Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Анализ административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации 18
1.1 Трудовая миграция: социально-правовая сущность и классификация.. 18
1.2 Анализ миграционных процессов в Российской Федерации 29
1.3 Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации 39
ГЛАВА 2. Особенности административно-правового регулирования трудовой миграции в странах Европейского Союза 57
2.1 Анализ миграционных процессов в ЕС: общее и частное 57
2.2 Административно-правовое регулирование трудовой миграции во Франции 69
2.3 Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Италии 98
ГЛАВА 3. Совершенствование миграционного законодательства в Российской Федерации 116
3.1 Правовые основы международных миграционных процессов и их влияние на совершенствование административного права в России.. 116
3.2 Правовые аспекты развития миграционного законодательства Российской Федерации 128
Заключение 147
Библиография 153
- Анализ миграционных процессов в Российской Федерации
- Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации
- Административно-правовое регулирование трудовой миграции во Франции
- Правовые аспекты развития миграционного законодательства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Современный период российской истории характеризуется радикальными преобразованиями во всех сферах государственной и общественной жизни. Конституция Российской Федерации юридически закрепила принципиально новые для нашей страны принципы, приоритеты и направления развития государства, провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту – первейшей обязанностью государства. Одной из его особенностей является законодательное (как на конституционном, так и административно-правовом уровне) закрепление, регулирование и защита права человека на свободное передвижение, выбор места жительства, рода и вида трудовой деятельности.
Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранных граждан) вытекают не только из положений ст. 62 Конституции Российской Федерации о национальном режиме в отношении иностранных граждан, но и из целого комплекса норм международного, конституционного, административного и трудового права.
Особое место принадлежит нормам Конституции Российской Федерации, закрепляющим право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22); право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23); равенство всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19); право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (ч. 1 ст. 27); право на свободу выезда за пределы России, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (ч. 2 ст. 27); право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений (ч. 1 ст. 34); право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35); право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); право на жилище (ч. 1 ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41); право судебной защиты своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46) и др. Приоритетное значение для правового статуса иностранных граждан имеет также конституционное положение (ч. 4 ст. 15), согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Свое развитие и соответствующую детализацию перечисленные нормы получили в соответствующих положениях КоАП, Трудовом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (классификация иностранных граждан в Российской Федерации, их права и обязанности, особенности осуществления трудовой деятельности и т.д.), Федеральном законе № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан в Российской Федерации» (правила постановки на миграционный учет), Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (правила приобретения иностранными гражданами гражданства Российской Федерации), Указе Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (правовое регулирование привлечения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также членов их семей, с целью получения гражданства Российской Федерации), постановлениях Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» (правила формирования квот на уровне субъекта Российской Федерации и на федеральном уровне на привлечение иностранной рабочей силы), от 15 ноября 2006 г. № 681 г. «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации» (правила оформления разрешительных документов для иностранных граждан с целью осуществления трудовой деятельности).
Совокупность указанных правовых актов и соответствующая им правоприменительная практика позволяет говорить о сложившемся в стране определенном правовом миграционном режиме, достаточно четкой системе административно-правового обеспечения пребывания (проживания, занятости, социального обеспечения) иностранных граждан в Российской Федерации. Постоянно также совершенствуются формы, методы и средства административно-правового регулирования миграционных процессов. Причем режим этот не только совершенствуется, но и становится более эффективным и строже урегулированным в правовом отношении.
В качестве важнейших оснований эффективности государственного управления на этом направлении мы рассматриваем следующие три ключевые положения: во-первых, наличие у государства научно обоснованной миграционной стратегии, содержащей конкретные цели, задачи, приоритеты и правовые основы миграционной политики с учетом конкретно-исторических и правовых условий страны; во-вторых, наличие четких критериев отбора именно тех категорий мигрантов, которые будут способствовать успешному решению стоящих перед страной социально-экономических и культурно-значимых задач; в-третьих, наличие эффективных механизмов управления, контроля и надзора за миграционными потоками.
Перечисленное актуализирует задачу проведения научных исследований системы правового регулирования миграционных процессов, постоянного совершенствования системы государственного управления в сфере миграционно-трудовых отношений. Миграционная практика должна получить правовое оформление, адекватное потребностям страны, масштабам и тенденциям развития самой миграции, при сохранении оптимального баланса на рынке труда и обеспечении интересов российских граждан. В числе целевых установок должно быть создание благоприятных социально-экономических условий и должного режима законности для совместной жизни и деятельности местного населения и мигрантов.
Проблемность исследуемой ситуации состоит в противоречии между сложившейся системой правового регулирования миграционных процессов, с одной страны, и реальными потребностями российского общества в пополнении страны высококвалифицированными трудовыми ресурсами из-за рубежа, с другой стороны. Нельзя абстрагироваться и от того, что с ростом масштабов миграционных потоков усложняются процессы адаптации мигрантов, налаживания их делового сотрудничества, межличностного и межнационального общения. В этой связи все более актуальными становятся проблемы их правовой регламентации. Причем как в части совершенствования миграционного законодательства в целом, так и решения конкретных административно-правовых проблем учета мигрантов, контроля их передвижения и обеспечения занятости, и, заканчивая условиями для их проживания и быта, формирования культурно-бытовых и межнациональных отношений.
Ежегодно на территорию Российской Федерации приезжает до 14 млн. иностранных граждан. Их пребывание в стране, понятно, должны быть строго регламентировано. Нужна своевременная их регистрация, должен быть налажен действенный контроль за процессами социальной адаптации. Должен быть налажен надлежащий санитарный надзор за их трудом, а тем более бизнесом. Все они должны говорить по-русски, «прилагать свой труд в соответствии с нашими правилами». Если по всем этим параметрам мы ситуацию правильно выстроим и отрегулируем, тогда труд мигрантов будет абсолютно прозрачным, понятным и нужным для нашей страны. Без соответствующих научных исследований, изучения и обобщения накопленного опыта других стран и его адаптации к условиям современной России решить эти задачи практически невозможно.
Обращение большого числа ученых-юристов, в том числе специализирующихся в области административного права, к различным аспектам правоотношений в сфере трудовой миграции, позволяет говорить о сложности и многогранности данного социально-правового явления, о его недостаточной научной разработанности. По указанной проблематике практически отсутствуют комплексные научные труды, результаты же имеющегося научного поиска затрагивают лишь вопросы регулирования отдельных сторон миграционных отношений (вопросы борьбы с нелегальной миграцией, торговлей людьми, привлечения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом). На сегодняшний день издано всего две монографии по миграционной политике Российской Федерации и миграционному праву. В этой связи особую научную актуальность и практическую значимость приобретает разработка более четких механизмов реализации правового статуса трудящихся-мигрантов, административно-правовых механизмов практического обеспечения их прав, свобод и законных интересов. Поэтому в рамках данной работы предполагается представить исследование административно-правовых основ регулирования миграционных отношений в Российской Федерации и странах Европейского Союза, а также выработка на базе исследованного европейского опыта рекомендаций по совершенствованию административного права России в части государственного управления миграционными процессами.
Исследование данной проблематики позволяет уточнить правовой статус мигрантов, под новым углом зрения, раскрыть их компетенцию, определить основные направления совершенствования правовой регламентации.
Настоящее исследование существенно отличается от ранее защищенных диссертаций тем, что оно подготовлено на источниковых материалах преимущественно последних трех лет, а также с привлечением значительного круга источников текущего архива Минздравсоцразвития России и других федеральных органов исполнительной власти, научных источников, ранее в трудах отечественных ученых практически не использовавшихся.
Степень научной разработанности темы исследования и его источниковая база. Теоретическую основу исследования системы административно-правового регулирования миграционных процессов составили труды отечественных и зарубежных ученых, исследующих не только международно-правовые, конституционно- и административно-правовые, но и в диалектическом единстве исторические, политологические, экономические, социологические, нравственные и иные аспекты трудовой миграции.
Общетеоретические основы исследования представлены в работах английского ученого Е.Равенштейна, сформулировавшего основные принципы и закономерности миграции. Концепцию демографических изменений представили Ф.Ноутстейн, Л.Таб и Р.Эпллеярд, мобильного и миграционного перехода – Ж.К.Шенэ и Ф.Мартин, нулевого сальдо международной миграции – Л.Бунье и Д.Постон, Саито Оасама. Отдельные вопросы формирования и реализации внутренней и внешней политики в области миграции нашли отражение в работах многих представителей отечественной дореволюционной общественно-политической и юридической мысли. В том числе С.И. Брука, Г.В. Вернадского, Л.Н. Гумилева, Т.И. Желудкова, В.О. Ключевского, В.И. Козлова, Н.М. Коркунова, С.М. Соловьева, Н.С. Таганцева, В.А. Тишкова, Д.С. Шелестова. В концептуальных взглядах А.А. Кауфмана, В.П. Вощипина и И.Л. Ямзина нашла отражение переселенческая политика России конца XIX - начала XX века.
Проблемы правового регулирования миграции населения и обеспечения ее правомерного осуществления исследованы в диссертационных работах современных российских ученых-юристов Л.Ф. Абзаловой, Я.Л. Ванюшина, Е.В. Галузы, О.В. Губиной, Н.Х. Гулиева, И.В. Плюгина, Н.А. Кутеповой, М.В. Плещеевой, О.М. Кулакова, Г.Ю. Синяковой. Вопросы государственного управления миграционными процессами исследуются в монографиях М.Л. Тюркина, С.Е. Метелева и И.В. Ивахнюк. Правовой статус и проблемы международной защиты прав мигрантов анализируют Г.С. Витковская, Н.Н. Зинченко, Ю.И. Лейбо, С.Ю. Марочкина, В.А.Туманова, О.И. Шумакова, Н.И. Щербакова, Л.М. Энтин.
Автор диссертации при этом обращает внимание на то, что в нашей стране практически отсутствуют, в том числе на уровне диссертационного исследования, работы, касающиеся административно-правовой регламентации трудовой миграции. Подавляющее большинство авторов исследуют конституционно-правовые аспекты миграции. Поэтому значительную часть источниковой базы диссертации составили труды зарубежных специалистов в области конституционного, административного и собственно миграционного права. А также нормативно-правовые акты таких специализирующихся на решении проблем миграции и миграционного регулирования международных организаций, как MOM, MOT и ОБСЕ.
Из современных зарубежных источников миграционного права стоит выделить работы, посвященные правовому регулированию вопросов трудовой миграции, Ж Бригса, М. Вернона, Н.Пастора, Р. Холевински и т.д.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, судебная практика.
Эмпирическую основу исследования составляют архивные материалы, данные общероссийских репрезентативных социологических исследований, правоприменительная практика миграционных органов и правоохранительных структур Российской Федерации и зарубежных государств, статистические данные.
Объект исследования – совокупность общественных отношений, возникающих в сфере миграционно-трудовых отношений в Российской Федерации и странах Европейского Союза, их сущность, структура и особенности административно-правового регулирования.
Предмет исследования - миграционное законодательство, устанавливающее миграционный режим и регулирующее поведение субъектов миграционных отношений, сравнительно-правовой анализ принципов, норм, реальной практики и перспектив развития административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации с учетом опыта стран Европейского Союза.
Цель диссертационного исследования - на основе комплексного сравнительно-правового исследования проблем государственного управления процессами в сфере трудовой миграции представить сложности и перспективы развития системы их правового обеспечения, сформулировать рекомендации по дальнейшему совершенствованию административно-правового регулирования трудовой миграции.
Для достижения указанной цели автором сформулированы и решены следующие задачи:
- обоснована гипотеза и сформулирована проблематика сравнительно-правового научного исследования системы административно-правового регулирования миграционных процессов в России и странах ЕС;
- систематизирована и соответствующим образом проанализирована нормативно-правовая, научно-методологическая и информационно-научная база исследования;
- проведен сравнительный анализ категориального аппарата исследования, представлена авторская редакция таких понятий, как «миграционный режим», «трудовая миграция», «правовой статус мигранта», «трудящийся-мигрант», «высококвалифицированный специалист»;
- проанализированы отличительные черты, особенности, сильные и слабые стороны административно-правового регулирования трудовой миграции в российском и европейском законодательстве, установлен уровень соответствия российского национального законодательства и правоприменительной практики общепризнанным нормам международного права;
- исследованы особенности государственного управления трудовой миграцией во Франции и Италии, разработаны рекомендации по совершенствованию системы государственного управления трудовой миграцией в Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составил комплекс общенаучных и специальных методов научного познания, включая конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический и социологический методы, нормативный, формально-юридический анализ и иные научные приемы исследования. Использование указанных методов позволило автору уяснить правовую сущность миграции, выявить основные закономерности управления миграционными процессами и развитием миграционных правоотношений, обосновать структуру и особенности системы административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации и странах Европейского Союза, наметить пути их более эффективного юридически обоснованного решения.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
во-первых, диссертантом определены и соответствующим образом с учетом опыта стран-участниц Европейского Союза систематизированы основные источники миграционного законодательства Российской Федерации;
во-вторых, автором разработана и представлена к защите авторская редакция таких базовых понятий для данного исследования, как «миграционный режим», «трудовая миграция», «правовой статус мигранта», «высококвалифицированный специалист»;
в-третьих, на основе сравнительно-правового анализа выявлены конструктивные основы и основные слабости административно-правового регулирования трудовой миграции в российском и европейском законодательстве;
в-четвертых, автором диссертации сформулированы предложения, реализация которых, по мнению автора, будут способствовать развитию миграционного законодательства и системы государственного управления миграционными процессами в сфере труда.
Основные положения, выносимые на защиту. Анализ действующих нормативно-правовых актов в сфере административно-правовой регуляции трудовой миграции в Российской Федерации и в странах Европейского Союза, позволил объективно оценить происходящие в анализируемой сфере процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту.
1. В работе представлена авторская редакция таких понятий как:
«миграционный режим», под которым понимается механизм регулирования миграционных процессов совокупностью организационно-правовых средств, используемых для закрепления правового статуса трудящихся-мигрантов;
«трудовая миграция» - выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства, гражданином которого он(а) не является, с целью осуществления трудовой деятельности;
«правовой статус мигранта» - юридически закрепленное положение мигранта в государстве и обществе;
«трудящийся-мигрант» - это лицо, которое осуществляет трудовую деятельностью в государстве или регионе, гражданином или жителем которого он(а) не является;
«высококвалифицированный специалист» — иностранный гражданин, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения его к трудовой деятельности в Российской Федерации предполагают получение им заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года.
2. Несмотря на большие объемы нелегальной миграции в странах Евросоюза, принцип соблюдения прав человека остается незыблемым. В Италии нелегальному мигранту может быть предоставлено убежище, оказана психологическая, социальная и другая помощь, помощь в виде еды, переводчика и т. д. Для сравнения в Российской Федерации проблема нарушения прав трудящихся-мигрантов и ущемления достоинства остаются одной из главных причин, сдерживающих динамичное развитие позитивных миграционных процессов.
На основании исследования опыта таких стран Европейского Союза, как Франция и Италия, диссертантом сделан вывод о том, что базовым ориентиром совершенствования государственной миграционной политики Российской Федерации должно стать стремление к достижению положительного эффекта от трудовой миграции в экономической, демографической, социальной и духовно-нравственной сферах. И все это при обязательном условии осуществления в стране пребывания соответствующих адаптационных мероприятий. Имеется в виду содействие органам государственной власти и местного самоуправления, общественным объединениям, религиозным организациям и средствам массовой информации в воспитании толерантности местного населения по отношению к прибывшим лицам иной национальности и вероисповедания; взаимодействие властных структур с национальными общинами, в первую очередь, с национально-культурными автономиями и другими национально-культурными объединениями (диаспорами); информационное обеспечение изменений миграционного законодательства Российской Федерации за рубежом и т.д.
3. Автором выявлены основные тенденции совершенствования административного права в части управления миграционными процессами с учетом опыта стран Европейского Союза и определено, что современное российское законодательство характеризуется значительным отставанием от опыта административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в развитых странах Европейского Союза. Нередко оно носит фрагментарный характер, содержит противоречия. В частности, в соответствии с п. 4 ст. 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Минздравсоцразвития России по согласованию с Минэкономразвития России утверждается перечень профессий (специальностей) иностранных граждан квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которые квоты не распространяются. Согласно абзацу второму п. 4 ст. 18.1 внесение изменений в перечень профессий на следующий год осуществляется до 31 марта текущего года. Кроме того, указанным Федеральным законом не установлена возможность в случае необходимости внесения изменений в перечень профессий в течение почти двухлетнего периода. Складывается ситуация, при которой в течение двух лет невозможно будет оперативно реагировать на изменения на рынке труда Российской Федерации путем освобождения от квот профессий, по которым недостаточно российских специалистов. Или, наоборот, введения квотирования по тем профессиям, по которым достаточно российских работников.
В тоже время в соответствии с п. 29 «Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 года № 783 (далее – Правила), Минздравсоцразвития России по согласованию с Минэкономразвития России утверждает перечень профессий в 2-недельный срок с даты вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации об определении потребности в привлечении иностранных работников на очередной год по Российской Федерации, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам (ежегодно до 15 октября).
Таким образом, в действующем законодательстве Российской Федерации существует коллизия по вопросу формирования указанного перечня профессий.
4. Научно обоснована необходимость разработки новой миграционной стратегии страны в форме государственной специальной целевой программы под названием «Привлечение в Российскую Федерацию высококвалифицированных специалистов».
Практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней положения, выводы и предложения могут быть использованы непосредственно в практической деятельности нормотворческих и административно-управленческих органов, занятых административно-правовым регулированием миграционных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе дальнейших исследований актуальных проблем государственного управления трудовой миграцией, при чтении курсов лекций и проведении семинарских занятий по конституционному, административному и трудовому праву.
Апробация результатов исследования осуществлена на VIII межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых, РАГС при Президенте Российской Федерации, 16 апреля 2008 года; IX межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых РАГС при Президенте Российской Федерации, 22 апреля 2009 года, Международной конференции «Права женщин трудящихся-мигрантов: проблемы и пути решения», Алма-Ата, Республика Казахстан, 21 -22 мая 2009 года, научно-практической конференции «Разработка предложений (комплекса мер) межгосударственного регулирования трудовой миграции», 22-23 сентября 2010 года, НИИ труда и социального страхования Минздравсоцразвития России.
Материалы диссертации были предметом обсуждения на кафедре государственного управления и права МИУ МГИМО (У) МИД России. Ряд положений диссертации и сформулированных в ней выводов использован в практической деятельности при разработке международных договоров Российской Федерации в сфере трудовой миграции и осуществлении правовых экспертиз проектов нормативных правовых актов в Департаменте занятости и трудовой миграции Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
По теме диссертационного исследования опубликовано 6 научных работ общим объемом 6,5 п.л., в том числе 3 - в журналах, включенных ВАК в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий по данной проблематике.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
Анализ миграционных процессов в Российской Федерации
На практике отделить эти виды миграции друг от друга достаточно сложно. Определение термина «трудящийся-мигрант» содержится в конвенциях Международной организации труда № 97 и № 143 и гласит, что «трудящийся-мигрант» - это лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу .
Согласно Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов, трудящийся-мигрант - это гражданин Договаривающейся Стороны, которому разрешено другой Договаривающейся Стороной проживать на ее территории для выполнения оплачиваемой работы .
Несмотря на огромные масштабы миграции, на сегодняшний день нет единого мнения о том, что такое «трудовая миграция».
Миграция в соответствии со сложившимся в науке положением трактуется как «передвижение людей из своей страны в другую страну с целью найма на работу» . Но полного единства в этом вопросе пока не сложилось. Профессор СВ. Рязанцев определяет трудовую миграцию как «временные перемещения населения с целью работы в другом регионе или стране с периодическим возвращением к обычному или постоянному месту жительства независимо от способа и легитимности пересечения границы и трудоустройства, времени и периодичности работы, т.е. без окончательного переселения в регион или страну трудоустройства»14. А.С. Прудников представляет трудовую миграцию как «процесс перемещения граждан одного государства на территорию другого государства с целью трудовой деятельности и жительства, а также реализации трудовых прав и интересов»15.
На основе сравнительного правового анализа имеющихся дефиниций можно сформулировать следующее определение «трудовой миграцией», как 20 выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства, гражданином которого он(а) не является, с целью осуществления трудовой деятельности. Причины международной трудовой миграции имеют, в основном, экономический характер. К ним относятся следующие: 1) различия в уровне экономического развития отдельных стран. 2) наличие национальных различий в размерах заработной платы. 3) существование органической безработицы в развивающихся странах (в последнее время это явление распространено и в постсоциалистических странах). 4) международное движение капитала .и функционирование международных корпораций. Наибольшую долю участников международной трудовой миграции составляют представители рабочих специальностей, но в ней принимают участие и служащие. Трудовая миграция стала основным способом, позволяющим индустриальным странам решать возникающие проблемы в экономике и на рынке труда в условиях глобальной экономики. Миграция сегодня служит инструментом регулирования профессионального, возрастного и отраслевого состава национального и регионального рынков труда. Она является ответом на быстро меняющиеся потребности в профессиональных навыках и персонале вследствие технологического прогресса, изменений в условиях рынка, а также промышленной трансформации. Странам со стареющим населением миграция предоставляет возможность пополнить недостающие резервы рабочей силы, привлечь молодых рабочих и повысить динамизм, потенциал и мобильность рабочей силы.
По оценкам Международной организации труда, объем официальных денежных переводов в развивающиеся страны в 2005 году составил свыше 160 миллиардов долларов США16. В результате денежные переводы мигрантов составляют второй по объему международный поток средств после нефти и газа и сильно превышают текущий уровень международной помощи развивающимся странам.
Вопреки распространенной точке зрения, что деньги, переведенные мигрантами на родину (обычно это развивающиеся страны), тратятся в основном на бытовые нужды, большая часть этих средств, несомненно, вкладывается в улучшение жилищных условий и питание, заботу о здоровье и повышение уровня образования членов семей мигрантов17. Очевидно, что эти расходы оказывают значительное положительное влияние на улучшение человеческого капитала, который является базовым компонентом развития, а также имеют множественный эффект в развертывании локальных проектов в строительстве, пищевой промышленности, здравоохранении и сфере образования18.
Условия жизни и труда трудящихся-мигрантов, а также степень их интеграции определяют уровень и степень того экономического и социального вклада, который они могут внести в социальное и экономическое благополучие страны проживания. В частности, условия жизни трудящихся-мигрантов непосредственно влияют и на их способность отправлять домой часть своих заработков, и на возможность приобретения новых навыков и знаний, которые могут быть им полезны после возвращения на родину или при постоянном проживании в другом месте.
Таким образом, от этих условий прямо зависят уровень и характер вклада мигрантов в социальное обеспечение, формирование человеческих ресурсов и развитие, особенно для стран их происхождения.
Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации
Задержанный иностранный гражданин содержится в специально отведенных для этого помещениях пограничных органов либо в специальных учреждениях, создаваемых в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении задержанного иностранного гражданина могут применяться иные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
В случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, информация об административном задержании иностранного гражданина направляется должностным лицом пограничного органа, указанным в пункте 7 настоящей Инструкции, в консульское учреждение или дипломатическое представительство иностранного государства гражданской принадлежности (подданства) или постоянного проживания данного лица. По требованию задержанного иностранного гражданина указанная информация должна быть направлена безотлагательно .
В соответствии с частью 1 статьи 28.2 КоАП России по факту совершения административного правонарушения уполномоченным должностным лицом пограничного органа составляется протокол об административном правонарушении.
При совершении иностранным гражданином административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 18.1 или частью 2 статьи 18.4 КоАП России, пересекшим государственную границу Российской Федерации при следовании с территории сопредельного государства на территорию Российской Федерации либо прибывшим в пункт пропуска через государственную границу Российской Федерации, и необходимости назначения по вышеуказанным административным правонарушениям дополнительного административного наказания в виде административного выдворения иностранного гражданина, протокол об административном правонарушении с другими материалами дела передается должностному лицу пограничного органа, правомочному рассматривать дело об административном правонарушении, немедленно после его составления.
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом пограничного органа может быть вынесено постановление о назначении административного наказания и назначено дополнительное административное наказание - административное выдворение иностранного гражданина.
Постановление об административном выдворении иностранного гражданина объявляется ему немедленно по окончании рассмотрения дела об административном правонарушении с вручением выдворяемому копии указанного постановления под расписку 3.
В соответствии со статьей 31.3 КоАП России должностное лицо, вынесшее постановление об административном выдворении иностранного гражданина, направляет его для исполнения уполномоченному должностному лицу пограничного органа.
Исполнение постановления об административном выдворении иностранного гражданина, вынесенного должностным лицом пограничного органа, в соответствии со статьей 32.10 КоАП России производится путем: - официальной передачи иностранного гражданина представителю властей сопредельного государства, на территорию которого указанный гражданин выдворяется; - контролируемого самостоятельного выезда иностранного гражданина, подлежащего административному выдворению, из пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации на территорию государства, откуда он прибыл в Российскую Федерацию, либо в государство, гражданином которого он является.
В случае если передача иностранного гражданина, подлежащего административному выдворению, представителю властей сопредельного государства не предусмотрена международным договором Российской Федерации с указанным государством, административное выдворение указанного гражданина осуществляется в месте, определяемом пограничным органом.
В случае если между Российской Федерацией и сопредельным государством заключен договор, включающий положения о порядке передачи задержанных граждан, и если подлежащий административному выдворению иностранный гражданин пересек государственную границу Российской Федерации с территории сопредельного государства либо прибыл в пункт пропуска через государственную границу Российской Федерации, расположенный на государственной границе Российской Федерации, то исполнение постановления об административном выдворении иностранного гражданина производится путем официальной передачи его представителю властей сопредельного государства, на территорию которого указанный гражданин выдворяется.
В соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральным законодательством официальную передачу иностранного гражданина, подлежащего административному выдворению, организуют и осуществляют лично пограничные представители Российской Федерации (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные), их заместители или помощники. О месте, времени и порядке каждой такой передачи пограничные представители Российской Федерации, их заместители или помощники договариваются с представителями властей сопредельного государства отдельно.
Административно-правовое регулирование трудовой миграции во Франции
Исполнение обязанности покинуть французскую территорию и меры о препровождении на границу регулируются следующим образом.
Постановление о препровождении на границу иностранного лица выносится в случае, если оно не было оспорено в срок перед председателем административного трибунала или магистратом, назначенным с этой целью, которое может быть исполнено администрацией в официальном порядке .
Иностранец, который обязан покинуть французскую территорию или который должен быть препровожден на границу, высылается: либо в страну, гражданином которой он является, кроме случаев, когда Французское ведомство по защите беженцев или апатридов или Комиссия по жалобам беженцев признала за ним статус беженца или о нем еще не было принято решение по его ходатайству о предоставлении убежища; либо в страну, которая выдала ему проездной документ, сохраняющий свое действие; или в другую страну, в которой он может по закону быть принятым. Иностранец не может высылаться в страну, если там существует угроза для его жизни или его свободе, или где он подвергается опасности обращения, противоречащего положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод . Решение, определяющее страну, в которую производится высылка, представляет собой отдельное процедурное решение в отношении самой меры по высылке.
Закон оставляет возможность в особых условиях не покидать Францию. Иностранец, который обязан покинуть французскую территорию или который должен быть препровожден на границу, но который подтвердит невозможность покинуть французскую территорию, заявив, что он не может вернуться в страну своего происхождения, ни направиться ни в какую другую страну, в порядке исключения из приведенных выше положений может быть принужден проживать в определяемых для него местах, в которых он должен периодически показываться службам полиции и жандармерии129.
Случаи применения к иностранцу процедуры высылки. Высылка может применяться, если только эта мера представляет собой настоятельную необходимость для безопасности государства или общественной безопасности130. Иностранец может быть объектом постановления о высылке, если он был окончательно приговорен к тюремному заключению сроком не менее пяти лет.
Иностранцы могут быть объектом применения меры о высылке только в случае поведения, которое может причинить ущерб основным интересам государства, или поведения, связанного с террористической деятельностью или являющегося актом специальной или произвольной провокации к дискриминации, ненависти или насилия против определенного лица или группы лиц. При этом на основании статьи L521-4 анализируемого Кодекса в отношении несовершеннолетнего иностранца в возрасте 18 лет не может применяться санкция в виде высылки. Следует обратить внимание, что эти положения не распространяются на иностранцев, высылаемых в силу их пользования карточкой с отметкой: «Частная и семейная жизнь».
Система наказаний за нарушение миграционных правил Анализируемый Кодекс содержит пять оснований, при наличии которых применяется наказание за нарушение миграционных правил: 1) незаконный въезд и проживание; 2) помощь в осуществлении незаконного въезда и незаконного пребывания; 3) признание ребенка и брака, заключенного с единственной целью получения или организации получения документа о проживании или французском гражданстве; 4) игнорирование мер по высылке или предписания постоянного местожительства; 5) игнорирование обязанностей, лежащих на транспортных предприятиях. Рассмотрим их более подробно.
Незаконный въезд и проживание. Иностранец, который въехал или проживал во Франции без документов и виз, которых требуют действующие международные конвенции, вида на жительство или оставался во Франции верх срока, разрешенного его визой, наказывается тюремным заключением сроком на один год и штрафом в размере 3750 евро . В качестве дополнительного наказания суд может запретить определенному иностранцу в течение срока, который не может превышать трех лет, въезжать во Францию или проживать в ней. Дополнительное наказание ведет к высылке осужденного на границу, в случае необходимости - по истечении приговора о тюремном заключении.
Однако указанные меры наказания применяются к иностранцу, не являющемуся гражданином государства-члена Евросоюза. Дня этой последней категории иностранцев запрет проникновения во Францию связан с невыполнением условий, указанных в пунктах а, в или с параграфа 1 статьи 5 Шенгенской конвенции, т. е. когда у такого иностранца документы не в порядке или он не допускается на территорию Франции по его личным качествам ; то же самое происходит, когда у иностранца имеются приметы в целях недопущения его в соответствии с подлежащим исполнению решением, принятым другим государством - участником указанной Конвенции. Являются наказуемыми правонарушения для этой категории
Правовые аспекты развития миграционного законодательства Российской Федерации
20 октября 20009 года МИД России в своем письме направил во все 193 заинтересованные министерства и ведомства письмо с проектом 194 межправительственного соглашения по вопросу трудовой миграции . 13 ноября 2009 года в Москве в здании Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации прошла встреча заместителя Министра здравоохранения и социального развития М.А. Топилина с его итальянским коллегой, статс-секретарем Министерства труда и социальной политики г-ном Виесполи. Одним из вопросов указанной встречи было заключение соглашения в области трудовой миграции. По итогам совещания была достигнута договоренность о продолжении работы по разработке межправительственного соглашения. Завершение работы и подписание соглашения запланировано на первое полугодие 2011 года. Проект соглашения, разработанного итальянской стороной, приведен в приложении 6.
Теперь на основании анализа международных договоров Российской Федерации в сфере трудовой миграции, разработаем комплекс мер, направленных на совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации. В качестве основного направления развития миграционного законодательства страны возьмем привлечение в Российскую Федерацию высококвалифицированной иностранной рабочей силы в первую очередь из стран Европейского Союза.
На основании проведенного анализа административно-правового регулирования трудовой миграции в Италии, Франции и России разработаем комплекс мер по совершенствованию государственного регулирования трудовой миграции в Российской Федерации с учетом опыта европейских стран.
По моему мнению, основными направлениями совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации, в том числе учитывая опыт, накопленный странами ЕС, могут быть следующие: 1. Учитывая опыт ряда стран Европейского Союза, внести изменения в Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в части создания преференций для высококвалифицированных специалистов (разрешения на работу вне квот сроком до 3 лет, возможность осуществлять трудовую деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации, возможность упрощенной процедуры получения рабочей визы и т.д.). Также ссылаясь на опыт европейских стран, в частности Франции и Италии, дополнить указанный закон нормами, направленными на защиту национального рынка труда от излишней иностранной рабочей силы, особенно из стран, с которыми установлен безвизовый режим. 2. Внесение изменений в закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» в части стимулирования трудовой мобильности внутри страны, создания единого механизма финансирования расходов безработных граждан в связи с направлением их на работу в другую местность, увеличение единовременного денежного пособия гражданам Российской Федерации, переехавших для работу в другую местность, содействия развитию государственно-частного партнерства в сфере занятости населения. 3. Внесение изменений в Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» в части увеличения и ежегодной индексации размера подъемных, выплачиваемых соотечественникам при въезде в Российскую Федерацию, внесения изменений в Типовую программу субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, разработке мер по дополнительному стимулированию переселения соотечественников, проживающих за рубежом и т.д. 4. Информационное освещение в зарубежных странах изменений миграционного законодательства Российской Федерации. Пожалуй, самым главным направлением развития миграционной политики Российской Федерации на современном этапе является привлечение в страну высококвалифицированных трудящихся-мигрантов.
По итогам совещания у Президента Российской Федерации Д.А. Медведева по вопросу улучшения инвестиционного климата России 2 февраля 2010 г., а также в соответствии с решениями, принятыми на совещании у Министра экономического развития Российской Федерации
Э.С. Набиуллиной и совещании в ФМС России 22 февраля 2010 г. по вопросу подготовки нормативных правовых актов по внесению изменений в действующее миграционное законодательство в части стимулирования привлечения в Российскую Федерацию высококвалифицированных иностранных специалистов, Минэкономразвития России совместно с другими заинтересованными министерствами и ведомствами подготовил предложения по внесению изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. Во многом вносимые изменения были основаны на изучении опыта отдельных стран Европейского Союза в сфере трудовой миграции, в частности, Франции, Германии, Великобритании, Испании, Италии, Швеции и других стран.
