Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Историческая и организационно-правовая характеристика обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России 17
1.1. Понятие и сущность государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Российской Федерации 17
1.2. История правовой регламентации и организации санитарного дела в России .44
1.3. Правовое регулирование обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и совершенствование санитарного законодательства 65
ГЛАВА 2. Административно-правовое регулирование организации и деятельности государственных органов и учреждений в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России . 81
2.1. Система, структура и административно-правовой статус государственных органов и учреждений в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России ... 81
2.2. Контрольно-надзорная деятельность органов и учреждений, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения: понятие, сущность, особенности, проблемы совершенствования „...„130
ГЛАВА 3. Особенности административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения 1S8
3.1. Понятие и содержание административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства ...158
3.2. Разграничение административных правонарушении санитарно-эпидемиологического законодательства с преступлениями и дайной области 169
3.3. Особенности производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения... 177
Заключение 206
Библиографический список.. 213
- Понятие и сущность государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Российской Федерации
- История правовой регламентации и организации санитарного дела в России
- Система, структура и административно-правовой статус государственных органов и учреждений в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России
- Понятие и содержание административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь закреплено в Конституции Российской Федерации (статья 41). Мероприятия по охране здоровья населения включают в себя и реализацию мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Следует отметить, что в современных условиях здоровье населения Российской Федерации во многом определяется именно санитарно-эпидемиологическим благополучием и реальным обеспечением прав граждан на безопасную среду обитания и профилактику заболеваний. Проблемами охраны человеческого здоровья занимаются специально созданные органы и организации: Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).
К сожалению, происходящие в нашей стране политико-правовые,
социально-экономические и иные изменения повлекли за собой ухудшение
основных показателей здоровья населения. Среди тревожных показателей,
характеризующих популяционное здоровье и являющихся индикаторами
общего социально-бытового и санитарно-эпидемиологического
неблагополучия в стране, рост числа болезней, возникновение которых связано с глубинными социальными процессами, плохим состоянием бытовой и санитарной инфраструктуры, низким качеством медицинского обслуживания. Издавна к числу таких заболеваний относили сифилис и туберкулез. Ежегодно в стране регистрируется 155-185 млн случаев заболеваний населения острыми и хроническими болезнями, из которых около 100 млн с впервые установленным диагнозом. Как следствие,
продолжительность жизни населения России на 12 лет меньше, чем в США, на 8 лет меньше, чем в Польше, на 5 лет меньше, чем в Китае.
Государственная политика в области охраны здоровья населения в последние годы характеризуется приоритетным направлением профилактики заболеваемости населения. Система социально-гигиенического мониторинга служит основным механизмом и идеологией госсанэпидслужбы и становится государственной системой наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека.
В современных условиях большое значение приобретает совершенствование административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени не отвечают новым общественно-политическим и социальным реалиям. Слабо разработаны вопросы правовой регламентации оказания санитарных услуг, правового статуса субъектов санитарно-обеспечительных отношений.
За последние годы была проведена значительная работа в области правового обеспечения полномочий Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Вступил в силу, разработанный с привлечением специалистов Роспотребнадзора, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1. В 2009-2010 гг. было утверждено 27 санитарных правил (санитарных норм, санитарных правил и нормативов) и 20 гигиенических нормативов. Однако действующее санитарное
О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федер.закон 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 30 июля 2010 г.) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2010. № 32. Ст. 4298.
законодательство комплексно исследовалось лишь в научных работах по организации здравоохранения и социальной гигиене и не подвергалось системному анализу в юридической литературе, в рамках научных правовых исследований.
Несмотря на то что в законодательстве сформулировано понятие государственного санитарно-эпидемиологического надзора, данный институт не получил детальной административно-правовой разработки, не исследованы его содержание и особенности. Именно административный надзор за обеспечением санитарно-эпидемиологической безопасности населения служит укреплению законности и повышению эффективности управленческой деятельности в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Таким образом, актуальность исследуемой темы обуславливается
необходимостью изучения и анализа организационно-правовых проблем
государственного управления обеспечением санитарно-эпидемиологического
благополучия населения в Российской Федерации. Рассмотрение вопросов
административно-правового регулирования правоотношений в системе
обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения,
правового статуса Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека в России, координации и
разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными и
региональными органами управления в этой сфере, правового регулирования
административного надзора, особенностей административной
ответственности за нарушение законодательства даст возможность уяснить внутреннюю логику их развития в современных условиях, что поможет избежать негативных моментов в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения в нашей стране.
Научная задача настоящего диссертационного исследования состоит в
теоретическом осмыслении организационно-правовой природы механизма
управления обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения в новых социально-экономических условиях для обоснования конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационной и правовой основы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - комплексное исследование
системы управления обеспечением санитарно-эпидемиологического
благополучия населения в России; обобщении практической деятельности
Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека в России и ее территориальных управлений, центров
санитарно-эпидемиологического надзора и других участников санитарно-
охранительных отношений. Надлежит показать своеобразие современной
российской системы обеспечения санитарно-эпидемиологического
благополучия населения, выявить ее недостатки, определить качественно
новые подходы к организации системы обеспечения санитарно-
эпидемиологического благополучия; исследовать административно-правовой
статус органов управления обеспечением санитарно-эпидемиологического
благополучия; выработать рекомендации по совершенствованию
государственного управления в этой области и осуществлению
государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
проанализировать понятие и сущность государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Российской Федерации;
исследовать исторический аспект правовой регламентации и организации санитарного дела в России;
рассмотреть проблемы правового регулирования санитарно-эпидемиологического надзора в сфере обеспечения благополучия человека и
совершенствования санитарного законодательства;
раскрыть понятие «система и структура органов, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор в сфере обеспечения благополучия человека» и сформулировать предложения о необходимости (возможности) совершенствования системно-структурного построения этих органов;
исследовать административно-правовой статус Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в России;
определить понятие административного надзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия человека, раскрыть его сущность и особенности;
рассмотреть особенности административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Объектом диссертационного исследования выступают
правоотношения, возникающие в процессе осуществления деятельности по управлению обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения на территории Российской Федерации.
Предметом исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, конституционного и административного права, в частности таких институтов, как: государственное управление, государственный контроль и надзор, административная ответственность и производство по делам об административных правонарушениях, а также действующее законодательство, регламентирующее государственное управление в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Степень научной разработанности темы.
В отечественной юридической литературе проблематике диссертации уделено недостаточно внимания. Этим определена ее актуальность.
Проблема административно-правового регулирования обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения является одной из сложных и важных, в недостаточной степени исследованной.
Правовое регулирование управления обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения отражалось в работах ученых, как дореволюционного периода, так и в работах современных исследователей.
Среди дореволюционных исследователей вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения необходимо отметить таких ученых, как: А. Вицын, К. Гелинг, И. Моисеев, И. Платонов, Н.Ф. Рождественский. Изучению истории организации санитарного дела и развития санитарного законодательства в дореволюционной России посвящены работы современных авторов: Н.Г. Гончарова, В.Ю. Кузьмина, М.Б. Мирского, В.П. Сальникова, С.Г. Стеценко, А.Н. Пищиты.
В советский период в целом разрабатывались проблемы административно-правового регулирования социальной сферы, учитывая ее многоаспектность. В этой области можно выделить разработки таких ученых, как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, И.А. Бачило, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, И.И. Веремеенко, П.Т. Василенков, М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, А.П. Лончаков, В.М. Манохин, М.И. Марченко, Л.Л. Попов, О.М. Якуба.
Разработка данной проблемы приобрела значительное ускорение с началом радикальных социально-экономических реформ в Российской Федерации в конце 80-х-начале 90-х годов XX столетия. В этой связи необходимо отметить диссертационное исследование Т.В. Кузнецовой «Организационное и правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения современной России (На примере Нижегородской области)», которое явилось первым комплексным исследованием в данной сфере. Однако работа Т.В. Кузнецовой в основном посвящена исследованию
регионального аспекта проблемы и написана до проведения в России административной реформы.
Теоретическую основу диссертации составляют труды известных ученых в области теории государства и права: С.С. Алексеева, В.Г. Афанасьева, А.Б. Венгерова, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, А.С. Пиголкина; административного права: А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило,А.Б. Борисова, С.Н. Братановского, В.А. Власова, И.А. Гологана, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Л.Г. Коняхина, В.А. Круглова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачёва, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, И.В. Потокина, Ф.С. Разаренова, Э.Н. Ренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, И.А. Склярова, П.П. Сергуна, В. Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Г.А. Туманова, А.В. Филатовой, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской; конституционного права: В.В. Володина, В.В.Комаровой, Н.В. Косолаповой, Е.А. Крючковой, О.Е. Кутафина, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и многих других.
Методологическая основа диссертационного исследования выражается в совокупности общенаучных и специальных методов научного познания: общенаучные - диалектический, специальные методы - системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, историко-юридический, статистический, аналитический и другие методы научного познания.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства
Российской Федерации, акты Министерства здравоохранения и социального
развития Российской Федерации, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, решения арбитражных судов. В качестве эмпирического материала также использованы данные по санитарно-эпидемиологической обстановке в целом по России и Саратовской области. Кроме того, проведен сравнительный анализ деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Территориального управления Федеральной службы по Саратовской области.
Научная новизна диссертации состоит в том, что предлагаемая работа является одним из первых исследований организационно-правовых проблем государственного управления обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России и деятельности органов, осуществляющих надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в современных условиях.
Автором разработано понятие государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в РФ, сформулировано определение органа управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения, рассмотрена система органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор в РФ, раскрыта сущность и содержание государственного санитарно-эпидемиологического надзора, сформулировано его определение, проанализированы особенности административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В результате проведённого исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание основ организационно-
правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России:
1. Рассмотрение сущности государственного управления санитарно-
эпидемиологическим благополучием населения в России позволило
сформулировать понятия: «государственное управление санитарно-
эпидемиологическим благополучием населения» и «орган управления
санитарно-эпидемиологическим благополучием населения».
Государственное управление санитарно-эпидемиологическим
благополучием населения в Российской Федерации - это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственный власти, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующим по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения гигиены и эпидемиологии) и преследует своей целью обеспечение гражданам гарантированного государством права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу санитарным правонарушением, что позволяет снизить потери общества от заболеваемости, инвалидности и смертности населения при имеющихся ресурсах.
Орган управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения - это государственный орган исполнительной власти, который, являясь частью государственного аппарата, имеет структуру, территориальный масштаб деятельности, собственную компетенцию, закрепленную правовыми актами, и призван осуществлять повседневную управленческую деятельность по руководству отраслью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с установленным для него профилем и функциями.
2. Предложено расширить положения части 1 ст. 72 Конституции РФ о
предметах совместного ведения РФ и субъектов РФ и изложить п. "ж" ч. 1 ст. 72
Конституции РФ в следующей редакции: «координация вопросов
здравоохранения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение...».
3. Для пересмотра действующего санитарно-эпидемиологического
законодательства необходимо проведение его кодификации и
систематизации. В результате чего предложено принятие Санитарного
кодекса Российской Федерации, который будет являться сводным актом в
сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
и выступать как правотворческий акт, систематизирующий действующее
санитарное законодательство и этим отличаться от инкорпорации.
В целях упорядочения правоприменительной практики, предложено положение Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг в части периодичности проведения плановых проверок (п. 7.3) привести в соответствие с положением п. 2 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 30 июля 2010 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», т.е. плановые проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства должны проводиться не чаще чем один раз в три года.
Поскольку разработка и реализация федеральных и особенно
региональных программ в сфере охраны здоровья является одним из
основных направлений обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, доказана необходимость предоставления Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека полномочия по разработке, принятию и реализации федеральных и региональных программ по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В связи с этим, раздел II Полномочия Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека необходимо дополнить п. 5.19 следующего содержания: «осуществляет разработку и реализацию федеральных и региональных программ по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения».
6. Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека присуща нечёткость правового статуса в части осуществления контрольно-надзорной деятельности. Анализ надзорных полномочий Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека приводит к выводу, что указанную службу и её территориальные управления целесообразно отнести к федеральным административным контрольно-надзорным органам. В рамках научной теории административного права это повлияет на правоприменительную практику деятельности её органов.
6. Проведенный автором сравнительный анализ видов государственной контрольно- надзорной деятельности позволил сформулировать понятие «административный надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения».
Административный надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения - это особый вид государственной управленческой деятельности в России, осуществляемый Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальными управлениями в отношении
неподчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций,
должностных лиц и граждан по поводу выполнения ими общеобязательных правовых норм, специальных санитарных правил, стандартов и требований с использованием комплекса мер административного принуждения в целях обеспечения здоровой среды обитания человека и исключения факторов, оказывающих вредное влияние на человека.
В целях обеспечения эффективного и результативного осуществления санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) и обеспечения независимости этой властной деятельности предложено реорганизовать Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Федеральную медико-санитарную полицию. Данная полиция должна находиться в непосредственном ведении Президента Российской Федерации, осуществлять полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также осуществлять административно-регулятивные, административно-удостоверительные, административно-следственные и административно-контрольные (надзорные) (постконтрольные (постнадзорные)) полномочия. На уровне субъектов обозначенные полномочия должны осуществлять территориальные управления Федеральной медико-санитарной полиции, находящиеся в её непосредственном подчинении.
Предложено детализировать проведение административного расследования, структурно регламентировать его этапы, что позволило бы улучшить правоприменительную практику с учетом достижения эффективного результата при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
9. Выявлена особенность производства по делам о правонарушениях,
посягающих на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения,
проявляющаяся в том, что протоколы об административных
правонарушениях в этой области составляются должностными лицами
органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере
обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения органов и уполномоченных рассматривать данные дела в соответствии со ст. 23.13 КоАП РФ.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что представленная диссертация является самостоятельным комплексным исследованием актуальных проблем организационно-правовой деятельности органов, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения России.
Проведенное исследование позволило сформулировать понятие системы органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, понятие и сущность надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, административной ответственности за правонарушения в данной сфере и административного правонарушения. Эти правовые категории в значительной степени развивают теорию административного права и открывают новые возможности для проведения научных исследований.
Выводы об административной ответственности за правонарушения в
исследуемой сфере представляют значительный интерес для развития и
понимания института административной ответственности в целом и за
конкретные виды правонарушений в частности. Это весьма важно для
специалистов, медиков, осуществляющих санитарно-надзорную
деятельность.
Материалы диссертации могут быть использованы в законотворческой деятельности, в научных работах по данной теме, а также при подготовке учебников и учебных пособий, планов семинарских и практических занятий. Кроме того, данная работа может использоваться при изучении курсов «Административное право», «Административная деятельность федеральных органов исполнительной власти», а также специальных курсов «Административное принуждение в России», «Региональная
административная ответственность», а также в практической деятельности судов общей и арбитражной юрисдикции.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования обсуждались и получили одобрение на заседании кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета, использовались диссертантом при проведении лекций и семинарских занятий в рамках проведения курсов «Административное право» в Саратовском государственном социально-экономическом университете, докладывались и обсуждались на международных научно-практических конференциях «К вопросу об административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства» (Саратов, 2008), «Человек и общество. Проблемы взаимодействия» (Саратов, 2008), «Административные нарушения санитарно-эпидемиологического законодательства» (Саратов, 2009), «Система и структура государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Российской Федерации» (Польша, 2010), отражены в восьми публикациях автора, в том числе, рекомендованном ВАК журнале «Современное право».
Структура работы определяется целями и задами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Понятие и сущность государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Российской Федерации
Представляется, что рассмотрению понятия и сущности государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Российской Федерации должен предшествовать анализ понятия «государственное управление», его виды и особенности.
Управление - это различные способы воздействия на субъект (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качество объекта. При этом под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию6.
Г.В. Атаманчук отмечает, что основу классификации видов управления составляет источник и потенциал власти субъекта управления. В зависимости от этого он выделяет: государственное управление (это наиболее важный, всеохватывающий и властный вид управления); местное самоуправление — это подвид государственного управления в демократическом обществе, субъектом которого являются жители населенных пунктов и административных территорий; менеджмент (руководство предприятия, фирмы, руководящий орган); общественное управление; групповую саморегуляцию; целесообразное поведение человека
Общепринятым в настоящее время является выделение механических, биологических и социальных видов управляемых систем, из которых социальные системы управления относятся к наиболее сложным, так как представляют собой управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях, в том числе в государстве, как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности9. Разновидностями социального управления выступают общественное, муниципальное и государственное управление.
Таким образом, несмотря на многообразие видов управления, государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у государства.
Особенностью управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Российской Федерации является то, что оно осуществляется только как государственное управление. На муниципальном уровне отсутствуют самостоятельные органы управления санитарно-эпидемиологическим благополуч ием.
Следует отметить, что государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значении. В диссертационном исследовании государственное управление санитарно-эпидемиологическим благополучием населения рассматривается в узком значении, так как именно в организационно-правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.
Анализ юридической литературы позволил выделить ряд особенностей, характеризующих государственное управление в узком понимании:
а) государственное управление - это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и комнетенционную специфику, осуществляемый исполнительно распорядительными органами государственной власти (органами управле ния);
б) суть государственного управления заключается в практически орга низующем характере этого вида деятельности (в желании; умении и способ ности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);
в) государственное управление - это подзаконная деятельность админи стративного, исполнительно-распорядительного характера (органы управле ния осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы распоряжаясь);
г) государственное управление - это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально культурным и административно-политическим строительством .
Таким образом, государственное управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой подзаконную деятельность административного, исполнительно-распорядительного, практически организующего характера, осуществляемую исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления).
Существование государственного управления санитарно эпидемиологическим благополучием населения в России обусловлено признанием человека, его жизни и здоровья высшими первичными ценностями, относительно которых определяются другие ценности и блага всего общества. Поэтому санитарно-эпидемиологическое благополучие населения задача всего общества, в реализации которой принимают участие множество структур управления. Приоритетными задачами управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения на. сегодняшний день являются: сохранение здоровья нации, снижение уровня смертности, увеличение продолжительности жизни и улучшение демографической ситуации в стране.
История правовой регламентации и организации санитарного дела в России
Рассмотрение исторических вопросов становления и развития санитарного дела в России не является случайным. Исследование особенностей регламентации организационно-правовых форм санитарного надзора в историческом аспекте позволяет определить приоритетные направления правового регулирования санитарной деятельности в различные периоды развития Российского государства и предложить новые пути развития механизмов правового регулирования государственного санитарно-эпидемиологического надзора в настоящее время. С точки зрения исследования истории правовой регламентации и организации санитарного дела в России, несомненный интерес представляет анализ врачебно-санитарпого законодательства Российской империи XIX начала XX в.в.
В современной литературе нет единого мнения в отношении первого систематизированного документа, определившего организационно-правовые основы врачебно-санитарной деятельности.
С.Г. Стеценко, А.Н. Пищита, Н.Г. Гончаров41, В.Ю. Кузьмин42 считают, что первым систематизированным источником, определившим организационно-правовые основы медико-санитарной деятельности, явился Устав врачебный 1857 года.
Данное утверждение представляется нам не вполне убедительным. Так, авторы оставили без внимания Свод Учреждений и Уставов об общественном призрении, регулировавший деятельность больниц Приказов общественного призрения, издания 1832 и 1842 гг., а также Свод Учреждений и Уставов врачебных тех же лет издания, несмотря на то, что последующее издание 1857 г., которое данные авторы считают отправной точкой в «реформировании правовой регламентации деятельности лечебных структур, входящих в Приказы общественного призрения» , представляет собой новую редакцию ранее изданных законов.
С полной уверенностью можно сказать, что первым систематизированным источником правового регулирования врачебно-санитарной деятельности в Российской империи в начале ХГХ в. является Свод Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части, вошедший в первое издание Свода законов Российской империи 1832 г., введенного в действие с 1 января 18 года .
Раздел седьмой Свода законов Уставы благочиния (законы полиции)- состоял из двух томов: XIII и XIV. В том XIII вошли Свод Уставов о народном продовольствии, Свод Учреждений и Уставов об общественном призрении, Свод Учреждений и Уставов врачебных. Нормативные акты, касающиеся деятельности больниц, порядка оказания медицинской помощи, были размещены в Своде Учреждений и Уставов об общественном призрении, что объясняется тем, что больницы и лечебницы находились в ведении Приказов общественного призрения. Управление всей медицинской частью в Империи, меры борьбы с инфекционными заболеваниями, производство судебно-медицинских исследований регулировалось нормативными актами, вошедшими в Свод Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части.
К нормативным актам, регулируюtцим врачебнр-санитарную деятельность, предъявлялись особые требования: «а) чтобы они не противоречили ни рассудку, ни общему духу законов; б) чтобы они согласовывались с правилами врачебной науки и практи ки; в) чтобы соответствовали климату и- естественным условиям страны, образу жизни, обычаям, степени просвещения и вероисповеданию народа, для которого пишутся; следовательно, с изменением этих обстоятельств должны изменяться или отменяться и законы; г) чтобы принимаемый закон был исполним, и чтобы народ не чувство вал вовсе действия закона, ибо в таком только случае исполнение его может сделаться повсеместным; д) чтобы принимаемый закон, отвращая предполагаемую опасность, не стеснял пределов врачебной науки. Например, в законе не нужно говорить, чем именно подавать врачебную помощь раненому, мнимоумершему и проч.; е) чтобы предначертания эти составляемы были так, чтобы в случае на рушения закона легко можно было открыть не только нарушение, но и само го нарушителя»
Система, структура и административно-правовой статус государственных органов и учреждений в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России
Система, структура и административно-правовой статус государственных органов и учреждении в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России.
В настоящее время в процессе управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в России принимают участие органы государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов. Обеспечение состояния здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека, и создаются благоприятные условия его жизнедеятельности, осуществляют исполнительные органы государственной власти с присущими им полномочиями и структурой , которые в своей совокупности образуют систему органов управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения.
Понятие органа управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения и в законодательстве, и в научной литературе отсутствует. Представляется, что для органов управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения характерно наличие признаков, присущих всем органам управления, за тем лишь исключением, что объектом их управления выступает отрасль санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Именно объектом управления предопределяется специфика рассматриваемой группы государственных органов.
Таким образом, признаками органа управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения являются следующие: 1) ор ганизация или политическое учреждение , часть государственного аппарата, создаваемая государством; 2) структура, территориальный масштаб деятельности; 3) главное назначение — осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству отраслью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с установленным для него профилем и функциями; 4) компетенция, закрепленная правовыми актами (задачи, цели, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности); 5) права, которые гарантируются Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, другими нормативными актами, устанавливающими их статус; 6) организационные гаранты Президент РФ, органы, решающие вопросы образования этих органов, органы прокуратуры; 7) защита прав органа управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения, что может быть предметом разбирательства судебных органов.
Признаки органа управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения позволяют выразить его сущность и сформулировать его определение.
Итак, орган управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения - это государственный орган исполнительной власти, который, являясь частью государственного аппарата, имеет структуру, территориальный масштаб деятельности, собственную компетенцию, закрепленную правовыми актами, и призван осуществлять повседневную управленческую деятельность по руководству отраслью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с установленным для пего профилем и функциями.
Совокупность органов управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения и система их взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними образуют систему органов управления са иитарно-эпидемиологическим благополучием населения, которая обусловлена федеративным государственным устройством РФ.
В настоящее время термин «система» имеет чрезвычайно широкий спектр применения, нет такой области человеческой деятельности, где бы он не использовался. Однако практика употребления термина «система» так опередила теоретические предпосылки самого понятия, что стала в какой-то мере бесконтрольной, чему содействует и недостаточная изученность учеными самой системы, ее сущности, свойств в сопоставлении с другими категориями диалектики, а также нет цельного ее представления .
При этом следует различать понятия «структура» и «система» органов управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения.
Система, как указывает Ю.Н. Старилов, отражает избранную законодателем модель федеральных органов исполнительной власти, тогда как структура определяет «конкретное устройство, внутреннее строение, распределение функций, задач и полномочий в системе государственного управления» . С другой стороны, верным будет утверждение о том, что «система» и «структура» D неразрывные парные понятия, которые не существуют одно без другого. Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана с определенной системой, принадлежит ей и характеризует ее .
Понятие и содержание административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства
Ч. 2 ст. 41 Конституции Российской Федерации подчеркивает, что поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия. Ст. 42 Конституции Российской Федерации гласит, что «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии»225.
Таким образом, необходимость охраны здоровья населения возникает в процессе обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия людей, т.е. при таком состоянии общественного здоровья и среды обитания людей, когда отсутствует влияние негативных факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности. Следует отметить, что нарушения специальных санитарно-эпидемиологических правил способно причинить вред различным охраняемым социальным ценностям. Это позволяет отнести указанные факторы и требования к источникам общественной опасности. Их главным родовым признаком является обладание тем или иным экстраординарным качеством. Эти качества предметов, веществ, материалов и некоторых видов деятельности могут создавать опасность для общества, что и вызывает необходимость предотвращения возможного вреда и установления мер административно-правовой ответственности.
Научному исследованию института административной ответственности посвятили работы таких ученых, как: Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Е.В. Долин, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, М.С. Студеникина, А.П. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
Шергин, О.М. Якуба. Однако єдиного понятие административной ответст-венности как в науке административного права, так и в законодательстве до сих пор отсутствует.
Поскольку административная ответственность является видом юридической ответственности, то ей свойственны черты и признаки, характерные для ответственности в целом.
Ряд ученых рассматривают юридическую ответственность как в ретроспективном (негативном) аспекте, так и в. перспективном (позитивном) аспекте (Сторонниками позитивной ответственности являются: В.Н. Кудрявцев, Т.Д. Зражевская, Н.А. Боброва, Д.А. Липинский; Т.Н: Радько, В.А. Тар-хов, Е.В. Черных, Р.Л. Хачатуров, JI.C. Явич и др.). При этом под позитивной юридической ответственностью понимается осознание субъектом права своего поведения в процессе осуществления предоставленных прав и должного исполнения возложенных на него обязанностей D ответственность за настоящее и будущее поведение, а содержанием- ретроспективной юридической ответственности является, ответственность за нарушение норм права, т.е. за прошлое противоправное поведение . Однако в науке- административного права концепция позитивной юридической ответственности не получила своего распространения227.
Представляется целесообразным применительно к содержанию адми нистративной ответственности за нарушение санитарно эпидемиологического законодательства рассматривать вопросы администра тивной ответственности в традиционном ее понимании, т.е. как негативную реакцию государства за нарушение санитарпо-правовых административных норм. Следует отметить, что ив классическом (ретроспективном) понимании юридической ответственности среди ученых-юристов нет единства.
Одни исследователи считают, что юридическая ответственность — это правовая обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения228.
Другие определяют юридическую ответственность как применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения229. Например, Л.Л. Попов под административной ответственностью понимает реализацию административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных взысканий к гражданам и юридическим лицам, совершившим административный проступок230.
Мы разделяем вторую точку зрения, поскольку считаем, что правовая-обязанность не должна отождествляться с юридической ответственностью. Ответственность - это не обязанность претерпеть меры государственного принуждения, а само применение мер государственного принуждения, где нет места какому-либо волеизъявлению-лица, в отношении которого применяется наказание.
G пониманием юридической ответственности связано и- определение. момента возникновения юридической ответственности. Мы не согласны с авторами, считающими, что юридическая ответственность наступает с момента совершения правонарушения .
