Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Миграция населения и её административно-правовые основы 13
1. Развитие миграционных процессов и их современное состояние 13
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права как политико-правовые основы миграции населения 43
3. Национальное законодательство как основа миграции населения 70
Глава II. Административно-правовой механизм, регулирующий миграцию населения в Российской Федерации 108
1. Механизм административно-правового регулирования миграции населения: понятие и структура 108
2. Государственные органы и их деятельность в сфере миграции населения 132
3. Миграция населения в структуре целей, задач и функций органов внутренних дел 159
Заключение 189
Список использованной литературы: 196
- Развитие миграционных процессов и их современное состояние
- Национальное законодательство как основа миграции населения
- Механизм административно-правового регулирования миграции населения: понятие и структура
- Миграция населения в структуре целей, задач и функций органов внутренних дел
Введение к работе
С*>
4 Актуальность темы исследования. Одним из важнейших факторов
демократизации российского общества является упрочение прав и свобод че
ловека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам меж
дународного права. Это в полной мере относится к свободе передвижения и
выбора места пребывания и жительства различными социальными группами.
Значение данной свободы исключительно высоко еще и потому, что переме
ны последнего десятилетия кардинально изменили ситуацию в обществе, и
миллионы людей стали вынужденными мигрантами. К примеру, в Управле
нии по делам миграции ГУВД г. Москвы только в 2002 году на учет встало
» более 4 тысяч вынужденных переселенцев, 170 беженцев и около 43 тысяч
иностранных работников, получивших разрешение на право заниматься трудовой деятельностью.
Изучение практики показывает, что в отличие от США, Германии, Испании, Франции Россия столкнулась в последние годы с интенсивными потоками граждан в условиях, когда повсеместно в субъектах Российской Федерации не хватает доступного жилья, нет нормального рынка труда, слабо развита социальная инфраструктура, не создана необходимая информационная база.
Имея ярко выраженный этносоциальный и этнополитический характер, миграция вносит коррективы в жизнь местных социумов, влияет на проводимую суверенными государствами политику, а главное - изменяет личностные характеристики тех, кто вынужден перемещаться на другие территории в поисках более спокойной жизни, в надежде на лучшее будущее. Все это требует новых подходов к изучению миграционных процессов.
Актуальность исследования данного вопроса обусловлена обстоятель-
Ок ствами, к числу которых можно отнести:
- качественные и количественные изменения состояния граничащих с Россией государств, и последовавшие за этим изменения их политики;
- назревшую потребность анализа миграции с учетом ее целей, задач,
содержания и степени ее воздействия на другие сферы общественных отношений;
необходимость научного осмысления и понимания административно-правовой направленности отношений, возникающих между самими мигрантами, а также между мигрантами и местным населением, мигрантами и органами власти;
устойчивые тенденции взаимосвязи межнациональных отношений и миграции, носящие региональный характер;
настоятельную необходимость изучения последствий миграции, которые оказывают воздействие на человека и общество с целью разработки путей оптимизации этого процесса.
Еще большую актуальность приобретает проблема реализации права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, особенно в административно-правовых отношениях, когда сторонами выступают гражданин и сотрудник милиции или орган внутренних дел в целом.
Суть нового взгляда на проблему, на наш взгляд, состоит в активизации роли гражданина в отстаивании своих интересов через право обращаться лично, а также путем направления индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления.
В настоящее время, как показывает изучение практики, одной из существенных проблем в миграции граждан является ее обеспечение компетентными органами государства, особая роль которой отводится органам внутренних дел, в частности, Федеральной миграционной службе, созданной в феврале 2002 года. Она призвана в современных условиях по-новому решать вопросы, связанные с реализацией прав и свобод граждан, о также совершенствовать деятельность органов внутренних дел.
Анализ научной литературы, посвященной административно-правовым проблемам, связанным с миграцией населения, свидетельствует о том, что
5 имеющиеся в настоящее время работы в основном посвящены отдельным аспектам деятельности органов внутренних дел в сфере миграции населения или особенностям привлечения их к ответственности.
В этой связи важное значение приобретает разработка теоретической концепции деятельности федеральной миграционной службы и организация ее взаимодействия с иными государственными органами и общественными объединениями в сфере миграции населения.
Научная разработка данной проблемы важна не только для совершенствования деятельности органов внутренних дел, но и для развития международных связей и контактов Российской Федерации в рассматриваемой сфере.
Вышеизложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования. В ней предпринята попытка на основе административно-правового регулирования миграции населения и обобщения практики органов внутренних дел рассмотреть теоретические и практические вопросы деятельности Федеральной миграционной службы и других подразделений органов внутренних дел и внести конкретные предложения по дальнейшему ее совершенствованию.
Диссертационное исследование подготовлено во исполнении поручения Федеральной миграционной службы МВД России от 13 мая 2002 г. № 20/351.
Степень разработанности проблемы. Тематика прав и свобод человека и гражданина была и остается одной из важнейшей в отечественной юриспруденции. На общетеоретическом уровне по тем или иным фундаментальным аспектам данной проблемы посвящены труды B.C. Афанасьева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылина, Н.В. Вит-рука, О.А. Галустьяна, И.Н. Глебова, В.М. Исакова, А.И. Йорыша, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина, Е.Г. Ляхова, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, П.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксомытного, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, И.В. Ростов-щикова, В.П. Сальникова, К.Б. Толкачева и многих других ученых.
Значительный вклад в исследование вопросов демократизации правоохранительной системы, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности внесли Х.А. Андриашин, Н.И. Ветров, И.И. Вере-меенко, A.M. Воронов, И.В. Гончаров, В.В. Гущин, В.Н. Григорьев, Е.Ю. Зинченко, И.Н. Зубов, В.Я. Кикоть, И.Ш. Килясханов, A.M. Кононов, С.Я. Лебедев, СП. Ломтев, Н.П. Мышляев, Л.И. Поспелова, А.П. Шергин, В.В. Черников и другие.
Наибольшее внимание исследованию проблем миграции граждан уделено в работах таких специалистов, как Г.Е. Витковский, Г.Г. Гольдин, Ж.А. Зайончковская, Н.А. Зорин, И.Б. Кардашова, А.В. Куракин, Н.А. Лимонова, И.В. Плаксина, О.В. Ростовщикова, М.Л. Тюркин, СО. Харламов и других ученых.
Значительный вклад в исследование миграции населения внесли зарубежные ученые Г.С. Гудвин-Гилл, Д. Крисп, Ф. Либо и другие.
Практически все исследования рассматриваемой проблемы затрагивали отдельные ее стороны. Среди научных трудов по существу нет работ, посвященных комплексному изучению административно-правового регулирования миграции населения. Подготовленное автором диссертационное исследование претендует на восполнение соответствующего пробела через призму теории административного права.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере административно-правового регулирования миграции населения.
Предметом исследования являются общетеоретические и административно-правовые вопросы сущности и содержания механизма правового регулирования миграционных процессов, а также проблемы дальнейшего совершенствования деятельности органов внутренних дел в его реализации.
Цели и задачи исследования. Определяющими целями диссертационного исследования являются комплексное исследование административно-правового регулирования миграции населения, выявление региональных ха-
7 рактеристик миграции, рассмотрение теоретических и практических проблем, связанных с деятельностью органов внутренних дел по ее обеспечению, а также разработка научно-практических рекомендаций и предложений применительно к избранной проблематике.
Для достижения поставленных целей в диссертации решаются следующие задачи:
а) определение специфики содержания научных категорий, раскры
вающих административно-правовое регулирование миграции населения;
б) выявление социально-политических проблем межнациональных от
ношений в их связи с миграционными процессами;
в) определение показателей динамики вынужденной миграции;
г) выявление интенсивности и направленности миграционных потоков;
д) раскрытие особенностей административно-правового механизма,
обеспечивающего миграцию населения;
е) проведение системного исследования деятельности государственных
органов в сфере миграции населения;
ж) осуществление сравнительного анализа норм международного права
и федерального законодательства как политико-правовой основы миграции
населения;
з) исследование организационно-правовых основ деятельности органов
внутренних дел в сфере миграции населения;
и) разработка конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования миграции населения и сферы деятельности органов внутренних дел в этой области.
Теоретическая и методологическая основа исследования._Для решения поставленных гносеологических задач были использованы принятые в современной науке методологические принципы анализа социальной реальности: объективность, комплексность, критичность, системность. В работе также использовалась диалектико-историческая методология, позволяющая
8 рассматривать явления в динамике, во взаимосвязи и взаимодействии элементов и факторов их составляющих.
Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования. При этом использовались литературные источники не только по проблемам административного права, но и иных отраслей права.
Положения и выводы диссертации опираются на проработанной автором эмпирической базе (изучение дел об административных правонарушениях, опрос практических работников, анализ статистических данных и т.д.).
Повседневная практическая деятельность диссертанта в сфере миграции населения оказала значительное влияние на формирование его убеждений, что способствовало более объективно и глубже рассмотреть данную проблему.
Использование широкого спектра методов познания позволило автору рассмотреть предмет исследования целостно и всесторонне.
Применение вышеуказанных методов было осуществлено в сочетании с научными достижениями в области философии, социологии, теории государства и права, международного права, конституционного и административного права.
Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативно-правовых актов, документов, отражающих историю изучаемых вопросов, а также на результаты социологических исследований.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований, в котором на значительном фактическом, нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка административно-правового регулирования миграции населения.
В процессе решения поставленных в работе гносеологических задач диссертантом были сформулированы новые теоретические положения, выно-
симые на защиту, внесены элементы новизны в трактовку ряда дискуссионных и неоднозначно трактуемых проблем.
В работе с новых методологических позиций раскрыты социальная сущность и содержание категорий «миграция населения», «административно-правовой механизм». Осуществлен содержательный анализ природы, сущности, проблем и перспектив миграции населения в Российской Федерации. Изучен отечественный и зарубежный опыт миграции населения. Впервые вопросы миграции населения связаны с деятельностью Федеральной миграционной службы. Определена компетенция государственных органов и органов внутренних дел в данной области, а также обоснована необходимость соблюдения интересов национальной безопасности при разработке принципов, форм и методов регулирования процессов миграции населения.
Основные положения, выносимые на защиту:
Теоретическое определение понятия «миграция населения» как совокупность массовых перемещений различных социальных групп, обусловленных этносоциальными и этнополитическими проблемами в субъектах Российской Федерации, иных регионах, и ограниченных продолжительностью места пребывания и жительства; ее соотношение с другими правовыми категориями, а также видами перемещения граждан и их основных групп.
Результаты анализа общепризнанных принципов и норм международного права, национального законодательства, лежащих в основе миграции населения и определяющие ее тенденцию. Исследование показало доминирующую роль международного, конституционного и административного права, регламентирующего общие и универсальные принципы, определяющие систему миграции населения, административно-правовые средства охраны и защиты прав и свобод, устанавливающие административную ответственность, закрепляющие правовой статус органов власти в рассматриваемой сфере.
3. Теоретическое определение понятия «административно-правовой
механизм», регулирующий миграцию населения, который рассматривается
через систему административно-правовых норм, правомерную деятельность
различных субъектов и характерные связи между ними, общие и специальные гарантии, а также через разнообразные политико-правовые, социально-экономические, социально-психологические формы и методы, способы, условия и средства их осуществления в соответствии с установленными процедурами и принципами, и раскрытие его содержания.
Результаты обобщения опыта деятельности субъектов государственной системы в сфере миграции населения и авторский вывод о необходимости обособления в системе МВД России Федеральной миграционной службы, призванной обеспечить координацию деятельности всех органов власти по реализации государственной миграционной политики.
Предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов, организации деятельность органов внутренних дел в сфере миграции населения. Главным вопросом, требующим скорейшего разрешения данной проблемы является разработка нормативно-правового акта, регламентирующего взаимодействие всех субъектов в данной сфере, а также подготовку специалистов в учебных заведениях МВД России для работы в Федеральной миграционной службе.
Теоретическая и практическаязначимость диссертации характеризуется следующими положениями:
а) выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, уг
лубляют теоретическую базу исследования проблемы миграции населения;
б) результаты исследования вносят вклад в развитие конституционно
го и административного права и могут быть использованы в дальнейших на
учно-практических изысканиях по проблемам миграции населения;
в) предложенные в диссертации новации в понятийном аппарате тео
рии рассматриваемой проблемы позволяют углубить ее в дальнейших науч
ных разработках;
г) выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть
использованы для дальнейшего совершенствования законодательства о регу
лировании миграции населения;
д) положения, указанные в диссертации, могут быть использованы в
учебном процессе по курсам «Административное право», «Конституционное
право», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также
при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-
методических материалов.
Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируются на общепризнанных принципах и нормах международного права, Конституции Российской Федерации, нормах действующего законодательства, научных источниках конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации.
Результаты исследования получены на основе обработки достаточно обширного эмпирического материала за длительный период практической деятельности диссертанта в данной сфере, что позволило провести сравнительный анализ, выявить тенденции миграции населения.
Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробирование в учебном процессе, а также в подготовленных и опубликованных трех статьях.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации нашли отражение в форме выступления на научно-практическом «круглом столе», проходившем на базе Брянского филиала в декабре 2002 г, и научно- практической конференции, состоявшейся в Московском университете МВД России 14 марта 2003 г.
Положения и выводы исследования воплощены в ряде учебных и методических пособиях кафедр административного права, конституционного и муниципального права и используются в учебном процессе, в научно-
12 исследовательской деятельности ВНИИ МВД России при разработке проблем совершенствования форм и методов работы подразделений милиции общественной безопасности, в практической деятельности Главного организационно-инспекторского управления МВД РФ при подготовке рабочих материалов к заседанию комиссий по миграционным вопросам.
Предложения диссертанта были использованы на заседаниях межведомственных рабочих групп в Администрации Президента Российской Федерации по разработке нормативно-правовых актов Российской Федерации по вопросам миграции населения и гражданства, в том числе при анализе и включении Федеральной миграционной службы в состав МВД России, реализованных в Указах Президента Российской Федерации от 16 ноября 2001 г. № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», а также от 23 февраля 2002 г. №232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики», новой редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10 июля 1999г. № 783 «Об утверждении Положения о перемещении товаров физическими лицами через границу РФ».
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, а также списка использованной литературы. Объем диссертации соответствует требованиям, предъявляемых к подобного рода работам.
Развитие миграционных процессов и их современное состояние
Миграция населения является сложным, своеобразным процессом, имеющим в последние годы этносоциальные и этнополитические детерминанты. Это дает основание для теоретической разработки и практической оценки ее влияния на социально-политические процессы в разных регионах. Для того чтобы оценить их, обратимся к некоторым работам, характеризующим сущность миграции. Условно их можно разделить на четыре группы.
В первой группе работ миграция характеризуется как своеобразная подвижность населения, его перемещение внутри страны с последующим отраслевым, территориальным, профессиональным и социальным перераспределением1.
В работах, относящихся ко второй группе, миграция определяется как совокупность механических, профессиональных и отраслевых перемещений и возникающих в этой связи изменений пространственного положения индивидов относительно территориально закрепленных структур населения2.
Авторы исследований, входящих в третью группу, определяют миграцию как массовый в количественном и сложный в структурном отношении социально-демографический процесс3.
И, наконец, в четвертой группе работ миграция характеризуется как фактически любое перемещение в пространстве4, и как один из наиболее динамичных способов массового реагирования населения на быстро меняющуюся социально-экономическую ситуацию .
Говоря о первой группе, необходимо отметить, что миграцию можно трактовать и как перемещение населения в масштабах страны, и как локальное перемещение. Выступая в качестве ключевой, категория «перемещение» не может быть представлена как определяющая в силу невозможности квалифицированного обобщения. В самом деле, отраслевое, территориальное, профессиональное и социальное перераспределение возможно и в условиях, скажем, одного города или района, а также в регионах страны в целом. В этом случае побуждающими мотивами подобных перемещений могут быть решения органов власти, изменение ситуации на рынке труда, стремление получить более высокий заработок, близость к дому, заключение браков и т.д.
Рассматривая более детально вторую группу, сделаем акцент на трактовке миграции как совокупности механических перемещений населения, которая была довольно распространена среди демографов. На наш взгляд, при таком подходе исключается какая-либо зависимость этого движения от мнений, решений и устремлений конкретных людей. Механическое перемещение всецело контролируется государством и только ему принадлежит прерогатива принятия решений по перемещению населения. К тому же жесткая связь механических перемещений с профессиональными и отраслевыми предполагает совершенствование государственного регулирования миграции. Кроме того, именно государство определяет, где и какие изменения в структуре населения необходимо произвести.ру населения, но и отношения между ее элементами. Представляется весьма существенным и то, что практически впервые при исследовании миграции вводится в научный оборот такая категория, как «социальность». Это дает большие возможности для ее исследования в контексте реально протекающих общественных процессов.
Авторы работ, входящих в четвертую группу, характеризуя любое перемещение как миграцию, освобождаются от конкретно-исторических, социально-экономических, социально-политических трактовок миграции. Так, по С. И. Ожегову, миграция - это перемещение, переселение (например населения внутри страны или из одной страны в другую...)1. В перечне же основных понятий и терминов, употребляемых в Федеральной миграционной программе, миграция трактуется как совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства2.
Выявив посредством системного анализа новые, не рассматривавшиеся ранее сущностные составляющие миграции, попытаемся определить ее качественные параметры, соответствующие общественным изменениям, произошедшим в последние годы. Для этого проанализируем классификационные признаки миграции. В научной литературе достаточно подробно описаны категории классификационной схемы, к которой относятся вид, тип и форма миграции3.
Анализ видов миграции необходим для определения ее составляющих и границ миграционного процесса. В научных работах выделены три основных вида перемещений граждан - безвозвратное, сезонное и маятниковое. С точки зрения авторов, эти виды перемещений имеют наибольшее значение, поскольку связаны с развитием производительных сил общества и относятся к числу личных и вещественных факторов производства. Кроме того, они способствуют решению одной и той же задачи: пространственному соединению элементов труда.
Безвозвратная миграция представляется как пространственное перемещение населения, которое ведет к его территориальному перераспределению. Этот вид миграции одновременно отвечает двум условиям: во-первых, население перемещается из одних населенных пунктов в другие, во-вторых, перемещения сопровождаются сменой постоянного места жительства.
Сезонная миграция является перемещением главным образом трудоспособного населения к местам временной работы и жительства с сохранением возможности возвращения. Такие миграции возникают вследствие того, что в экономике ряда районов доминирующее положение принадлежит отраслям, в которых рабочий период значительно меньше времени производства. В результате в сезоны значительного объема работ эти отрасли испытывают большую, чем обычно, потребность в рабочей силе. Поскольку эта потребность не может быть удовлетворена за счет местных трудовых ресурсов, то дополнительная рабочая сила привлекается из других районов страны.
Маятниковая миграция - это ежедневные или еженедельные поездки населения от места жительства до места работы (и обратно), расположенные в разных населенных пунктах.
Национальное законодательство как основа миграции населения
Важнейшим демократическим источником обеспечения миграции населения является Конституция Российской Федерации. Каждая ее статья раскрывается другими нормами из различных источников. Это неизбежно и, как правильно указывает М.В. Баглай, "при этом возникает опасность, что конституционные положения могут как бы раствориться . . . потерять свой приоритет"1.
Чтобы этого не произошло, определенные нормы Конституции имеют прямое и непосредственное действие, что позволяет всем органам власти, общественным объединениям и гражданам не только требовать защиты своих прав, но и обеспечивать их в соответствии с этими нормами. Прямое действие Конституции наиболее важно для миграции населения.
Новая Российская Конституция 1993 г. имеет много отличий от ранее действовавшей. Нельзя назвать ее идеальной, но она восприняла прогрессивные идеи и содержит много новых положений, расширяющих содержание правового статуса граждан. Л.А. Окуньков отмечает, что было бы заблуждением ожидать появления идеального варианта Конституции, способного обеспечить стабильный прогресс во всех сферах общественной жизни, однако при всем том нынешняя Конституция, отражая динамичный процесс развития российской государственности, как бы пронизывая быстро сменяющиеся события и направления в политической жизни и экономике, определяет то, что должно стать основным на долгие годы1. Она обладает многими достоинствами и способна стать основным законом государства на длительное время. В ней впервые поднят на конституционный уровень ряд принципов, ранее не упоминавшихся либо содержавшихся в отраслевом законодательстве.
Значимость Конституции РФ как нормативного акта, обеспечивающего миграцию населения, подтвердили 90% респондентов различных социальных групп. Однако свыше 20% респондентов отметили, что в Конституции лишь провозглашены гарантии государственной защиты прав и свобод граждан. Они указали на необходимость разработки механизма реализации, процедуры осуществления всех этих гарантий, а не только права граждан обжаловать в суд решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46).
Конституция России является в первую очередь нормативным актом, устанавливающим основы и принципы деятельности органов власти по обеспечению миграции населения с учетом принципов федерализма, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Определяя вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации, ст. 71 предусматривает, что к исключительному ведению федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование (пункты "е", "о"), установление системы федеральных органов исполнительной власти (пункт "г"). В совместном ведении федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности особо охраняемых природных территорий и охрана памятников истории и культуры (пункты "б", "д" ст. 72), а также административное, административно-процессуальное законодательство, установление принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункты "к", "л", "н" ст. 72). Следовательно, по этим вопросам субъекты федерации могут принимать решения самостоятельно и единственным требованием к ним будет соблюдение Конституции и законов России.
Система органов государственной власти устанавливается субъектами федерации самостоятельно, однако в ч. 2 ст. 77 сказано, что "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в том числе и по обеспечению миграции населения) образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации". То есть система исполнительной власти на всей территории России является единой, субъекты Российской Федерации не могут произвольно изменять ее (здесь имеется в виду компетенция, подчиненность ее составляющих). Это положение "предполагает единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов федерации; четкое определениє пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных
О случаях федеральными органами исполнительной власти функ ции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений, строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти"1.
Правовое регулирование миграции осуществляется путем разработки и практической реализации комплекса законодательных и подзаконных актов, определяющих условия, которые стимулируют либо ограничивают переме . щения людей, а также определяющих численный контингент в направлениях, отвечающих текущим и перспективным потребностям общества, государства, групп стран, мирового сообщества в целом. Регулирование вопросов миграции устанавливается внутренним законодательством государства, это сфера его внутренней компетенции. Нормативная база правового регулирования миграции, ее потоков, обустройства мигрантов является одной из форм государственного регулирования миграционными процессами. В настоящее время в этой сфере правовую базу составляют законодательные акты, направленные на урегулирование как внешней, так и внутренней миграции на селения.
Механизм административно-правового регулирования миграции населения: понятие и структура
Положения Конституции РФ определяют особое место человека, его прав и свобод в системе административных отношений, выдвигают защиту и реализацию его прав в качестве принципа, действующего в обществе и государстве. Развитие этого тезиса должно быть подкреплено наличием действенных механизмов реализации права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользоваться всеми этими правами и свободами. Государство же, в свою очередь, обязано гарантировать реальное осуществление всеми доступными ему средствами.
Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни1. В этой связи необходимо создавать новые и совершенствовать существующие механизмы правового характера против злоупотребления властью. Реализация прав человеком и гражданином неотделимы от всего комплекса их взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможна лишь в контексте принципов правового государства, развивающих и дополняющих друг друга. Эти принципы распространяются на реализацию всей системы конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Из содержания Конституции РФ вытекает, что основным правам и свободам личности корреспондируют соответствующие обязанности государства, входящие в правовой статус человека и гражданина. Это, во-первых, обязанность признать права и свободы человека, т.е. государство не является творцом прав человека, оно не наделяет своих граждан этими правами, а лишь признает их в качестве неотъемлемых. Во-вторых, государство обязано соблюдать права человека, т.е. берет на себя обязательство воздерживаться от вмешательства в сферу частных интересов. В-третьих, существует обязанность государства защищать права и свободы человека, которая распространяется абсолютно на все государственные и муниципальные органы, в том числе и на специально созданные. Эти и другие конституционные обязанности государства закреплены не только в Конституции РФ, но и в ином конституционном законодательстве.
В-четвертых, целесообразно признать ряд других обязанностей государства, сформулированных Конституционным Судом РФ. Например, постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. фиксирует обязанность государства создавать «эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений прав человека», что может быть признано конституционной обязанностью государства.
Другими словами, обязанности государства, корреспондирующие правам и свободам человека и гражданина, находят свое выражение в совокупности зафиксированных в законе различных гарантий, т.е. тех условий и возможностей, которые государство обязуется создать и предоставить лицам для их практического осуществления.
То есть процесс обеспечения государством конституционных прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий и предоставлении возможностей человеку и гражданину для реализации ими своих основных прав и свобод.
Необходимо сказать, что в структуре деятельности любого государственного органа вопросы обеспечения реализации прав и свобод граждан занимают значительное место, поскольку это их важная конституционная обязанность. Но решение данных вопросов не является основным содержанием деятельности большинства органов, а подчинено решению главных задач, поставленных перед государственным органом, и выступает в качестве одного из основных условий, способствующих его нормальному функционированию и достижению поставленных целей.
Вместе с тем особая важность обеспечения законности, основных прав и свобод граждан диктует необходимость создания правоохранительных органов, непосредственно специализирующихся на осуществлении указанных задач. К ним относятся: суд, прокуратура, органы внутренних дел, в частности федеральная миграционная служба безопасности, арбитража, юстиции.
Все государственные органы, участвующие в непосредственной реализации права граждан на свободу передвижения и выбора места жительства образуют стройную систему, в рамках которой осуществляется специализация их деятельности с учетом поставленных перед ними конкрет-ных задач. Это позволяет своевременно реагировать на любые противоправные деяния, оперативно и квалифицированно на основе законности принимать эффективные меры по устранению причин, способствующих их совершению, вести широкую профилактическую работу, охватывать правовоспитательными мероприятиями большую часть населения нашего государства.
Необходимо отметить, что роль отдельных правоохранительных органов в решении вопросов обеспечения конституционных прав и свобод граждан далеко не одинакова. Это объясняется различием функций, компетенции, ведомственной принадлежности, форм, методов, условий работы, а также сил и средств, которыми эти органы располагают. Анализ названных факторов позволяет сделать вывод о том, что основную нагрузку в реализации права гражданами на свободу передвигаться, выбирать место пребывания и жительства несут органы внутренних дел, в частности федеральная миграционная служба.
Деятельность правоохранительных органов строго регламентирована соответствующими правовыми документами, неукоснительное следование которым является важной гарантией выполнения возложенных на них задач в сфере обеспечения стабильности порядка, реализации гражданами основных прав и свобод. В основе правового регулирования компетенции правоохранительных органов лежат принципиальные требования Конституции РФ.
Правоохранительные органы тесно взаимодействуют между собой, специализируются на решении конкретных задач. Это позволяет избежать дублирования, параллелизма в решении вопросов, связанных с обеспечением законности, в частности конституционных прав и свобод. Дополняя друг друга, правоохранительные органы образуют стройную систему, выступающую ядром организационного обеспечения реализации конституционных прав и свобод.
Следует отметить, что в функции многих государственных органов входят охрана и защита конституционных прав и свобод личности, оказание помощи в их реализации. Эти действия они обязаны осуществлять как по собственной инициативе, так и по требованию гражданина, который наделен правом самостоятельно осуществлять защиту нарушенных основных прав и свобод.
Миграция населения в структуре целей, задач и функций органов внутренних дел
Обеспечение миграции населения является, как уже отмечалось, важнейшей задачей органов власти и государства, призванных гарантировать такие отношения в обществе, при которых осуществляется его прогрессивное поступательное развитие. Этим занимаются все государственные органы в большем или меньшем объеме. Правоохранительные органы, которые созданы для этой деятельности, осуществляют особую функцию государства -признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
Особая роль в реализации права граждан - свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства - принадлежит органам внутренних дел Российской Федерации, которые являются неотъемлемой частью государственного механизма, составным звеном системы исполнительных органов государственной власти. Действуя в сфере административно-политического строительства, органы внутренних дел непосредственно обеспечивают реализацию права граждан, а также общественную безопасность, охрану собственности и общественного порядка, прав и законных интересов граждан от преступных и иных противоправных посягательств, опираясь на современные достижения оперативно-розыскои и криминалистической науки, техники и тактики. Вместе с этим они активно содействуют реализации других внутренних и внешних функций государства.
В этой связи закрепление в ст.1 Федерального закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. в редакции от 31 марта 1999 г. нормы о том, что милиция есть система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер государственного принуждения, является важной правовой новеллой. Вот почему основой, источником, отправной точкой формирования и деятельности органов внутренних дел в сфере миграции населения должно выступать право.
В научной литературе сложилась точка зрения, что основными формами выражения права являются: правовой обычай, нормативно-правовой акт, судебная практика. В России правовые обычаи применяются не столь часто. Сейчас наметились некоторые изменения этой тенденции. Например, в силу применения общепризнанных принципов и норм международного права может значительно увеличиться число судебных решений, основанных на правовых обычаях, так как фактически в данном случае — это признание, отраженное в практике применения, это единообразие применения, а сами общепризнанные принципы и нормы могут быть по форме как договорными нормами, так и правовыми обычаями.
Несмотря на значение постановлений пленумов Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, ранее они не признавались в качестве самостоятельного способа выражения права. Но постановления пленумов устанавливают лишь прецеденты, которые используются при применении соответствующих норм права. Иногда они устанавливают порядок действий, не оговоренных в законе. Следование таким прецедентам фактически создает условия для установленного порядка действий. Исходящие от уполномоченных органов и должностных лиц решения становятся примером для них самих и нижестоящих органов и должностных лиц при разрешении аналогичных дел и, таким образом, в будущем приобретают значение и силу прецедента.
Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел в сфере миграции населения, несомненно, базируются на общих принципах права. В определении отмечено, что они должны соответствовать закономерностям общественного развития. На данном этапе развития российской демократической государственности, провозгласившей главной идеей и ценностью человека, такие закономерности взаимосвязаны с механизмом, основными конструкциями претворения указанной цели в жизнь. Принципы права представляют собой не только идеи. Воплощаясь в нормах законодательных актов, они сами становятся нормами права и приобретают нормативное содержание и силу не только идеи, но и нормы, обязательной в правоприменении. Чаще всего в качестве принципов выступают: демократизм, гуманизм, равенство, законность, взаимная ответственность государства и личности. Эти же принципы называются в качестве принципов, регулирующих деятельность органов внутренних дел.
Более интересна, на наш взгляд, классификация принципов, предложенная Р.З.Лившицем, утверждающим, что следует выделять принципы, действие которых распространяется не только на область права, но и на многие области человеческих отношений. Им рассматриваются три группы принципов. Первая группа - это принципы, характеризующие общее отношение к праву и закону (ограничение законодателя правом, неретроактивность закона и т.д.). Вторая — это принципы, касающиеся отношения к человеку как высшей ценности (личная неприкосновенность, презумпция невиновности и т.д.). Третью группу составляют принципы, связанные с установлением истины при разрешении споров (толкование сомнений в пользу обвиняемого, невозможность отговорки о незнании закона и т.д1.). При любой классификации именно общие принципы права выражают логику действий, направляют движение, развитие правовых норм, формируют нормы и реализуются в них.
Конкретные общественные отношения регулируются нормами права, основанными на этих принципах и отражающими их. Все принципы обладают свойством взаимопроникаемости и взаимозависимости. Так, гуманное отношение невозможно при отсутствии формального равенства, взаимная ответственность государства и личности немыслима и недействительна при отсутствии демократии, не может быть законности там, где в основу закона не положен принцип гуманизма.
В законодательных и подзаконных актах представительных и исполнительных органов государственной власти изложены основы организации и деятельности органов внутренних дел, стратегические задачи и тактические направления сосредоточения их усилий на определенных участках борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Задачи Министерства внутренних дел как органа исполнительной власти в системе правового регулирования миграции населения определены в Положении о МВД Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039, а также Указом Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области мифационной политики». Согласно этим актам на МВД возлагаются следующие задачи: разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по регулированию миграции населения, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;
