Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические вопросы административно-правового регулирования внешней миграции в Российской Федерации 10
1. Понятие миграции и внешней миграции в теории административного права 10
2. Классификация внешней миграции и ее субъектов в РФ 33
3. Проблемы административно-правового регулирования внешней миграции в РФ 56
Глава 2. Административное законодательство о внешней миграции и субъекты регулирования 81
1. Развитие административного законодательства о внешней миграции в России 81
2. Административно-правовой статус и деятельность Федеральной миграционной службы России 100
3. Взаимодействие ФМС России с ОВД РФ, иными правоохранительными органами 124
4. Проблемы совершенствования законодательства о внешней миграции в РФ 147
Заключение 164
Библиография 167
Приложения
- Понятие миграции и внешней миграции в теории административного права
- Классификация внешней миграции и ее субъектов в РФ
- Развитие административного законодательства о внешней миграции в России
- Административно-правовой статус и деятельность Федеральной миграционной службы России
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. В настоящий период российская политика ориентирована на расширение сотрудничества государств в различных областях общественной жизни, на приоритет общечеловеческих ценностей. При этом приведение российского законодательства в соответствие с международными стандартами, упрощение порядка въезда в Россию и выезда из России обусловили тот факт, что число мигрантов в нашей стране постоянно возрастает. Поток незаконных мигрантов через границу также увеличивается, что создает напряженную социальную обстановку в Российской Федерации и ее субъектах. Однако независимо от целей посещения России мигрантами каждого из них касаются вопросы правил пребывания, объема прав, свобод и обязанностей, юридической ответственности.
Кроме того, существует очевидная взаимосвязь между проблемой административно-правового регулирования внешней миграции и вопросом о защите прав человека. В связи с этим наиболее актуальными являются проблемы совершенствования административно-правового регулирования внешней миграции, а значит, дальнейшее исследование административно-правового статуса Федеральной миграционной службы России и органов внутренних дел РФ, их взаимодействия между собой, с другими правоохранительными органами, а также механизма административно-правового регулирования этого взаимодействия.
Российская Федерация имеет средства для решения данных проблем, о чем свидетельствует обновленная правовая база: 18 июля 2006 г. принят, новый Федеральный закон № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции», с 15 января 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», дополнивший российскую правовую систему новым институтом - институтом миграционного' учета. Отдельным аспектам регистрации и учёта иностранных граждан ••!'.
посвящены нормы глав III и IV Федерального закона от 25 июля 2002 п ; № 115 «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства ,; ;' в Российской Федерации». Также были приняты: указ Президента КРФ от.
22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за; рубежом»1; постановление Правительства РФ от „15, ноября 2006 г. №683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации»2 и др. \ \ .Вместе с тем в области административно-правового регулирования внешней миграции остается еще много проблем, которые обусловлены сложной криминогенной обстановкой в стране и трудными, социально-экономическими условиями, а'также тем, что достаточно обширное российское законодательство в обозначенной сфере не всегда четко регламентирует многие ''.вопросы. ''; '> ''."'.'.•'.'•' i ••.'•:•'.'' •';•" ' 1 ;••'• .J'. .;'• v • '.•.-.',• 1 '.;•' Проблемами правового регулирования внешней миграции в Российской Федерации' занимались , такие ученые, как О. В. Абрамова, М. М. Бабаев, Е. В. Балацкий, Ю. Ю. Бышевский, И. В. Витрук, Ю. И. Вьюнов,, Л. Н. Галенская, А. И: Долгова, Д. Н. Дохунаева, Т. Н. Заславская, Ж. А. Зайончуковская, К. А. Корсик,Ю. А. Кузьменко, Э. В. Кузнецова, В. В. Лупеев, Ю: А. Лялякин, ; М. К. Магаев, ! Н. И. Марышева, Е. А. Мельник, Д. Д. Москвин, В. В. Оникиенко, К. G. Ощепков, А. Прудникова,1 В. И. Переведенцев, В: В Покшишевский,, И: В: Плюгина, Л. Л. Рыбаковский, , В: Рязанцев, А. А. Сазонов, А. В. Слепченко, В. В. Собольников, М. Е. Труфанов, М. Л. Тюркин, М. А:. Усков, Т. Я. Хабриева, Б. G. Хорев, А. У. Хомра, В. Н. Чапек, А. Н. Шкилев^ Д. Б. Шевченко, Т. Н. Юдин и другие. В частности, отдельные вопросы административно-правового регулирования внешней миграции в Российской Феде-, 1 СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
2 Там же! №47. Ст. 4913L рации анализировали в последние годы В. В. Востриков, О. Ю. Вострокнутова, Е. В. Галуза, О. В. Губина, А. В. Куракин, К. П. Кондрашина, А. Ю. Малумов, А. Прудникова и многие другие. Однако специального комплексного исследования по этой проблеме не проводилось.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в сфере внешней миграции в РФ. Предмет исследования составили административное законодательство о внешней миграции и практика его применения, а также данные, характеризующие развитие административно-правового регулирования внешней миграции.
Цель и задачи исследования. Целью работы является разработка на основе комплексного анализа административно-правового регулирования внешней миграции в России возможных мер по совершенствованию административного законодательства. Исходя из этой цели были поставлены следующие задачи:
1) с учетом существующих в административно-правовой науке точек зрения дать характеристику категориям «миграция», «внешняя миграция», «внутренняя миграция», «криминальная миграция»; «вынужденная миграция»; «трудовая миграция» и др.; «административно-правовое регулирование внешней миграции»;
2) исследовать особенности деятельности ФМС России, ее взаимодействия с ОВД и иными правоохранительными органами в развитии;
3) проанализировать отечественное законодательство, современную практику административно-правового регулирования внешней миграции;
4) вычленить особенности административно-правового статуса ФМС России;
5) дать характеристику внешней миграции и провести классификацию ее субъектов;
6) обосновать необходимость разработки и принятия Федерального закона «О государственном регулировании и финансировании внешней миграции в Российской Федерации».
Методологическая основа диссертационного исследования. Методология и методика диссертационного исследования основаны на общенаучном методе познания. В качестве основных и частнонаучных в работе использованы методы системного, сравнительного, правового анализа, мегод моделирования, статистического, социологического анализа и др.
Теоретическую базу диссертации составили труды ведущих ученыхюристов в сфере общей теории права, конституционного, административного, уголовного, гражданского права и других отраслей: Д. Н. Бахраха, Н. И. Бариновой, Б. Д. Бреева, Е. В. Виноградова, А. И. Долговой, В. А. Ионцева, Ю. М. Козлова, К. А. Корсика, Г. А. Старченкова, В. А. Сукова, М. Ю. Тихомирова, Н. Н. Филиппова, Р. О. Халфиной, Ц. А. Ямпольской и других исследователей.
Нормативной базой работы послужили: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Закон РФ «О милиции» и иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты, нормативные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Исследовался опыт регулирования данных проблем в зарубежном законодательстве.
Эмпирическую базу диссертации составили: материалы практики УФМС России по Свердловской области, ГУВД Свердловской области, ГУВД Челябинской области и иных субъектов РФ за период с 2002 по 2008 г., результаты опроса по разработанной автором анкете 134 практических работников по проблемам в исследуемой сфере, собственный опыт работы в милиции и УФМС России по Свердловской области.
Научная новизна работы заключается в том, что она является первым комплексным исследованием проблем административно-правового регулирования внешней миграции (на материалах практики Свердловской области и других субъектов РФ).
На защиту выносятся следующие основные положения.
1. Сформулировано определение категории «миграция». Это юридический факт, представляющий собой совокупность складывающгася между субъектами миграционного права, в том числе государством въезда и выезда и мигрантами (иммигрантами, эмигрантами, реэмигрантами и т. д.), в процессе территориальных перемещений последних административно-правовых отношений, требующих административно-правового регулирования, которое в обязательном порядке влечет за собой приобретение мигрантами нового административно-правового статуса.
2. Проведена классификация внешней миграции на типы по различным основаниям: в количественном отношении внешнюю миграцию автор предлагает классифицировать по девяти основаниям на тридцать шесть типов (см. прил. № 9).
3. Субъекты внешней миграции могут быть классифицированы следующим образом: 1) иммигранты: а) иммигранты транзитные; б) иммигранты незаконные; 2) эмигранты: а) эмигранты транзитные, б) эмигранты неконтролируемые; в) эмигранты нелегальные; 3) субъекты вынужденной миграции:
а) граждане бывшего Союза ССР; б) граждане государств-бывших республик Союза ССР, в том числе граждане Российской Федерации; в) граждане других государств; г) лица без гражданства (апатриды); д) лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды); 4) субъекты внешней трудовой миграции;
5) реэмигранты; 6) репатрианты; 7) переселенцы; 8) беженцы.
4. Обосновывается необходимость внесения изменений в гл. 18 КоАП РФ. Так, в соответствии с примечанием к ст. 18.1 КоАП РФ «за административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей и иными статьями настоящей главы, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в связи с осуществлением ими указанной деятельности несут административную ответственность как юридические лица, за исключением случаев, если в соответствующих статьях настоящей главы установлены специальные правила об административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, отличающиеся от правил об административной ответственности юридических лиц». Данное примечание необходимо отменить, так как суммы штрафов, предусмотренные для юридических лиц, к которым в нем отнесены и индивидуальные предприниматели, являются для последних нереальными и грозят им полным разорением. Кроме того, примечание противоречит гражданскому законодательству, так как эти лица имеют право стать индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица, а в соответствии с примечанием несут административную ответственность как юридические лица, т. е. мы имеем коллизию в праве, которую требуется устранить как можно быстрее.
5. Пункт 1 части 1 статьи 27.3 КоАП РФ желательно изложить в следующей редакции: «Административное задержание вправе осуществлять: 1) должностные лица органов внутренних дел (милиции), а также сотрудники ФМС, имеющие специальное звание внутренней службы».
6. Необходимо дополнить статью 23 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и пункт 39 постановления Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 словами «...принимающая сторона обязана не позднее чем через два дня со дня его убытия непосредственно представить либо направить почтовым отправлением в соответствующий территориальный орган Федеральной миграционной службы отрывную часть бланка уведомления о прибытии с указанием в этой части бланка даты убытия этого иностранного гражданина либо письменно в произвольной форме уведомить данный орган об этом, указав все реквизиты отрывной части бланка».
7. Доказывается необходимость разработки Федерального закона «О государственном регулировании и финансировании внешней миграции в Российской Федерации», который распределил бы обязанности в данной сфере между федеральными и региональными органами государственной власти на основе принципа субсидиарное™ в управлении.
8. Аргументируется необходимость передачи права рассмотрения жалоб на постановления о наложении административных наказаний судам общей юрисдикции и изъятия данного права рассмотрения жалоб у арбитражных судов либо создания для этого административных судов как отдельного органа судопроизводства.
9. В соответствии с ст. 71 Конституции РФ вопросы федеральной государственной службы, в том числе в ФМС, находятся в ведении РФ, а потому в работе обосновывается, что субъект РФ может решать лишь вопросы о создании центров временного размещения иностранных граждан, вопросы социально-экономического характера, возникающие в сфере миграции, вопросы взаимодействия УФМС и других органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации представлены в научных публикациях автора, а также в его выступлениях на научных конференциях и совещаниях в УФМС России по Свердловской области в г. Екатеринбурге и Челябинске.
Материалы исследования были апробированы при проведении опроса среди сотрудников подразделений УФМС России по Свердловской области.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД Уральского юридического института МВД России.
Структура работы. Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа включает в себя введение, две главы, разбитые на семь параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.
Понятие миграции и внешней миграции в теории административного права
Термин «миграция» («migratio») означает перемещение, переселение. Миграция населения - перемещения людей, связанные, как правило, со сменой места жительства1. Соответственно мигрант - лицо, совершающее миграцию, т. е. переселение2.
Определенные сложности для выработки единого понятия «миграция» в отечественном нормативно-правовом материале создают различные подходы к определению миграции как комплексной научно-практической категории. В частности, в юридической науке это понятие трактуется в широком и узком смыслах. Так, Б. В. Российский под миграцией понимает «перемещение населения в пределах одной страны или из одной страны в другую»3. М. Ю. Тихомиров определяет миграцию как «перемещение населения внутри страны (внутренняя миграция) и из одной страны в другую (внешняя миграция)»4. В. В. Собольников понимает миграцию как «территориальное перемещение людей в определенных целях, подтвержденное их мотивацией приспособиться к новой среде либо приспособить эту среду для своего выживания и развития»3.
В то же время большинство исследователей воспринимают миграцию только как процесс перемещения и переселения. Например, В. М. Баранов называет в качестве целей миграции «поиск лучших условий жизни и необходимость констатации системы правоотношений, контролируемых государством»1. В. Е. Степенко, исследовав процессы миграции, пишет, что «миграция обычно рассматривается как многообразие пространственного движения населения независимо от его характера и целей; пространственные перемещения между населенными пунктами, что ведет к постоянной или временной смене места жительства и работы; процесс пространственного движения населения, который ведет к его территориальному перераспределению. Третий вид миграции, как правило, в настоящее время приводит к тому, что население из одного государства (где его плотность достаточно высока) перемещается на территорию другого государства (где низкая плотность населения и избыток рабочих мест). Таким образом, любое территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами (государствами), независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности представляет собой миграцию». Не случайно Т. Я. Хабриева указывает на «целесообразность проведения дифференциации понятия миграции в определенных рамках»".
На наш взгляд, определять те или иные категории в широком и узком смысле достаточно уместно, хотя безусловно правы ученые, которые считают, что дуализм в определении исследуемого понятия не способствует точному уяснению его смысла. Представляется, однако, что данный прием в исключительных случаях может применяться. Достаточно сказать, что российские ученые насчитывают свыше 40 различных определений анализируемого понятия, что «объясняется разным смысловым наполнением одного и того же термина»1. Иначе говоря, исследование понятий «миграция» и «внешняя миграция» в юридической науке не завершено, а законодатель не дает четкого ответа на существующие вопросы. Поэтому исследование этих категорий в широком и узком смысле является мерой вынужденной.
В широком1 смысле" под миграцией понимается совокупность всяких перемещений людей в пространстве, включая различные виды внеэкономических миграций, ежедневную маятниковую миграцию, сезонную миграцию и др.
В узком смысле миграция - это совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Она может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя), виду (возвратная или безвозвратная) . Л. Л. Рыбаковский, анализируя миграцию в узком смысле, подчеркивает необходимость ее понимания как «законченного вида территориального перемещения, завершающегося сменой постоянного места жительства» .
Одни исследователи определяют миграцию как «любой вид территориальных перемещений населения»5. Другие в одном понятии совмещают факт территориального перемещения и готовность к нему (миграционные установки на территориальное перемещение). Третьи ученые настаивают на раз- ведении факта перемещения населения и миграционных установок. В частности, Л. Л. Рыбаковский под миграцией понимает не территориальное смещение, а потенциальную активность, т. е. установку на такое перемещение, которую он определил как «миграционную мобильность». С точки зрения Л. Л. Рыбаковского, существует четыре подхода к определению миграции населения.
Во-первых, согласно наиболее широкой трактовке к миграциям относятся все виды движения населения, имеющие общественную значимость. Сюда включают не только все пространственные перемещения, но и текучесть кадров, их движение внутри предприятия, социальные перемещения. Отраслевое, профессиональное и иное движение, не будучи собственно миграцией, связано с ней, но лишь в том случае, если оно сопровождается территориальным перемещением.
Классификация внешней миграции и ее субъектов в РФ
В науке международного права выделяют три вида миграции: добровольную, при которой отдельные люди или их сообщества по своей инициативе на добровольной основе мигрируют на новые территории в поисках лучшей жизни; принудительную, при которой по воле властей предержащих тем или иным способом, как правило силовым, перемещаются массы людей вопреки их воле; вынужденную, при которой люди, спасаясь от угрозы для жизни и иных преследований, вынужденно покидают места своего постоянного жительства и ищут убежища на других территориях - в границах государства своей гражданской принадлежности или за его пределами .
В связи с этим, обобщая концептуальные подходы к решению обозна ченной проблемы ведущих отечественных и зарубежных ученых, мы предла гаем свою классификацию внешних миграций. Причем здесь необходимо за метить следующее. Анализ юридической литературы показывает, что боль шинство ученых и практиков, занимающихся проблемами внешней миграции и миграции в целом, отождествляют типы и виды внешних миграции при их классификации.
Как известно, типология представляет собой научный метод, основой которого являются расчленение систем объектов и их группировка с помощью обобщенной модели или типа, которая используется в целях изучения существенных признаков, связей или отношений изучаемых объектов . Основные логические формы, которые используются в типологии, - тип, классификация, систематика, таксономия (расположение, порядок). В свою очередь вид представляет собой основную структурную и классификационную единицу (например, в системе живых организмов)3. Вид - это классификационная единица в систематике, объединяющая разряд предметов, явлений и т. п. с одинаковыми признаками, входящий в состав более общего разряда (рода). Тип есть разряд, категория людей, объединенных общностью каких-либо внешних или внутренних черт, представители такой группы. Основание - это то, на чем строится, зиждется, создается что-либо4.
На наш взгляд, понятия «тип» и «вид» миграции нужно соотносить соответственно как целое и частное. Категория «тип» — более объемная и широкая, чем категория «вид». Налицо необходимость унификации исследуемой терминологии, а также классификации внешней миграции по соответствующим основаниям только на типы. С нашей точки зрения, разновидности внешней миграции необходимо классифицировать по девяти основаниям на тридцать шесть типов (см. прил. № 9).
Классификацией типов и видов внешней миграции занимались различные ученые, специализирующиеся на проблемах миграционного права (комплексной отрасли права). Мы намеренно уделяем пристальное внимание данной проблеме. И обусловлено это прежде всего тем, что в юридической науке, а в науке административного права тем более, вопросы классификации миграции в целом не исследовались, хотя их анализ имеет непосредственное значение для совершенствования административного законодательства. Вместе с тем для того чтобы установить специальный правовой статус мигрантов (в контексте статуса административно-правового), необходимо первоначально выявить категории мигрантов и классифицировать их в соответствии с международными стандартами.
Приведение законодательства в области миграции к международным стандартам является для России первостепенной задачей не только в плане выполнения ею взятых на себя обязательств, но еще и noToivry, что напрямую затрагивает интересы десятков тысяч наших сограждан. В связи с этим требуется разработка кодифицированного законодательного акта, регулирующего все типы миграции на территории нашей страны.
В науке миграционного права внешние миграции классифицируются по различным основаниям. К примеру, Ю. А. Кузьменко, Т. Н. Дохунаева и А. Н. Шкилев в качестве такового выделяют время пребывания. При этом Т. Н. Дохунаева называет его сроком действия1. И. В. Плюгина считает этим основанием сроки перемещения и подразделяет внешние миграции на крат-косрочные и долгосрочные (постоянные) . Ю. А. Кузьменко отмечает, что постоянными миграциями можно считать перемещения, связанные с изменением места жительства на срок более года1. Ю. А. Лялякин классифицирует внешние миграции по продолжительности, выделяя временную и постоянную внешние миграции2. А. И. Кравченко также выделяет временный и возвратный типы внешних миграций, а в качестве их видов — сезонную и маятниковую3.
Ю. А. Кузьменко помимо постоянной и временной выделяет также долгосрочную внешнюю миграцию. При этом под временными типами миграций она понимает краткосрочную, регулярную и нерегулярную внешнюю миграции, а под временными типами внешних миграций - сезонную, маятниковую и эпизодическую4. А. Н. Шкилев временными типами считает сезонную, долгосрочную и краткосрочную миграции5. Т. Н. Дохунаева относит к ним поездки по частным приглашениям, туристические поездки, поездки на учебу и отдых, а к отдельным типам внешних миграций - постоянную, безвозвратную и сезонную6. Ю. А. Кузьменко под видами внешней миграции по данному основанию понимает ежедневные, маятниковые (приграничные), челночные, вахтовые, сезонные поездки, а также кочевничество. Т. Н. Дохунаева по видам выделяет миграцию: 1) внутреннюю (приграничную); 2) внешнюю (региональную); 3) политическую; 4) экономическую (трудовую); 5) брачную; 6) армейскую.
Развитие административного законодательства о внешней миграции в России
Для России миграция населения всегда имела немаловажное значение, причем и для демографического, и экономического развития ее отдельных регионов, а в известные периоды - и для страны в целом
Так, в начале XVII в предпринимались попытки заселения южных степей иностранными выходцами1. В 1752 г. императрица Елизавета Петровна дала предписание полковнику Хорвату навербовать полки из сербов и заселить ими земли на юге от Киевской губернии. Екатерина II Манифестом 1762 г. приглашала «благосклонно, с обыкновенного императорскою милостью на поселение в Россию иностранцев». Массовый характер приняла иммиграция иностранцев в Россию, начало которой положил Петр I, проводя политику переманивания высококвалифицированных кадров из-за рубежа. Эту политику продолжила Екатерина II, привлекавшая в Россию как интеллектуальную элиту из западноевропейских стран, так и квалифицированные трудовые ресурсы2.
В XVI-XIX вв. по мере освоения Сибири и Дальнего Востока на окраины страны переселилось более 15 млн человек. Император Павел повелел переселять в Забайкалье на протяжении 10 лет по 10 тыс. человек ежегодно. На эти расходы было отпущено 100 тыс. руб. С тех времен правительство начало пользоваться Сибирью для выдворения туда преступников .
Однако наиболее массовые переселения населения приходятся на время существования Советского Союза1. Въезд на территорию СССР трудовых и промышленных иммигрантов регулировался особыми Правилами2.
В целях поднятия и развития сельского хозяйства в многоземельных и окраинных районах путем создания рациональных форм его с использованием для этой цели сельскохозяйственной иммиграции и реэмиграции Совет Труда и Обороны издает постановление от 2 февраля 1923 г. «О сельскохозяйственной иммиграции»3, которым поручает Народному комиссариату земледелия отвести на юго-востоке и Поволжье из состава государственного земельного имущества для устройства сельскохозяйственной иммиграции 220 000 десятин; непременным условием допуска и устройства сельскохозяйственных иммигрантов являлся ввоз ими с собой капитала (основного и оборотного) в размерах, обеспечивающих организацию и ведение хозяйства. Земельные участки предоставлялись иммигрантам исключительно на договорных началах, им были также положены определенные льготы.
Для облегчения иммиграции и реэмиграции трудовых элементов в Союз ССР для применения своего труда в области сельского хозяйства и промышленности Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров Союза ССР издают 31 марта 1925 г. постановление «О льготах трудовым сельскохозяйственным и промышленным иммигрантам и реэмигрантам»4, в котором для названных лиц вводились льготы по уплате единого сельскохозяйственного налога по отбыванию обязательной военной службы наравне с переселенцами. В постановлении Совета Министров СССР от 21 декабря 1951 г. № 5263 «О льготах по переселению на 1952 год»5 закреплялись условия и льготы для лиц, переселяющихся в 1952 г. для работы на лесозаготовительных предприятиях Министерства лесной промышленности СССР в Карело-Финской ССР, Архангельской области, Приморском и Хабаровском краях, в Амурской, Читинской, Свердловской областях и Красноярском крае, а также переселяющихся в плановом порядке в колхозы и совхозы Узбекской, Казахской, Туркменской, Литовской ССР, Приморского края, Амурской, Курганской, Ленинградской, Молотовской, Новосибирской, Саратовской и Челябинской областей.
Два десятилетия спустя в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 31 мая 1973 г. Минфин СССР и Госбанк СССР от 2 июля 1973 г. издали Инструкцию о порядке финансирования операционных расходов на переселенческие мероприятия1, в которой определялось, что финансирование операционных расходов на переселенческие мероприятия (перевозка семей переселенцев, выплата им единовременного денежного пособия и другие организационные расходы, связанные с отбором, приемом и перевозкой семей переселенцев) производится за счет средств, предусматриваемых по республиканским бюджетам союзных республик государственным комитетам Советов Министров союзных республик по использованию трудовых ресурсов, исходя из соответствующих показателей планов развития народного хозяйства СССР и союзных республик.
Вообще в советский период преобладающими были трудовая, учебная и брачно-семейная формы миграции между регионами России и республиками СССР. Миграция за пределы СССР фактически отсутствовала . В большинстве случаев организованные миграции преследовали экономическую, демографическую или политическую цели заселения районов нового освоения, а именно заселение русскими территорий, прежде занимаемых другими народами3.
Внутренняя добровольная миграция населения была тесно связана с так называемым институтом прописки. Добровольный же выезд за пределы СССР был практически невозможен.
Как бы то ни было, миграционная политика в СССР в течение многих десятилетий сводилась к управлению миграционными потоками внутри страны, а в области международных миграций носила преимущественно административный характер запретов и ограничений1.
Конец 80-х - начало 90-х гг. XX столетия - это не только период перехода нашей страны к рыночной экономике, трансформации политического строя, но и период коренных изменений в характере и направлениях миграции населения как крупномасштабного социального явления, охватившего Россию в целом и отдельные ее регионы2.
Анализ изменений, которым подвергались в этот период федеральные органы исполнительной власти в сфере внешней миграции, позволяет сделать вывод о наисложнейшем процессе формирования внешней миграционной политики России. Так, 22 ноября 1990 г.
Административно-правовой статус и деятельность Федеральной миграционной службы России
В доктрине правовой статус в самом обобщенном виде определяется как юридически закрепленное положение субъекта в обществе, выражающееся в системе его прав и обязанностей. По мнению многих авторов, термины «статус» и «положение» - синонимы, разграничивать которые вряд ли разумно, так как смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения1. Вместе с тем некоторые авторы с целью конкретизации и уточнения терминологии предлагают различать, правовой статус и правовое положение личности2. Данное решение не может быть признано удачным прежде всего потому, что слово «статус» как раз и означает состояние кого-либо или чего-либо"3.
В соответствии с господствующей в науке концепцией правовой статус - это своего рода научная абстракция, которая проявляется в различных правовых институтах, одним из которых и выступает административно-правовой статус. «Статус» (лат. - состояние, положение) означает «совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц»4.
Авторы ряда работ по общей теории права и административному праву с определенными оговорками исходят из того, что понятие «административно-правовой статус» может быть аналогично одному из установившихся в науке определений правового статуса: правовой статус составляет все то, что так или иначе закрепляет положение субъекта в обществе5.
Правовое положение органов миграционной службы обусловлено их спецификой прежде всего как органов публичной власти, поэтому для них базовой категорией выступает их статус как в целом своеобразная формализованная характеристика «государственно-правовой природы и свойств каждого элемента федеративной системы».
Наиболее точно структурируют правовой статус ученые-админист-ративисты1. В административно-правовой статус органов, к примеру, таможенной службы входят: цели и задачи деятельности; функции в процессе осуществления деятельности; полномочия (права и обязанности); формы и методы деятельности; гарантии". Безусловно, эти элементы проецируются и на правовой статус органов миграционной службы. Прокомментируем некоторые из них.
По словарю Ожегова, задача - это «то, что требует исполнения, разрешения»3. В комментарии к Закону РФ «О милиции» авторы отмечают, что «вопрос о задачах милиции - это вопрос о характере и пределах ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их обозначение в законе служит фактором последующего эффективного правового регулирования деятельности милиции. Задачи милиции представляют собой цели, достижения которых она должна добиваться всей своей деятельностью»4. На наш взгляд, категорию «задача» определять через понятие «цель» вряд ли возможно, так как они хотя и являются тесно взаимосвязанными, тем не менее самостоятельны5.
Л. Ф. Кваша и А. Н. Мусаев предлагают выделять в деятельности милиции «стратегическую цель»: защиту жизни и здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных посягательств, и «задачи-функции»: варианты «тех действий, посредством которых может быть обеспечена безопасность личности, защита форм собственности», которые указаны в абз. 2-5 ст. 2 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»1. Ряд авторов рассматривают термин «задачи» как синоним термина «функция»: «Задачи - это функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные политические службы»2.
Г. А. Туманов полагает возможным употреблять словосочетание «функции-задачи», рассматривая его составляющие как синонимы3. Ю. П. Соловей в свою очередь считает, что задачи органа государственного управления имеют определяющий характер в отношении его функций. По его мнению, функции являются практической реализацией задач; при этом функционирование конкретного органа может так и не привести к решению поставленных перед ним задач. Если процесс выполнения функций носит перманентный характер, то процесс решения задач - дискретный4.
Некоторые авторы определяют задачи как «совокупность проблем, требующих решения для достижения целей в данной конкретной обстановке при наличии ресурсов»5. Проще говоря, задача отвечает на вопрос «Что делать?».
Анализ нормативных правовых актов показал следующее. Ранее задачи ФМС и ОВД в области внешней миграции определяли приказ МВД РФ от 31 мая 2002 г. № 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ в области миграции»6 и Общее положение о подразделении по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ в области миграции.
