Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое значение государственного контроля экономической концентрации для целей защиты конкуренции 26 .
1.1. Антимонопольный контроль экономической концентрации как инструмент администрирования в различных юрисдикциях 26 .
1.2. Государственный антимонопольный контроль как вид государственного контроля в Российской Федерации 45 .
1.3. Соотношение понятий «слияния и поглощения» и «экономическая концентрация» 56 .
Глава 2. Основания и порядок осуществления государственного антимонопольного контроля экономической концентрации в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Странах Европейского Союза 66.
2.1. Роль статутного и прецедентного права США в становлении и развитии государственного контроля в сфере экономической концентрации 66 .
2.2. Государственный контроль экономической концентрации в странах ЕС как правовое средство обеспечения баланса публичных и частных интересов: основания и порядок осуществления 96 .
2.3. Контроль за экономической концентрацией в РФ как вид
государственного контроля: основания и порядок осуществления 108 .
Глава 3. Правовые проблемы администрирования экономической концентрации в различных юрисдикциях: сравнительный анализ 140 .
3.1. Институциональные особенности ответственности за нарушение порядка государственного антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации в различных юрисдикциях: сравнительный анализ 140
3.2. Проблемы совершенствования полномочий антимонопольных органов в различных странах в контексте администрирования экономической концентрации 168.
Заключение 203 .
Список использованных источников
- Государственный антимонопольный контроль как вид государственного контроля в Российской Федерации
- Соотношение понятий «слияния и поглощения» и «экономическая концентрация»
- Государственный контроль экономической концентрации в странах ЕС как правовое средство обеспечения баланса публичных и частных интересов: основания и порядок осуществления
- Проблемы совершенствования полномочий антимонопольных органов в различных странах в контексте администрирования экономической концентрации
Введение к работе
Актуальность предпринятого сравнительно-правового анализа обусловлена той ролью, которую приобретает защита конкуренции в административной политике современного российского государства.
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в 2008 году на расширенном заседании Госсовета рассматривал задачу поддержки конкуренции в одном ряду с развитием инновационных технологий и производств, поощрения инновационно-ориентированного предпринимательства.
Такой подход выражен также и в «Концепции социально-экономического развития страны до 2020 года». Министерством экономического развития РФ по поручению Председателя Правительства РФ от 19 августа 2008 г. № ВП-П13-16пр и в соответствии с «Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» была разработана «Программа развития конкуренции».
Единая логика проявляется в принятии 26 июля 2006 года Федерального Закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее -ФЗ «О защите конкуренции»). Ключевым инструментом подлинной защиты конкуренции, как свидетельствует об этом более протяженный во времени опыт США, стран Европейского Союза, является государственный контроль в области противоречивых процессов экономической концентрации, которые, в конечном счете, определяют динамику развертывания конкуренции как двигателя экономики, ее модернизации, улучшения положения потребителей. В основе феномена концентрации находятся факторы экономического и финансового свойства. Наиболее крупные участники рынка, стремясь увеличить прибыль путем монополизации рынка, полностью поглощают или иным способом приобретают контроль над более мелкими производителями однородных товаров, работ или услуг. Законодатель стремится перевести эти сложнейшие, подчас скрытые от государственного ока процессы, на юридический язык, на язык, позволяющий проведение юридических контрольных мероприятий в правовом поле.
Юридическая грамматика государственного контроля в данной сфере формируется за счет включения в ее арсенал понятий и категорий следующего смыслового ряда: слияния, присоединение, поглощение, т.е. воспроизведя компоненты правового выражения реорганизационных процедур. Все эти процессы подразумевают различные модифика-
ции гражданско-правовых сделок, имеющих качественно-количественные параметры, выраженные в индексах, индикаторах, показателях.
Поддержание баланса публичного и частного интересов детерминирует инструментарий государственного антимонопольного контроля, его эффективность. Таким образом, администрирование данных процессов - это виртуозная работа, подразумевающая высокую квалификацию работников административных ведомств, устойчивую и сильно выраженную заинтересованность самого государства в эффективности проводимых юридических мероприятий.
Но особенность российской правовой действительности в данной сфере состоит в своеобразном эффекте усложнения ее для целей государственного контроля и администрирования. Этому способствует довольно высокая степень монополизации ключевых отраслей экономики, сначала заданная всей историей социалистического развития, затем дополненная экономико-правовыми последствиями ускоренной приватизации государственных и муниципальных предприятий. Сформировался странный парадокс: в развитых странах крупный хозяйствующий субъект быстро обрастает малыми и даже мельчайшими предпринимательскими структурами. К сожалению, в России имеет место противоположная тенденция.
Вот почему задача эффективного государственного контроля в данной сфере, давно и успешно решаемая в странах с более длительной историей рыночных отношений, объективно выдвигается на первый план в аспекте политики поощрения и развития предпринимательства в стране.
Степень научной разработанности проблемы. Сравнительно-правовой анализ институтов антимонопольного регулирования и контроля предпринимался в трудах целого ряда ученых. Комплексные сравнительно-правовые исследования В.И. Еременко посвящены правовому регулированию конкурентных отношений в России и за рубежом.
В докторской диссертации Казачковой З.М. был проведен сравнительно-правовой анализ государственного антимонопольного регулирования в России и в США. Проблемы государственного антимонопольного контроля экономической концентрации в сравнительно-правовом ключе анализировались в рамках кандидатской диссертации М.В. Ковальковой, но до принятия нового Федерального закона «О защите конкуренции».
Проблемам антимонопольного регулирования и контроля, в том числе, в данной предметной области, посвящены работы А.В. Губенко, А.Н. Варламовой, А.Ю. Викулина, Н.В. Васильева, И.В. Князевой, A.M. Торкановского, Л.В. Куншиной, А.Ю. Соколова, К.Ю. Тотьева, А.Е. Шаститко и некоторых других исследователей.
Вопросам антимонопольного регулирования концентрации на товарных рынках в экономическом ключе посвящено исследование И.В. Князевой. Антимонопольный контроль за гражданско-правовыми сделками на базе предшествовавшего Закона о конкуренции был предметом анализа в работах Н.В. Васильевой. Вопросам административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства посвящено исследование А.Ю. Соколова. Отдельным аспектам осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации посвящена работа К.Л. Вознесенского.
Вместе с тем, настоящая работа является одним из первых сравнительно-правовых исследований в данной предметной области, выполненных после принятия в 2006 году Федерального закона «О защите конкуренции».
Основные институты административного права, вопросы государственного управления и административного надзора, административно-правовые режимы, в том числе, с использованием зарубежного опыта детально исследовались в трудах Д.Н. Бахраха, И.Н. Барциц, Б.Н. Габ-ричидзе, Б.П. Елисеева, Е.Б. Лупарева, И.Е. Нельговского, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, других ученых.
Для избегания технократического, упрощенного подхода к проблематике государственного контроля, для понимания роли контрольных мероприятий в структуре государственного управления и административного процесса методологическое значение имеют труды отечественных ученых - административистов, таких как В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.Я. Масленников, других исследователей.
Административное право зарубежных стран изучалось и систематизировалось в работах А.Н. Козырина, И.Ю. Богдановской, Никерова Г.И., М.А. Штатиной. Проблемы административной ответственности в российском праве изучались в трудах А.Б. Агапова, В.В. Денисенко, А.С. Ду-генца, A.M. Кононова, А.Н. Позднышева, Н.Г. Салищевой, В.Д.Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, А.Ю. Якимова. Вопросам административной деликтологии уделял внимание Э.Е. Гензюк.
Проблемы, связанные с антимонопольным регулированием и контролем, с результативностью юридических мероприятий в сфере экономической концентрации, активно обсуждаются учеными на страницах известных изданий, например, специализированного журнала «Слияния и Поглощения», в аналогичных зарубежных изданиях.
Вместе с тем, при обилии подчас интересных, важных, но локальных работ, комплексных, сравнительно-правовых исследований в дан-
ной области не так много. Вот почему нами предпринята попытка именно сравнительно-правового подхода.
Объектом настоящего исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в различных юрисдикциях при осуществлении антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации, а также при применении мер административной ответственности за отдельные нарушения порядка осуществления контроля в данной области.
Предметом настоящего исследования выступают правовые нормы, правоприменительные акты, судебная практика, теоретические работы в сфере антимонопольного регулирования и контроля в данной области в трех различных юрисдикциях, в Российской Федерации, в Соединенных Штатах Америки, в странах Европейского Союза.
Целью диссертационного исследования является проведение сравнительно-правового анализа в области антимонопольного контроля за экономической концентрацией в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки, и Европейском Союзе. Это позволит сформулировать практические рекомендации для эффективной административной политики в России в данной предметной области.
Цель структурируется в постановке и решении ряда задач:
-
Проанализировать теоретические и правовые основы антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации в трех юрисдикциях: Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Европейском Союзе.
-
Выявить инструментарий администрирования в указанных юрисдикциях.
-
Проанализировать теоретические подходы и дискуссионные вопросы в контексте понимания соотношения категорий «контроль» и «надзор».
-
Систематизировать понятийный аппарат «экономической концентрации», показать основные аспекты его имплементации в структуру общего, статутного, прецедентного права.
-
Провести сравнительно-правовой анализ порядка и оснований осуществления антимонопольного контроля в области экономической концентрации в РФ, США и ЕС.
-
Рассмотреть особенности установления и реализации административной ответственности в различных юрисдикциях.
-
Проанализировать структуру антимонопольных органов в сфере контроля за экономической концентрацией в РФ, США и ЕС.
8. Рассмотреть основные проблемы совершенствования полномочий антимонопольных органов в различных странах в контексте администрирования экономической концентрации.
Методологическая основа исследования базируется на комплексном подходе к решению поставленных задач, применении всего спектра общенаучных и специальных методов, диалектического, формально-логического, а также сравнительно-правового и сравнительно-исторического методов для решения специфических задач данной научной работы. В работе применен статистический метод анализа, что позволило получить достоверные результаты, базирующиеся на данных официальной статистики, в том числе зарубежной статистики.
Теоретическая основа данной работы сформировалась на основе изучения классических и современных работ, в процессе изучения оригинальной и переводной зарубежной литературы, фундаментальных исследований в области права и экономики.
Исследование общих вопросов административного права и процесса, проблем государственного контроля и административной ответственности, правового статуса органов антимонопольного контроля базировалось на положениях фундаментальных трудов А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А.Галаган, Ю.М.Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Ста-рилова, Ю.А. Тихомирова, М.Е. Труфанова и других ученых. Принимались во внимание работы таких экономистов, как Борисов Е.Ф., Мак-коннелл К.Р., Смит А., и других.
Зарубежное антимонопольное право изучалось посредством обращения к трудам Д.Т. Арментано, А. Гринспена, Э. Гэлхорна, Р. Бор-ка, Г. Ховенкампа, В. Ковачича, Т. Сайрба, В. Троескена, К. Шапиро, Т.Л. Хейзена, Л.Д. Фридмэна и др. Диссертант обращается к динамике позитивного права, проведен анализ действующего антимонопольного законодательства, международных актов, подзаконных актов, нормативных актов федеральных антимонопольных органов и компетентных ведомств РФ, США и ЕС.
Эмпирической базой исследования послужили Постановления Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения антимонопольного законодательства, а также Постановления Федеральных Арбитражных судов округов; административная практика Федеральной антимонопольной службы РФ и ее территориальных органов, судебная практика в сфере антитраста США, различные справочные, аналитические и статистические материалы.
Правовую базу исследования составили действующее антимонопольное законодательство Российской Федерации, Постановления Верховного Суда РФ, действующее антимонопольное законодательство Соединенных Штатов Америки, международные правовые акты и соглашения в области антимонопольного законодательства, акты и регламенты Европейского Союза. Принимались во внимание электронные информационные ресурсы, в том числе, материалы, размещенные на официальных сайтах антимонопольных органов России, США, стран Европейского Союза.
Научная новизна исследования обусловлена проведением комплексного, сравнительно-правового анализа в узкой предметной области, но с сопоставлением опыта в трех различных юрисдикциях.
Уточнен понятийный аппарат доктрины и юридический инструментарий антимонопольного контроля в данной области, уточнено соотношение правовых понятий «контроль» и «надзор».
В процессе исследования автором сделан вывод о том, что указанные понятия не идентичны по своему правовому содержанию, вскрыты правовые и организационно-распорядительные меры, присущие контролю как функции управления. В диссертации предложено собственное понимание категории «экономическая концентрация», синтезирующее как экономическую природу указанной категории, так и ее правовую составляющую.
Автором уточняется ряд спорных аспектов использования понятий «слияния и поглощения», без должной осмотрительности и внимания, перенесенных на российскую национальную почву, аргументирована необходимость отграничения их от понятия «экономическая концентрация». Проанализированы дискуссионные моменты определения «группа лиц», выявлены особенности применения указанной категории в аспекте контроля в сфере экономической концентрации на рынках.
Рассмотрены концептуальные основы формирования моделей антимонопольного регулирования и антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки и Европейском Союзе.
Показаны национальные приоритеты развития конкуренции и инновационного предпринимательства, правовые средства предотвращения недобросовестной конкуренции и злоупотребления доминирующим положением (Российская Федерация); ограничения монопольной власти картелей и защиты интересов конечных потребителей товаров (Соединенные Штаты Америки); предотвращения неконкурентного поведения и защиты прав потребителей (Европейский Союз).
Использование в качестве эмпирического материала данных статистики, административной, а также судебной практики в указанной сфере позволило проанализировать совокупность применяемых мер. ответственности в сфере государственного контроля экономической концентрации и на их основе предложить возможные пути решения возникающих проблем.
На защиту диссертантом были вынесены следующие положения, сформулированные в диссертационном исследовании:
-
Контроль за «экономической концентрацией», как инструмент администрирования в различных юрисдикциях, имеет универсальную правовую природу и направлен на установление и поддержание, всемерную защиту конкуренции. В плане инструментального подхода существенными являются не только правовые средства, но и экономические, математические и статистические методы определения состояния конкурентной среды.
-
Уточнен понятийный аппарат, лежащий в основе юридических мероприятий по контролю динамики экономической концентрации в различных юрисдикциях. В ходе анализа установлено, что в российской правовой науке, в позитивном праве термин «экономическая концентрация» или «рыночная концентрация» используется по аналогии с понятиями «слияния» и «поглощения», которые широко применяются в зарубежной доктрине и законодательстве. Анализ показал, что заимствованные из западноевропейского и американского права понятия «слияния и поглощения» не могут в полной мере отражать содержание термина «экономическая концентрация», поскольку имеют различные гносеологические и институциональные основания.
На наш взгляд, экономическая концентрация - это оказывающий влияние на состояние конкурентной среды на рынке определенного товара процесс сосредоточения капиталов и ресурсов, осуществляемый хозяйствующими субъектами посредством формальных, законодательно определенных процедур, гражданско-правовых сделок, либо комплекса иных, часто сложно со ставных, юридических фактов. Указанное определение, основываясь на комплексном подходе, отражает как экономическую природу данной категории, так и ее правовую составляющую.
3. Уточнено соотношение понятий «контроль» и «надзор»; сделан
вывод о том, что понятие «контроль» шире понятия «надзор» и включа
ет в себя не только правовые, но и организационно-распорядительные
меры, присущие контролю как функции управления. Антимонопольный
контроль - это осуществляемая с соблюдением процессуальной формы
деятельность уполномоченных государственных органов по установле-
нию юридических фактов и проверке соблюдения антимонопольного законодательства подконтрольными субъектами.
Сравнительный анализ показал, что в зарубежной практике используется алгоритм проведения антимонопольного контроля в данной предметной сфере с рядом специфических допущений и оговорок. В США осуществляется контроль за слияниями, поглощениями, в том числе, в сфере акционерного права, с целью недопущения злоупотребления доминирующим положением, ущемления прав потребителей, в том числе, в сфере ценового и тарифного регулирования. Европейские страны в большей степени ориентированы при проведении административного контроля на отстаивание частного интереса физических и юридических лиц, на защиту ценностей конкурентного правопорядка.
Российская практика антимонопольного контроля, de jure, ориентирована на поддержание баланса публичного и частного интереса, на защиту конкуренции. Полагаем, что конечной целью юридических мероприятий в данной сфере должно стать благополучие потребителя, предотвращение ценовых сговоров, создание конкурентного правопорядка. Такой подход корреспондируется с предложением вернуть функцию по защите прав потребителей антимонопольному органу, как известно, утраченную в ходе административной реформы.
-
Проведенный анализ оснований и порядка осуществления антимонопольного контроля за экономической концентрацией в исследуемых юрисдикциях позволил проанализировать два основных, универсальных типа контроля: предварительный и последующий. Предварительный контроль осуществляется до момента совершения сделок и/ или процессов, выступающих в качестве объектов антимонопольного контроля или обстоятельств, которые могут приводить к увеличению экономической концентрации. Данный тип контроля осуществляется в форме рассмотрения антимонопольным органом ходатайств о даче согласия на совершение юридических действий, указанных в ходатайстве, в соответствии с требованиями позитивного права. Последующий контроль, служит для проверки законности уже совершенных юридических действий субъектов и осуществляется в форме рассмотрения антимонопольным органом уведомлений хозяйствующих субъектов об уже свершившихся юридических фактах.
-
Анализ действующей редакции ФЗ «О защите конкуренции» свидетельствует о том, что увеличение пороговых значений экономических критериев, при достижении которых сделки или действия хозяйствующих субъектов должны предварительно согласовываться с антимонопольным органом, позволило, в известной мере, снизить администра-
тивные барьеры. Разумеется, во внимание принимаются случаи, когда сделки и действия хозяйствующих субъектов не оказывают существенного влияния на состояние конкурентной среды на товарном рынке.
Но есть и противоположные тенденции, требующие совершенствования юридико-технических подходов. Так, в действующей редакции части 1 статьи 28 ФЗ «О защите конкуренции», законодателем формулировка «лица (группы лиц)» была заменена на формулу «лица и его группы лиц», что привело к ужесточению контроля над сделками, заключаемыми большинством крупных компаний, выступающих в подобной ситуации в роли продавца. Полагаем, что предложенный подход абсолютизирует роль контроля как универсального правового средства. Для преодоления своеобразного правового фетишизма, придания функциональности проводимых юридических мероприятий представляется более предпочтительным использование при расчете достижения пороговых значений данные, характеризующие не всю группу лиц, а только в отношении той части группы лиц, «права в отношении которой приобретаются в результате сделки».
Предлагается следующая редакция части 1 статьи 28 ФЗ «О защите конкуренции»: «1. В случае, если суммарная стоимость активов по последним балансам лиц (групп лиц), приобретающих акции (доли), права и (или) имущество, и лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает три миллиарда рублей или если их суммарная выручка от реализации товаров за последний календарный год превышает шесть миллиардов рублей и при этом стоимость активов по последнему балансу лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает сто пятьдесят миллионов рублей, либо если одно из указанных лиц включено в реестр, с предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются следующие сделки с акциями (долями), правами и (или) имуществом...».
Таким образом, будет исключен из сферы государственного антимонопольного контроля экономической концентрации аспект предварительного согласования сделок и действий, не приводящих к изменению состояния конкуренции на рынке определенного товара.
Представляется более эффективным в плане юридической техники метод установления открытого перечня условий, при которых возникает указанная совокупность - «группа лиц». Для конкретизации подхода целесообразно определить универсальные критерии, уточняющие влияние согласованных действий субъектов на состояние конкуренции на определенном рынке.
6. Проведенный сравнительный анализ видов и форм ответственности за нарушение порядка проведения антимонопольного контроля за экономической концентрацией в России, в США, в Европейском Союзе позволил прийти к выводу о том, что в исследуемых юрисдикциях задействован не только арсенал административной деликтологии. Широко применяются меры гражданско-правовой и уголовной ответственности для установления и поддержания надлежащей конкурентной среды.
Эффективность применяемых правовых средств, как свидетельствует сравнительный анализ, зависит от степени их дифференциации, возможности их использования в качестве самостоятельных инструментов для защиты конкуренции. В данном контексте не совсем обоснованным представляется включение в текст действующей редакции пункта 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ двух самостоятельных составов административных правонарушений: невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам); невыполнение в установленный срок выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции.
На наш взгляд, нарушение правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам) является самостоятельным составом административного правонарушения. Такой подход, хотя и в непоследовательной форме, имеет место в современной административной практике, например, в пункте 3 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 861 от 27.12.2004 года. Правила предусматривают обеспечение равных условий предоставления указанных услуг их потребителям независимо от организационно-правовой формы и правовых отношений с лицом, оказывающим эти услуги.
Невыполнение в установленный срок выданного при осуществлении государственного контроля экономической концентрации законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции, является, по нашему мнению, само-
стоятельным составом административного правонарушения и требует более детальной регламентации в нормах КоАП РФ. В этой связи предлагается исключить из текста пункта 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ положения, касающиеся правовой регламентации ответственности за нарушение правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам) и выделить данный состав в отдельный пункт 2.7 статьи 19.5 КоАП РФ.
Предлагается следующая редакция пункта 2.3 статьи 19.5 КоАП РФ.
«Невыполнение в установленный срок выданного при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двенадцати тысяч до двадцати тысяч рублей, либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей».
Состав же административного правонарушения, предусматривающий ответственность за нарушение правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам), предлагается выделить в отдельный пункт 2.7 статьи 19.5 КоАП РФ.
Предложена следующая редакция данного пункта: «2.7. Невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам), - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двенадцати тысяч до двадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей».
7. Проведенный анализ правовых тенденций в антимонопольном законодательстве Европейского Союза показывает, что основные направления его изменения связаны, прежде всего, с унификацией норм о контроле за экономической концентрацией на территории единого европейского рынка, а также свидетельствует о значительной роли национальных приоритетов развития частного предпринимательства и рыночного порядка. В связи с принятием Регламента (Постановления) ЕС № 1033/2008, последние изменения в европейском законодательстве о контроле за экономической концентрацией призваны значительно упростить и унифицировать процедуры согласования сделок и действий, подлежащих контролю со стороны антимонопольных органов. Новым Регламентом ЕС № 1033/2008 была введена унифицированная форма,
позволяющая сторонам сделки систематизировать предоставляемую информацию и, тем самым, ускорить процесс согласования сделки.
8. Контроль экономической концентрации является устойчивым инструментом антимонопольного контроля в России, федеральной антимонопольной политики в США, инструментом защиты и поддержания конкуренции в Европейском Союзе. Эффективность применения данного инструмента зависит от наличия целостной государственной антимонопольной политики, в том числе, в области слияний, понимания важности рыночной структуры при анализе динамики концентрации, слияний, оценки антиконкурентных действий. Администрирование процессов концентрации должно базироваться на использовании количественных методов правового анализа, в том числе, показателях и индексах концентрации, (например, Херфиндаля-Хиршмана), различных измерителях барьеров вхождения на рынок, выработанных административной наукой, опирающейся на мощный междисциплинарный задел экономико-правовых исследований.
Теоретико-практическая значимость и апробация результатов научного исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования подтверждается научными выводами и предложениями, направленными на совершенствование антимонопольного правового регулирования рыночных отношений.
Материалы диссертационного исследования могут представлять практический интерес для практических работников антимонопольных органов и органов судебной системы.
Выводы и положения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных диссертантом научных работах, 6 из которых представлены в рецензируемых научных изданиях. Общий объем публикаций составляет более 10 п.л. Апробация результатов исследования осуществлялась путем личного участия в различных научно-практических конференциях, в том числе, в Ставропольском государственном университете, а также на конференции под патронажем РАН в г. Дагомыс в 2008 году.
Основные практические выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обсуждались на методологическом семинаре кафедры финансового, предпринимательского и информационного права СГУ, в рамках заседаний Экспертно-консультативного совета при УФАС России по Ставропольскому краю.
Государственный антимонопольный контроль как вид государственного контроля в Российской Федерации
М.В. Ковалькова35 отмечает, что в мировой практике в зависимости от принципиального отношения законов к самому факту существования монополистических взаимодействий сложилось два типа антимонопольного законодательства: американское и западноевропейское.
Американское антитрестовское законодательство формально запрещает любую форму монополистического сговора или союза. Согласно статье 1 закона Шермана36 (The Sherman Antitrust Act), в США все монополии являются противоправными, а каждое лицо, которое монополизирует либо Пытается монополизировать какую-либо область торговли между штатами или с иностранными государствами, либо участвует в сговоре с другим лицом или лицами с этой же целью совершает уголовное преступление.
Западноевропейский же тип законодательства является более либеральным, оно строится на принципе контроля за монополистическими объединениями и ограничения их злоупотреблений
Антитрестовское законодательство США имеет глубокую историю, разнообразно средствами государственного воздействия на экономику и богатейшим опытом антимонопольного регулирования, который оказал влияние на развитие законодательства о конкуренции многих других экономически развитых стран. Соответственно, административный инструментарий в указанных юрисдикциях варьируется в зависимости от целей, преследуемых регулятором. В США формально запрещаются некоторые формы слияний и поглощений, остальные же находятся под строгим контролем Федеральной Торговой Комиссии и проводятся в соответствии со строго регламентированными практиками по горизонтальным и вертикальным слияниям (Horizontal and non-horizontal merger guidelines38).
Европейский Союз более либерален в подходе к контролю за концентрацией и постоянно реформирует структуру рыночного администрирования с целью максимальной унификации и упрощения процедур согласования. Специализированная Европейская Комиссия по контролю за слияниями вправе применять периоды ожидания, в течение которых рекомендовать сторонам сделки предоставить дополнительные документы или совершить определённые действия.
Действующее российское антимонопольное законодательство, в отличие от ряда зарубежных аналогов, состоит из двух состaвляющих39.
Первая является имитацией западного антимонопольного законодательства и включает в себя такие институты, как пресечение недобросовестной конкуренции, контроль и пресечение злоупотреблений доминирующим положением и согласованными действиями, контроль за экономической концентрацией.
Вторая важнейшая составляющая российского антимонопольного законодательства нацелена на предотвращение действий государственных и муниципальных органов, направленных на ограничение конкуренции. Как отмечает руководитель Аналитического управления ФАС России Алексей Сушкевич, «Запрет на антиконкурентные акты и действия органов власти, а так же антиконкурентные соглашения органов власти друг с другом и с хозяйствующими субъектами - сугубо российская новация. Прямого аналога этой норме в европейском законодательстве мы не найдем40». мо мнению авторитетных членов комитета Государственной Думы РФ по промышленной политике ы. Завадникова и Ю. Кузнецовв, применительно п российской действительности, цадесообразно постепенное смягчение той касти антимонйпольного законодательства, которая еаправлена на чИсправление» резульнатов деятельности компаний на рынках и основана на таких понятиях, как «концеятрация», «доля предприятия ио новарном рынке», «доминированиео, «интеграция» и я.п. Это смягчение должно происходить как на урие»е пересмотра законодательствс, так и еа уровно теоущего правоприменения. Одновремензо следует ужесточить ирименение той частп антимонопольного законодатольстве, которая напрпвлене на прйсечение монополистическиз действий органов оласти п местаого самоуправления . олее продолжительный во времени опыт рыночного администрирования США и ЕС выделяет в качестве одного из эффективнейших инструментов развития и поддержания конкуренции государственный антимонопольный контроль за экономической концентрацией Hd рьшксіл. определенных шваров и усJiyi. . ни мнению западных специалистов, процессы концентрации не должны мешать развитию конкуренции, в связи с чем в развитых странах с рыночной экономикой видное место занимает государственное регулирование процессов концентрации .
Соотношение понятий «слияния и поглощения» и «экономическая концентрация»
Антитрестовское законодательство Соединенных Штатов Америки имеет глубокие исторические корни, разнообразно средствами администрирования и богатейшим опытом антимонопольного регулирования, которые оказали влияние на развитие законодательства о конкуренции многих других экономически развитых стран.
У истоков антитрестовского законодательства США лежат доктрины «общего права» о незаконности монополий и ограничений торговли, которые были переняты у английского «общего прааа»101.
Однако, с течением времени, неудовлетворенность протекционизмом данных доктрин, а также многие другие факторы привели к принятию целой плеяды актов федерального значения, направленных на борьбу против монополий102.
При исследовании закономерностей развития антимонопольной политики в США на первый план выдвигаются определенные экономические и исторические условия, предопределившие необходимость разработки и принятия американским государством антимонопольных статутов федерального значения. В определённый период исторического процесса политическая, экономическая и правовая элиты Соединенных Штатов были убеждены, что свободный рынок сам по себе регулируется и защищает его участников от злоупотреблений до тех пор, пока законное право заниматься торговлей, свобода конкуренции и выхода на рынок - гарантируются законом. Но явное несоответствие между положениями закона и окружающей действительностью, широкая и повсеместная экспансия производителей товаров с низкой издержкоемкостью в другие регионы страны, в конце концов возмутили широкие слои американского населения во главе с экономической и политической элиттй103Э Этому так же способствовали такие факторы как развитие железнодорожного транспорта, создание новых технологий, снижающих издержки производства при увеличении масштабов и интеграции компаний, промышленное освоение южных штатов. Финансовый капитал поглощал все большее количество мелких компаний с целью снижения производственных издержек, экономии на масштабах освоения новых рынков. Наметилась тенденция к концентрации капитала и рыночной власти в руках наиболее эффективных и прибыльных корпораций в различных отраслях американской промышленности Кроме этого стали активно создаваться так называемые «группы доверительных собственников» (trustees) трасты которые
В результате описанных событий в американском обществе XIX века сложилось стойкое убеждение о вреде трастов и прочих способов концентрации капитала. Общественность требовала законодательного пресечения подобных практик, поскольку по мнению большинства собственников, демократия в США ассоциировалась с возможностью иметь собственный бизнес, экономическую и политическую самостоятельность. Давление на малый бизнес со стороны трестов и монополий трактовалось как угроза демократическим институтам. В то время значительные полномочия по законодательному регулированию экономики были предоставлены отдельным штатам, где одним из первых американских антитрестовских законов был принятый в 1883 году антитрестовский закон штата Алабама104.
Впоследствии, аналогичное законодательство было принято и в других штатах США, после чего антимонопольное регулирование стало одним из ведущих институтов государственного регулирования экономики в США.
Особенностью американского статутного антимонопольного права являлось то, что принятие антитрестовского законодательства различными штатами способствовало последующей разработке соответствующих законов на федеральном уровне.
Так, буквально через несколько лет после принятия антитрестовского закона штата Алабама 1883 года, в 1890 году появляется первый федеральный антимонопольный закон - Закон Шермана 1890г. (The Sherman Antitrust Act of 1890)105. Этот законодательный акт обозначил возникновение и развитие целой системы федерального американского антитрестовского законодательства.
В первое время действия данного законодательного акта. Акт Шермана толковался теоретиками от экономики и права как некая абсолютно безобидная мера, отнюдь не способствовавшая развитию конкуренции между многими фирмами и не исключавшая возможности концентрации монопольной власти на рынке в одних руках.
С точки зрения американских судебных органов того времени, Закон Шермана не мог применяться в случаях усиления экономической концентрации. К примеру, по делу United States vs. E.G.Knight. Co (1895)106, Верховный Суд США разрешил серию слияний, обеспечивавших Сахарному тресту контроль над производством более чем 98% чистого сахара в стране. При этом судом было установлено, что трастовое управление производством сахара не является торговлей между штатами согласно Закону Шермана107.
Более того, некоторые ученые рассматривают данный законодательный акт, как один из главных катализаторов крупной волны слияний, захлестнувших экономику США в период с 1895г. по 1904г., когда примерно 15% фирм были вовлечены, по крайней мере, в одно слияние .
Необходимо отметить, что данный период развития экономики США характеризовался достаточно высоким уровнем конкуренции на отдельных рынках, при этом крупные компании в целях экономии на издержках и увеличения объемов выпуска своей продукции прибегали к различным схемам объединения активов.
Пример компании Standard Oil of New Jersey, стремительно развивавшейся на протяжении 1870-1890х годов и включавшей к 1899 году в свою структуру более 30 крупных компаний, показывает что стремление производителя уменьшить себестоимость продукции за счет экономии на издержках и увеличении объемов производства в конченом счете могло привести к возможности прямого контроля над ценами и тарифами на рынке нефтепродуктов109.
Государственный контроль экономической концентрации в странах ЕС как правовое средство обеспечения баланса публичных и частных интересов: основания и порядок осуществления
Помимо этого, новая редакция п. 15 ч. 5 ст. 32 закона «О защите конкуренции» закрепила необходимость вместе с ходатайством представлять информацию о «лицах, в интересах которых осуществляется владение более чем пятью процентами акций (долей) заявителя их номинальными держателями». Данное изменение отразило результаты щирокой дискуссии по вопросу о требовании представлять информацию о так называемых конечных бенефициарах, поскольку начиная с 2008 г. антимонопольные органы стали применять практику отказа в согласовании сделок по экономической концентрации на том основании, что им не была представлена по дополнительному запросу информация о действительных владельцах компаний-приобретателей170.
Перечень документов и информации, которые должны представляться в антимонопольный орган при подаче ходатайств или уведомлений о согласовании сделок по экономической концентрации, закреплен в ч. 5 ст. 32 Закона о защите конкуренции.
При этом, административным регламентом ФАС по исполнению государственной функции по согласованию приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получения в собственность или пользование основных производственных средств или нематериальных активов, приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности, который утвержден Приказом ФАС № 294 от 20.09.07 г. предусматривается разграничение полномочий по рассмотрению ходатайств и уведомлений между территориальными органами ФАС и самой федеральной службой.
Так, например, при соверщении сделок с акциями (долями). имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций, если по бухгалтерским балансам по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате представления ходатайства, суммарная стоимость активов лиц (групп лиц), приобретающих акции (доли), права и (или) имущество, и лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает семь миллиардов рублей, но не превышает пятнадцати миллиардов рублей включительно, или если их суммарная выручка от реализации товаров за последний календарный год превышает десять миллиардов рублей, но не превышает тридцати миллиардов рублей, и при этом суммарная стоимость активов по последнему балансу лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого приобретаются или в отношении которого приобретаются права, превышает двести пятьдесят миллионов рублей, ходатайство представляется в территориальный орган по месту нахождения хозяйствующего субъекта, в отношении которого совершается такая сделка.
В случае совершения указанных сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций, если одно из таких лиц включено в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более тридцати пяти процентов, ходатайство представляется в территориальный орган по месту нахождения коммерческой организации, акции (доли), права и (или) имущество которой приобретаются. При этом территориальный орган запрашивает информацию о состоянии конкуренции на товарном рынке у того антимонопольного органа, который принял решение о включении в реестр таких (одной из таких) организаций.
В случае же совершения указанных сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций, если по бухгалтерским балансам по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате представления ходатайства, суммарная стоимость активов лиц (групп лиц), приобретающих акции (доли), права и (или) имущество, и лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает пятнадцать миллиардов рублей или если их суммарная выручка от реализации товаров за последний календарный год превышает тридцать миллиардов рублей, и при этом суммарная стоимость активов по последнему балансу лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого приобретаются или в отношении которого приобретаются права, превышает двести пятьдесят миллионов рублей, ходатайство представляется непосредственно в ФАС России.
В соответствии с Налоговым кодексом за рассмотрение ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством, взимается государственная пошлина в размере 20 ООО (Десять тысяч) рублей.
Необходимо отметить и другие важные изменения, касающиеся представления документов и информации вместе с ходатайством о согласовании сделки по экономической концентрации.
Так, если какой-либо из документов или какая-либо информация из числа перечисленных в ч. 5 ст. 32 Закона о защите конкуренции не будут представлены вместе с соответствующим ходатайством, то антимонопольный орган в десятидневный срок уведомляет заявителя о том, что оно является неполным и потому считается непредставленным.
Указанное нововведение появилось в тексте закона в связи с большим количеством ходатайств, к которым вообще не прилагались необходимые документы и информация, в результате чего антимонопольным органам приходилось самим запрашивать все требуемые сведения, что необоснованно удлиняло срок рассмотрения.
Антимонопольный орган не позднее 30 дней со дня получения необходимых документов сообщает заявителю в письменной форме о принятом решении.
В случае возникновения необходимости указанный срок может быть увеличен антимонопольным органом, но не более чем на 20 дней.
В случае принятия решения о продлении рассмотрения ходатайства антимонопольный орган на своем официальном сайте в сети «Интернет» размещает сведения о сделке, об ином действии, заявленных в ходатайстве о даче согласия на осуществление сделки, иного действия. Заинтересованные лица вправе представить в Антимонопольный орган сведения о влиянии на состояние конкуренции таких сделок, иного действия.
Антимонопольный орган отклоняет ходатайство, если при рассмотрении представленных документов обнаружено, что содержащаяся в них информация, имеющая значение для принятия решения, является недостоверной, а равно если удовлетворение ходатайства может привести к ограничению конкуренции на товарном рынке, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения хозяйствующего субъекта или хозяйствующих субъектов.
Критерием принятия Антимонопольным органом решения об удовлетворении ходатайства хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара является его (их) положение на рынке определенного товара, выявленное в результате проведенного анализа структуры рынка, который будет рассмотрен более подробно далее.
Проблемы совершенствования полномочий антимонопольных органов в различных странах в контексте администрирования экономической концентрации
ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.
Руководство деятельностью ФАС России осуществляет Правительство Российской Федерации. Структура ФАС России включает в себя непосредственно руководство (руководителя и пять заместителей руководителя, в том числе статс-секретаря - заместителя руководителя (далее - заместители руководителя), помощник руководителя и структурные подразделения по основным направлениям деятельности управления, возглавляемые начальниками. В управлениях ФАС России образуются отделы 4.
Руководитель ФАС России осуществляет руководство текущей деятельностью службы, организует ее работу и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФАС России функций. представляет ФАС России в отношениях с другими органами государственной власти, гражданами и организациями, подписывает от имени ФАС России договоры и другие документы гражданско-правового характера, в том числе утверждает должностные регламенты государственных гражданских служащих ФАС России, заключает служебные контракты с государственными гражданскими служащими ФАС России, а также распределяет обязанности между своими заместителями, вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных актов ФАС России, проект ежегодного плана и прогнозные показатели деятельности ФАС России, а также отчеты об их исполнении, утверждает положения об управлениях ФАС России в субъектах Российской Федерации, назначает на должность и освобождает от должности государственных гражданских служащих ФАС России, руководителей и заместителей руководителя территориальных управлений ФАС России, решает в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в ФАС России, утверждает структуру и штатное расписание ФАС России в пределах установленных Правительством Российской Федерации фонда оплаты труда и численности ізаботников смGTV расходов на содержание (DAC4 России в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований Заместители руководителя ФАС России представляют ФАС России по отдельным вопросам сфер ее деятельности, организуют и координируют осуществление функций ФАС России в соответствии с Регламентами ФАС, распределением обязанностей между заместителями руководителя ФАС России и иными правовыми актами, а также поручениями руководителя ФАС России.
ФАС России организует в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством Российской Федерации, разработку административных регламентов исполнения государственных функций, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций ФАС России, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан.
В ФАС России образуется Коллегия Федеральной антимонопольной службы, которая является постоянно действующим совещательным органом при руководителе ФАС России и им возглавляется. Коллегия осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Регламентом ФАС, Положением о Коллегии, утверждаемыми соответствующим приказом ФАС России. В составе Коллегии образуется президиум, заседания которого проводятся по рещению руководителя ФАС России.
Кроме коллегии при ФАС России создаются экспертные советы, являющиеся постоянно действующими консультативно-совещательными органами и осуществляющими рассмотрение вопросов подготовки предложений по вопросам, входящим в компетенцию ФАС России. Решения экспертных советов имеют рекомендательный характер и представляются в ФАС России для реализации функций по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
Проводимая в России уже, практически, на протяжении десяти лет административная реформа отразилась, в частности, на полномочиях и структуре антимонопольных органов.
Отправной точкой и правовой основой для реализации административной реформы были Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» и Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями, внесенными Указом Президента № 649 от 20.05.2004 г.).
Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в России устанавливалась новая вертикально интегрированная система органов исполнительной власти, которая получила единообразную структуру и наименование органов исполнительной власти и в настоящее время имеет вид триады: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства215.
Основным критерием образования и разграничения федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации являются функции, осуществляемые указанными органами.
Так, в основу: разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти положены функции по принятию нормативно-правовых актов и осуществлению контроля над нижестоящими органами исполнительной власти, осуществляющими исполнение принятых нормативно-правовых актов; функции по контролю и надзору; и функции по оказанию государственных услуг. Подобное разделение функций между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами является одним из новществ проводимой в России административной реформы 16. Федеральные министерства, как опоминалось выше, осуществляют, прежде всего функции по выработке государственной политике и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральные службы, в свою очередь, осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а так же некоторые специальные функции.
