Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Казначейское исполнение бюджета: понятие и основы правового регулирования
1. Понятие казначейского исполнения бюджета 13
2. Законодательство в сфере правового регулирования казначейского исполнения бюджета 27
Глава 2. Процесс казначейского исполнения бюджета: понятие, нормы и правоотношения
1. Понятие и особенности процесса казначейского исполнения бюджета : 50
2. Казначейское исполнение бюджета как процессуальный институт бюджетного права 56
3. Бюджетно-процессуальные правоотношения в сфере казначейского исполнения бюджета 67
Глава 3. Финансовый контроль и принуждение в сфере казначейского исполнения бюджета
1. Финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета 84
2. Применение мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета 96
Глава 4. Совершенствование казначейской системы исполнения бюджета 108
Заключение 126
Список использованных нормативных актов и литературы 133
- Понятие казначейского исполнения бюджета
- Понятие и особенности процесса казначейского исполнения бюджета
- Финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета
- Совершенствование казначейской системы исполнения бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс перехода к рыночным отношениям в России привел к ослаблению роли государственного регулирования в области управления государственными и муниципальными финансами, что обусловило стремительный рост бюджетного дефицита и государственного долга, разрушение упорядоченных бюджетных процедур, нецелевое использование бюджетных средств и иные негативные последствия. Создание системы органов федерального казначейства позволило стабилизировать ситуацию, но не решило всего спектра проблем, так как, во-первых, до настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение, во-вторых, существующие казначейские технологии не отвечают в полной мере современным требованиям к эффективности управления государственными финансами и нуждаются в совершенствовании1.
В связи с этим задача обеспечения управляемости и подконтрольности бюджетных фондов (совокупные доходы которых составляют около 30 % ВВП) остается на современном этапе проведения бюджетной реформы одной из первоочередных.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года предусматривает завершение к 2005 году перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Отсутствие на сегодняшний день предусмотренных данной Программой обязательных и рекомендательных федеральных стандартов, регламентирующих порядок и формы организации казначейского исполнения бюджетов, а также типовой программы реформирования региональных финансов выступает сдерживающим фактором для образования казначейских органов на региональном и местном уровнях.
1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике
на 2003 год // Официальный сайт Президента Российской Федерации, http: www. kremlin. ru.
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. № 584 // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2001. № 34. Ст. 3503.
Федеральной целевой программой развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.99 г. № 611х, отмечается неупорядоченность нормативной правовой основы казначейского исполнения федерального бюджета, недостаточность правовых оснований для выполнения возлагаемых на органы федерального казначейства функций.
Учитывая, что принятие и введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации2 осуществлялось в условиях отсутствия апробированного, устоявшегося бюджетного и финансового законодательства, теоретических исследований и обобщения практики бюджетной деятельности, разработка теоретических и прикладных вопросов функционирования казначейской системы исполнения бюджетов, выявление ее сущности и правовых особенностей, юридических оснований классификации позволит выявить существующие недостатки в бюджетном законодательстве, а также в правовых актах других отраслей законодательства, применяемых к бюджетным отношениям, избежать возникновения юридических коллизий.
Вопросы казначейского исполнения бюджета практически неразработаны в финансово-правовой науке, отсутствие же теоретических основ для создания и функционирования системы казначейского исполнения бюджетов всех уровней негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание собственных казначейских систем органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и реализации на практике законов и подзаконных актов.
Все это и обусловило актуальность проблемы в теоретическом, правотворческом и правоприменительном аспектах, предопределив круг рассматриваемых вопросов.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 27. Ст. 3370.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33
(ч.1). Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; № 28. Ст. 2790; № 30. Ст. 3021,3027.
Степень научной разработанности темы. Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы в области общей теории государства и права, а также теории государственного управления и науки административного права: В.Б. Аверьянова, Н.Г. Александрова, С-С. Алексеева, А.С. Ангел ова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, Р.Ф. Васильева, И.И. Веремеенко, В.М. Горшенева, Ю.А. Денисова, Ю.М. Козлова, В.Б. Исакова, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, М.С. Студеникиной, А.Ф. Черданцева, P.O. Халфиной и др.
Значительный интерес для раскрытия темы настоящей работы представляют исследования отечественных и зарубежных ученых в области наук финансового и бюджетного права: К.С. Вельского, В.В. Бесчеревных, Л.К. Вороновой, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, Т.С. Ермаковой, Б.Н. Иванова, М.В. Карасевой, А.Н. Костюкова, Ю.А. Крохиной, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, А.Ю. Савина, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других, а также труды российских ученых, рассматривающих проблемы финансов и права в XIX - начале XX в., в частности работы И.Х. Озерова, М.М. Сперанского и др.
Тесное взаимодействие в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований права и экономики обусловило использование работ представителей экономической науки в области финансов и бюджета — A.M. Александрова, Д.А. Аллахвердяна, В.В. Бурцева, Э.Г. Вайнштейна, Э.А. Вознесенского, Я.Г. Либермана, В.Г. Панскова и других.
Автором были использованы научные публикации, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов О.В. Болтиновой, Е.Ю. Грачевой, Н.Н. Жадобиной, Е.Е. Казимировой, A.M. Смирнова, В.Н. Медведенко, А.Н. Шепелева, А.А.Чеснокова и др.; монографии Т.Д. Маковник, Н.Г. Ивановой, А.И. Фисенко и других авторов, рассматривающих преимущественно
финансово-экономические аспекты функционирования казначейской системы исполнения бюджета.
В юридической науке проблемы казначейского исполнения бюджета специально не изучались, что во многом объясняется новизной данного правового института. Отсутствие научных работ, посвященных правовым основам организации и функционирования казначейской системы исполнения бюджета, предоставляет возможность проведения специального комплексного анализа вопросов финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, складывающиеся в области финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, их содержание и признаки, закрепляемые законодательством.
Предмет исследования - нормативные правовые акты, регулирующие казначейское исполнение бюджета, а также практическая деятельность казначейских органов по исполнению соответствующих бюджетов.
Цель исследования - комплексный анализ проблем финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, определение сущности, содержания и правовой природы казначейского исполнения бюджета, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию системы казначейского исполнения бюджета для законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:
- выявить сущность реализуемой в Российской Федерации модели казначейского исполнения бюджета, сформулировать на основе анализа отличительных признаков данного явления определение понятия казначейского исполнения бюджета;
- проанализировать действующую систему нормативных правовых актов,
регулирующих казначейское исполнения федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- выделить круг общественных отношений, составляющих предмет
процессуально-правового регулирования казначейского исполнения
бюджета, выявить их особенности, отграничить от смежных процессуально- и
материально-правовых отношений;
выявить правовые особенности процесса казначейского исполнения бюджета;
исследовать бюджетно-процессуальные правоотношения казначейского исполнения бюджета, разработать их классификацию, определить особенности правового положения субъектов, юридического содержания данных правоотношений;
провести анализ финансово-правового регулирования финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение бюджетов, классифицировать формы финансового контроля данных органов;
проанализировать систему мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета;
разработать рекомендации и предложения по совершенствованию финансового, административного и уголовного законодательства, регламентирующего основания и порядок применения мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета;
-исследовать основные направления развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база
исследования предполагает использование достижений теории государственного управления, общей теории государства и права, наук административного, государственного, финансового и гражданского права, а также имеющих непосредственное отношение к проблеме исследования данных экономических наук.
В научном обосновании теоретических положений, выводов и практических рекомендаций автор руководствовался диалектическим методом познания. В дополнение к диалектическому методу широко использован системный подход, позволяющий исследовать казначейское исполнение бюджета в качестве особой системы, рассмотрев совокупность ее внешних и внутренних связей. В работе использованы такие универсальные методы познания, как анализ и синтез, частнонаучные методы - историко-аналитический, статистический и другие, а также специально-юридические методы: формально-юридический и сравнительно-правовой.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодической печати, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и направлений в области организации, исполнения и контроля за исполнением бюджетов. Диссертация представляет собой первое комплексное юридическое исследование теоретических и прикладных аспектов функционирования казначейской системы исполнения бюджета как основы эффективного управления бюджетными ресурсами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на совершенствование механизма функционирования казначейского исполнения бюджета.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Казначейская система исполнения бюджета является наиболее оптимальным вариантом организации исполнения бюджетов в современных
социально-экономических условиях, сложившихся в результате разделения в Российской Федерации единой государственной формы собственности на частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности.
2. Под казначейским исполнением бюджета понимается обеспечение
специализированным исполнительным органом государственной власти или
органом местного самоуправления мобилизации и расходования средств
бюджета, при котором данный орган наделяется исключительными
полномочиями по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков
принятия бюджетных обязательств и осуществлению платежей с единого
счета бюджета.
Обоснована необходимость принятия в развитие Бюджетного кодекса Российской Федерации Федерального закона «О казначейском исполнении бюджета», определяющего понятие, содержание, задачи казначейской системы исполнения бюджета; условия, формы и порядок перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему исполнения; формы финансового контроля в процессе казначейского исполнения бюджета; организационно-правовую форму, задачи, функции и полномочия органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.
В целях создания условий перехода на казначейское исполнение региональных и местных бюджетов целесообразна разработка модельных актов рекомендательного характера, определяющих содержание отдельных процедур казначейского исполнения бюджета, которые бы являлись образцами для принятия собственных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Систему общественных отношений, образующих предмет финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, составляют отношения, возникающие по поводу: распределения доходов бюджета; регистрации бюджетных поступлений; доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях; утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей
бюджетных средств; подтверждения денежных обязательств; расходования бюджетных средств.
6. Совокупность норм, регулирующих процесс казначейского исполнения
бюджета, образует особый бюджетно-правовой процессуальный институт.
Для повышения эффективности финансового контроля, проводимого органами федерального казначейства, необходимо согласование планов контрольных мероприятий органов финансового контроля при проверках поступления и целевого использования бюджетных средств, а также отмена ограничений ст. 267 Бюджетного кодекса РФ на осуществление последующего финансового контроля федеральным казначейством.
Обоснованы предложения о необходимости совершенствования арбитражно-процессуального, бюджетного, административного и уголовного законодательства. В частности необходимо дополнить арбитражно-процессуальное законодательство нормой о возможности рассмотрения арбитражными судами споров о возмещении недофинансирования; определить в бюджетном законодательстве порядок реализации меры принуждения в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; установить в административном законодательстве порядок реализации меры принуждения в виде изъятия документов, свидетельствующих о нарушении порядка исполнения бюджета, увеличить до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области финансов; дополнить КоАП РФ и УК РФ составами правонарушений/преступлений, административная и уголовная ответственность за совершение которых декларируются Бюджетным кодексом РФ.
Принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, предусматривающих административную ответственность за нарушение правил казначейского исполнения соответствующего бюджета, установленных компетентными органами субъектов Российской Федерации, является
приоритетным направлением развития механизма охраны норм казначейского исполнения бюджета.
10. Перспективным направлением совершенствования казначейской системы исполнения бюджета является наделение органов федерального казначейства и аналогичных органов регионов и муниципальных образований полномочиями по проведению на безвозмездной основе отдельных банковских операций (осуществлению расчетов по счетам получателей бюджетных средств, клиринговых операций и др.)
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы раскрывают сущность и правовые признаки казначейского исполнения бюджета; расширяют и углубляют данный процессуальный институт бюджетного права; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к организации и функционированию казначейской системы исполнения бюджета.
Кроме того, положения и выводы диссертации сориентированы на укрепление казначейской системы исполнения бюджета и соответственно на совершенствование действующего и разработку нового бюджетного законодательства.
Практическое значение диссертационного исследования обусловлено его направленностью на решение актуальных проблем финансово-правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, повышение управляемости и эффективности использования бюджетных ресурсов. Разработка и исследование проблем казначейского исполнения бюджета могут представлять интерес для депутатов законодательных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, работников финансовых органов.
Теоретические и практические выводы по проблемам казначейского исполнения бюджета можно использовать в научной и преподавательской работе по курсу «Финансовое право», спецкурсу «Бюджетное право», в
процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов юридических и экономических специальностей.
Апробация результатов исследования.
Диссертация обсуждалась на заседании кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета и ей была дана положительная рецензия.
Основные теоретические и практические положения и выводы изложены автором на XXIV научной конференции ОмГУ (2000 г.), а также представлены в опубликованных статьях.
Результаты диссертационного исследования используются в практической деятельности Отделения федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по г. Омску, в частности, при проведении проверок целевого и эффективного использования бюджетных средств бюджетополучателями, при осуществлении контроля за своевременностью перечисления и зачисления бюджетных средств коммерческими банками, в связи с применением мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также для подготовки ответов на запросы государственных и муниципальных органов, юридических и физических лиц. Кроме того, отдельные положения исследования использованы диссертантом в процессе представления в арбитражных судах и судах общей юрисдикции интересов Министерства финансов РФ.
Структура диссертации обусловлена характером исследования и состоит из введения, четырех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие казначейского исполнения бюджета
Казначейское исполнение бюджета является для России относительно новым явлением, последовавшим за рыночными преобразованиями последнего десятилетия. Выбор модели исполнения бюджета (банковской либо казначейской), а также конкретных элементов этих моделей для каждого отдельного государства обусловлен совокупностью причин, главная из которых заключается в соотношении частных и публичных начал в системе социально-экономического регулирования, являясь, в свою очередь, отражением отношений собственности в данном обществе. Еще в 1914 году профессором И.Х. Озеровым отмечалась обусловленность кассового устройства (банковского либо казначейского) государства его экономическим состоянием.
Система исполнения бюджета в СССР, существовавшая до 1991 г., была основана на учете всех операций по доходам и расходам бюджета Государственным банком СССР, осуществлявшим функцию кассового исполнения государственного бюджета, контроль же за расходованием бюджетных средств осуществлялся местными финансовыми органами. Государственный банк СССР объединял бюджетные, кредитные и расчетные функции в государстве. В условиях господства государственной формы собственности Госбанк СССР, являясь, по сути, придатком государственного бюджета, был вправе перераспределять все свободные денежные средства в стране. Средства организаций фактически были слиты с другими фондами Государственного банка СССР, образование «собственных» оборотных средств предприятий и организаций являлось условным, так как краткосрочное кредитование предприятий составляло только плановое перераспределение единого государственного фонда денежных средств, собственником которых всегда оставалось государство.
Функция кассового исполнения бюджета, закрепляемая за Государственным банком СССР, в экономической литературе этого периода определялась как деятельность, включающая в себя «прием и аккумуляцию бюджетных средств, их распределение, хранение и выдачу на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом, а также ведение учета и составление отчетности, то есть организацию кассового исполнения государственного бюджета»1. Соответственно в правовой литературе кассовое исполнение бюджета определялось, как «урегулированная нормами финансового права деятельность... связанная с поступлением денежных средств в госбюджет и производством расходов из госбюджета» . Согласно законодательства СССР (Инструкция Государственного Банка СССР от 26 ноября 1984 г. № 27 «По кассовому исполнению государственного бюджета СССР» ) функция кассового исполнения бюджета заключалась в проведении Госбанком СССР следующих операций: - прием и зачисление средств на счета союзного, республиканских и местных бюджетов; - распределение в установленных размерах доходов между бюджетами; - выдача средств бюджетов в пределах сумм, имеющихся на счетах этих бюджетов; - прием и выдача внебюджетных средств учреждений и организаций, состоящих на союзном, республиканских и местных бюджетах.
Кроме того, учреждения Госбанка СССР наделялись полномочиями, обеспечивающими проведение вышеназванных операций по кассовому исполнению госбюджета. В число этих полномочий входили, в частности: - ведение учета кредитов, открытых по союзному бюджету и республиканским бюджетам союзных республик, и их перевод из одного учреждения Госбанка СССР в другое; - ведение учета доходов и расходов бюджетов и представление отчетов о кассовом исполнении этих бюджетов; - осуществление контроля за своевременным представлением предприятиями, учреждениями и организациями поручений на перечисление в бюджет налогов и взносов; - осуществление расчетного и кассового обслуживания учреждений и организаций, состоящих на союзном, республиканских и местных бюджетах, и осуществление контроля при выдаче бюджетных и внебюджетных средств и иные полномочия.
Понятие и особенности процесса казначейского исполнения бюджета
В общей теории права и отраслевых науках нет однозначной трактовки таких понятий, как «процесс», «процессуальные нормы» и «процессуальные правоотношения». Если суммировать существующие в научной литературе подходы, то можно условно выделить широкое и узкое (или юрисдикционное) понимание процесса. Наиболее предпочтительным в плане теоретического исследования правовых особенностей процесса выглядит широкий подход, основанный на этимологии слова «процесс» (происходит от латинского processus — продвижение), в соответствии с которым юридический процесс определяется как комплексная система органически взаимосвязанных правовых форм деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права, которая: а) выражается в совершении операций с нормами права в связи с разрешением определенных юридических дел; б) осуществляется уполномоченными органами государства и должностными лицами в пользу заинтересованных субъектов права; в) закрепляется в соответствующих правовых актах - официальных документах; г) регулируется процедурно-процессуальными нормами; д) обеспечивается соответствующими способами юридической техники1. В науке бюджетного права сложилось широкое понимание процесса, в соответствии с которым «к бюджетному процессу целесообразнее отнести полностью деятельность по реализации материальных бюджетно-правовых норм» . Действующее бюджетное законодательство также исходит из широкого понимания процесса. Так, Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) определяет, что бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. На основании вышеизложенного можно предложить следующее определение процесса казначейского исполнения бюджета. Процесс казначейского исполнения бюджета - это урегулированная бюджетно процессуальными нормами совокупность бюджетно-процессуальных правоотношений, складывающихся между специализированным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления и другими субъектами при осуществлении упомянутым органом деятельности по обеспечению мобилизации и расходования средств бюджета. Для процесса казначейского исполнения бюджета свойственны следующие особенности. 1. Процесс казначейского исполнения бюджета выполняет служебную роль по отношению к материальным бюджетным правам субъектов бюджетного права, обеспечивая их реализацию. При помощи реализации процессуальных норм казначейского исполнения бюджета обеспечивается реализация бюджетных прав и обязанностей субъектов бюджетного права, в первую очередь Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Реализация перечисленными субъектами бюджетного права таких полномочий, как получение собственных и регулирующих бюджетных доходов, самостоятельное использование средств собственного бюджета, распределение бюджетных доходов, самостоятельное распоряжение свободными остатками средств бюджета, привлечение в бюджеты заемных средств и других происходит при помощи процессуальной подсистемы казначейского исполнения бюджета, так как согласно ст. 216 Бюджетного кодекса РФ бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе зачисления всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. 2. Динамика процесса казначейского исполнения бюджета характеризуется многостадийностью. При этом процесс казначейского исполнения бюджета характеризуется не просто совокупностью, а системой упорядоченных действий, представляющих собой стадии этого процесса: распределение доходов между бюджетами различных уровней, регистрация бюджетных поступлений, доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств, установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств, подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств и расходование бюджетных средств. Материальное основание последовательного развития процесса казначейского исполнения бюджета состоит в том, что деятельность по обеспечению формирования и расходования бюджета носит циклический характер, обусловленная, в свою очередь, цикличностью финансовых отношений.
Финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета
Исследование в рамках системного подхода проблем финансово- правового регулирования контрольного воздействия на бюджетные отношения органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, предопределяет с методологической точки зрения необходимость учета сущности как контрольной деятельности вообще, так и ее правового выражения в сфере финансов. В целом понятие контроля и контрольной деятельности в науке неоднозначно. Так, в специальной литературе1 его рассматривают в качестве: во-первых, совокупности процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т.п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы; во-вторых, механизма, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы; в-третьих, целостной системы всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок); в-четвертых, системы наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров. Многоаспектность явления контроля вообще (и финансового контроля в частности) предопределяет положение, когда в теории при определении функционального значения этого явления его рассматривают в качестве: одной из функций системы управления финансовыми отношениями, стадии процесса управления, деятельности уполномоченных финансовых органов, отраслевого правового института, подотрасли финансового права и т.д. Исследователи экономической составляющей финансового контроля акцентируют внимание на наблюдении за процессами функционирования соответствующей системы для принятия адекватных управленческих решений. Так, с этих позиций финансовый контроль является одной из функций системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которой является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности управленческих решений и степени их реализации, выявления отклонений, о которых целесообразно информировать органы, способные повлиять на улучшение ситуации1. Действующее российское законодательство не содержит дефиниции финансового контроля. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 года № 1095 (ред. 18.07.2001) «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»2 определяет лишь органы, уполномоченные осуществлять государственный финансовый контроль на федеральном уровне, и объекты контрольного воздействия. Так, им устанавливается, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Согласно этого Указа государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление федерального казначейства и Контрольно - ревизионное управление), Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно - ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. В юридической литературе делается акцент на нормативной стороне финансовых отношений, на проверке их соответствия требованиям нормативных актов. Так, в учебниках финансового права финансовый контроль рассматривается как один из видов финансовой деятельности государства и муниципальных образований по проверке законности и рациональности действий в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов1. Предмет настоящей работы предопределяет необходимость анализа преимущественно правовой составляющей финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, в целях определения направлений совершенствования финансово-правового регулирования в данной сфере для обеспечения эффективности контрольной деятельности казначейского органа.
Совершенствование казначейской системы исполнения бюджета
Реализация целей бюджетной политики любого государства: концентрации и централизации государственных финансовых ресурсов, воздействия на экономический рост и занятость в целях создания социальных гарантий для населения, обеспечения экономических и политических функций государства, предполагает необходимость совершенствования ее инструментов.
На современном этапе проведения бюджетной реформы в Российской Федерации можно выделить следующие основные направления развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета: - переход на казначейское исполнение региональных и местных бюджетов; - дальнейшее совершенствование казначейской технологии исполнения бюджета, в первую очередь путем реализация концепции единого казначейского счета; - реформирование бюджетного учета; - наделение казначейских органов полномочиями по проведению отдельных банковских операций.
Несмотря на установление статьей 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации казначейского исполнения бюджетов, вопрос о переводе бюджетов всех уровней бюджетной системы на казначейское исполнение остается открытым2. Если на федеральном уровне уже в течение десяти лет функционирует система органов федерального казначейства, то создание казначейских систем на уровне регионов и муниципальных образований сталкивается с рядом проблем. Одной из главных проблем является техническая и технологическая неподготовленность, так как перевод на казначейскую систему исполнения региональных (местных) бюджетов требует организационно-структурных преобразований, дополнительных материально-технических затрат и внедрения специальных программных продуктов. Существуют и опасения потери финансовой самостоятельности в случае перехода соответствующего бюджета на кассовое обслуживание органами федерального казначейства (для региональных и местных бюджетов), либо на кассовое обслуживание региональным казначейством (для местных бюджетов). Представляется, что для реализации принципа самостоятельности бюджетов (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ), а именно для обеспечения права законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны иметь право самостоятельно принимать решения об организации казначейского исполнения собственных бюджетов (как путем создания собственной структуры, так и путем заключения соглашения о кассовом обслуживании бюджета).
Вместе с тем, схема перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов выступает источником напряженности между федеральными и региональными властями. Складывается ситуация, когда с одной стороны, региональные власти всячески тормозят перевод своих бюджетов на обслуживание в федеральное казначейство, с другой - сами же усиленными темпами создают собственные казначейские структуры. Дополнительной причиной организации регионами собственных структур выступает необходимость сохранения неденежных расчетов, так как в случае перехода на обслуживание в федеральное казначейство их использование является невозможным1.
Кроме того, процесс перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение осложняется отсутствием единых федеральных стандартов образования казначейских органов на региональном и местном уровнях, нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок и формы организации казначейского исполнения бюджетов.
Предусмотренное Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года повышение самостоятельности региональных и местных органов власти в налоговых и бюджетных вопросах неизбежно повлечет необходимость эффективного управления средствами бюджетов. В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды четкое разграничение расходных полномочий, ликвидация «нефинансируемых мандатов», расширение налоговых полномочий и стабильность в разделении доходных источников, объективная и «жесткая» система бюджетного выравнивания создадут для органов власти субъектов и местного самоуправления стимулы к повышению эффективности управления общественными финансами, обеспечению прозрачности принимаемых решений. В то же время этот процесс предполагается подкрепить и в максимально возможной степени ускорить механизмом федерального регулирования управления региональными и местными бюджетами.
