Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Общие вопросы стадии исполнения бюджета 11
1. Становление института исполнения бюджета 11
2. Нормативно-правовое регулирование исполнения бюджета 45
3. Субъекты и участники исполнения бюджета 67
Глава 2. Правовой механизм исполнения бюджета 112
1. Понятие исполнения бюджета и его принципы 112
2. Правовые аспекты исполнения бюджета по доходам 133
3. Порядок исполнения расходной части бюджета 152
Заключение : 190
Библиография 198
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование. Одним из инструментов, с помощью которого государство проводит экономическую и социальную политику, являются государственные финансы, в большей степени представленные в форме государственн о-го бюджета.
В различных странах мира бюджетное законодательство включает разн о-образные принципы исполнения бюджета, по-разному разграничиваются полномочия участников бюджетного процесса. Мировой опыт показывает, что в каждом государстве имеются проблемы, возникающие в процессе исполнения бюджета. Опираясь на опыт зарубежных стран, Россия строит собственную систему исполнения бюджета, отвечающую ее потребностям в реальных уел о-виях.
Трудности переходного периода к рыночным отношениям, переживаемого Россией с начала 90-х годов прошлого века, связаны с отсутствием механизмов управления экономикой, отвечающих современным условиям. Это вс е-цело относилось и к существовавшей системе исполнения бюджета, примен е-ние которой стало неэффективным в сложившихся условиях. Назрела необходимость в изменении механизма управления государственными финансами, вызванная стремительным ростом бюджетного дефицита и государственного долга. Переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской позволил решить основные проблемы, породив, однако, множество новых вопросов.
В настоящее время ни одна область общественных отношений так детально не регламентируется, как финансы. Это понятно, поскольку государственные финансы во всем мире являются важнейшим фактором экономического
развития . В связи с проводящимися в России реформами в области управления происходит сокращение сферы влияния государственных финансов, но это не должно отражаться на бюджетном законодательстве, которое требует совершенствования, тем более, что в системе государственного управл ения существует проблема коррупции, представляющая угрозу внутренней безопасности России. Особую опасность представляет источник коррупции - государственные заказы и закупки. По данным некоторых исследователей, потери в этой сфере превышают 30 % всех бюджетных затрат по соответствующим статьям 2. Коррупционные действия обычно совершаются в сложных специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности, где разобраться непрофессионалу крайне трудно3. Стадия исполнения бюджета наиболее уязвима в этом отношении. Не получившая адекватного освещения в современной л и-тературе, она требует особого внимания со стороны ученых.
Проблемы, возникшие с принятием Бюджетного кодекса РФ, вызваны тем, что он создавался в обстановке отсутствия глубоких теоретичес ких исследований казначейской системы исполнения бюджета на современном этапе, опыта адаптации этой системы к особенностям российских условий, а также в отсутствие упорядоченной адекватной реальным условиям нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, системы результативного контроля. До настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Нет однозначного ответа на вопрос о самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в исполнении своих бюджетов. Нет однозначной и окончательной позиции по вопросу предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Рост криминализации в сфере бюджетных отношений создает угрозу экономическому положению страны. В этой связи актуальной
Конюхова Т. К вопросу о совершенствовании бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2000 №5. С. 15-19.
2 Гыскэ А.В. Теоретико-методологические аспекты обеспечение общественной безопасности РФ. М., 2000. С.
ПО.
3 Там же.
является проблема совершенствования технологий исполнения бюджета, так как не все существующие на сегодня технологии достаточно эффективны.
Список этих вопросов можно продолжать, но без ответа на них невозможно обеспечить полноценное исполнение бюджета и управление государственной казной.
Теоретическая разработка вопросов исполнения бюджета, обобщение практики бюджетной деятельности, разработка и обоснование прикладных м е-тодов позволит, на наш взгляд, повысить качество принимаемых норм ативных актов в этой области, окажет содействие правоприменительной деятельности исполнительных органов власти.
Степень научной разработанности темы. Глубокий анализ вопросов бюджетного процесса содержится в работах ученых дореволюционной России. Труды А.А. Алексеева, И. Блеха, А.И. Вербицкого, Г.Еллинека, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, М.М. Сперанского, М.И. Фридмана, И.И. Янжула, Л.Н. Ясно-польского, позволяющие изучить опыт становления системы казначейского исполнения бюджета в России, послужили теоретической базой диссертационного исследования.
Большой интерес представляют работы ученых советского периода, и с-следовавших стадию исполнения бюджета: В.В. Бесчеревных, С.С. Глезина, A.M. Гурвич, С.А. Котляревского, СБ. Крылова, М.И. Пискотина, Е.А. Ровин-ского, Н.Н. Ровинского, Н.И. Химичевой, Цыпкина С.Д. и других.
В процессе работы над диссертацией использовались труды в области общей теории государства и права, конституционного права, теории государственного управления и административного права таких ученых, как: С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, И.И. Вереме-енко, В.М. Горшенева, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, А.В. Мицкевич, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, С.Н. Олейников, Ю.К. Осипов, И.В. Панова, В.Н. Протасов, Н.Я. Разумович, P.O. Халфина, В.Ф. Яковлев.
Экономический и организационный аспекты проблем исполнения бюджета рассматривают экономисты: И.Г. Акперов, К.П. Астапов, СП. Головач, Н.Г. Иванова, И.А. Коноплева, Т.Д. Маковник, Т.Г. Нестеренко, В.И. Пашков.
В последнее десятилетие появились публикации, посвященные анализу бюджетного процесса в целом и отдельным положениям норм Бюджетного кодекса РФ. Среди них работы: Л.Г. Барановой, О.В. Болтиновой, О.В. Врублев-ской, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, З.А. Колотыгиной, Ю.А. Крохиной, Е.А. Кулешовой, М.В.Кустовой, И.И. Кучерова, А.Г. Пауля, Г.В. Петровой, И.П. Рудовол, Э.Д. Соколовой, А.И. Фисенко, Е.А. Чернобровкиной. Но следует заметить, что на сегодняшний день отсутствуют труды, в комплексе исследующие все этапы стадии исполнения бюджета на современном этапе.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования является система общественных отношений, их содержание и признаки, складывающиеся в процессе исполнения бюджета под действием правового регулирования данных отношений.
Объект исследования - правовая основа деятельности государства в сф е-ре исполнения бюджета.
Цель исследования. На основе анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей исполнение бюджета, на основе опыта России и зарубежных стран, провести комплексный анализ проблем исполнения бюджета на современном этапе, выявить сущность и содержание отдельных этапов исполнения бюджета, предложить практические рекомендации по совершенствованию си с-темы казначейского исполнения бюджета.
Исходя из намеченных целей в процессе исследования решались следующие задачи:
изучить опыт становления и развития исполнения бюджета в России в дореволюционный и постреволюционный период;
рассмотреть зарубежный и Российский опыт в области исполнения бюджета на современном этапе;
проанализировать существующую систему действующих нормати вно-правовых актов, регулирующих стадию исполнения бюджета;
провести сравнительный анализ банковской и казначейской систем исполнения бюджета;
выявить особенности казначейского исполнения бюджета и приоритеты его использования на современном этапе;
исследовать бюджетно-процессуальные отношения казначейского исполнения бюджета, определить особенности правового положения участников стадии исполнения бюджетного процесса;
проанализировать, выявить содержание и сущность этапов исполнения бюджета;
- разработать рекомендации по совершенствованию нормативно-
правовой базы в области исполнения бюджета.
Методология исследования. В ходе исследования автором использовались следующие методы: формально-юридический (формально-догматический метод), включающий такие приемы, как описание и анализ финансово-правовых норм и правоотношений, их объяснение и толкование, классификацию; функционально-структурный, конкретно-социологический, диалектический, сравнительно-правовой, исторический, системный, метод обращения к другим наукам.
В процессе работы автор опирался на Конституцию Российской Федерации, нормативно-правовые акты в сфере финансового, административного, муниципального права по вопросам организации исполнения бюджета. Исторический подход к рассмотрению процесса исполнения бюджета базируется на изучении нормативных актов XVII-XX веков, работах ученых дореволюционного и постреволюционного периодов.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области теории государства и права, теории государственного управления, наук конституционного права административного, финансового и гражданского права, а также экономической науки.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что является первой обобщающей работой в области исполнения бюджета на современном этапе. Новизна исследования также состоит в сформулированных автором выводах и предложениях по совершенствованию этой стадии бюджетного процесса.
На защиту выносятся следующие выводы и полож ения:
1. Автором на основе анализа нормативных актов и литературы форм у-лируются основные принципы исполнения бюджета, к которым в работе отн е-сены: принцип разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами, принцип бюджетного учета, принцип гласности, принцип иммунитета бюджета, принцип единства кассы, принцип недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи бюджетных средств в доверительное управление.
2. Приоритет казначейской системы исполнения бюджета как наиболее
оптимального варианта в реальных российских условиях объясняется возмож
ностью реализации принципа разграничения полномочий по распоряжению
средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными
ведомствами, контроля за целевым расходованием средств, централизации всей
информации о текущем состоянии бюджетной сферы страны и региона в финансо
во-казначейском органе, ведения лицевых счетов бюджетополучателей и распо
рядителей кредитов, повышения оперативности управления финансовыми ре
сурсами, прозрачности финансовых потоков.
3. На основе анализа становления и практики исполнения бюджета в Рос
сии, делается вывод о том, что современному периоду предшествовали три
этапа его развития: 1) XV- середина XIX века, 2) середина XIX - начало XX
века, 3) советский период. Исторический подход к исследованию названной
темы позволяет изучить накопленный опыт, выявить тенденции и закономер-
ности развития казначейской и банковской систем исполнения бюджета, достоинства и недостатки их функционирования в целях его использования при возврате к казначейской системе исполнения бюджета.
Аргументируется предложение об исполнении бюджетов всех уровней через систему органов федерального казначейства, поскольку отработанные технологии позволяют получать в кратчайшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, позволяют осуществлять ж е-сткий контроль, одновременно это не снимает ответственности с местных вл а-стей за нецелевое использование бюджетных средств.
Обосновывается предложение о разработке проекта единого нормативного акта на основе существующих подзаконных нормативных актов —. различного рода инструкций, правил, положений и т.д., который бы детально регламентировал все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, порядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.
Законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств противоречиво и не имеет единой стройной системы. В связи с этим доказывается необходимость проведения ряда мероприятий по повышению эффективности государственных расходов, в том числе, предусматривается принятие единого комплексного закона о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы опирался на положения Бюджетного кодекса РФ.
Анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной части бюджета проходит через две ступени: деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; деятельность органов казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, а также их учет и составление отчетности, эта сфера регулируется бюджетным законодательством. Относительная самостоятельность налогового регулирования и его целевая автономность не позволяет ра с-сматривать налоговое право как часть бюджетного права.
8. Оптимальным вариантом решения вопроса превышения лимитов бюджетными учреждениями является внедрение механизма предварительного контроля за заключением договоров коммерческих организаций с бюджетными учреждениями через расширение полномочий органов казначейства и закрепление его правовыми средствами.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно является комплексным исследованием стадии исполнения бюджета; сформулированные положения и выводы раскрывают сущность и содержание исполнения бюджета; выявляются отдельные проблемы и предлагаются пути решения.
Материалы и выводы диссертации могут быть учтены и использованы в процессе преподавания курса финансового права.
Выводы о совершенствовании некоторых этапов исполнения бюджета могут быть использованы в дальнейшей правотворческой деятельности по об о-значенным вопросам в целях совершенствования действующего законодател ь-ства.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры финансового права Российской академии правосудия ВАС, ВС РФ и ей была дана положительная рецензия.
Результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора 2002-2004 гг.
Материалы диссертации использовались в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинаров по бюджетному праву в Российской академии правосудия и Российской правовой академии МЮ РФ.
Структура и объем диссертации. Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение и библиографию.
