Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Бюджетный процесс в Российской Федерации
1. Эволюционное развитие бюджетного процесса в России 18
2. Правовое регулирование стадий бюджетного процесса Российской Федерации 47
3. Порядок внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете 83
Глава II. Бюджетный процесс в соединенных штатах америки
1. Правовые основы современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки 104
2. Порядок составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки 127
3. Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного процесса Российской Федерации: на основе сравнительно-правового анализа с опытом Соединенных Штатов Америки 149
Заключение 170
Список использованной литературы 188
- Правовое регулирование стадий бюджетного процесса Российской Федерации
- Порядок внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете
- Порядок составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки
- Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного процесса Российской Федерации: на основе сравнительно-правового анализа с опытом Соединенных Штатов Америки
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление финансами имеет первостепенное значение для обеспечения финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс переведен на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат (далее – БОР).
Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Многие вопросы, влияющие на ход бюджетного процесса Российской Федерации, получили стабильное регулирование именно в нормах данного кодифицированного акта, тогда как ранее, напротив, многие вопросы относились на усмотрение законодателя в рамках ежегодно формируемого правового акта о бюджете (например, распределение налоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации).
Значительные изменения были внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). По сути, им была создана правовая основа для новой организации бюджетного процесса, повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств, улучшения управления государственными финансами, но главное – для осуществления среднесрочного бюджетного планирования.
Одним из ключевых аспектов реформирования бюджетного процесса стала модернизация сложившихся ранее подходов к планированию расходов – переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Однако, несмотря на привнесенные положительные моменты, справедливости ради, нужно сказать, что в ряде случаев Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ не только не приблизил, но существенно отдалил российскую бюджетную систему от института программно-целевого бюджетного планирования (речь идет, в частности, о заложенных им предпосылках раздельного регулирования в Бюджетном кодексе Российской Федерации целевых и ведомственных программ, а также о значительном сужении круга целевых программ, подпадающих под действие бюджетного процесса Российской Федерации).
Проведенный автором диссертации анализ практики правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации позволяет констатировать ряд недостатков в части законодательного обеспечения внедрения механизмов БОР. Это и слабая увязка между программным и функциональным разрезом расходов при формировании проекта федерального бюджета, и отсутствие соответствующих законодательных норм, которые бы позволяли утверждать федеральным законом о федеральном бюджете бюджетные ассигнования консолидировано в едином разрезе государственных программ, и слабая институционализация в Бюджетном кодексе Российской Федерации самих понятий «программно-целевой акт», «программно-целевое планирование», что, конечно же, не способствует их интеграции в правовую конструкцию современного бюджетного процесса Российской Федерации. Вообще детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета; базовые требования к содержанию самого проекта бюджета; полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия всех уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор не определены. Как пишет С.В. Степашин, по смыслу Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ) «один федеральный орган исполнительной власти – Министерство финансов России – разрабатывает стратегию федерального бюджета на среднесрочную перспективу, исполняет федеральный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением».
В целях поиска более эффективных путей правовой регламентации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения результативности деятельности всех его участников (субъектов) представляется обоснованным обращение к зарубежному опыту регулирования бюджетного процесса, прежде всего, в тех странах, которые задачу повышения эффективности бюджетных расходов решают давно. Особый интерес вызывает продемонстрировшая свою эффективность практика бюджетного планирования в Соединенных Штатах Америки, где методы БОР получили внедрение впервые в мировой практике и последовательно развивались на протяжении последних десятилетий. Сопоставимость государственного и бюджетного устройств, бюджетных процессов, а также иных условий бюджетной деятельности Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации позволили провести сравнительный анализ правового регулирования деятельности по составлению, внесению, рассмотрению и принятию (утверждению) проектов федеральных бюджетов в этих странах.
Вышеизложенное обуславливает актуальность обращения к исследованию вопросов современного правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации в сравнительном аспекте с правовым регулированием бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки.
Степень разработанности темы. Научная разработка вопросов бюджетного процесса началась еще в начале ХХ столетия. Проблемы бюджетных правоотношений анализировались С.Ю. Витте, С.И. Иловайским, Е.Ф. Канкриным, С.А. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х. Озеровым, Н.М. Цытовичем, Л.Н, Яснопольским.
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, Л.К. Воронова, А.М. Гурвич, В.П. Дьяченко, М.Л. Коган, С.А. Котляревский, Н.А. Куфакова, Ф.А. Менькова, М.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Е.А. Ровинский, С.Д. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения бюджетных отношений разработаны в трудах Н.И. Химичевой, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, А.А. Васильева, О.В. Болтиновой, Н.М. Артемова, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, А.Д. Селюкова, И.В. Хаменушко. При этом большинство юристов рассматривают бюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право – его подотраслью. Этого же мнения придерживается и Е.Ю. Грачева, когда пишет «о специфике совокупности норм, регулирующих однородную область отношений, составляющих предмет определенной отрасли права».
По мнению диссертанта, современное состояние бюджетного права в части комплексного научного осмысления всех правовых аспектов внедрения механизмов БОР на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации нельзя констатировать как системно разработанное. Основная часть опубликованных работ, посвященных тематике БОР, касается исследования вопросов бюджетного планирования на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации и лишь фрагментарно затрагивает тематику внедрения БОР в бюджетный процесс Российской Федерации. Результаты трудов таких авторов, как А.С. Матненко, И.И. Полын, М.А. Пешин, В.Ю. Чигирев, Л.В. Калимуллин, конечно же, представляют бесспорный научный интерес, однако, как автором уже отмечалось, не формируют целостного представления о внедрении механизмом БОР в бюджетный процесс Российской Федерации на всех стадиях его организации и осуществления.
Современный бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки в сравнительном аспекте являлся предметом изучения в работах таких авторов, как С.Ю. Кашкин, В.И. Лафитский, Н.М. Травкина, О.С. Рыбкина, В.Ш. Цзян, А.С. Ермоленко, М.Р. Гочияева. Немало работ, посвященных различным аспектам бюджетной деятельности, опубликовано в Соединенных Штатах Америки. В частности, при подготовке второй главы диссертации использовались англоязычные труды американских правоведа Р.Кейта, исследователей Е.Левина, Е.Корнуэлла.
По мнению автора, наиболее комплексный подход к проблематике внедрения БОР в бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки обнаруживается в работе И.А. Косякова, но она, к сожалению, не является трудом монографического характера.
Отдельно следует акцентировать внимание на работах Н.М. Травкиной, А.И. Дейкина, С.Л. Зарецкой, которые отличаются солидной фактологической базой. В то же время и в них бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки освещается в большей степени с позиций исторических, политических и экономических наук.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки.
Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы, регулирующие отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки, а также материалы правоприменительной практики.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно-практических и теоретических рекомендаций по совершенствованию в Российской Федерации законодательного регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе сравнительного анализа с американским опытом правового регулирования федерального бюджетного процесса, в том числе в части внедрения в его правовую конструкцию механизмов БОР.
В соответствии с поставленной целью в процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:
– выявление закономерностей и тенденций эволюционного развития бюджетного процесса в России;
– рассмотрение особенностей современного правового регулирования стадий бюджетного процесса Российской Федерации;
– исследование особенностей, выявление проблем и анализ путей совершенствования правового регулирования порядка внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации;
– проведение анализа правового регулирования современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки;
– определение особенностей правового регулирования порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки;
– сравнение общего и особенного в правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, в том числе в части внедрения механизмов и элементов БОР в бюджетный процесс Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки на всех стадиях его организации и осуществления.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют метод материалистической диалектики и сравнительно-правовой метод. В ходе работы применялись общенаучные, частные и специальные методы познания, в числе которых можно назвать логический, историко-гносеологический, системно-структурный, формально-юридический, метод статистического анализа.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным, сравнительно-правовым подходом к теоретической и научно-практической разработке вопросов бюджетного процесса Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и заключается в следующем:
– сформулированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе более оптимальной интеграции в правовую конструкцию бюджетного процесса Российской Федерации механизмов БОР;
– предложен законодательный механизм консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов и статуса проекта федерального закона о федеральном бюджете как единого документа, обеспечивающего финансирование расходных обязательств государства;
– обоснованы законодательные меры по реализации в бюджетном процессе Российской Федерации провозглашаемой главой государства в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации в бюджетном процессе БОР;
– доказаны законодательные меры по повышению стабильности процедур составления проекта федерального бюджета путем закрепления их непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации;
– выдвинуты предложения по законодательной институционализации единой системы информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В отечественной практике бюджетного процесса системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, на наш взгляд, является правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа – налогоплательщика. Отличительной чертой американской бюджетной практики выступает то, что бюджет Соединенных Штатов Америки не принимается в виде единого акта, санкционирующего в равной мере доходы и расходы государства. Конгресс Соединенных Штатов Америки рассматривает бюджет в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы (2/3 всех государственных расходов), ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса. Как следствие, в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки не реализуется идея бюджета как документа, обеспечивающего юридическую связь государства с учредительной властью его народа – налогоплательщиками, ведь доходная часть бюджета содержится лишь в общем виде в совпадающей бюджетной резолюции палат Конгресса, которая не имеет силы билля (закона) и не подписывается Президентом Соединенных Штатов Америки.
2. Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет сформулировать рекомендации по переходу в нашей стране на бюджетирование, ориентированное на результат, по нескольким направлениям. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению бюджетирования, ориентированного на результат, но самое главное – это создание соответствующей законодательной базы. Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса Российской Федерации, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения.
3. Анализ американского опыта программно-целевого бюджетирования показывает, что бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как единое целое. Разработка и исполнение программ, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный документ. В нашей же стране избран несколько иной подход, в соответствии с которым отдельно утвержденные (актами Правительства Российской Федерации) государственные программы должны представляться в составе сопроводительных материалов к проекту федерального бюджета. Более того, в Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 205) введено положение о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», что выступает своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Полагаем, такой подход к регулированию программно-целевого акта не способствует консолидации его правового положения с бюджетом как документом, принимаемым в форме федерального закона. Закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации статуса расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами (а не только долгосрочными целевыми) позволило бы создать законодательные предпосылки для интеграции программно-целевого акта в бюджетный процесс Российской Федерации.
4. Для перехода в нашей стране к программной структуре бюджета необходима увязка между программным и функциональным разрезом расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Полагаем, что утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований, консолидированных в едином разрезе государственных программ, создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе Российской Федерации.
5. Четкость работы органов исполнительной власти на этапе составления проекта бюджета в Соединенных Штатах Америки делает данную сферу работы федерального правительства одной из самых успешных, что обусловлено подробной законодательной регламентацией «каждого шага» исполнительных органов в процессе разработки, составления проекта бюджета и представления его в Конгресс Соединенных Штатов Америки. Детальность регламентации Бюджетным кодексом Российской Федерации вопросов составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации весьма низка. Закрепляются лишь основы этой стадии бюджетного процесса. Четкая последовательность работ и взаимодействия в бюджетном процессе уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным предусмотреть данную процедуру непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации путем восстановления статьи 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
6. В совокупности с более высоким уровнем организованности структур исполнительной власти, обусловленным прямым президентским управлением процессом составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, детальное законодательное регулирование позволяет Президенту Соединенных Штатов Америки играть ведущую роль в бюджетном процессе, обеспечивающую закрепление в бюджетных документах провозглашаемой им в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации программно-целевых подходов в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки. В бюджетном процессе Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает опосредованное участие. Прямое президентское управление стадией составления проекта федерального бюджета, в отличие от американского, не присуще российскому бюджетному процессу. Более того, отсутствует законодательный механизм реализации в бюджетном процессе Российской Федерации тех приоритетов бюджетной политики, которые определяются бюджетными посланиями главы государства. На наш взгляд, требуется не только механическое приведение подзаконных актов Правительства Российской Федерации, регламентирующих порядок составления проекта федерального бюджета, в соответствие с нормой пункта 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и разработка специальных законодательных норм, создающих механизм обязательной имплементации бюджетных посланий главы государства в правотворческую и правоприменительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления – участников бюджетного процесса Российской Федерации.
7. Наличие единой информационно-аналитической службы в Конгрессе Соединенных Штатов Америки позволяет значительно усовершенствовать, сделать более профессиональным и независимым, законодательной процесс в целом и законодательный бюджетный процесс в частности. Для того, чтобы использовать этот опыт в российских условиях, прежде всего, необходимо создание соответствующей законодательной базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих законодательный процесс Российской Федерации, не предусматривает возможность формирования единого независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти. Именно законодательная институционализация информационно-аналитической деятельности Федерального Собрания Российской Федерации способствовала бы достижению информационной независимости высшего законодательного и представительного органа страны при принятии законодательных решений, в том числе относящихся к бюджетной сфере, и могла бы быть оформлена, например, в Федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого ожидается вот уже более десяти лет.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования: его результаты базируются на анализе отечественного и зарубежного опыта.
Изучены труды по финансовому, бюджетному праву, общей теории государства и права, по другим юридическим наукам, а также многочисленные материалы правоприменительной практики.
Нормативная основа исследования. Автором проанализированы нормативные акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе федеральные конституционные и федеральные законы, регулирующие бюджетный процесс, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, судебная практика, а также правовые акты, послужившие законодательной базой для развития бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки. Новейшие литературные источники и последние редакции законодательных актов Соединенных Штатов Америки были получены через сеть Интернет.
Эмпирическая основа исследования. Использовались данные правоприменительной практики, содержащиеся в официальных письмах руководителей органов власти Российской Федерации, направляемых ими в адрес Совета Федерации, а также содержащиеся в подготавливаемых комитетами Совета Федерации материалах по мониторингу законотворческой практики. Использовались доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2007, 2008, 2009 и 2010 годах.
Теоретическая и практическая значимость. Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут способствовать совершенствованию законодательства и практики взаимоотношений органов власти в бюджетном процессе Российской Федерации. Результаты исследования могут быть также использованы в учебном процессе и в научных разработках обозначенной проблематики.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на заседании кафедры финансового права Московской государственной юридической академии им. О.Е.Кутафина.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах, в частности на Международной научно-практической конференции «Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт) (г.Москва, 2011 год), Второй международной научно-практической конференции «Модель менеджмента для экономики, основанной на знаниях» (г.Москва, 2010 год).
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные в диссертационном исследовании, нашли отражение в восьми научных статьях общим объемом 3 п.л.
Разработанные в ходе диссертационного исследования законопроектные предложения по совершенствованию организации и осуществления федерального бюджетного процесса Российской Федерации используются в работе профильных структурных подразделений Совета Федерации и Аппарата Совета Федерации.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы. Объем исследования составляет 199 страниц.
Правовое регулирование стадий бюджетного процесса Российской Федерации
Составление проекта бюджета является первой стадией бюджетного процесса Российской Федерации. Цель данной стадии - подготовка обоснованного проекта бюджета для его последующего внесения на рассмотрение и утверждение в законодательный орган власти.
Значение стадии составления проекта бюджета трудно переоценить. Хотя стадия составления проекта бюджета не полностью свободна от какого-либо политического воздействия, однако в сравнении со стадией рассмотрения и утверждения бюджета, где политика выходит на первое место, составление проекта бюджета представляет собой «межведомственный торг» за бюджетные средства между органами исполнительной власти и носит в большей степени технический, нежели политический характер .
Основы составления проектов бюджетов для всех уровней бюджетной системы закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Детальное регулирование данных процедур содержится в подзаконных правовых актах федерального уровня, законах (решениях) и подзаконных актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Первоочередность (по срокам) стадии составления проекта бюджета следует из норм Бюджетного кодекса Российской Федерации. В ряде трудов по финансовому праву стадия составления проекта бюджета также совершенно обоснованно указывается в качестве первой стадии бюджетного процесса Российской Федерации.
В то же время, справедливости ради, следует указать, что в финансово-правовой науке к данной стадии бюджетного процесса относят как составление прогнозов социально-экономического развития и формирование перспективного финансового плана, так и непосредственно работу по составлению проекта бюджета89. Впрочем, в некоторых работах по финансовому праву к стадии составления проекта бюджета относят также и «выступление Президента Российской Федерации с бюджетным посланием»90.
В свою очередь, в практике регулирования бюджетного процесса применяется иной подход, напротив, сокращающий продолжительность стадии составления проекта бюджета. Так, в городе Москве, например, формирование проекта бюджета отнесено ко второму этапу бюджетного процесса, а в качестве первого этапа рассматривается прогнозирование социально-экономического развития города, определение основных направлений финансовой политики91.
Подобный же подход был ранее сформулирован в Законе РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»92, согласно которому «составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов и прогнозов развития территорий и целевых программ».
Составление проектов бюджетов - длительный процесс, в который вовлечено большое число участников. От правильной организации работы по разработке проектов бюджетов зависит своевременность, полнота, достоверность и обоснованность указанных проектов.
Важнейшей особенностью современного бюджетного планирования является составление среднесрочных проектов бюджетов, рассчитанных на три года (на очередной финансовый и два плановых). Установление трехлетнего бюджетного плана стало результатом реформы бюджетного процесса, которая была проведена в 2004-2006 годах . Одна из основных задач введения среднесрочного бюджетного планирования - обеспечение стабильности бюджетной системы, ее предсказуемости.
Обязательный трехлетний бюджет составляется только на федеральном уровне. Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предоставлено право самостоятельно определять срок, на который составляется их бюджет - один или три года. Выбор срока бюджетного планирования должен быть отражен в законе субъекта Российской Федерации или в акте представительного органа муниципального образования (пункт 4 статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Основы составления проектов бюджетов всех уровней урегулированы в главе 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе94. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета;
базовые требования к содержанию самого проекта бюджета; полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета.
В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены.
Лишь применительно к федеральному бюджету в статье 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано сравнительно более детальное описание ключевых процедур составления его проекта. В частности, урегулированы некоторые сроки, конкретизированы последовательность и содержание основных работ. Однако данное регулирование также нельзя назвать исчерпывающим: полномочия по установлению конкретного порядка и сроков составления проекта федерального бюджета закреплены за Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Реализуя данное полномочие, Правительство Российской Федерации ежегодно определяет процедуры составления проекта федерального бюджета95, которые, как правило, корректируются по сравнению с предыдущим вариантом.
На наш взгляд, учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным установление данной процедуры непосредственно в Бюджетном кодексе путем восстановления статьи 184 в редакции , действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). Приведем эту редакцию: «Статья 184. Порядок составления проекта федерального бюджета 1. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Российской Федерации, определенной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации. Порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации. 2. Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана.
Порядок внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете
Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в ряде развитых стран, например, почти во всех странах Европейского Союза, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. Таким образом, получается, что бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.
Основное направление современного реформирования бюджетного процесса Российской Федерации - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Программно-целевое бюджетное планирование - термин, который относительно недавно стал использоваться в законодательстве Российской Федерации. Существо программно-целевого бюджетного планирования определяется его соотношением с другим понятием, используемым в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» , -понятием «программно-целевой метод». В рамках бюджетной деятельности государства применение данного метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономических результатов. При этом используются такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекса необходимых для этого ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий.
Понятия «программно-целевой метод бюджетной деятельности» и «программно-целевое бюджетное планирование», несмотря на их глубокую внутреннюю взаимосвязь, не являются тождественными. Первое обозначает особый инструментарий (совокупность средств, способов, приемов) осуществления бюджетной деятельности, второе - закрепленный правом механизм развертывания данной деятельности с помощью указанного инструментария, воплощения ее в конкретных бюджетных правоотношениях. Иными словами, программно-целевое бюджетное планирование предстает как процессуальный институт бюджетного права, в то время как программно-целевой метод - понятие в большей мере теоретическое, характеризующее потенциальную возможность определенной специфической организации бюджетной деятельности.
В отечественной юридической науке изложена концепция планирования как метода деятельности государства. Наиболее полно и убедительно указанная точка зрения выражена в работах О.Е. Кутафина . По мнению А.С. Петрова, планирование состоит из следующих элементов: анализ, прогнозирование, моделирование, программирование, организация выполнения плана131. А.Е. Лунев относит к планированию действия по составлению плана, а также организационное руководство, обеспечивающее доведение плановых заданий до исполнителей, разработку и реализацию мер, способствующих исполнению плана, контроль за ходом выполнения плана и другое1 2. Широкой трактовки планирования, охватывающей не только определение, но и обеспечение, организацию исполнения плановых показателей, придерживается и В.А. Язев, отмечая, что планирование - это процесс, он не заканчивается установлением плановых задании .
Возражая против такой широкой трактовки планирования, А.К. Кравцов отмечает: «Утверждать, что планирование включает в себя деятельность органов управления по обеспечению выполнения разработанных планов, значит отождествлять планирование и управление либо даже признавать, что планирование является более широким понятием по отношению к управлению»134. С данной точкой зрения солидарен и А.Ф. Ноздрачев, который вместе с тем относит к подфункциям планирования стимулирование (выполнение и перевыполнение планов) и контроль за выполнением планов135.
И.А. Косяков в одной из немногих современных научных работ, посвященных теоретическим вопросам бюджетного планирования, под последним понимает «составление и утверждение бюджетного плана»136. Бюджетное планирование рассматривается им как один из этапов бюджетного процесса наряду с бюджетным прогнозированием (разработка прогноза экономического развития государства), исполнением, контролем бюджета (финансовый аудит и аудит эффективности бюджета), анализом бюджета (сравнение с отчетом об исполнении бюджета, анализ полученных результатов).
Позиция И.А. Косякова и схожие с ней точки зрения, сужающие понятие планирования до разработки и утверждения плановых показателей, представляются спорными по следующим соображениям. Сущность планирования заключается в особом свойстве средств, способов, приемов воздействия на общественные отношения. Иными словами, планирование предстает как метод управления. И специфика этого метода проявляется на всех стадиях управленческого цикла, включая стадию исполнения управленческих решений (плановых актов). При ограничении планирования планово устанавливающей деятельностью оно из метода управления превращается в его стадию, что противоречит сущности рассматриваемого понятия1 7.
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов.
Порядок составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки
В Соединенных Штатах Америки исключительная ответственность за подготовку проекта федерального бюджета и представление его на рассмотрение высшего законодательного органа лежит на главе исполнительной власти - Президенте Соединенных Штатов Америки. Главную работу по непосредственному составлению проекта федерального бюджета выполняет Административно-бюджетное управление при Президенте Соединенных Штатах Америки (далее - АБУ).
Порядок составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки можно подразделить на два основных этапа. Первый этап носит прогностический характер, на втором - непосредственно разрабатывается проект бюджета.
За полтора года до начала очередного финансового года в Соединенных Штатах Америки формируется прогностический документ о состоянии экономики страны. На данном этапе АБУ, действуя в постоянном контакте с руководителями всех правительственных министерств и ведомств, формирует основные направления будущего бюджета. Вся эта работа проходит под контролем Президента Соединенных Штатов Америки. Одновременно АБУ, Экономический совет при Президенте и Министерство финансов Соединенных Штатов Америки разрабатывают и впоследствии передают Президенту совместный прогноз развития экономики страны, что позволяет определить общие принципы бюджетной и финансовой политики на соответствующий финансовый год. Основные показатели данного прогноза передаются во все исполнительные органы в качестве руководства при подготовке их бюджетных заявок.
В американском бюджетном процессе большое значение имеет преемственность экономической политики и подтверждением тому является значимость так называемого «базового бюджета» (baseline).
Как нами уже отмечалось в предыдущем параграфе настоящей главы, категория «базовый бюджет» введена в американскую практику с принятием в 1974 году Закона «О контроле за бюджетом и замораживанием фондов» (Congressional Budget and Impoundment Act) . «Базовый бюджет» представляет собой прогностическую оценку уровней бюджетных расходов и доходов, выполненную исходя из предположения о неизменности в ближайшем будущем соответствующих программ федерального правительства, а также исходя из положений и нормативов действующего на момент составления «базового бюджета» законодательства. В «базовом бюджете» отражаются: ожидаемое увеличение (снижение) по годам численности физических лиц, на которых распространяется действие каждой из финансируемых программ; последующее выделение средств на программы с учетом компенсации уровня инфляции по годам; автоматическая индексация некоторых видов бюджетных затрат с учетом изменения стоимости жизни - по программам, для которых это предусмотрено законом183. В американских бюджетных документах эти прогностические оценки называются «базовой линией» текущей политики (или текущего уровня государственных услуг). В бюджетных документах Конгресса эти оценки также именуются «базовым бюджетом» текущего законодательства. При обсуждении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год или предлагаемых в него изменений, в значительной степени влияющих на бюджетные показатели, сенаторы и конгрессмены нередко оценивают воздействие предлагаемых изменений как превышающее либо не превышающее уровень «базового бюджета».
Время от времени возникают споры об оправданности использования «базового бюджета», но последний, проверенный на протяжении не одного десятилетия (с 1974 года), до сих пор остается стандартом для сравнений в бюджетной политике Соединенных Штатов Америки.
«Базовый бюджет» в американском бюджетном процессе позволяет уполномоченным государственным органам при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год исходить из уже принятых обязательств и, таким образом, обеспечивать их приоритетное выполнение.
На прогностическом этапе подготовки проекта бюджета происходит распределение лимитов бюджетных ассигнований для каждого получателя бюджетных средств. Лимиты бюджетных ассигнований устанавливаются в ходе совещаний главы государства с Директором АБУ, Министром финансов, председателем Экономического совета при Президенте, а также председателем Совета управляющих Федеральной резервной системы. Во время этих встреч «на высшем уровне» разрабатываются важнейшие элементы бюджетной стратегии и устанавливается «лимит расходов» для каждого министерства и ведомства184.
Затем начинается второй этап составления проекта бюджета, на котором органы власти составляют бюджетные заявки. Основой для составления заявок служат текущие объемы бюджетов соответствующих министерств и ведомств. Бюджетные заявки составляются в разрезе программ, что свидетельствует о реализации программно-целевого принципа в бюджетном процессе, начиная с самых ранних этапов его организации.
Причем каждый орган исполнительной власти составляет ежегодный план работы относительно каждой программы, покрываемой за счет бюджета соответствующего органа власти. В данном плане определяются цели работы, прогнозируются результаты, которые должны быть достигнуты. Цели должны сопровождаться указанием объективных (измеримых) показателей их достижения, тогда как результаты - средств, которые могут быть использованы для оценки (проверки) их достижения.
Согласно Закону «О контроле над бюджетом» (Budget Enforcement Act of 1990) на органы исполнительной власти Соединенных Штатов Америки возложена обязанность представлять доклады о результатах деятельности в предыдущем финансовом году не только Президенту Соединенных Штатов Америки, но и непосредственно в Конгресс Соединенных Штатов Америки . В данных докладах должна быть отражена информация о целях и результатах деятельности органа власти, показателях, достигнутых в деятельности, оценка успешности деятельности за прошедший период, оценка недостигнутых целей деятельности с объяснением причин, оценка плана деятельности за предыдущий финансовый год сравнительно с выдвигаемыми целями деятельности на предстоящий финансовый год (то есть оценка эффективности планирования деятельности). Подобного рода доклады должны, кроме прочего, содержать оценку, данную главой органа исполнительной власти, о полноте и достоверности данных, включенных в доклад.
Форма и срок представления заявок устанавливаются Президентом, который может после подачи заявки по собственной инициативе внести в нее изменения. Необходимо акцентировать внимание на том, что органы исполнительной власти, и, в частности, ее глава - Президент Соединенных Штатов Америки - не могут вносить изменения в бюджетные заявки законодательной и судебной власти, то есть последние абсолютно самостоятельны в вопросах определения лимитов расходов для себя, а также направлений расходования бюджетных ассигнований .
Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного процесса Российской Федерации: на основе сравнительно-правового анализа с опытом Соединенных Штатов Америки
Любое сравнительное исследование должно иметь целью изучение и заимствование, в рамках национальной правовой системы, позитивного опыта. В то же время механическое перенесение любого зарубежного опыта на российскую почву неприемлемо по многим причинам. Слишком велики различия в истории и культуре, традициях и национальных особенностях. С другой стороны, налицо и достаточно значимые общие моменты - огромная континентальная территория, выход в море, большая численность населения, богатые запасы природных ресурсов и претензия на мировое лидерство.
Постараемся в настоящем параграфе сделать определенные выводы применительно к совершенствованию организации и осуществления бюджетного процесса в Российской Федерации.
Бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки на протяжении всей своей сравнительно недолгой истории является своего рода ареной состязания, соперничества Президента и Конгресса в рамках основных правил, установленных Конституцией Соединенных Штатов Америки и охраняемых авторитетом Верховного Суда Соединенных Штатов Америки -в рамках системы сдержек и противовесов.
В российском же политическом процессе отмеченные моменты не так заметны, поскольку не так четко, и в последние годы все меньше, проявляется тенденция к соперничеству исполнительной и законодательной ветвей власти, причины этого кроются, очевидно, помимо отличных от Соединенных Штатов Америки форм правления и государственного режима - также в недостаточной развитости институтов, обеспечивающих необходимый уровень конкуренции в системе государственной власти. В Соединенных Штатах Америки, например, одним из таких институтов, обеспечивающих независимость Конгресса в бюджетном процессе, является Бюджетное управление Конгресса (далее - БУК), осуществляющее информационно-аналитическое сопровождение бюджетного процесса в американском парламенте.
Совершенствование информационно - аналитической системы, обеспечивающей бюджетную деятельность Конгресса, явилось результатом институциональной эволюции Конгресса. В ходе своего развития Конгресс Соединенных Штатов Америки приобрел многогранный опыт, прежде всего, в части обеспечения информационной независимости своих членов.
О.С. Рыбкина выделяет принципы деятельности БУК, с точки зрения соблюдения этических и практических норм2 8. Так, к этическим нормам относится принцип беспартийности проводимых БУК исследований -аполитичного взаимодействия с любыми источниками независимой информации, будь то внутренние аналитические службы Конгресса, либо экспертные органы министерств и ведомств. С точки зрения практического осуществления деятельности БУК, ею выделяются принципы объективности предоставляемой информации, ее современности, альтернативности и доступности всем членам Конгресса.
БУК не дает каких-либо рекомендаций, касающихся текущей деятельности, а лишь предоставляет информацию по запросам комитетов.
Объективность предоставляемой БУК информации определяется комплексным подходом. Для проведения наиболее полного и всеобъемлющего анализа при подготовке требуемых данных БУК координирует свои действия с другими службами Конгресса, выступая также в качестве посредника при сборе и получении любой необходимой для проводимых исследований информации от исполнительных органов власти -министерств и ведомств.
Предоставляемая БУК информация всегда альтернативна: исследования сопровождаются разработкой альтернативных вариантов развития экономики на рассматриваемый период и ближайшую временную перспективу. Материалы, разрабатываемые БУК, публикуются в издательстве Конгресса, размещаются в Интернете.
Помимо данных принципов, отличительной чертой деятельности является сам стиль работы БУК с применением огромного количества различных методик, позволяющих предоставить в распоряжение конгрессменов информацию любого уровня сложности. Сегодня БУК, являясь источником независимой аполитичной финансовой информации, занимает одно из ведущих среди вспомогательных служб Конгресса, определяя уровень «информационной оснащенности» законодательного процесса в целом и законодательного бюджетного процесса в частности.
Опыт Соединенных Штатов Америки показывает, что наличие независимой и беспартийной информационно-аналитической службы в Конгрессе позволяет усовершенствовать законодательной бюджетный процесс. Для того, чтобы использовать этот опыт в российских условиях, прежде всего, необходимо реформирование законодательной базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации, не предусматривает наличие независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти, обладающего статусом, равным статусу участника бюджетного процесса. Отсутствие такого органа, в обязанности которого бы входила подготовка экспертных данных по всем разделам рассматриваемого проекта федерального бюджета, ставит Федеральное Собрание Российской Федерации в полную зависимость от Правительства Российской Федерации, вынуждая опираться на информацию из источников, предоставляемых министерствами, службами и агентствами.
Проект федерального бюджета в Российской Федерации рассматривается по частям, где расходные и доходные статьи рассматриваются по отдельности. Каждый из парламентских комитетов, ответственных за рассмотрение проекта федерального бюджета, рассматривает данный проект лишь в рамках собственной компетенции. Несмотря на то, что в обязанности аппаратов профильных парламентских комитетов входит экспертное и аналитическое сопровождение проекта федерального закона о федеральном бюджете, все выпускаемые ими материалы в основном дублируют позицию Правительства Российской Федерации, не выявляя альтернативных подходов к рассматриваемым проблемам.
Институционализация информационно-аналитической деятельности Федерального Собрания Российской Федерации способствовала бы достижению информационной независимости высшего законодательного и представительного органа страны при принятии законодательных решений, в том числе, относящихся к бюджетной сфере. Для этого, прежде всего, необходим подход, предполагающий разработку соответствующих юридических норм, обеспечивающих законодательную базу для организации независимой информационно-аналитической деятельности.
На наш взгляд, создание единой и независимой информационно-аналитической системы в Федеральном Собрании Российской Федерации могло бы быть юридически оформлено, например, в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого российские законодатели ожидают вот уже более десяти лет.
