Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1 Сущность и содержание исполнения бюджета как стадии
бюджетного процесса 13
1.1. Понятие бюджетного процесса и его стадии 13
1.2 Особенности структуры правоотношений по исполнению бюджетаЗЗ
1.3 Типология исполнения бюджетов 49
Глава 2 Организационно-правовые основы исполнения Федерального
бюджета в российской Федерации 75
2.1 Эволюция правового регулирования исполнения государственного
бюджета в России 75
2.2 Исполнение Федерального бюджета, его организационные
особенности и участники 109
2.3 Источники правового регулирования исполнения Федерального
бюджета по доходам и расходам 128
Заключение 154
Список использованных нормативных актов и литературы 154
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Бюджет, как основная форма осуществления финансовой деятельности государства, имеет первостепенное значение для всех сфер государственной жизни. В ходе осуществления любых государственных функций возникают вопросы: в каком объеме, когда и каким образом будут выделены средства, и произойдут необходимые платежи для реализации публичных задач? Федеральный бюджет является крупнейшим по объему и первым по значению бюджетом бюджетной системы Российской Федерации, и его исполнение непосредственно отражается во всех сферах жизни государства, а также на исполнении иных нижестоящих бюджетов Российской Федерации, доходы которых зависят от правильности исполнения федерального бюджета.
Любое решение (как правовое, так и неправовое), принятое на стадии исполнения бюджета, влечет за собой конкретную операцию по перечислению денежных средств из бюджета либо в бюджет. Таким образом, правоотношения по исполнению бюджета, характеризуясь публичным методом правового регулирования, вплотную граничат с гражданскими правоотношениями. Именно на стадии исполнения бюджета осуществляется переход денежных средств из собственности (или, наоборот, в собственность) Российской Федерации.
Исполнение бюджета является неотъемлемой частью бюджетного процесса, одной из его стадий, без которой теряют смысл иные его стадии: разработка проекта бюджета, его утверждение и составление отчета о его исполнении.
При разработке темы исследования учтено то обстоятельство, что общественные отношения по исполнению бюджетов, в отличие от любых иных, являются процессуальными. Общепринятой точкой зрения является то, что бюджетный процесс - это деятельность, регламентированная бюджетно-процессуальными нормами. В то же время ни в какой иной стадии бюджетного
процесса правовое регулирование не проникает на такую глубину, как при исполнении бюджета. Отсутствие на сегодняшний день правовых исследований по теме исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса приводит к такой ситуации, когда исполнение бюджета понимается в качестве только экономической категории, несмотря на то, что процессуальные вопросы всегда являлись предметом исследования юридических наук.
Еще одной чертой, характеризующей актуальность темы правового регулирования исполнения федерального бюджета, является то обстоятельство* что до последнего времени данное правовое регулирование характеризовалось незавершенностью. Однако, в настоящее время значительные изменения в бюджетном законодательстве и принятие новых подзаконных актов позволяют говорить о правовом регулировании исполнения федерального бюджета как о целостной и подчиненной внутренней логике системе. В таком виде правовое регулирование исполнения федерального бюджета впервые подвергается научному анализу.
Состояние научной разработанности проблемы. При подготовке диссертационного исследования была использована научная и учебная литература по финансовому праву, а также по общей теории права и государства, гражданскому, конституционному (государственному), административному праву.
Теоретической основой работы являются труды отечественных и зарубежных ученых-правоведов. Из российских исследователей, работавших в дореволюционный, в советский и в новейший периоды истории, необходимо прежде всего выделить Л.К.Воронову, С.И.Иловайского, М.В.Карасеву, АН.Козырина, В.А.Лебедева, Л.А.Новоселову, И.Х.Озерова, М.И.Пискотина, Е.А.Ровинского, Ю.А.Тихомирова, Р.О.Халфину, Н.И.Химичеву, С.Д.Цыпкина, А.А.Ялбулганова. Из числа зарубежных исследователей следует назвать П-М Годме, Г.Еллинека, ГЛЖеза, Р.Шгурма.
Большое значение при разработке темы имели работы таких отечественных ученых-экономистов и государственных деятелей как М.И.Боголепова, Э.Вайнштейна, С.С.Глезина, В.К.Зайцева, Т.Г.Нестеренко, М.М.Сперанского, К.К.Федяевского.
Кроме того, в ходе исследования принимались во внимание выводы и наблюдения ученых В.В.Бесчеревных, Ю.В.Друговой, А.В.Костина, А.Г.Пауля, Е.АСуханова, Ю.В.Тютиной, В.Ф.Яковлева и др.
После распада Союза ССР и до недавнего времени какие-либо правовые научные исследования исполнения бюджетов в Российской Федерации отсутствовали. Что касается научного анализа правоотношений по исполнению бюджета с точки зрения устройства касс1, а также научного анализа правового регулирования исполнения федерального бюджета, то данные темы не исследовались правоведами до настоящего времени.
Тематика исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса затрагивалась в работах ученых-экономистов, а также в учебной литературе по финансовому праву. В большинстве экономических исследований и в учебных пособиях имеет место механическое цитирование действующих законов и подзаконных актов, регулирующих исполнение бюджетов в Российской Федерации. В единственном на сегодняшний день научном исследовании в области правового регулирования исполнения бюджетов в Российской Федерации2, напротив, имеет место поверхностное знакомство с вышеуказанным массивом нормативных актов
Указанные недостатки научных исследований вызваны тем, что в нормативных актах по исполнению бюджетов, и, особенно, федерального
1 Последний раз такие исследования блестяще выполнялись около ста лег назад В. А. Лебедевым, И.Х.Оэероным,
1 Кузьмина А. В. Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации, автореферат на соискание ученой степени хандидага юридических наук - Ы.: 2004.21 с.
бюджета, используется специфическая, уникальная терминология. Часто содержание термина, содержащегося в законе, полностью подменяется в подзаконном нормативном акте. Таким образом, для научного исследования необходимым является детальный анализ самого предмета исследования -реально существующих общественных отношений по исполнению бюджетов.
Объектам исследования является система правоотношений, возникающая при исполнении федерального бюджета Российской Федерации.
Предметом исследования выступает механизм правового регулирования исполнения федерального бюджета в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования исполнения федерального бюджета. Цель достигается через комплексное системное изучение нормативных правовых актов об исполнении государственного бюджета в дореволюционной России и в Союзе ССР, а также действующего законодательства и подзаконных нормативных правовых актов по исполнению федерального бюджета в Российской Федерации, их реализации и в формулировке соответствующих проблем правоприменения.
Для достижения указанной цели решались следующие задачи:
изучение организационно-правовых основ исполнения государственного бюджета в России до 1917 года;
изучение правового регулирования исполнения государственного бюджета в советский период отечественной истории (до 1991 года);
анализ современного состояния правового регулирования исполнения федерального бюджета в Российской Федерации;
изучение зарубежного опыта правового регулирования исполнения бюджетов;
разработка типологии исполнения бюджетов;
определение типа исполнения федерального бюджета в Российской Федерации;
анализ субъектного состава и групп полномочий при исполнении федерального бюджета;
исследование принципа единства кассы и режима прозрачности, степени их реализации при исполнении федерального бюджета;
исследование отдельных процедур при исполнении федерального бюджета;
разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования исполнения федерального бюджета, определение направлений его развития.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов исследования: диалектический, системно-структурный, формально-юридический. Специфика предмета исследования диктует необходимость применения в первую очередь сравнительно-правового и историко-правового методов научного исследования.
Выводы и положения диссертации основываются также на анализе документальных материалов, нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых при исполнении федерального бюджета, материалах судебных дел с участием органов федерального казначейства и иных участников бюджетного процесса.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
- с точки зрения практики правоприменения исследуются современное
>т кассовое устройство при исполнении федерального бюджета, содержание и
реализация принципов, подлежащих соблюдению при исполнении федерального бюджета;
- на основе метода системного анализа впервые разрабатывается типология
исполнения бюджетов;
на основе разработанной диссертантом типологии по-новому раскрывается содержание ряда общепринятых понятий;
вводится понятие отдельных процедур при исполнении федерального бюджета;
впервые осуществляется комплексное системное исследование всего массива нормативных актов, регламентирующих исполнение федерального бюджета, что позволяет с помощью научных методов классифицировать тип исполнения федерального бюджета Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
С экономической точки зрения бюджет выступает как централизованный фонд денежных средств, а с правовой - как форма осуществления финансовой деятельности публично-территориального образования, в связи с чем невозможно игнорировать экономическое либо юридическое содержание бюджета без ущерба для его целостного восприятия как явления. Однако, с точки зрения отношений, связанных с исполнением федерального бюджета как стадии бюджетного процесса, бюджет выступает как финансовый план-прогноз, имеющий обязательную силу для всех участников бюджетного процесса.
В настоящее время можно констатировать трансформацию финансовых потоков, существующих при исполнении бюджета, из денежных в информационные, то есть несущие информацию об обязательствах участников бюджетного процесса.
Во-первых, это означает, что бюджет может включать в себя любые активы, зафиксированные в их стоимостном выражении, что позволяет поставить задачу по учету при исполнении федерального бюджета не только денежных, а также и неденежных активов, то есть нераспределенной части государственной казны и имущества, находящегося в федеральной собственности.
Во-вторых, существует необходимость разграничения понятий «бюджетные средства» и «кассовые (денежные) средства»: бюджетные средства Гфедставляют собой объем полномочий по распоряжению средствами бюджета, а имеющиеся на банковских счетах бюджета остатки следует именовать кассовыми средствами бюджетов.
3. Исполнение федерального бюджета в Российской Федерации
относится к смешанному опосредованному типу исполнения бюджета с
централизованным кассовым устройством. Термин «казначейское исполнение
федерального бюджета» может употребляться как имя собственное, то есть как
наименование той уникальной совокупности правоотношений, которую
представляет собой действующее исполнение федерального бюджета в
Российской Федерации, но не в качестве характеристики типа исполнения
бюджета.
Эволюция законодательства об исполнении государственного бюджета России не является линейной и поступательной. Всю историю развития соответствующего законодательства можно условно разделить на три укрупненных и самостоятельных периода. Эти периоды характеризуются полной децентрализацией и отсутствием урегулированной нормативными правовыми актами системы на начальном этапе и реализованным, закрепленным в нормативных правовых актах, принципом единства кассы при четко выраженной тенденции перевода всех средств государственного бюджета на хранение в государственный банк.
Практическую значимость имеет выделение отдельных процедур как при исполнении федерального бюджета по доходам, так и при исполнении
федерального бюджета по расходам. Отдельные процедуры возникают в том случае, когда обязательные для участников бюджетного процесса принципы сталкиваются с интересами участников бюджетного процесса.
Назрели изменения в бюджетном законодательстве с целью повышения ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета при использовании ими выделенных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования федерального бюджета. Этого можно достичь только с одновременным наделением их правом перемещения выделенных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по кодам бюджетной классификации и частичным свертыванием предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Требует законодательных решений и утверждения необходимых подзаконных актов проблема управления средствами на счете федерального бюджета. Управление активами и пассивами на едином счете федерального бюджета принципиально должно осуществляться не с целью извлечения прибыли, а для минимизации финансовых рисков, которые постоянно существуют объективно в силу процессов глобализации, произошедших в течение двух последних десятилетий в финансовой сфере.
Практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью поднятых в диссертации проблем, ориентированностью всей работы на совершенствование правового регулирования исполнения федерального бюджета. Решение отмеченных в работе проблем должно увеличить эффективность финансовой деятельности Российской Федерации, опосредованной в форме федерального бюджета.
Выводы диссертации могут быть использованы при разработке нормативных актов, регулирующих исполнение всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также при подготовке учебников и пособий по специальности «Финансовое право России» и курсу «Бюджетное право».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
через опубликование основных тезисов диссертации в научных работах (комментариях, разделах в монографиях, научных и научно-практических статьях) общим объемом около 30 п.л.;
чтение на протяжении ряда лет лекций по курсу «Бюджетное право» в Государственном университете - Высшая школа экономики;
через рассмотрение и одобрение диссертации на Кафедре финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики;
- выступление с докладами на научно-теоретической конференции
«Частное и публичное в праве», прошедшей в декабре 2002 г. на базе
Государственного университета - Высшей школы экономики;
- в ходе участия диссертанта в подготовке Минфином России проектов
изменений в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в «Инструкции о
порядке открытия и ведения лицевых счетов получателей, распорядителей и
главных распорядителей средств федерального бюджета»; при разработке
«Порядка приостановления операций по лицевым счетам получателей,
распорядителей и главных распорядителей бюджетных средств», «Порядка
реализации органами федерального казначейства положений Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях»; «Порядка организации и
проведения конкурсного отбора кредитных организаций, привлекаемых органами
федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации для
предоставления услуг по осуществлению отдельных банковских операций»,
«Типового договора на предоставление Управлению (отделению) федерального
казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъекту
Российской Федерации банковских услуг»; «Положения о Федеральном
казначействе», «Положения о территориальном органе Федерального
казначейства», участия в мероприятиях по образованию с 1 января 2005 г.
Федерального казначейства (федеральной службы) в соответствии с планом-графиком, утвержденным Директором департамента - Главного управления федерального казначейства 13,09.2004;
изложены в докладе «Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса: определение, классификация, проблемы правового регулирования» в рамках научно-практического семинара кафедры финансового права ГУ ВШЭ 3 июня 2004 года.
использованы при участии в работе по подготовке Минфином России проекта ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год».
Структура и объем диссертации. Структура и объем диссертации обусловлены сформулированными целями и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
