Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Миграционные процессы как объект административно -правового регулирования 13
1. Понятие и содержание административно-правового регулирования миграционных процессов 13
2. Правовые основы административно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации 36
3. Федеральная миграционная служба Министерства внутренних дел как субъект управления миграционными процессами в Российской Федерации 67
Глава II. Основные формы и методы государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации 94
1. Формы государственного управления миграцией в Российской Федерации 94
2. Административно-правовые методы регулирования миграции населения в России 123
3. Основные направления совершенствования административно-правового регулирования миграции населения в Ростовской области 150
Заключение 173
Библиография 178
Приложение 189
- Понятие и содержание административно-правового регулирования миграционных процессов
- Правовые основы административно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации
- Формы государственного управления миграцией в Российской Федерации
- Административно-правовые методы регулирования миграции населения в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня законодательство России последовательно приводится в соответствие с международными нормами в области обеспечения прав и свобод человека. В частности, право на свободу передвижения уже стало для российских и иностранных граждан реальностью. Однако этот позитивный процесс повлек за собой и определенные негативные побочные явления. Прежде всего это выразилось в росте незаконной и неконтролируемой миграции населения. Из-за ее широкого потока в отдельных регионах и в крупных городах России имеет место крайне сложная демографическая, социально-политическая и криминогенная обстановка. По оценкам экспертов, от 7 до 15 млн. мигрантов из ближнего зарубежья сегодня проживают на территории Российской Федерации. Важной причиной возможного перехода миграционных процессов в угрозу национальной безопасности России является отсутствие надлежащей нормативно-правовой базы, регулирующей общественные отношения, возникающие в процессе миграции людей с различными целями, и эффективных форм и методов управления данным социальным явлением.
В связи с этим актуальность исследования определяется необходимостью анализа нормативно-правовых актов с целью поиска путей устранения пробелов в миграционном законодательстве и определения перспективных направлений государственного управления миграцией (в настоящее время оно носит рестрикционный характер, направленный на ограничение притока населения, даже когда речь идет об иммиграции соотечественников из-за пределов России).
До середины 90-х годов XX века в Российской Федерации исследования по вопросам миграции населения проводились в рамках истории, археологии, социологии, демографии, экономики, но не права. Поэтому данное диссертационное исследование резюмирует результаты проделанной работы в различных отраслях науки.
Актуальность научных исследований в рассматриваемой области административно-правовых отношений подкрепляется теми обстоятельствами, что сегодня нет единства в понимании такой юридической категории, как «административно-правовое регулирование миграции населения», практически не изучалась ее структура, недостаточно полно исследованы вопросы административно-правового регулирования миграционных процессов на федеральном, региональном уровнях, а также на уровне органов местного самоуправления.
В современных условиях актуальной проблемой в сфере государственного управления миграцией населения в Российской Федерации является отсутствие эффективной самостоятельной государственной структуры, в ведении которой находились бы все функции по реализации миграционного законодательства. Возложение в феврале 2002 года на МВД Российской Федерации функций федерального органа исполнительной власти по миграционной службе и создание в рамках указанного Министерства Федеральной миграционной службы МВД России не способствовало более организованному управлению миграционными процессами в стране, а по сути дела явилось шагом назад в стабилизации довольно сложной миграционной ситуации, сложившейся сегодня на территории России.
Степень разработанности темы исследования. В силу объективных причин, обусловленных, главным образом, устройством советской административно-командной системы, закрытыми границами СССР, коммунистической идеологией, проблемы миграции фактически не рассматривались. Тем более они не изучались в контексте реализации права свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства, практически не исследовались роль и место органов исполнительной власти в регулировании миграционных процессов в стране.
В диссертации использовались и учитывались мнения российских и зарубежных ученых и исследователей: В.Б. Аверьянова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.Г. Арутюнова, М.М. Бабаева, З.А. Багишаева, Д.Н. Бахрах, Г.С. Витковской, М.И. Еропкина, А.Н. Жеребцова, Ж.А. Зайончковской,
5 Т.И. Заславской, А. Золберга, У. Изарда, В.А. Ионцева, А.А. Кауфмана,
Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, Э. Ли, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, В.М. Моисеенко, В.И. Мукомеля, Н.П. Огановского, В.И. Переведен-цева, В.В. Покшишевского, Л.Л. Попова, Р. Равенштейна, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковского, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Н. Тоцкого, В.А. Туманова, А.У. Хомра, О.С. Чудиновских, СБ. Ягодина и других.
В прямой постановке эта проблема в юридической науке ранее не исследовалась. Немало ценного материала содержится в диссертационных исследованиях, специально посвященных свободе передвижения, выбору места пребывания и жительства (И.В. Плаксина, О.В. Ростовщикова), правовому статусу беженцев и вынужденных переселенцев (А.Н. Жеребцов, Ю.В. Герасименко), вопросам влияния миграционных процессов на преступность (Ю.И. Вьюнов, СЕ. Метелев). Что же касается проблем административно-правового регулирования миграционных процессов в целом, то они не подвергались самостоятельному монографическому исследованию.
Между тем современное состояние и тенденции развития миграционных процессов нуждаются, с учетом достижений отечественной юриспруденции, в дальнейшем обстоятельном научном осмыслении. За последнее время существенно изменились и функции государственных органов в сфере регулирования и контроля за миграцией. Все это и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования миграции населения.
Предметом исследования является нормативно-правовое регулирование миграции населения, формы и методы государственного управления миграционными процессами в стране.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ состояния административно-правового регулирования мигра-
ционных процессов и поиск путей его совершенствования, в том числе касающихся деятельности органов государственной исполнительной власти в решении миграционных вопросов. В соответствии с названной целью автор поставил следующие задачи:
раскрыть понятие и содержание категории «административно-правовое регулирование миграционных процессов», провести исследование структуры данной категории;
на основе исследования процесса формирования миграционной политики определить основные направления развития нормативно-правовой базы, необходимой для административно-правового регулирования миграционных процессов в России;
с позиций системного подхода определить роль и место Федеральной миграционной службы МВД России в осуществлении государственного управления миграцией населения;
проанализировать и критически оценить основные формы государственного управления миграцией населения в России;
выявить основные наиболее эффективные административно-правовые методы регулирования миграционных потоков в Российской Федерации;
на основе всестороннего анализа форм и методов государственного управления миграцией подготовить и внести наиболее оптимальные предложения по разработке миграционных программ.
Методологической основой исследования явились основные положения материалистической диалектики и логики в их единстве, философские принципы исследования процессов, а также принятые в праве общенаучные методологические принципы исследования социальных явлений.
В осуществлении поставленных задач были использованы современные научные методы, применяемые в праве: сравнительно-правовой метод исследования, метод социально-правового анализа, проблемно-теоретический, исторический, социологический метод и другие.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды в области теории государства и права, государственного управления, конституционного, административного, муниципального и других отраслей права, относящиеся к проблематике диссертации.
Эмпирическая база исследования включает в себя статистические данные о миграционной обстановке в Ростовской области и Краснодарском крае, информационные и другие аналитические документы, подготовленные подразделениями по делам миграции Южного федерального округа, публикации средств массовой информации (журналы «Миграция», «Миграция в России», «Бюллетень переселенца»), результаты проведенного социологического исследования «Отношение местного населения и сотрудников ОВД к беженцам и вынужденным переселенцам».
При подготовке диссертации использовались результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации и другие источники административного права, относящиеся к предмету исследования, в том числе некоторые международно-правовые акты. В процессе исследования изучалась правотворческая практика Законодательного собрания и администрации Ростовской области и Краснодарского края.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является одним из первых монографических исследований проблем административно-правового регулирования миграционных процессов в России, представляя собой комплексное исследование проблем обеспечения права граждан на свободу передвижения как одного из важных звеньев в правовом статусе личности в Российской Федерации, опирающееся на ныне действующее законодательство.
Институт миграции исследуется в диссертации с учетом высказанных в юридической литературе суждений и анализа законодательства; анализом и выявлением несоответствия действующего миграционного законодательства по-
8 стоянно развивающимся общественным отношениям в сфере миграции населения; осмыслением места и роли административного права в жизни общества, а также дальнейшей перспективы его развития -в рамках государственной политики обеспечения права на свободу передвижения, выбора места жительства и пребывания; уточнением приоритетных направлений деятельности органов власти в области государственного управления миграцией населения. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Сущность и авторское определение понятия «административно-право
вое регулирование миграционных процессов».
Административно-правовое регулирование миграционных процессов -это целенаправленная, организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная, подзаконная деятельность, осуществляемая органами и определенными должностными лицами исполнительной власти, направленная на урегулирование массовых неконтролируемых перемещений мигрантов по территории государства с целью придания этому процессу упорядоченного, организованного характера для формирования в Российской Федерации стабильной миграционной обстановки.
Качественное состояние законодательства Российской Федерации в области миграции определяется степенью и точностью имплементации в российскую правовую систему и практическим выполнением общепринятых международно-правовых документов по вопросам миграции. Приведение законодательства России в области миграции населения к демократическим мировым стандартам предполагает сбалансированность федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, разработку и принятие нормативно-правовых актов, реально отражающих современное состояние миграционных процессов в реформируемой России и учитывающих видовое разнообразие мигрантов.
Законодательная деятельность, осуществляемая в субъектах Российской Федерации, имеет тенденции все чаще вступать в противоречие с федеральным законодательством в области соблюдения прав мигрантов. В целях
9 защиты прав и свобод вынужденных мигрантов и недопущения в этой сфере
нарушений федерального законодательства предлагается целостная система направлений деятельности центральных властей, которая призвана включать в себя: 1) жесткое отстаивание приоритета федерального законодательства в области прав и свобод человека при помощи апелляции к Конституционному Суду РФ; 2) обращения в Конституционный Суд РФ с просьбой дать толкование, входят ли спорные вопросы, связанные с регулированием миграционных процессов, в сферу совместного ведения РФ и субъекта Федерации; 3) более активное подключение прокуратуры субъектов Федерации для вынесения протестов по превышению полномочий региональных властей; 4) принятие федеральных правовых актов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством, прекращающее действие актов субъектов Федерации, которые были приняты до введения федеральных правовых актов; 5) внесение дополнений и изменений в действующее федеральное законодательство, сопровождающееся более четкой регламентацией ранее действующих правовых норм.
4. Федеральная миграционная служба МВД России, обладая широкой межотраслевой компетенцией, связанной с регулированием миграции, является основным субъектом по осуществлению государственного управления миграционными процессами в стране. Однако одна Федеральная миграционная служба не сможет эффективно действовать по всем направлениям работы. В настоящее время назрела объективная необходимость перераспределения полномочий ФМС МВД России. В компетенции Федеральной миграционной службы целесообразно оставить юридические вопросы, связанные с определением статуса мигрантов, контролем за обеспечением их прав, реализацию и учет численности и структуры миграционных потоков. Остальные функции, связанные с миграционными проблемами, должны осуществляться иными ведомствами и государственными структурами, имеющими отношение к тем или иным аспектам этого сложного процесса.
5. Решение многогранных проблем, связанных с регулированием миграции населения в России, требует применения эффективных форм управления
10 данным социальным процессом. Наиболее предпочтительными формами государственного управления миграцией являются государственные программы, государственные договоры (соглашения), концепции и регистрация. В настоящее время назрела необходимость скорейшего принятия новой Федеральной миграционной программы, которая должна разрабатываться с учетом следующих принципов: упреждающий характер программы, ее адресность; системность и комплексность; многоканальность выделения средств, ресурсная и организационная обеспеченность программы; отлаженный финансовый механизм действия программы.
6. Существующая в настоящее время система административных методов по регулированию миграции населения не позволяет в достаточной мере влиять на стихийные миграционные перемещения и способствовать формированию стабильной миграционной ситуации в стране. Для эффективного воздействия на эти процессы необходимо использовать такие методы, как: разграничение, структуризация, иммиграционный контроль, правонаделение, международное сотрудничество, учет и моделирование.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения в определенной мере развивают и дополняют современную административно-правовую теорию регулирования миграционных процессов. Прежде всего это касается нормативно-правовой регламентации правоотношений, возникающих в процессе миграции населения, а также вопросов дальнейшей научной разработки Концепции государственной миграционной политики. Одновременно материалы диссертации могут способствовать углублению научных исследований по вопросам взаимоотношений личности и государства в современных условиях формирования гражданского общества.
Практическая значимость работы состоит в обосновании автором выводов и предложений по совершенствованию миграционного законодательства, оптимизации принимаемых решений и повышения качества работы органов исполнительной власти, прежде всего органов внутренних дел, реализующих го-
сударственные полномочия в сфере миграционной политики; дальнейшего развития гарантий прав и свобод человека и гражданина. Предложенные автором рекомендации непосредственно могут использоваться сотрудниками миграционных подразделений органов внутренних дел в своей деятельности.
Материалы диссертации видятся значимыми для упрочения законности в деятельности органов внутренних дел по обеспечению реализации права граждан свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В этом плане материалы не лишены прикладного характера при осуществлении правового воспитания как граждан, так и соответствующих должностных лиц.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется выбором и применением научной методологии и комплексным характером исследования, анализом и обобщением практики работы органов и должностных лиц исполнительной власти по регулированию миграционных процессов, статистическими данными о миграционной обстановке в Ростовской области и Краснодарском крае (аналитические отчеты Управлений по делам миграции ГУВД РО и Краснодарского края за 1999 - 2003 годы).
Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов подтверждается изучением работ ученых-административистов, научных трудов по общей теории права, зарубежного законодательства по регулированию миграции населения, достаточно обширным аналитическим материалом. Автором в составе рабочей группы проведено социологическое исследование «Отношение местного населения и сотрудников ОВД к беженцам и вынужденным переселенцам». В процессе указанного исследования было опрошено 228 сотрудников милиции, 810 граждан представителей местного населения и 168 мигрантов.
В своей совокупности комбинация избранных методов изучения темы на теоретическом и эмпирическом уровнях обусловила достоверность полученных выводов и положений, выносимых на защиту.
Апробация результатов исследования. Выводы и результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс в ходе проведения заня-
12 тий в РЮИ МВД России по дисциплине «Административное право» при изучении темы «Управление в области труда и социального развития», в Ростовском государственном экономическом университете по дисциплине «Административное право» при изучении темы «Государственное управление в области труда и социального развития» и в Южно-Российском государственном институте по дисциплине «Административное право» при изучении темы «Управление в области социальной защиты граждан». Основные теоретические положения диссертационного исследования были апробированы автором при разработке проекта региональной миграционной программы Ростовской области в качестве члена рабочей группы. Основные выводы и предложения сообщались в научных докладах и обсуждались на научно-практических конференциях, проводимых в Ростовском государственном университете, в Ростовском юридическом институте МВД России, в Донецком институте внутренних дел Украины, а также нашли отражение в 8 опубликованных научных работах автора общим объемом 2,4 печатных листа.
Структура и объем диссертации определяются характером поставленной цели и перечнем задач исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАКа России.
Понятие и содержание административно-правового регулирования миграционных процессов
Последние перемены в государственном политическом и экономическом устройстве Российской Федерации затронули практически все стороны общественных отношений, внеся в них серьезные коррективы. Но, наряду с позитивными изменениями, данные новшества объективно стали причиной негативных явлений, создающих серьезные проблемы, порой неразрешимые для государства в разумно короткий срок. Одной из подобных проблем явилась массовая миграция населения как из бывших советских республик, так и на территории самой страны.
Ее возникновение обусловлено целым рядом факторов, среди которых в первую очередь распад Союза Советских Социалистических Республик, сопровождающийся одновременным возникновением значительного числа суверенных государств со своим гражданством и жесткой политикой против лиц русской национальности. Усугубляет эту проблему неспособность или даже скорее нежелание помочь лицам, оказавшимся в таком положении, игнорирование данного вопроса российскими чиновниками. А существенные ограничения, вводимые странами бывшего Союза, затрагивающие конституционные права граждан России, вынуждают людей из-за этнической напряженности, преследований и отсутствия безопасности покидать обжитые места и искать защиты на территории России.
Закрепляя в ст. 27 Конституции Российской Федерации право на свободное перемещение и выбор места жительства, а также обязанность соблюдения и защиты прав и свобод граждан, государство тем самым возлагает на себя обязанность по их обеспечению1, однако реального осуществления данных конституционных гарантий граждан сегодня на деле не происходит.
В настоящее время вопросы регулирования возникших процессов движения населения и защиты прав и свобод мигрантов возложены на Министерство внутренних дел, в рамках которого функционирует Федеральная миграционная служба МВД России. Рассмотрение деятельности ФМС по управлению миграционными процессами непосредственно связано с этимологическим аспектом понятия «миграция». Термин «миграция» происходит от латинского слова «migratio» и означает перемещение, переселение. Миграция населения - перемещения людей, связанные, как правило, со сменой места жительства2.
Кем бы ни изучалась миграция, как бы она не определялась, однако в настоящий момент все сходятся на том, что она является весьма сложным процессом, требующим комплексного подхода к ее исследованию.
В настоящее время проблемами миграции занимаются различные специалисты. Она рассматривается с экономической, криминологической, исторической, социальной и иных точек зрения.
Экономисты рассматривают миграцию как перемещение и распределение трудовых ресурсов, обмен людскими трудовыми ресурсами между регионами страны в целях развития народнохозяйственного комплекса государства и ускорения освоения перспективных районов Российской Федерации. «С экономической точки зрения наиболее значимым в миграционных процессах является становление мирового рынка труда. Это характеризуется растущим экспортом и импортом иностранной рабочей силы, достигших в настоящее время небывалых масштабов»3. Регулирование внешней трудовой миграции должно предусматривать разработку механизмов вхождения Российской Федерации в международное разделение труда и рынок трудовых ресурсов в качестве равноправного партнера, расширение правовой базы трудовой миграции и ряд других необходимых мер. В этом направлении хотелось бы отметить деятельность таких ученых, как Н.И. Баринова, Б.Д. Бреев, В.А. Ионцев, Е.С. Красинец, Г.А. Старченков, Н.Н. Филиппов, В.А. Суков и ряд других Ученые-криминологи при изучении данной проблемы интересуются прежде всего теми последствиями, которые выступают в роли факторов, обусловливающих совершение преступлений, криминогенные явления и процессы, которые возникают в социальной жизни как результат воздействия миграции. «Механизм криминогенного влияния вынужденной миграции действует на основе осложнений условий жизни людей, прямо либо косвенно способствует созданию конфликтных ситуаций, толкающих людей на нарушение закона, осложняет нормальное функционирование государственных и общественных институтов»5. В социально-экономической сфере коренное население видит в мигрантах виновников своего ухудшающегося положения, конкурентов на рынке труда и жилья, где оно само испытывает немалые трудности. Мигранты активно вступают в борьбу в сфере собственности на землю, а также за место в торговле, бизнесе, банковском деле, причем порой они действуют не всегда законными способами и приемами. Отрицательные последствия миграции нередко порождают антиобщественное поведение, способствуют правонарушениям, затрудняют борьбу с ними либо осложняют работу по предупреждению преступлений и иных нарушений закона. Здесь уместно привести работы криминологов: М.М. Бабаева, А.И. Долговой, В.В. Лунеева, Э.В. Кузнецовой, ЕА Мельник, В.В. Оникиенко, В.А. Поповкина и других ученых6.
Социологи изучают миграционные процессы с позиции влияния их на развитие общества. Их (социологов) интересуют изменения, происходящие в структуре общества под воздействием миграций, конкретные индивиды, группы в обществе, их взаимосвязь и условия существования, исследование различных аспектов совместимости мигрирующей группы со средой вселения, про гноз изменений в культуре группы, которые могут произойти в результате миграции.
«Социальный характер миграция приобретает в силу того, что она, во-первых, является результатом различных аспектов функционирования общественного организма, во-вторых, осуществляется в таких формах, которые свойственны конкретному обществу, и, в-третьих, приводит к изменению социаль-ных свойств мигрантов и характеристик общества в целом» . В нашей работе мы считаем необходимым указать видных ученых социологов, исследующих миграционное движение населения таких как: Ж.А. Зайончуковскую, Т.И. Заславскую, Д.Д. Москвина, В.И. Переведенцева, В.В. Покшишевского, Л.Л. Ры-баковского, М.А. Ускова, А.У. Хомра, Б.С. Хорева, В.Н. Чапека и других8.
Наше диссертационное исследование будет направлено на изучение миграционных процессов, происходящих в настоящее время в Российском государстве, с административно-правовых позиций. Решение узловых задач в вопросах совершенствования миграции населения требует осуществления целенаправленного организационно-управленческого воздействия на этот процесс на всех его стадиях.
Правовые основы административно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации
Административно-правовое регулирование миграции в настоящее время осуществляется путем разработки и практической реализации комплекса законодательных и подзаконных актов, определяющих условия, которые стимулируют либо ограничивают перемещения людей, а также их определяющих численных контингентов, в направлениях, отвечающих текущим и перспективным потребностям общества, государства, групп стран, а также мирового сообщества в целом. Регулирование вопросов миграции устанавливается внутренним законодательством государства, это сфера его внутренней компетенции. Нормативная база правового регулирования миграции, ее потоков, обустройства мигрантов является одной из форм государственного регулирования миграционными процессами .
Следует отметить, что увеличение численности мигрантов, количества совершаемых ими правонарушений, усложнение правовых отношений между различными категориями мигрантов и государством вызывают потребность законодательного регулирования миграции в целом и отдельных ее видов. В этой связи закономерно, что в «Общественном классификаторе отраслей законодательства» на 1993 г., утвержденного указом Президента Российской Федерации № 2171 от 16 декабря 1993 г. была предусмотрена разработка таких отраслей законодательства, как «Миграция» (010.080.040) и «Беженцы и вынужденные переселенцы» (010.080.030)2.
Несмотря на активно проводимую работу в данном направлении, мы вынуждены утверждать, что сегодня создание организационной системы государственного управления миграционными процессами серьезно затрудняется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для недвусмысленного определения организации, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Правовой вакуум в прошлом привел к грубому извращению государственного управления, административно-правовой вакуум при современной идеологии социально-экономического развития общества влечет за собой дезорганизацию управления, его ослабление, хаос в обществе 3.
Массив действующих правовых актов, в той или иной мере относящихся к организации управления миграционными процессами, велик. При этом, к сожалению, его нельзя смешивать с полнотой и качеством регламентации, связанных с этим вопросом. Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе, по содержанию и по характеру их влияния на организацию управления миграцией. Классификация правовых актов по этим критериям позволяет расширить представление о правовой основе деятельности нового органа исполнительной власти, призванного регулировать миграционные потоки в стране - Федеральной миграционной службы МВД Российской Федерации, созданного в рамках самого Министерства на основании указа Президента РФ от 23 февраля 2002 года № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики»4 и приказа МВД России № 265 от 23 марта 2002 года «О создании Федеральной миграционной службы МВД России».
Мы полагаем, что по юридической силе нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность образованной ФМС по регулированию вынужденных миграционных процессов в России можно классифицировать на:
а) Международные правовые акты. К этой группе документов следует отнести: Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 года, Конвенцию о статусе беженцев от 28 июля 1951 года; Протокол, касающийся статуса беженцев от 16 декабря 1966 года, Декларацию Организации Объединенных Наций о территориальном убежище от 14 декабря 1967 года 5 и ряд других. Конвенция о статусе беженцев является универсальным международно-правовым актом, защищающим их права. Ее принятие было обусловлено тем, что в конце 40-х годов большинство беженцев находилось в Западной Европе, являясь жертвами событий Второй мировой войны, и главной задачей международного сообщества в тот период было возвращение их на родину. Отражая именно такую ситуацию, Конвенция распространялась на беженцев, находящихся в Европе, которые оказались там в результате событий, происшедших до принятия Конвенции. Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г., распространил действие Конвенции на беженцев, появившихся в результате более поздних событий, и провозгласил применение ее без каких-либо географических ограничений.
Российская Федерация в конце 1992 года присоединилась к этим документам. Хотя, по нашему мнению, подобное присоединение в полном их объеме, без каких-либо изъятий и оговорок, было преждевременным. Более целесообразно было бы поступить, как некоторые зарубежные страны, и оговорить, что условия Конвенции на территории России будут выполняться после достижения экономической стабильности.
б) Конституция Российской Федерации. Она является основополагающим нормативным актом, источником всех отраслей права, устанавливает общие правовые начала, в соответствии с которыми действуют все органы государственной власти, в том числе и Министерство внутренних дел, и входящая в него Федеральная миграционная служба МВД России.
в) Законы Российской Федерации. Важнейшими актами, регулирующими общественные отношения в области миграции, являются законы. В сфере деятельности государственной миграционной политики в настоящее время действуют законы: «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» от 25 июня 1993 г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. (с изменениями от 10 января 2003 г.), «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года, «О беженцах» от 1993 г. в редакции от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ и от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ (с изменениями от 7 августа и 7 ноября 2000 г.) и «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. в редакции Федерального закона № 202-ФЗ от 20 декабря 1995 г. (с изменениями от 7 августа 2000 г., 24 декабря 2002 г.)б. Два последних закона на законодательном уровне закрепляют статус вынужденных мигрантов, устанавливают экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации. Основанием для разделения этих двух категорий мигрантов служит наличие (вынужденные переселенцы) или отсутствие (беженцы) российского гражданства, в соответствии с Конвенцией ООН о беженцах 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г., к которым присоединилась Россия. До принятия указанных законов и присоединения к Конвенции всем недобровольным мигрантам присваивался статус «беженца».
Формы государственного управления миграцией в Российской Федерации
Решение многогранных проблем, связанных с регулированием миграции населения в России, требует создание механизма, с помощью которого задачи и функции, реализуемые в данном направлении органами исполнительной власти, будут воплощены в практическую государственно-управленческую деятельность.
Указанная деятельность не реализуется сама по себе. Она должна действовать, проявлять себя в разнообразных общественных отношениях, т.е. быть динамичной. Соответственно, она всегда воплощается в конкретных действиях разнообразного характера и назначения, способных выразить ее содержание и направленность.
Отсюда возникает необходимость рассмотрения в нашем исследовании такой специфической научно-практической категории как форма государственно-управленческой деятельности (форма управления).
Большой вклад в развитие и изучение указанной научно-практической категории внесли такие выдающиеся российские ученые, как Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, Д.Н. Бахрах, МИ. Еропкин, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов и другие1.
В административно-правовой литературе последних лет можно обнаружить различные попытки сформулировать определение формы управленческой деятельности. Одни ученые говорят, что форма в указанном смысле - это организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ними задач2.
В других источниках подчеркивается, что речь идет о внешнем и организационно-правовом выражении однородных управленческих действий3.
Наконец, указывается, что самостоятельные группы родственных по характеру, одинаковых или сходных в своем внешнем проявлении действий и представляют собой формы работы аппарата управления .
По-нашему мнению, применительно к государственному управлению форма является способом выражения его государственно-правового содержания. В частности, она позволяет получить ответ на вопрос - для чего необходимо государственное управление, что его конкретные органы практически делают ради выполнения управленческих задач и функций?
Мы также считаем, что категория «форма управления» относится к характеристике не любого участника управленческих общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования, а только субъекта управления, т.е. соответствующего органа власти (должностного лица). При этом главное заключается в том, чтобы совершаемые субъектом управления управленческие по своему характеру действия получили свое внешнее выражение. Не выраженные подобным образом, они не в состоянии вызвать определенные последствия, ради достижения которых они фактически совершались.
Давая определение данной категории, мы позволим себе согласиться с мнением ученых Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова, которые утверждают, что под формой управления понимается внешне выраженное действие органа государственной власти (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия .
Предметом нашего диссертационного исследования станет изучение и дальнейшее развитие правовых форм управления миграционными процессами в Российской Федерации.
В последние годы в механизме государственного регулирования все большее место находят применение такие правовые формы управленческой деятельности, как государственные программы, государственный контракт (договор, соглашение), концепции, доктрины, регистрация.
В филологическом смысле термин «программа» означает в частности: план деятельности..., изложение содержания и цели деятельности... Отсюда следует, что программа в конечном счете представляет собой в управленческом аспекте своеобразный вариант плана государственной деятельности 6.
Мы считаем, что государственные программы являются политико-правовыми актами, имеющими, следовательно, юридическое значение. Это государственные служебные документы, воплощающие концепции, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность субъектов, причастных к их разработке и реализации. В соответствии с программами формируется организационно-правовой механизм их реализации.
С юридической точки зрения существенный изъян программ, на наш взгляд, состоит в том, что не установлена юридическая ответственность за их недоброкачественность и невыполнение.
В целях исследования основных форм управления миграционными процессами в нашем государстве Центром изучения проблем этнических меньшинств, беженцев и вынужденных переселенцев, функционирующим в Ростовском юридическом институте МВД России, был проведен социологический опрос, в ходе которого было изучено мнение сотрудников милиции Южного федерального округа и их взгляды на проводимую в современных условиях государственную миграционную политику.
Административно-правовые методы регулирования миграции населения в России
Наряду с формами государственного управления в процессе практической деятельности органов государственной власти при решении многогранных задач государства важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам управления). Нам необходимо определиться, в чем их сущность?
Как известно, процесс управления находит свое завершение в осуществлении непосредственного целенаправленного воздействия субъекта управления на соответствующий объект. Так практически реализуются цели, задачи, функции государственно-управленческой деятельности .
Для эффективной реализации задач и функций государства необходима система способов, приемов, средств, выражающих управляющее воздействие, придающих функциям управления динамический характер. Такого рода задачу выполняют методы управления, позволяя получить ответ на вопросы: как осуществляется управление, каким образом реализуются его функции, как, наконец, субъект управления упорядочивающе воздействует на объект?
В процессе формулировки понятие метода, мы позволим себе согласиться со взглядами известных ученых А.П. Коренева, Л.Л. Попова, Ю.М. Козлова о том, что под методами управления понимаются способы, приемы, средства, механизмы непосредственного управляющего воздействия государственных органов на соответствующие управляемые объекты .
Иначе говоря, метод управления является конкретным способом практического осуществления задач, стоящих перед конкретным органом исполнительной власти, средством реализации самой этой власти.
В юридической литературе вопросам изучения методов управленческой деятельности уделяется достаточно большое внимание. Среди ученых, разрабатывавших эту проблему, следует выделить: Ю.С. Адушкина, З.А. Багишаева, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеева, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, В.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова и ряд других3.
В нашем исследовании мы остановимся и изучим основные методы, используемые государством для регулирования процессов вынужденной миграции на территории Российской Федерации.
Решение современных проблем вынужденной миграции предусматривает гибкое сочетание различных инструментов и методов регулирования. При этом важно, чтобы был обеспечен такой выбор инструментария, который в меньшей степени зависел от воли и интересов отдельных лиц.
Общеизвестно, что всякий вид деятельности всегда должен основываться на определенных положениях, началах. В этой связи, мы полагаем, что осуществление государственного управления межрегиональной вынужденной миграцией должно базироваться на ряде основополагающих принципов. К числу базовых, фундаментальных принципов, на которых должна строиться деятельность государства по урегулированию миграционных потоков в нашей стране, по-нашему мнению, следует отнести:
1. Принцип иерархичности - в любых вертикальных разрезах системы управления миграционными процессами должно обеспечиваться иерархичное взаимодействие между звеньями управления (обеспечивается согласованность решений и действий федеральных и региональных органов власти, их структурных подразделений и отдельных должностных лиц), принципиальной характеристикой которого является несимметричная передача информации «вниз» и «вверх» по системе управления.
2. Принцип автономности - в любых горизонтальных и вертикальных уровнях системы управления миграционными процессами должна обеспечиваться рациональная автономность деятельности органов управления, подразделений или отдельных должностных лиц.
3. Принцип согласованности - обеспечивает процесс взаимодействия иерархических звеньев по вертикали, а также между относительно автономными звеньями системы управления миграционными процессами по горизонтали по согласованию с основными целями и задачами и синхронизацию во времени.
4. Принцип прозрачности - система управления миграционными процессами должна обладать концептуальным единством, содержать единую доступную терминологию, деятельность всех органов власти и управления, подразделений и должностных лиц должна строиться на единых "несущих конструкциях" (этапах, фазах, функциях, правах, обязанностях, полномочиях и ответственности) для различных по социально-экономическому содержанию подходов и способов управления и регулирования миграционными процессами.
5. Принцип обусловленности функций управления миграционными процессами - целям социально-экономического развития региона. Функции управления миграционными процессами формируются и изменяются не произвольно, а в соответствии с потребностями и целями социально-экономического развития регионов.
6. Принцип оптимальности соотношения управленческих функций - необходимо при построении системы управления определить приоритеты и ориентацию функций управления на развитие региона по сравнению с функциями, направленными на обеспечение функционирования региона.
7. Принцип экономичности - предполагает наиболее эффективную и экономичную организацию системы управления миграционными процессами.
8. Принцип перспективности - при формировании системы управления миграционными процессами необходимо учитывать перспективы социально-экономического развития регионов.
9. Принцип комплексности - при формировании системы управления миграционными процессами следует учитывать все факторы, воздействующие на социально-экономическое развитие региона.
10. Принцип оперативности - принятие решений по совершенствованию системы управления миграционными процессами, выбор наиболее рационального варианта для конкретных условий должен осуществляться в рамках реального времени, своевременно.
11. Принцип оптимальности - многовариантная проработка предложений по формированию системы управления миграционными процессами и выбор наиболее рационального варианта для конкретных социально-экономических условий.
12. Принцип простоты - чем проще система управления, тем она лучше работает. Безусловно, при этом исключается упрощение системы управления в ущерб достижению поставленных целей.
13. Принцип научности - разработка мероприятий по формированию системы управления миграционными процессами должна основываться на научных исследованиях, использовать достижения науки и учитывать изменение законов развития общества.
