованию государственного регулирования в области строительной деятельности.
Для реализации выбранной цели были поставлены следующие задачи исследования:
анализ содержания общественных отношений в сфере строительства;
определение субъектного состава административных правоотношений в сфере строительной деятельности, выявление особенностей статуса применительно к различным субъектам;
анализ эволюции органов государственного управления строительством в России;
раскрытие особенностей деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления в сфере строительства;
рассмотрение практики реализации отдельных полномочий публичных субъектов в сфере строительной деятельности: лицензионных, регистрационных, экспертных и др.;
анализ основных направлений государственной политики в области строительства;
обоснование предложений по совершенствованию строительного законодательства и компетенции публичных субъектов в рассматриваемой сфере.
Методологическая база и методы исследования. Общую методологическую основу исследования составляют комплекс научных
7 методов исследования - сравнительно правовой, формально — юридический, логический, историко - правовой и т.д.
Научная новизна исследования определяется тем обстоятельством, что настоящая работа по существу является одним из немногих диссертационных исследований, в котором дан комплексный анализ сферы строительства как объекта государственного регулирования, а также рассмотрены основы административно - правового статуса участвующих в строительной деятельности субъектов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Строительство как объект административно — правового
регулирования понимается в его прикладном и пространственном
истолковании.
В содержание сферы строительства включаются различные виды экономической деятельности, связанные с проектированием, проведением инженерных изысканий, возведением зданий и сооружений, а также иных видов деятельности, направленных на создание объектов недвижимости (прикладное значение).
Многообразие видов строительной деятельности и участвующих в ней субъектов предопределяет специфику строительного комплекса. В содержание указанного понятия включаются общественные отношения, формируемые под воздействием соответствующих управленческих, координационных, надзорных и иных полномочий органов исполнительной власти (пространственное истолкование).
2. Действующим строительным законодательством не определяется
содерэ/сание некоторых дефициний, вследствие чего нормативные правовые
акты не выполняют своей основной роли — упорядочения общественных
отношений в сфере строительства.
В дефиниции «архитектурная деятельность», установленной Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 169 - ФЗ «Об архитектурной
8 деятельности в Российской Федерации» отсутствует однозначная правовая характеристика отношений, связанных с созданием архитектурного облика объекта недвижимости1. Применяемая в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7 - ФЗ «Об охране окружающей среды» дефиниция «экологическая безопасность» заимствована из Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446 - 1 «О безопасности»3, но ее юридическое содержание не установлено. Очевидно, что существует потребность установлении юридических критериев указанных понятий, а также в разработке новых определений.
Созданные юридические и экономические предпосылки для привлечения любых форм инвестирования в объекты недвижимости привели к появлению особой сферы регулирования, обычно отождествляемой в нормативных правовых актах с инвестиционно - строительной деятельности. Вместе с этим, определение, отражающего юридическое содержание указанного понятия, деятельности в действующем законодательстве отсутствует.
3. Содержание административно - правового статуса индивидуальных
субъектов зависит от их правомерного или неправомерного поведения в сфере строительства.
Различия в содержании прав и обязанностей физических лиц обусловлены дуалистической природой строительства. Осуществляя деятельность по возведению зданий и сооружений граждане являются субъектами правоотношений, связанных с лицензированием, разработкой и согласованием проектной документации, выполнением строительных работ. Непосредственно не участвуя в создании объектов недвижимости граждане наделены правами на использование результатов территориального планирования, технического регулирования, а также на информацию о реализуемых градостроительных решениях. Действующее в области правомерного поведения участников строительства законодательство, включая
1 С3 РФ. 1995. № 47. Ст. 4473; 2002. № 1. Ст. 2; 2003. № 2. Ст. 167.
2 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
3 ВСНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769; 1993. Кг 2. Ст. 77; САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 2002. № 30.
Ст. 3033.
9 Градостроительный кодекс РФ, в основном разграничивает статус граждан и должностных лиц.
Применительно к сфере административной деликтологии можно выделить следующие особенности. В нормах Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) физические лица выступают преимущественно в качестве граждан1. Особым правовым статусом наделены иностранные граждане, должностные лица, военнослужащие, а также несовершеннолетние граждане, следствием чего является установление различий в административно - юрисдикционной деятельности, в т.ч. при назначении административных наказаний за совершение указанными лицами административных правонарушений в сфере строительства.
4. Наделение строительных организаций административно — правовым статусом предшествует возникновению гражданской правоспособности указанных субъектов.
Нормами Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) установлено, что любое юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации2. Регистрационные действия представляют собой проявление разрешительных полномочий государства, обусловленных внесением территориальным органом Министерства РФ по налогам и сборам (МНС России) сведений о юридическом лице в государственный реестр. Строительная организация, не обладая статусом юридического лица, но, ходатайствуя о приобретении указанных правомочий, уже является субъектом административного права и наделена в публичной сфере соответствующими правами и обязанностями. Гражданская правоспособность рассматриваемых субъектов возникает после завершения регистрационных отношений с налоговыми органами при условии внесения ими в реестр записи о государственной регистрации юридического лица.
1 СЗ РФ. 2002. № I. Ст. 1; 2002. № 30. Ст. 3029; 2002. № 44. Ст. 4295; 2002.№ 44.Ст. 4298; 2003. № 1. Ст. 2;
2003. № 27. Ст. 2700; 2003. № 27. Ст. 2708.2003. № 27. Ст. 2717.
2 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 9. Ст. 773; 1996. № 34. Ст. 4026; 1999. № 28. Ст. 3471; 2001. № 17.
Ст. 1644; 2001. № 21. Ст. 2063; 2002. № 12. Ст. 1093; 2002. № 48. Ст. 4746; 2002. № 48. Ст. 4737; 2003. № 2.
Ст. 167.
10 Деятельность субъектов строительного предпринимательства базируются на сочетании административных и цивилистических методов регламентации, что обусловлено особой дуалистической природой строительства: возможность градостроительного процесса оказать неблагоприятное влияние на окружающую среду и здоровье населения, сочетается с предназначением объектов недвижимости обеспечить необходимые публичные и частные интересы.
5. Защита частно - правовых и публичных интересов в сфере строительства обеспечивается посредством реализации государством разрешительной политики, основным направлением которой является лицензирование строительной деятельности.
В действующем законодательстве объект лицензирования отражен недостаточно четко. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128 - ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 в число видов деятельности, относящихся к строительству, включает: строительство зданий и сооружений, их проектирование, инженерные изыскания. Одновременно, Градостроительным кодексом РФ предусмотрено осуществление лицензионных полномочий в отношении отдельных видов градостроительной деятельности.
Лицензионная практика Госстроя России свидетельствует о выдаче лицензий в соответствии с разработанным Составом видов деятельности по проектированию, строительству, инженерным изысканиям, лицензирование которых отнесено к компетенции Госстроя России, что фактически означает введение новых объектов лицензирования . В отличие от сферы строительства в отношении некоторых иных видов деятельности, например, космической, ветеринарной и медицинской, базовым законом о лицензировании предусмотрено установление в соответствующих положениях о
1 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430; 2002. № 11. Ст. 1020; 2002. № 12. Ст. 1093; 2002. № 50. Ст. 4925; 2003. № 2.
Ст. 169; 2003. № 9. Ст. 805; 2003. №11. Ст. 956
2 См.: письмо Госстроя России от 7 октября 2002 г. «Об утверждении Состава видов деятельности по
проектированию, строительству, инженерным изысканиям, лицензирование которых отнесено к компетенции
Госстроя России» // БСТ. 2002. №11.
11 лицензировании перечня работ и услуг по лицензируемой деятельности. Очевидно, что определение Госстроем России видов деятельности, относящихся к строительству, означает недопустимое дополнение норм базового закона о лицензировании.
6.Упорядоченность разработки технических регламентов
применительно к возведению зданий и сооруэ/сений определяет эффективность технического регулирования в сфере строительства.
Отнесенные к ведению Госстроя России до принятия Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184 - ФЗ «О техническом регулировании»1 полномочия по разработке, принятию, регистрации градостроительных нормативов и правил, иных общеобязательных нормативных правовых актов в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий изменены. С введением в действие указанного Федерального закона Госстрой России выступает разработчиком технических регламентов и не вправе принимать общеобязательные акты технического регулирования. Установленные Госстроем России до принятия соответствующих технических регламентов требования к процессам строительства являются обязательными только применительно к целям защиты жизни или здоровья граждан, охраны окружающей среды, сохранения имущества и предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
При этом, Федеральный закон «О техническом регулировании» не вносит изменения в нормы Градостроительного кодекса РФ, устанавливающие порядок градостроительного нормирования. Во избежание возникновения противоречий в правоприменительной практике представляется необходимым принятие Федерального закона о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ в части унификации порядка разработки и утверждения актов технического регулирования в сфере возведения зданий и сооружений.
1 СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5140.
12 7. Отсутствие обоснованного разграничения компетенции РФ и субъектов в ее составе на федеральные полномочия, предметы совместного ведения и полномочия субъектов Федерации является причиной нарушения принципа верховенства федерального законодательства в сфере строительства.
Сфера строительства и законодательство о строительстве не упоминаются ни в ст. 71 Конституции РФ, определяющей предметы исключительного ведения РФ, ни в ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей предметы совместного ведения РФ и субъектов в ее составе1. Градостроительный кодекс РФ, а также законодательство некоторых субъектов Федерации относит регулирование деятельности в области строительства к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. Таким образом, в основу правовой регламентации рассматриваемой сферы положен принцип верховенства федерального законодательства.
Правовыми нормами отдельных субъектов Федерации предусмотрено, что сфера строительства находится в их исключительном ведении. Применительно к законодательству таких субъектов РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с собственной компетенцией, применению подлежит нормативный правовой акт субъекта РФ, т.е. устанавливается приоритет его действия.
Очевидно, что сфера строительства, учитывая ее комплексное воздействие на окружающую среду, связь с землепользованием, природоохранными и иными правоотношениями, должна быть отнесена к объектам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в связи с чем подлежит применению ч. 2 и ч. 5 ст. 76 Конституции РФ.
1 РГ. 1993, 25 дек.; С3 РФ. 1996. № 3. Ст. 152. 1996. № 7. Ст. 676; 2001. № 24. Ст. 2421; 2003. № 30. Ст. 3051.
8. Единая система органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ в
области строительства находится в стадии становления и развития.
Создание единой системы органов исполнительной власти в области строительства возможно только при условии однозначной законодательной регламентации сферы архитектуры, проектирования и строительства как предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ.
На территориях субъектов Федерации действуют самостоятельные органы исполнительной власти: название, структура, полномочия, порядок назначения руководителей органов архитектуры и градостроительства субъектов РФ определяются их высшими должностными лицами самостоятельно, в связи с чем отсутствуют правомерная унификация организационно - правовых форм указанных органов.
Несмотря на создание в федеральных округах территориальных управлений Госстроя России, наделенных статусом государственных учреждений, правовая основа их деятельности, а также задачи и полномочия еще не определены.
9. Нуэ/сдается в совершенствовании административно —
юрисдикциониая деятельность в сфере строительства.
В соответствии с нормами КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере строительства вправе начальник главной инспекции государственного архитектурно-строительного надзора Госстроя России, его заместители, а также начальники инспекций государственного архитектурно-строительного надзора, их заместители. При этом, необходимо устранить коллизии в определении правового статуса должностных лиц, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере строительства, учитывая неоднозначное определение перечня указанных лиц в КоАП РФ и ведомственных актах Госстроя России.
14 Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования определяется изложенными в настоящей работе выводами и предложениями, направленными на совершенствование административно -правовой регламентации в сфере строительной деятельности.
Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания и подготовки учебно - методической литературы по отраслевым дисциплинам, а также специальным курсам. Анализ нормативно - правового материала, содержащийся в диссертации, представляет интерес для юристов -практиков, работающих в сфере строительства.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре Административного права МГЮА. Отдельные положения работы были опубликованы в журнале «Строительство», «Право: теория и практика», а также использовались для участия в семинарах и научно - практических конференциях по вопросам государственного регулирования.
