Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации стр.17 - 84
1. Понятие и особенности бюджетного процесса стр. 17-28
2. Содержание и структура бюджетного процесса стр. 29 - 71
3. Основы правового обеспечения бюджетного процесса стр. 71 - 83
Глава 2. Механизм правового регулирования стадий бюджетного процесса стр.85 - 176
1. Правовое регулирование стадии разработки проекта бюджета стр. 85-104
2. Правовое регулирование стадии рассмотрения и принятия закона о бюджете стр. 105 - 123
3. Правовое регулирование стадии исполнения бюджета стр. 124 - 162
4. Правовое регулирование стадии составления и утверждения отчета об исполнении бюджета стр. 163 - 172
Заключение стр. 177 - 181
Список литературы стр. 182 - 196
- Понятие и особенности бюджетного процесса
- Содержание и структура бюджетного процесса
- Правовое регулирование стадии разработки проекта бюджета
- Правовое регулирование стадии рассмотрения и принятия закона о бюджете
Введение к работе
Бюджетная система Российской Федерации, являясь составной частью финансовой системы страны, затронута процессами реформирования и обновления, которые охватили практически все сферы финансовой жизни: налогообложение, страхование, кредитование и др. Изменения в бюджетной системе не так очевидны, как, например, смена одних налогов другими или переход от валютной монополии к свободному совершению валютных сделок. Однако, эти изменения носят базовый характер:
конституционный принцип федерализма получил развитие в бюджетном праве в форме принципа самостоятельности бюджетов. Практическим следствием явилось развитие межбюджетных отношений;
построение правового государства потребовало закрепления юридических гарантий реальных прав законодательной (представительной) власти в области бюджета. Органы представительной власти стали активными участниками стадии рассмотрения бюджета и контроля за его исполнением;
произошел отказ от банковского исполнения бюджета, переход к казначейской системе, консолидации бюджетных средств на едином казначейском счете. Как следствие, участниками бюджетных отношений стали новые субъекты - органы федерального казначейства и казначейств субъектов федерации.
Опыт функционирования бюджетной системы в новых условиях, а так же мировая практика поставили новые задачи: переход к составлению и исполнению бюджета на основе целевых программ, приведение бюджетной классификации в соответствие с международными стандартами, постепенный переход от сметного финансирования к государственным закупкам социально значимых услуг на контрактной конкурсной основе, установление официального уровня отчетности. Какие-то из этих задач будут решены, какие-то будут признаны бесперспективными, но реформа бюджетной системы продолжится.
Поскольку бюджетные отношения существуют только в виде правоотношений, становится очевидной потребность в совершенствовании бюджетного законодательства. Опыт кодификации бюджетно-правовых норм, предпринятый в Российской Федерации, свидетельствует о том, что законодательство не может нормально развиваться в отсутствие ясно сформулированных научных подходов и доктринальных требований к нормативному регулированию бюджета. Бюджетное законодательство не согласовано с реальной практикой бюджетного процесса.
Принципиальные требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о казначейском исполнении бюджета, единстве кассы на практике не реализованы до сих пор, ограничения на создание внебюджетных фондов не соблюдаются. Напротив, существующие в силу потребностей практики отношения, в первую очередь при исполнении бюджета, не урегулированы
в Бюджетном кодексе надлежащим образом, что вызывает к жизни огромное количество подзаконных актов Министерства финансов Российской Федерации, обесценивая идею кодификации.
Актуальность изучения проблем бюджетного процесса обусловлена недостаточным уровнем разработанности данной тематики в российской правовой литературе.
Развитие бюджетной системы и бюджетного законодательства России и субъектов федерации сопровождалось появлением монографий и разделов в учебной литературе, освещавших отдельные юридические и финансовые аспекты произошедших изменений.
Среди современных монографий по бюджетной тематике необходимо особо отметить такие работы, как: Ю.А. Крохина «Бюджетное право и российский федерализм» (М.: Норма, 2002 г.), М.В. Романовский «Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации»(С-Пб. 1992 г.), М.В. Романовский, О.В. Врублевская «Бюджетная система Российской Федерации» (М.: Юрайт, 1998 г.). Однако, монографий по юриспруденции, непосредственно относящихся к теме диссертационного исследования, регулированию процессуальных отношений в бюджетном праве, и построенных на современном материале, практически не имеется. Тем не менее, отдельные теоретические подходы к данной проблематике содержатся в учебной литературе.
Здесь следует выделить учебники финансового права под редакцией О.Н. Горбуновой , Н.И. Химичевой , М.В. Карасевой , Е.Ю. Грачевой и Г.П. Толстопятенко4, содержащие разделы, посвященные бюджетному праву и процессу. Но учебная литература не предполагает углубления в дискуссионные вопросы, поэтому в названных работах проблемы бюджетного процесса освещены в общем виде, основное внимание авторы традиционно сосредотачивают на описании норм материального права.
Констатируя существование бюджетного процесса и его стадий, ученые-финансисты не дают ответа на вопросы: почему бюджетная деятельность государства по составлению проекта бюджета, его рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета, отчете о его исполнении может характеризоваться как бюджетный процесс. В чем причины оформления бюджетных отношений в процессуальную форму, каковы критерии деления процесса на стадии. Следовательно, в исследовании бюджетного процесса в науке финансового права имеется пробел.
Восполнить его во многом помогают труды специалистов по финансовому праву, относящиеся к советскому периоду. Назовем такие фундаментальные работы, не потерявшие своей актуальности, как: Н.И. Химичева «Субъекты советского бюджетного права», «Правовые основы бюджетного процесса в СССР», Бесчеревных В.В «Развитие советского бюджетного
1 Финансовое право. Учебник под ред. О.Н. Горбуновой. - М., 1996.
2 Финансовое право. Учебник под ред. Н.И, Химичевой. - М., 1999.
3 Финансовое право. Учебник под ред. М.В. Карасевой. - М., 2002
права», Пискотин М.И. «Советское бюджетное право», Ровинский Н.Н. «Государственный бюджет СССР», Ровинский Е.А. «Основные вопросы теории советского финансового права». Методическую основу для исследования бюджетного процесса создают не только работы в области финансового права, но и научные труды, исследующие процессуальные вопросы применительно к общей теории права (P.O. Халфина «Общее учение о правоотношении», С.С. Алексеев «Общая теория права»), а так же относящиеся к смежным с финансовым правом отраслям. Назовем здесь работы Б.М. Лазарева «Управленческие процедуры», В.Д. Сорокина «Административно-процессуальные отношения», Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР». Отдельные вопросы, относящиеся к исследуемой теме, затронуты в статьях, опубликованных в юридической периодической печати: Анисимов А., Крылов Г. « Бюджетный закон - ось бюджетного процесса».// Хозяйство и право. 1993г. № 6. Анисимов А., Крылов Г. «Основные принципы бюджетного процесса».// Хозяйство и право. 1993г. № 6. Иванова Н.Г. «Бюджетный кодекс и вопросы исполнения региональных и местных бюджетов». Комягин Д.Л. «Органы, осуществляющие контроль за перечислением доходов бюджетов». // Право и экономика. 2000 г. № 3.
Отметим так же диссертационные исследования на соискание ученой степени кандидата юридических наук, посвященные темам, прямо или косвенно относящимся к бюджетному процессу. Диссертация О.В. Болти-
*. Финансовое право. Учебник под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. - М., 2003 г.
новой «Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации» освещает только одну стадию бюджетного процесса без углубленного анализа теоретических вопросов бюджетного процесса в целом. Диссертация И.В. Бе-недика «Стадии в юридическом процессе», напротив, отличается глубоким анализом процессуальных проблем, но посвящена общетеоретическому исследованию и относится к теме бюджетного процесса только как методологический источник. Достаточно узкой тематике посвящена диссертация А.Г. Пауля «Процессуальные нормы бюджетного права».
В изучении проблем бюджетного процесса полезен зарубежный опыт. Сошлемся в связи с этим на работу Premchand А. " Government Budgeting and Expenditure Controls. Theory and Practice", описывающую признанные в мировой практике философские и теоретические подходы к бюджетной политике, бюджетному процессу и бюджетному контролю.
Исходя из изложенного выше, целью настоящей работы является обобщение накопленных знаний в области бюджетного процесса и разработка, на основе современной теории юридического процесса и финансового права, научных основ правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
Задачами диссертационного исследования являются:
- обоснование понятия бюджетного процесса, как вида юридического процесса и выделение присущих бюджетному процессу особенностей;
изучение содержания и структуры бюджетного процесса;
изучение правового регулирования бюджетного процесса на федеральном уровне бюджетной системы и на уровне субъектов Российской Федерации;
изучение стадий бюджетного процесса в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации;
выработка предложений по совершенствованию отдельных процедур по стадиям бюджетного процесса.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу составления, рассмотрения, утверждения бюджетов Российской Федерации и ее субъектов, а так же по исполнению этих бюджетов и отчету об их исполнении.
Предметом исследования является правовое регулирование бюджетно-процессуальных отношений в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации. Правовое регулирование бюджетного процесса местного самоуправления не относится к предмету настоящего исследования, т.к. в силу специфики муниципального уровня бюджетной системы, требует отдельного изучения.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
1. На основе современного материала произведено комплексное теоретическое исследование проблем бюджетного процесса. В диссертации автором обосновывается, что концепция процессуального оформления бюд-
жетных отношений сохраняет свое значение на современном этапе развития бюджетного права.
В работе исследованы изменения в правовом регулировании бюджетного процесса с учетом нового содержания, которым наполняется процессуальная форма в бюджетном праве.
По результатам проведенного исследования предлагаются новые теоретические положения относительно юридических фактов, порождающих бюджетные правоотношения, а так же критерии деления бюджетного процесса на стадии на современном этапе развития бюджетного права и процесса.
Автором сформулированы предложения по дальнейшим изменениям в бюджетном процессе, которые диктуются потребностями практики и следуют из мирового опыта, в частности по реализации принципа прозрачности в бюджетной сфере.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элемент новизны результаты исследования:
1. Бюджетный процесс сохраняет все признаки юридического процесса в широком понимании данного термина и, кроме того, обладает особыми, присущими только ему, характерными чертами: особым объектом, предметом, субъектным составом участников процесса, особыми юридическими фактами, порождающими бюджетные правоотношения, а так же делением на стадии.
2. Правовое регулирование бюджетного процесса должно соответство
вать как общим принципам бюджетного права (самостоятельность бюдже
тов, бюджетный федерализм, полнота и достоверность), так и специаль
ным принципам бюджетного процесса, таким как обеспечение сбаланси
рованности бюджета, гласность бюджетного процесса, адресность и целе
вой характер бюджетных средств, эффективность и экономность использо
вания бюджетных средств.
Особое значение имеет принцип прозрачности, признанный важнейшим в мировой практике. Принцип прозрачности не получил до настоящего времени адекватного закрепления в бюджетном законодательстве Российской Федерации.
3. Бюджетный процесс представляет собой совокупность последова
тельных стадий. В литературе отсутствует единство мнений относительно
количества стадий бюджетного процесса, а так же отсутствуют указания на
признаки выделения стадий. По результатам проведенного исследования и
анализа предлагаются критерии выделения самостоятельной стадии по
следующим признакам: субъектному составу; правам и обязанностям
субъектов; целям, задачам и правовому результату; срокам. Соответствен
но, предлагается выделять четыре стадии бюджетного процесса: составле
ние проекта бюджета; рассмотрение и утверждение закона о бюджете; ис
полнение бюджета; составление, рассмотрение и утверждение отчета об
исполнении бюджета. Данное деление применимо к бюджетному процессу всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
4. Правовое регулирование всех стадий бюджетного процесса нуждается в совершенствовании. Проведенное исследование проблем бюджетного процесса позволяет сформулировать несколько направлений совершенствования бюджетно-процессуального законодательства, а именно: разработка стандартной формы закона о бюджете, обеспечивающей единообразную структуру данного закона и сопоставимость бюджетных данных за разные годы; привлечение к работе над составлением проекта бюджета федерального казначейства т.к. практика такова, что при составлении проекта на следующий финансовый год неизвестны фактические результаты исполнения бюджета текущего года, это делает бюджетный процесс на данной стадии неэффективным, а составляемый бюджет недостоверным; на стадии исполнения бюджета необходимо обеспечить быстроту поступления данных о совершаемых операциях со средствами единого казначейского счета, т.к. федеральное казначейство не обладает оперативной информацией о поступающих на единый казначейский счет доходах и совершаемых расходах, хотя она необходима для текущего исполнения бюджета; необходимо установить личную ответственность руководителей органов государственной власти и местного самоуправления за распределение и расходование бюджетных средств.
5. Предлагаются новые теоретические подходы к определению статуса бюджетного учреждения. В диссертационном исследовании предлагается различать: бюджетные учреждения в узком смысле слова, состоящие на бюджетном финансировании. Любые доходы таких учреждений из внебюджетных источников учитываются при их получении в составе доходов бюджета, а при расходовании - как использование дополнительного бюджетного финансирования. По долгам учреждений этого типа государство несет субсидиарную ответственность. Второй тип - это бюджетные учреждения в широком смысле слова. Для них бюджетное финансирование является основным, но не единственным источником средств. Внебюджетные средства таких учреждений должны учитываться обособлено от средств бюджетного финансирования. В то же время предлагается исключить субсидиарную ответственность государства по долгам учреждений этого типа, если задолженность образовалась по обязательствам, подлежащим оплате из внебюджетных источников. От бюджетных учреждений первого и второго типа следует отличать иных получателей бюджетных средств, не относящихся к бюджетным учреждениям. Это предприятия и организации различных организационно-правовых форм, получающие дотации, субсидии и субвенции в рамках целевых бюджетных программ.
6. Особыми участниками бюджетного процесса являются государственные внебюджетные фонды. В работе обосновывается вывод о том, что создание внебюджетных фондов является исключением из правила полно-
ты бюджета, противоречит принципу единства кассы. Анализ мировой практики показывает, что допустимым является создание лишь ограниченного числа социальных внебюджетных фондов.
7. Бюджетный процесс субъектов Российской Федерации отличается особенностями, призванными учесть специфику этого уровня бюджетной системы. Так, например, более длительный срок отведен на составление проекта бюджета с тем, чтобы можно было учесть планируемые поступления средств из федерального бюджета. На практике бюджетный процесс в субъектах федерации обладает особенностями, не обусловленными объективными причинами и представляющими собой отклонения от общих принципов бюджетного права. Данная проблема нуждается в отдельном изучении и носит междисциплинарный характер, поскольку затрагивает вопросы финансового и конституционного права.
Методологической основой исследования выступает использование системного и конкретно-исторического подходов, метода восхождения от абстрактного к конкретному, метода междисциплинарного исследования, сравнительного анализа.
При написании диссертации автор опирался на работы ведущих специалистов в области финансового права, бюджетных отношений, административного права и процесса: Н.И. Химичевой, О.Н. Горбуновой, М.В. Карасевой, В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина, Е.А. Ровинского, М.И. Писко-тина, P.O. Халфиной, М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Лазаре-
ва, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, В.М. Горшенева, Ю.А. Тихомирова, А. Премчанда. Использовались так же работы дореволюционных авторов : И.Х. Озерова, М.И. Фридмана, Л.Н. Яснопольского, И.Т. Тарасова. Так же учтены публикации научных статей специального характера, таких авторов как А.П. Любимов, Е.А. Суханов, В.М. Родионова, В.А. Петров, и диссертационные исследования И.В. Бенедика, О.В. Болтиновой, В.Н. Баландина, А.Г. Пауля.
При написании диссертации исследовалось бюджетное законодательство Российской Федерации, и, на выборочной основе, нормативные акты субъектов федерации: республики Карелия, Саратовской, Нижегородской и Владимирской областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В круг источников входят так же международно-правовые акты рекомендательного характера, издаваемые Международным Валютным Фондом.
Эмпирическую базу исследования составила известная автору правоприменительная практика в бюджетной сфере, а так же материалы судебной практики, включая определения Конституционного Суда Российской Федерации, и постановления Федерального Арбитражного Суда Московского округа.
Результатом исследования является выработка теории бюджетного процесса, понимаемого как вид юридического процесса, исследование конкретных стадий бюджетного процесса, выявление пробелов и противоречий в действующем бюджетном законодательстве и формулирование
предложений по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
Понятие и особенности бюджетного процесса
В науке финансового права и законодательстве к бюджетному процессу принято относить деятельность по составлению проекта бюджета, его рассмотрению и утверждению, исполнению, а так же отчету об исполнении. Соответственно, правовые нормы, регламентирующие данный вид деятельности, выделяются в бюджетном праве в отдельную группу бюджетных процессуальных норм.
Однако вопрос о том, какие характерные признаки позволяют трактовать данный вид деятельности как процесс, не получил подробного освещения в финансово-правовой литературе и относится к дискуссионным.
Для характеристики бюджетного процесса необходимо рассмотреть, во-первых какие признаки позволяют характеризовать обозначенный вид деятельности в особом качестве юридического процесса, и, во-вторых, какое место занимает бюджетный процесс в финансовом праве.
Однако проблема осложняется тем, что в юридической литературе отсутствует однозначное понятие процесса в юридическом смысле. Его нередко связывают только с правосудием.
Абрамов С.Н. и Козлов А.Ф. писали, что процессуальная форма - это один из признаков, отличающих правосудие от всех других видов государственной деятельности. По мнению С.С. Алексеева «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть признана процессом в том специальном юридическом смысле, который исторически сложился и принят в законодательстве, на практике и в науке»8. Широкое понимание процесса с охватом деятельности не только судов, но и других государственных органов расценивалось им как концепция, имеющая искусственный характер и не выражающая подлинной сущности процессуального права
Узкая трактовка процесса в определенной мере повлияла на позиции некоторых ученых, специализирующихся в области административного права. Н.Г. Салищева при выяснении понятия «административный процесс» исходит из того, что оно соответствует понятию « гражданский процесс» и «уголовный процесс». Устанавливая сферу действия административного процесса, Н.Г. Салищева в работе «Административный процесс в СССР» дает ограничительное толкование понятию административный процесс и определяет его как «рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а так же при применении мер принуждения». Административный процесс — это «регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административных правоотношений, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, а так же по применению мер административного принуждения, как особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения.»
Однако сформировалась и другая точка зрения, основанная на широком понимании понятия административный «процесс». Такие ученые, как Ю.М. Козлов, Г.И. Петров, Ц.А-Ямпольская, В.Д. Сорокин связывают его с государственной исполнительно- распорядительной деятельностью по решению любых индивидуальных, а не только юрисдикционных Дел.
Содержание и структура бюджетного процесса
Наиболее подробно теория юридических фактов была разработана в гражданском праве . Многие положения науки гражданского права используются для формирования общей теории юридического факта.
Теория юридических фактов, как обстоятельств, с которыми связано возникновение, изменение или прекращение финансового правоотношения, а так же классификация юридических фактов в финансовом праве дана в монографии М.В. Карасевой «Финансовое правоотношение». Применительно к теории бюджетного процесса вопрос о юридических фактах в литературе не освещен.
В общей теории права и в теории финансового права юридические факты подразделяют на действия и события . Юридические факты-действия подразделяются по «признаку того, как они согласуются с предписаниями юридических норм» , на правомерные действия и неправомерные действия. Правомерные действия, в свою очередь, можно разделить на юридические поступки — действия, приводящие к юридическим последствиям независимо от намерений лица, и юридические акты - действия, совершаемые с намерением породить юридические последствия.
В сфере бюджетного процесса ведущее место занимают именно юридические акты, так как, совершая юридические акты, участники правоотношения целенаправленно создают, изменяют или прекращают правовые отношения для себя либо для других субъектов. Следует согласиться с М.В. Карасевой, предлагающей в науке финансового права выделять: 1) нормативные акты, содержащие индивидуальные предписания; 2) акты индивидуального правового регулирования; 3) прочие акты волеизъявления субъектов финансового правоотношения30.
Дискуссионным является вопрос о том, признаются ли нормативные акты и соответственно нормы права юридическими фактами либо их предпосылками.31 Норма права - абстрактна, обращена к неограниченному кругу лиц и рассчитана на неоднократное применение, а юридический факт является основой конкретного правоотношения. Поэтому норма права станет предпосылкой того, чтобы конкретный факт приобрел юридическое значение. В частности, Ровинский Е.А. отмечал, что «финансовые правоотношения возникают в связи с изданием закона. Однако закон устанавливает лишь типичные признаки этих правоотношений. Для возникновения конкретного финансового правоотношения необходимо, чтобы на основе и во исполнение закона были изданы нормативные и индивидуальные финансовые и финансово-плановые акты. Таким образом, общая норма закона конкретизируется в ряде общих и индивидуальных финансовых и финансово-плановых актов, изданных на основе и во исполнение закона, обеспечивая возникновение финансовых правоотношений в связи с законом и в точном соответствии с установленными им нормами, которые от-ражают реальные финансовые и хозяйственные связи.» Рассмотрим практическое следствие данного вывода на примере ежегодно принимаемого закона о бюджете. Он является «нормативным актом, содержащим индивидуальные предписания»33, поскольку в нем одновременно закреплены и нормативные и индивидуальные предписания. В частности, Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»34 включает ряд Приложений, содержащих распределение средств федерального бюджета по разделам ведомственной и функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации конкретным получателям. В частности, Приложение 19 «Распределение ассигнований федерального бюджета на 2002 год по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации» предусматривает выделение субвенций бюджету г. Москвы на выполнение федеральных полномочий по сбору и утилизации радиоактивных отходов в Центральном регионе, а так же выделение бюджетных средств на сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга.
Правовое регулирование стадии разработки проекта бюджета
Составление проекта бюджета осуществляется уполномоченными органами и должностными лицами с определенным кругом обязанностей в пределах установленного срока. Его организация и контроль за ним должны определяться в законодательных актах.
Составление бюджета, должно быть основано на объективной макроэкономической оценке имеющихся доходов, финансовых ресурсов и полноте отражения расходов и отвечать следующим принципам: полноты учета в бюджете государственных доходных и расходных операций; прозрачности, т.е. давать оценку эффективности бюджетной классификации, производить распределение средств по экономической и функциональной классификациям, дать оценку государственным программам, реализуемым за счет средств бюджета; реалистичности, т.е. ответить на вопросы: построен ли бюджет на реалистичной макроэкономической основе, основаны ли представленные сметы расходов на обоснованных прогнозах доходов, насколько точно определены приоритетные расходы в процессе составления бюджета.
На стадии составления бюджета перечисленные принципы обеспечиваются соблюдением следующих правил.
1. Годовая периодичность. Бюджет составляется ежегодно, охватывает только один год, утверждается каждый год.
2. Целостность. Бюджет должен охватывать все финансовые операции, проводимые органами исполнительной власти с тем, чтобы отражать эти операции на консолидированной основе.
3. Универсальность. Все доходы должны поступать на единый счет для распределения и использования в процессе расходования. Данный принцип должен противостоять концентрации средств на отдельных вне бюджетных счетах, используемых для финансирования отдельных меро- приятии правительства.
Обязанности в области подготовки бюджета определяются тем, какие полномочия закреплены за законодательными и исполнительными органами. Возможны два варианта распределения бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной властями на стадии составления бюджета: наделение органов исполнительной власти значительными бюджетными полномочиями либо разделение полномочий между исполнительной и законодательной властями. Так, Франция и Великобритания придерживаются первого варианта, т.е. концентрируют значительные бюджетные полномочия в руках исполнительной власти . Во Франции законодательная власть ограничена в способности вносить изменения в бюджет, подготовленный исполнительной властью. В Великобритании законодательная власть воздерживается от внесения существенных поправок в бюджет, представленный исполнительной властью, это объясняется тем, что законодательные органы подконтрольны находящейся у власти политической партии, которая формирует кабинет министров.
Правовое регулирование стадии рассмотрения и принятия закона о бюджете
Полномочие законодательного (представительного) органа власти утверждать бюджет представляет особую часть парламентской компетенции, о чем свидетельствует то, что законы о бюджете принимаются по специальной процедуре, отличной от процедуры принятия обычных законов.
Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определен статьей 104 Конституции Российской Федерации, в ней же названы субъекты права законодательной инициативы. К ним относится и Правительство Российской Федерации, которое согласно статье 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете. Никто из перечисленных в статье 104 Конституции Российской Федерации субъектов права законодательной инициативы, кроме Правительства Российской Федерации, не вправе выступать с инициативой внесения законопроекта о федеральном бюджете. Правительство - орган, ответственный за составление проекта бюджета и координирующий деятельность министерств и ведомств по сбору и обобщению необходимых для этого материалов, только оно на данном этапе владеет всей полнотой информации по данному законопроекту. Поэтому ему принадлежит право внести проект закона о федеральном бюджете в Государственную Думу. Вместе с проектом закона о
федеральном бюджете в Государственную Думу представляются документы и материалы, перечисленные в статьях 192, 193 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Общее число этих документов - 27, к ним относятся как документы текущей отчетности по социально-экономическому развитию страны за истекший период текущего года, так и прогнозы (социально- экономического развития Российской Федерации на очередной год, сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на очередной финансовый год, консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год), проекты (федеральных целевых программ, программ приватизации государственных и муниципальных предприятий, структуры государственного внешнего и внутреннего долга и др.)
Представление такого обширного перечня документов вместе с проектом закона о бюджете необходимо депутатам для уяснения целей бюджетной политики Правительства на планируемый год, а так же тех начальных показателей, из которых исходили составители бюджета, предлагая данный вариант баланса доходов и расходов государства. Это говорит о том, что стадия рассмотрения и утверждения бюджета носит не формальный характер и данные документы необходимы депутатам для анализа бюджетных показателей и оценки возможных результатов, к которым приведет принятие документа в представленном виде, а так же пределов, в которых возможно изменение бюджетных показателей. Таким образом, де путаты принимают самое деятельное участие в работе над федеральным бюджетом, в комитетах и комиссиях Государственной Думы продолжается его формирование. Так же данные документы, помимо того, что служат депутатам аналитическим материалом, информируют их о мерах, которые Правительство планирует предпринять для исполнения данного бюджета. Эти меры, изложенные в форме проектов так же должны быть одобрены Государственной Думой.
Одновременно с внесением проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу он представляется Президенту Российской Федерации, а в течение трех дней с момента его внесения - в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а так же в Счетную Палату на заключение.
